外汇内审问题改进研究

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外汇内审与巡视巡察、内外部检查等监督方式相类似，具有提示风险、发现问题、纠改错误、促进履职和深化治理等多种功能，其中的外汇内审问题整改工作是指审计对象、内审部门和业务主管部门各司其职，对审计发现的问题进行全面纠正、责任追究、制度完善和工作改进等行为的统称,即各关联方对具有客观性和公正性特征的外汇内审结果，既要努力取得被审计对象和相关业务管理部门的理解与认同，又要积极组织力量明确责任、全面扎实促进整改意见及要求的落实、落地和见效，而如何建立健全外汇内审问题整改落实工作的长效机制，是各方需要进一步探索的重要课题。

一、建立外汇内审问题整改长效机制是时代要求和现实需要

（一）重视和加强外汇内审整改工作是时代及形势发展的客观需要

落实审计问题整改，是内部审计工作的重要组成部分之一。在已出台的一系列审计相关法律法规中，各有侧重地对审计整改及其机制建立提出过明确的要求，如新修订的《中华人民共和国审计法》中明确规定：“被审计单位应当按照规定时间整改审计查出的问题，将整改情况报告审计机关，同时向本级人民政府或者有关主管机关、单位报告，并按规定向社会公布”，“各级人民政府和有关主管机关、单位应当督促被审计单位整改审计查出的问题。审计机关应当对被审计单位整改情况进行跟踪检查”等。此前，2010年9月出台的《中华人民共和国国家审计准则》，同样对审计整改检查机制提出了明确要求，对审计整改检查内容予以规范，它成为审计整改工作的重要依据和基础之一。2018年1月审计署发布的《关于内部审计工作的规定（第11号）》，明确规定“单位应该建立健全审计发现问题整改机制，明确被审计单位主要负责人为整改第一责任人。对审计发现的问题和提出的建议，被审计单位应当及时整改，并将整改结果书面告知内部审计机构”，这又一次明确了审计整改工作及其长效机制建设的重要性和必要性。

（二）重视和加强外汇内审整改工作是外汇系统高质量履职的现实需要

随着我国外汇管理改革形势的不断发展和变化，各方面与时俱进地对外汇管理内控监督工作也同步提出了更高的要求，其中如何充分发挥内部审计“免疫系统”功能，为外汇管理改革举措顺利推进保驾护航，是新时代外汇领域面临的新课题、新任务和新要求。尤其近年来，外汇系统不断探索和加强审计整改工作机制建设，并取得了积极成效。从制度层面看，根据国家关于建立健全审计查出问题整改长效机制的要求，外汇管理局加快出台内部审计整改制度，制定了《国家外汇管理局内部审计整改工作办法》，这不仅完善了全系统内部审计整改工作的制度框架，还进一步明确规定了内部审计结果的运用方法。从实践层面看，近年来外汇管理局分支机构对审计整改工作的重视程度同样不断提高，采取了整改评估、“回头看”审计、对整改情况开展专项审计等措施，从完善内部治理、促进外汇履职的高度，健全完善问题整改工作机制，提升审计整改质效。由此可见，在做好外汇内审事前和事中各项工作的同时，外汇系统高度重视、持续加强和不断完善外汇审计发现问题整改工作及其长效机制建设，这不仅是时代要求和现实需要，也是全系统进一步适应外汇新形势、落实工作新要求、完成履职新使命的初心使命和职责所在。

二、建立外汇内审问题整改长效机制需坚持的原则

（一）整改落实的及时性

审计整改工作的及时性，直接关系到审计成果运用的有效性，并且容易受对整改工作重要性认识不够、审计整改时限设定不合理等因素的影响。在实践中部分被审计单位可能会出现整改落实不及时问题，进而最终影响到审计工作的严肃性。实践表明，审计整改的及时性客观上要求必须重点关注两方面内容：一是书面报告类，包括整改报告上报时间是否在审计意见书要求范围之内、审计移送处理结果反馈是否及时等；二是实际操作类，涵盖被审计单位是否在要求时间内完成整改任务或实现既定整改目标，其中对于问题性质较为严重、时效要求较高或易整改的问题，如为法律法规或制度政策明令禁止的，须关注被审计单位是否在第一时间彻底整改到位；对于确属体制机制性或历史遗留因素等短期内难以整改到位的问题，须关注是否制定了相对具体明确的整改计划、采取的整改措施并持之以恒地开展后续推进工作等。

（二）整改措施的针对性

审计问题整改措施的针对性，直接决定审计整改工作的质量和成效，整改是否彻底还需要被审计单位对存在问题进行深刻反思的基础上，结合实际采取有针对性的措施确保审计整改要求落实、落地、见效。提高审计整改措施的针对性，就必须重点关注以下几方面：一是原因分析是否透彻，是否根据体制机制、历史遗留、主观人为等因素，分门别类地制定了相应的整改措施；二是制定的整改措施是否切中主要或关键的风险点，包括岗位职责、业务流程、工作环境、内部控制等方面；三是整改措施是否有效堵塞漏洞，包括制度漏洞、操作漏洞、授权漏洞、审核漏洞等；四是整改全过程是否明确主体责任、领导责任、经办责任、监督责任等全链条相关人员的不同责任，且针对可能出现的整改不到位情况是否建立和启用了相应的问责机制等。

（三）整改过程的真实性

审计工作的特点和生命在于讲证据，讲客观性。整改过程作为审计工作的关键环节，必须坚持真实性原则。对重要问题、底线问题、红线问题，必须采取现场核查、审计调查、书面回访等方法，逐一了解掌握整改的真实情况，重点关注被审计单位是否存在敷衍整改、表面整改等投机现象，关注已整改问题是否有佐证资料、未整改问题是否有情况说明和后续整改计划，对存在问题是否启动追责问责程序等,从而保证整个审计项目的质量和效果。

（四）整改范围的全面性

要落实整改范围的全面性，应重点关注以下几个方面：一是被审计单位是否存在同一问题整改责任主体较多，责任主体之间相互扯皮，导致整改无力或不彻底；二是被审计单位是否存在“轻决定重建议”情况，即对具有法律效力必须执行的审计决定比较重视，但对审计报告中的审计意见建议重视程度不够；三是被审计单位是否存在因问题整改难易程度不同而整改力度各异的情形，即对一些容易整改的问题能够及时全面彻底地整改，对一些难点问题则“应付差事”而最终整改不有力，是否存在“新官不理旧账”等。

三、相关建议

外汇内审问题整改工作，要始终坚持“统一领导，分级管理；问题导向，依法依规；全面覆盖，重点防控；及时有效，标本兼治；统筹协调，多方配合”的原则，同时着力突出“全面整改、注重长效、责任落实、动态监督”的要求。另外还要善于从党建引领、党建与业务融合、激励约束、内部控制、结果运用与评价、整改监督等方面，努力探索和创建管用有效的整改长效机制，力争实现既提高问题整改的效果又促进深化内部综合治理效能的双赢格局。

（一）把党建引领贯穿于外汇内审问题整改全过程

党建引领是推动审计高质量发展的必然路径。在落实每一个内审结论及整改意见的过程中，被审计单位首先要提高政治站位，从政治高度判断问题的性质及其危害程度，善于从政治角度领悟轻重缓急和结果影响，勇于从政治层面提高整改工作的质量和效率。更进一步地讲，对具体的每一个外汇内审整改问题，要在党的统一领导下部署安排、制定任务清单、明确责任目标、检验整改成效；对于棘手复杂的整改问题，党员干部应敢于揭榜挂帅。

（二）以详实的清单明确外汇内审问题整改任务和责任

被审计对象在制定外汇内审发现问题整改清单时，应将整改问题任务分解到相应层级并细化到部门、岗位和人员，既确保清单具有清晰、明确、可操作且管用的整改目标、时限、要求、责任，又做到审计对象、审计领域、审计发现问题全覆盖，确保相关问题应改尽改、不留盲区、不留死角、不留后患。具体而言，就是要明确压实外汇内审问题整改中被审计单位主体责任，着力突出问题整改的重要性、严肃性，切实提高其思想认识和政治站位；单位主要负责人应着力突出其负总责的责任，及时部署、统筹协调整改工作；分管领导及相关部门的直接责任，应重点做到确保整改事项落实到位；内审部门的督促责任，应紧紧围绕提出整改工作建议、评估、处理建议和监督指导上；业务主管部门的指导责任，应通过掌握本条线整改情况，及时指导和研究推动体制机制性问题的源头整改。

（三）以有效的激励约束机制提高外汇内审问题整改效率

一方面“部门间建立信息共享、结果共用、重要事项共同实施、问题整改责任共同落实等工作机制”，可在不违反涉密规定前提下，在一定范围内公开审计整改情况，作为激发审计整改相关责任主体内生动力的重要举措，比如通过公开整改方案、整改进展、整改结果，主动接受各方面对整改工作的全过程监督；还可探索建立内审问题整改效果积分制或表彰激励、成果运用考评等制度。另一方面对风险突出、问题高发频发关键领域和环节的问题整改，可探索实行重点监督与责任约束，比如通过批评教育、精准问责等可行方式来有效落实整改要求及整改相关规定。

（四）以适当的内控与绩效评价机制保证外汇内审问题整改效果

准确领会“审计人员根据审计依据，从合规、及时、准确、完整、有效、适当等方面，对审计事项作出评价，并提出整改建议”的规定精神，被审计对象可探索建立问题整改内控与评价体系，做到一手抓整改落实一手抓内控评价。一方面审计对象、内审部门、业务主管部门要加强信息交流，统筹协调、共同配合，加强对审计问题的分析和研判，促进审计整改落实、推动问题源头整改，实现标本兼治。同时将审计整改事项列为督查督办重点，严格落实单位主体责任、主要负责人第一责任、业务管理部门督促责任、内审部门指导责任，并把内部控制和绩效评价理念贯穿于问题整改的全过程。另一方面，要坚持“谁审计、谁评估”的原则，内审部门适时组织开展审计整改工作的真实性和有效性评估。对整改评估认定为未整改到位的问题，审计对象应提交后续整改方案，深入分析原因，作出书面说明，明确整改期限、阶段性目标，并提交后续整改措施和结果。

（五）充分发挥外汇内审问题整改成果运用的导向作用

外汇内审问题整改不但能纠错，整改结果亦对完善被审计对象内部治理和实现履职目标具有指导价值和促进作用。一是落实常态化运用要求。比如，对已发生且无法更正或消除影响的行为，要深入剖析问题形成原因，完善相关业务流程，制定相应预防措施，避免类似行为再次发生。加强与业务管理部门交流沟通，分析研究内审发现的典型性、普遍性、倾向性问题，制定和完善相关制度，建立健全内部控制措施；向各业务条线反馈内部审计结果及整改情况，将之作为相关决策的重要依据；将审计发现的苗头性或共性问题和体制机制性问题及时向业务主管部门反馈，推动从源头上全面解决；加大审计问题整改通报力度，对整改不力、屡审屡犯的审计对象进行实名通报。二是拓宽非常态化运用路径。比如，采取现场（书面）回访、审计调查、后续审计等形式，对被审计对象整改情况进行后续监督检查；对内部审计发现的重大违纪违法问题线索，按照管辖权限依法依规及时移送有关纪检监察或司法机关；同时加强与组织人事及其他内部监督部门的交流协作，在选人用人、监督执纪问责等方面加大相关成果的运用力度。（六）善于总结推广外汇内审问题整改有益做法和先进经验每一个外汇内审项目都有它既定的审计目标和作用意义，而对发现问题的整改过程和结果运用及时进行提炼总结，挖掘出一些有价值的东西。比如，通过提炼历史遗留问题整改的借鉴性做法，对于引导潜在被审计对象通过发散性思考、创造性谋划、开拓性履职必有启发意义；通过认真梳理源头性问题的有效整改做法，对于被审计对象进一步规范业务和加强管理提供参考价值；对于其他问题整改的成功做法、先进经验甚至尝试路径及配套方式方法，待时机成熟或条件许可时，也完全可以上升到交流互鉴、复制推广甚至出台相关制度的层面。

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作者:成宏亮罗佳丽 单位:中国人民银行榆林市中心支行