公安民警保险工作完善的路径分析

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2015年中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，明确提出建立符合人民警察职业特点的职业保障体系。[1]从宏观上来看，人民警察职业保障大致可以分为以维护民警执法权威为目的的执法保障和以提高物质文化生活水平为目的的福利保障，公安民警保险工作属于人民警察福利保障的一个重要组成部分。公安机关是人民民主专政的重要工具，是党和人民手中的“刀把子”，肩负着维护国家安全、社会大局稳定和惩治违法犯罪活动的重任。公安工作的高对抗性、高风险性和高负伤性决定了公安民警的工作比其他公务员有更高的人身保障需求。据公安部网站显示，2021年全国公安机关共有361名公安民警因公牺牲，6234人因公负伤或致残。天天有流血、时时有牺牲是人民警察队伍的真实写照。同时，公安民警数量严重不足，导致公安民警往往需要超负荷工作，“白+黑”、“5+2”成为公安民警工作的常态，这使公安民警常常处于精神高度紧张的状态，高强度的工作导致公安民警的身心压力过大。这些都充分说明建立并逐步完善符合公安民警职业特点的保险制度，既是公安工作任务特殊性的必然要求，也是提高公安民警战斗力的有效途径。

一、我国公安民警保险工作现状

（一）我国公安民警保险工作的发展历程

1.初步探索阶段

党的十一届三中全会以来，随着国家工作的重心转移到社会主义经济建设上来，我国开始实行保险制度并逐步建成符合我国国情的保险工作体系。在这个背景下，我国公安民警保险工作进入初步发展的阶段。在这一时期，国家陆续出台有关公安民警保险工作的规范性文件，为进一步开展警察保险工作提供了保障。1993年公安部印发了《关于开展公安干警人身保险的通知》（以下简称《通知》），该《通知》明确要求各级公安机关与所在地中国人寿保险公司从维护国家安全、社会大局稳定、保障人民居乐业和促进社会主义市场经济发展的高度出发，相互支持、密切配合切实做好公安民警的人身保险工作。这是公安民警保险工作的开端，充分体现出党中央对于开展公安民警保险工作的重视程度，对于加强公安民警福利待遇，尤其是为日后构建具有中国特色的人民警察职业保障体系奠定了一定的基础。1999年中共中央印发了《关于加强政法干部队伍建设的决定》，其中明确要求各级政法机关要认真落实“从优待警”政策，对于这支专门队伍加强职业保障力度，尽快建立符合政法工作性质的政法干警保险制度。2006年公安部印发的《关于进一步加强思想政治工作落实从优待警的若干意见》中也提出要完善公安民警的保险制度。在这一阶段，国家开始着手公安民警保险制度建设工作，并逐步进入制度化轨道之中。

2.发展完善阶段

2013年公安部联合财政部印发了《关于公安民警因公负伤医疗费问题的通知》，明确要求各级公安机关认真做好因公负伤民警的医疗保障工作，这也为解决因公负伤的公安民警医疗费用提供了制度化的保障，是贯彻落实“从优待警”政策的又一重大突破。在2014年公安部印发的《关于为全国公安民警办理人身意外伤害保险的通知》中明确规定了公安民警保险工作的具体实施办法，规定了保险金实行“以支定缴”的方式，所需费用全部由中央财政承担。在中央层面出台《关于为全国公安民警办理人身意外伤害保险的通知》后，各地公安机关纷纷开始行动为公安民警办理人身意外伤害保险。例如，2015年江苏省公安机关与中国人寿保险公司江苏省分公司达成合作协议，由中国人寿保险公司江苏省分公司为江苏全体公安民警为办理人身意外伤害保险。从2017年以来，广东省公安机关为进一步落实“从优待警”举措，增强公安队伍凝聚力、战斗力，已经连续3期统一为全省公安民警购买人身意外伤害保险，由中国人民财产保险股份有限公司广东省分公司为广东省全体在职公安民警提供包括意外身故残疾、疾病身故、意外医疗费用补偿、重大疾病补助以及住院津贴等在内的一揽子综合保障。2017年中共中央印发了《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》（以下简称《意见》），该《意见》明确提出在新的发展阶段，各级党委和政府要高度重视政法队伍建设工作，进一步加强政法队伍正规化、专业化和职业化建设，完善政法干警的各项保障制度，尤其加快推进政法干警参加工伤保险制度。2017年公安部印发了《关于进一步加强和改进关爱民警工作意见》，从加强人民警察职业保障制度、落实“从优待警”的各项措施以及完善关爱民警工作机制等方面制定了30多项关爱民警的措施。在这一阶段，公安民警保险制度工作呈现出快速发展和系统完善的特点，从中央到地方各个层面都高度重视公安民警保险工作，加强与当地的保险公司合作，积极主动地为公安民警办理人身意外伤害保险。

（二）我国公安民警保险工作存在的不足

我国公安民警保险工作自20世纪90年代开始建立，经过30多年探索与发展，逐步形成符合我国实际情况和公安民警职业特点的保险制度，充分体现了党和国家对公安队伍的重视和对公安民警的关爱，有利于增强公安队伍的战斗力和凝聚力，促进了公安队伍正规化建设。但我们也应当清楚看到我国公安民警保险工作仍然存在一些不足之处。

1.公安民警保险工作的法律法规不健全

虽然国务院在2010年对原有的《工伤保险条例》进行了修订，但是修订后的《工伤保险条例》仍然没有将公安民警列为被保障的对象，公安民警在工作期间突发疾病或者受伤，就不能适用《工伤保险条例》中的有关规定。《中华人民共和国人民警察法》规定了人民警察享有津贴、补贴、保险等福利待遇，《公安机关组织管理条例》中也规定了公安民警享有工资、保险、补休补助等待遇，但都过于原则和概括，缺乏明确具体的程序和标准。[2]截止到目前，关于公安民警保险工作的规范仅仅是公安部在2014年印发的《关于为全国公安民警办理人身意外伤害保险的通知》，虽然这在一定程度上加强了公安民警保险工作，但是国家并没有出台更高位阶的法律法规对其进行保障。此外，与《关于为全国公安民警办理人身意外伤害保险的通知》同处一个位阶的规范性法律文件少之又少，缺乏相关具有针对性的法律文件来确保公安民警保险工作得到有效的贯彻落实。

2.赔付标准及投保费用难以满足实际需求

2014年公安部印发的《关于为全国公安民警办理人身意外伤害保险的通知》中明确提出了公安民警保险费用由国家财政全部承担，由此可见公安民警人身意外伤害险以政府采购为主要渠道。在2015年，公安部就与中国人寿保险股份有限公司达成协议，为全国公安民警办理人身意外伤害保险，对于因公负伤、因公牺牲以及身患重病的公安民警，保险人或者收益人可以获得一定数额的保险金，最高可以达到27.5万元。随着经济社会的发展，由于人民生活水平的提高以及物价的上涨等因素，即便是最高金额的保险金也难以满足实际情况的需要。虽然近些年来部分地区也为公安民警购买了一定的商业保险，但是这种商业保险具有较为明显的限制条件。例如，要求民警疾病种类必须为保险合同条款中列明的疾病，合同中没有列明的则不在保险范围之内。此外，我国各级公安民警投保费用由各级财政承担，来源渠道比较单一，而我国人民警察队伍是公务员队伍人数最多，规模最大的一支队伍，这支队伍所有种类的保险费如果都由国家财政和地方财政支出的话，会增加各级财政的负担，进而导致保障力度不够。

3.保险理赔衔接不顺畅，赔付不到位现象时有发生

当前我国公安民警保险与其他保险并没有做到有序地衔接，使得赔付工作出现了问题，进而导致赔付不到位。我国保险制度可以分为两种：一是由国家财政承担并依靠国家强制力保证其实施的保险制度，例如医疗保险、养老保险以及失业保险等。对于公安民警医疗、养老等保险费用，从公安民警工资收入中予以扣除。二是商业保险制度，商业保险制度主要是保险公司开展保险业务，大多数以人身意外险为主，其他类别保险为补充。公安民警个人购买的大都是附加医疗保险中的人身意外伤害保险，二者在保障范围上存在交叉，所以在保险理赔时会造成理赔困难等一系列问题。

二、我国公安民警保险工作完善对策

针对公安民警保险工作存在的不足，本着公安民警保险工作向正规化和科学化方向发展的理念，应从完善法律法规、健全工作机制、扩大保险覆盖面及拓宽公安民警投保经费来源渠道四个方面来进一步加强公安民警保险工作。

（一）健全公安民警保险制度法律法规，提高保险保障的法治化水平

虽然近几年我国公安民警保险工作日益完善，在公安民警职业保障中发挥了重要的作用，但与公安工作的性质、任务以及职业风险性相比，公安民警保险工作仍然需要不断加强。这其中，加强公安民警保险的法律法规建设是一项基础性工作。此外，从开展警察保险制度较早的国家和地区看，他们都非常重视这方面的立法工作。例如，俄罗斯以立法形式规定了俄罗斯警察享有的保险,解决了警察工作的后顾之忧。《俄罗斯联邦警察法》中对于警察享有的保险待遇做出了详细规定，无论是刑事警察，还是治安警察都享有国家对个人承担的保险，其费用从相应的预算资金以及根据合同建立的专门基金中支出。[4]同时，俄罗斯联邦政府还明确规定倘若没有落实法律规定的社会保障，会追究相关人员的责任。在我国，与军人相比，公安民警保险制度的法律建设远远处于落后的局面。早在1997年《中华人民共和国国防法》就规定了中国人民解放军现役军人实行军人保险制度，这使军人保险制度有了明确的法律依据，为军队的军人保险工作提供了法律保障，对现役军人的职业保障起到了重要的作用。在2012年国家出台的《中华人民共和国军人保险法》中明确提出国家要建立军人保险制度，并对加强军人保险工作做了详细的规定，对维护军人合法权益，加强军人职业保障，促进国防和军队现代化起到了重要的作用。我国应该充分认识到加强公安民警保险工作的法律法规建设的重要性，完善公安民警保险法律法规体系，提高公安民警保险工作的法治化水平。在法律法规完善方面，立法机关及有关部门应该具有前瞻性，根据经济社会的发展和深刻变化来立法，同时要加强对现有法律法规的修改力度。公安民警保险制度的法律规范仅仅有2014年公安部印发的《关于为全国公安民警办理人身意外伤害保险的通知》，缺少更高位阶的法律法规保障。对此，可以参照军队的做法制定一部有关公安民警的保险法律法规。或者在修订《中华人民共和国人民警察法》时，以第40条为基础增加有关人民警察保险方面的有关内容，增加的内容要详细完整，在涉及保险费用方面时要用数字表述和增强规定的可操作性。

（二）建立多层次公安民警保险体系，为开展工作提供体系化支撑

我国公安机关根据公安民警的职业特点建立完备的公安民警保险体系，建立以政府为主导、个人和社会共同参与的保险工作体系[5]。首先是医疗保险的保障，我国的医疗保险制度一般指为了补偿劳动者因疾病风险造成的经济损失而建立的一项社会保险制度。应在全民医疗保险基础上，建立具有公安民警职业特点的医疗保险制度，完善大病救助机制，减轻身患重病的公安民警的经济负担。同时，应完善公安民警的医疗救助机制，对因公负伤的公安民警及时救助。其次是针对公安民警的职业性疾病以及执法过程中人身容易受到伤害的现象，各级政府部门要加强与保险公司沟通协商，针对公安民警职业性疾病设置专门的商业保险予以保障，降低公安民警职业风险。例如，2021年中国太平洋财产保险股份有限公司根据公安民警工作性质和职业特点，设立了《中国太平洋财产保险股份有限公司公安民警执法安全责任保险》，针对公安民警在依法履行职责、行使职权过程中的人身和财产加以保障。最后是加强工伤保险制度建设。工伤保险主要是指劳动者在工作中或在规定的特殊情况下，遭受意外伤害或患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力以及死亡时，劳动者或其遗属从国家和社会获得物质帮助的一种社会保险制度。[6]公安民警属于国家公务员，但《工伤保险条例》并没有将公务员纳入其中，这使得公安民警在工作期间受伤、猝死不能适用《工伤保险条例》的有关规定。公安民警在预防、打击犯罪、维护社会治安秩序的过程中不可避免地面临职业风险，甚至会受伤或死亡。公安民警的职业风险远高于其他行业的普通劳动者，因此应当将公安民警纳入《工伤保险条例》之中，对于加强公安民警保险工作，完善公安民警职业保障，提升公安民警工作积极性，促进社会和谐稳定具有重要作用。

（三）扩大保险保障的覆盖面，构建符合公安民警职业特点的保险险种

公安工作具有高强度、高压力等特点，使得公安民警常常超负荷地工作，经常出现在工作岗位上猝死的现象。这些都充分说明警察职业相比于其他职业具有特殊性，为此我们需要建立符合公安民警职业特点的特殊险种。一方面，我们要扩大保险保障的覆盖面，对于公安民警的保险不应仅仅是对本人的保障，还应增加关于因公负伤、因公牺牲的公安民警家属保障，使他们深刻感受到党和政府给他们的关爱，减轻他们的生活压力。另一方面，应该由政府出面与保险公司进行协商，建立公安民警与普通公务员相区别的保险险种，在普通保险基础上设置专门针对公安民警的补充保险，补充保险内容要体现公安民警职业的特殊性。此外，在公安民警内部对各警种的警察实行差异化的保险，对于从事工作风险系数较高的公安民警，例如刑事警察、特种警察、禁毒警察等应该设立风险警种险，提高保险金的额度，加大保障力度。

（四）拓宽公安民警保险经费来源渠道，建立多元化的筹措模式

对于公安民警投保经费来源，我们应充分借鉴《全国公安民警英烈抚恤补助基金暂行管理规定》（以下简称《规定》），建立多元化的筹措模式。该《规定》明确规定我国全国公安民警英烈抚恤补助基金主要来自中央财政拨款和社会各界捐款，因此公安民警保险经费我们应采用国家财政为主体，个人和社会为补充的来源方式。我们可以效仿公安民警英烈基金会，成立全国公安民警福利保障基金会，接受社会各界的捐赠。例如，2022年中国平安财产保险股份有限公司青岛分公司向青岛市公安局全体公安民警捐赠了抗击新冠疫情专项保险，这次捐赠的保险就是为公安民警提供的专属风险保障，与其他关于新冠疫情的保险有着明显的区别。青岛市公安局为了加强公安民警的职业保障，成立了青岛市公安民警优抚专项基金管理委员会，携手社会各界的爱心人士，通过各种形式为公安民警提供职业风险保障，为平安青岛的建设贡献了一份力量。同时，我们也应该采用多种办法相结合的方式，调动公安民警个人缴纳保险的积极性。例如采用激励型和回馈型的缴费模式，激励型是指公安民警缴纳的越多，国家的财政补贴越高；回馈型是指对于公安民警缴纳的保险，如果在有效期内没有出险，可适当返还一定的保险费用。上述做法可以调动公安民警缴纳保险费用的积极性，从而形成国家财政、民警个人和社会捐赠的多元化资金筹措方式，进而减轻国家财政的负担，推动公安民警保险工作的全面发展。

三、结语

公安民警保险工作作为一项暖警惠警的工程，是贯彻落实“从优待警”的重要体现。各级党委和政府要高度重视公安民警保险工作，建立以医疗保险、工伤保险和人身意外险为基础，其他类型保险为补充的具有中国特色的公安民警保险制度，真正地解决公安民警生活和工作上的困难，使全体公安民警无后顾之忧地投入到本职工作中去，为维护国家安全和社会稳定作出积极的贡献。

参考文献：

[1]程晓莹.人民警察执法权益保障问题研究[D].重庆:西南政法大学,2020.

[2]马哲.人民警察纳入工伤保险制度的必要性及对策建议[J].赤峰学院学报(汉文哲学社会科学版),2017,38(1):66-68.

[3]张国凤.公安民警保险制度改革问题研究[D].北京:中国人民公安大学,2020.

[4]王淑合.俄罗斯联邦警察体制及警察的社会保障[J].福建公安高等专科学校学报(社会公共安全研究),2002(5):67-69.

[5]刘畅.“参合”农民重大疾病保障效果评价研究[D].镇江:江苏大学,2017.

[6]张宇,刘瑞.浅析北京市社会保险发展历史及发展现状[J].人力资源管理,2014(1):179-181.

作者:田野 于群 单位:中国刑事警察学院 研究生院 公安基础教研部