扩大中小学办学自主权分析

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2014年9月，教育部、财政部、人力资源与社会保障部联合印发《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》以来，我国政府通过一系列“政策跟进”和鼓励各地政府建设“‘县管校聘’管理改革示范区”等形式，使该项政策得到了深入实施和推广，取得了较广泛的社会影响力。“县管校聘”作为“推进义务教育均衡发展，促进教育公平”的重要举措，其政策初衷在于打破教师管理体制障碍，推进中小学师资均衡配置，实现县域（区）教师合理流动，将教师由原来的“学校人”转变成“系统人”[1]。在政策实施中，“县管校聘”侧重改变教师人事管理方式，实现由县级教育行政部门统一进行教师招聘和管理、所属学校按需合理使用教师资源，从而为义务教育均衡发展提供师资保障。2020年9月，教育部等八部委又联合出台《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，明确提出“保障学校在教育教学、人事工作、经费使用等方面的自主权”，“改变以往‘管得过多’问题”，并“推进中小学治理现代化，激活学校教育细胞、释放中小学办学活力”。可以看出，“扩大办学自主权”是激发中小学办学活力的前提和基础，加强中小学办学自主权也成为政府及社会的统一认识。但这似乎与“县管校聘”政策的实际影响存在较明显的制度张力和对接困难。如何厘清两项政策的内在关联，并在“县管校聘”改革中落实和扩大中小学办学自主权，就显得十分重要。

一、中小学办学自主权的内涵属性

20世纪后半叶，世界各国普遍加强了对教育事业的发展投入和政策干预，与此同时一个带有普遍性的问题被学术界和实施者提出来，即教育发展不仅需要国家政策的诸多支持，还需要各级学校发挥办学自主权和能动性，因而“学校办学自主权”问题逐渐成为研究热点。但从文献分析看，有关学校办学自主权的研究多集中于高校办学自主权，对于中小学办学自主权的讨论则较少，尤其是对中小学办学自主权的权力属性、组织与制度关系以及法源特征等尚未形成较统一的认识。研究中小学办学自主权至少应从法律、政策和学理等层面把握其权力的内在属性。一是在法律属性上，中小学办学自主权体现为“行政法律关系”授予学校的管理职权（如教师奖惩权、学籍管理权等），以及“民事法律关系”赋予学校的财产处置权和其处理与社会及家长等关系的民事权利[2]。二是在政策属性上，中小学办学自主权体现为党和国家在“推进依法治校”“完善校长负责制”“落实管评办分离”和“建设现代学校制度”等政策措施中赋予学校的各项具体权利，如教育教学自主权、人事工作自主权和经费使用自主权等。三是在学理属性上，中小学办学自主权还体现为教师的专业性权力，学校教育是由多学科组成的复杂系统，学科分化和教师知识专用性等特征要求中小学拥有因材施教和自主安排教育教学活动的组织资源与专业空间，如此才能增强学校教育的针对性和有效性。与之相应，落实和扩大中小学办学自主权要正确处理好三个维度的组织与制度关系。其一，政府与学校关系。从组织性质上讲，我国公办义务教育学校是由国家机关（或其他组织利用国有资产）举办的从事教育公益服务的事业单位法人，可在国家法律法规和学校章程的规定下行使相关办学事务的自主决策权。换言之，从承担教育公共职能的角度，中小学即为政府“授权”下从事教育教学活动和学校管理的公权单位，应当接受政府部门的领导和指挥；若从处置民事法律关系的角度，中小学就不再是政府职能的“附属”，而是拥有独立资格的私权主体，享有充分的私权利空间。其二，学校内部与外部关系。从管理结构上说，中小学管理应加强内部管理和外部管理的有机结合。前者主要是在党委领导下的校长负责制，校长与学校党组织发挥政治核心作用的关系，以及校长与学校教代会参与民主管理的关系[3]；后者主要关涉学校与所在社区、社会组织以及家长等利益相关者的互动和合作关系，旨在充分利用社会资源支持学校建设和发展，形成富有特色的办学风格。其三，学校与教师关系。在“生命·实践”教育学派看来，教育是教师和学生“互构共变的生命交往过程”。教师是主动性人力资本的拥有者，其所扮演的已不应是教学计划的机械执行者，而应是“有思想的实践者”[4]。教师要善于根据教学实际情境的需要，尽可能地把凝固的教学理论、教学程式及技巧与鲜活的个人教研心得及自我人文精神相互渗透、相互结合起来，使“思想与生命之流”融入教学过程[5]。因而，处理学校与教师关系的重心在于如何最大限度地调动教师的教书育人潜能和创造性，激励教师利用其所掌握的专用性知识与人本资源培育学生，从而实现教育教学质量和教师专业发展的同步提升。结合中小学办学自主权的内涵属性与组织制度分析，我们对其法源特征作进一步溯源。第一，中小学办学自主权源于“国家教育权”，义务教育学校承担国家教育公共职能，提供教育公益服务，其学校管理必然承接部分教育公权力，成为办学自主权的重要组成部分。第二，中小学办学自主权源于“社会教育权”，义务教育学校作为社会组织的一员，承担为家庭和社会培养合格成员的使命，因此要与所在社区、社会企业以及学生家长等发生办学互动，充分利用外部资源支持学校发展。第三，中小学办学自主权还源于“教师专业自主权”，义务教育学校是由多学科、跨学段组成的教学系统，其学科知识的异质性与专用性以及具体教育对象和教学情境的复杂性与不确定性等特征均要求学校和教师拥有实施教育教学活动的自主空间与资源配置的自主能力，因而学校办学自主权在本质上体现为教师知识参与、资源自主以及专业发展等专业权力特征。由此，为了更好地实现公共教育职能，中小学不仅需要政府政策及社会资源的支持，还更需要激活所属教师的专用性技能和人本特质，将其“知识、思想与生命体悟”融入教学实践，而后者正是驱动中小学管理及其办学能动性的关键因素。从这一点来说，尊重教师“专业自主权”是扩大中小学办学自主权的基本前提，对于激发教师育人主体价值和创造精神具有关键作用。

二、“县管校聘”政策下中小学办学自主权行使的困境

“县管校聘”作为强制性教育改革安排，其政策目标在于盘活县域教师存量，有计划地推进城乡教师轮岗交流，实现义务教育均衡发展。但在实施过程中，“县管校聘”改革出现了诸多“失灵”现象和困境问题。

1.“无校籍管理”中教师知识专用性的忽视

从政策文本及近年来的政策实践看，“县管校聘”推进教师无校籍管理，导致教师“身份管理”和“岗位使用”相分离。具体地说，县级编制、人社、教育等部门通过教师编制控制、学校岗位设置以及制定教师公开招聘办法等手段共同管理“教师身份”，将分布于各校的教师资源转变成县域公共资源，即通常所说的将教师由“学校人”转变成“系统人”；学校作为使用方，仅负责与教师签订岗位聘用合同，对教师日常履职和教育教学活动进行评价和监督。换一种理解，“县管校聘”政策即在控制了教师身份关系的前提下，推进教师使用权在县域学校自由流通。但有研究者指出，“县管校聘”政策的核心指向并不是“教师身份”，而是教师身上附着的“教师素质”，就是教师基于新情境开展教育教学活动的能力和质量[6]。如果流入学校不具备调动和激活教师专用性知识和能力的管理资源与调控手段，即使再优秀的教师也无法给流入学校带来实质性的教育提升。在“无校籍”改革中，中小学仅作为使用方与教师签订聘用合同，以确定教师的执教岗位、聘用年限以及所承担的教学任务等。这一方面与现代学校制度建设所倡导的“校本管理”“学校自主办学”等制度观念存在冲突，不仅降低了教师的单位归属感，也损耗了学校的管理权威[7]；另一方面，在盘活教师存量和城乡生源变迁等前置条件下，流动教师更多地被要求跨学科或跨学年（段）安排教学任务，严重忽略了教育教学中知识的专用性特征，给流动教师带来了深刻的职业挫败感和焦虑情绪，不利于调动教师教书育人的主动性。

2.“多部门控制”中教育教学资源自主性的不足

多部门控制是制约“县管校聘”政策效率的又一困境。按照政策文件，县级教育、编制、人社、财政以及住建等部门对教师“县管校聘”工作负有直接责任，一般由教育部门牵头制定教师轮岗交流的实施方案、操作细则以及考核规定等，其他部门分别负责交流教师的编制管理、人事管理、补贴发放和用房建设等事宜。有研究者基于西南某县的长期调研指出，教师轮岗交流牵涉多个部门，存在县领导时间协调困难、多部门协调困难和关键资源协调困难等问题。这类似于教育部门向其他部门索取资源和利益，必然冲击各部门原有的资源结构和利益均衡，其协同困难是可以想象的[8]。在政策实践中，也有地方探索设立县级教师管理服务中心，统一负责县域教师交流轮岗事务，加强对教师轮岗交流事务的组织协调、人事管理、业绩考核和档案服务等工作。但教师管理服务中心一般附设在县教育部门，由教育部门领导其日常工作，而涉及教师编制管理、职称评聘、津贴发放等核心权力仍被其他部门所控制，并没有改变教师管理服务的“碎片化”模式。可见，“县管校聘”政策所强调的部门联动及资源保障机制在实践中并未真正形成，进而在多部门参与及其领导行为等层面制约了教育教学资源配置的自主性。其一，各部门都会坚持各自立场和部门利益，很难形成“县管校聘”改革合力。其二，各部门领导也会根据相关部门在政府权力关系网络中的实际话语权和影响力等因素，决定本部门参与此项改革的关注度以及资源投入度。由于教师编制、职数以及教育经费等资源控制，流动教师“高职低聘”现象在各地普遍存在，这种做法一再挫伤教师们的工作热情，但得不到各部门的协同解决。

3.“外援式发展”中教师参与主体性的缺失

有研究表明，影响轮岗教师在流入学校能量发挥的因素包括流入学校的领导力和人际关系、教师主动参与、家长信任以及教育政策环境等[9]。换言之，在激发轮岗教师育人主动性和创造性方面，微观层次的学校治理、教师参与是比宏观层面的教育政策法规更为显著的影响因素。在改革实践中，学校作为教师使用和日常管理的单位角色没有得到地方政府的尊重，教师轮岗交流方案和年度计划一般先由教育部门起草，其后辗转于相关部门会签，再请县领导签发实施，最后由各中小学对照执行。如此操作，一是校长和教师仅为政策对象，很少有机会参与“县管校聘”议题的讨论和决策；二是轮岗交流工作方案（计划）与各校的师资分布、学科需求，特别是和教师个体意愿相脱节；三是学校作为沟通政府和教师的组织地位下降，缺乏教师治理的资源和手段。影响学生学业水平的机理是相当复杂的，除了受到校舍等硬件设备制约外，还受到教师工作投入、学校治理与办学理念等软环境的影响。在硬件改善方面，我国政府多年来持续加大对农村义务教育学校的基本建设投入，使农村中小学的办学条件有了较大改善。“县管校聘”改革要取得促进教育公平预期，必须推进中小学软环境建设，包括提升治理水平、扩大教师参与和优化办学环境等。反之，如果中小学缺乏相应的治理能力和参与机制，则轮岗教师也很难成为促进薄弱学校发展的重要外力，因而这一依靠“外援式”的发展路径也很难成功。

4.“被动式交流”中教师专业发展自觉性的缺乏

“县管校聘”政策的一个重要假设是优质教师资源及骨干教师轮岗交流后，仍能发挥与其在流出学校同样的教育教学效果和骨干带动作用。但事实上，交流教师存在学校认同感偏低、人际关系淡漠、工作责任心弱化以及奉献精神缺失等问题[10]。另一方面，各地参与轮岗交流的教师也多为“被交流”的情况：一是部分教师为了评聘高一级职称，被迫参加轮岗交流；二是中小学为完成政府部门下达的轮岗交流指标，不得不选派教师“支教锻炼”；三是由于生源减少，教师在带完毕业班后无学生可带；四是教师在流出学校“考核落聘”等。以上均与政策设计者认为的“优质师资”和“骨干教师”差别很大，导致跨校教师的流动意愿不足和工作自觉性不高，使“县管校聘”政策陷入困境。此外，在“县管校聘”政策执行中，各地均重视对流动教师进行物质补偿、交通补贴以及评优照顾等外在激励因素，而没有重视教师作为专业人员的内在发展需求。笔者认为，教师资源属于主动性人力资本，流入学校应以提升教师育人主体价值和发展自觉为目标把教师激励“搞对”，包括健全学校教科研体系、完善名师工作室制度、加强示范公开课建设，以及构建包容有序的教学文化等，将教师看作“有思想的实践者”和点亮学生心灯的“启蒙者”，鼓励他们开展教育教学理论与实践的专业研究，帮助他们尽快融入交流学校，提升他们单位归属感和职业适应能力，以实现教师身份与其专业能力的同步流动。

三、“县管校聘”实施中扩大中小学办学自主权的策略

为了更好地实现教书育人的专业化功能，中小学不仅需要政府政策以及社会资源的支持，更需要突出教师专业权利在“县管校聘”改革中的基础性作用，激励教师将其知识、思想与生命体悟以及专用性技能从一所学校流动到另一所学校，实现县域教学质量和教师专业发展双提升。

1.拓宽教师参与渠道，完善“县管校聘”实施方案

教师是县域教育发展的关键性资源。“县管校聘”改革中应充分赋予中小学调动和激活教师专业能力的组织方式与管理手段。一是系统谋划“县管校聘”工作方案。义务教育学校在落实“县管校聘”政策的同时，先要根据本校的教师分布、学科结构、岗位资源以及生源状况等条件，在充分调查研究、意愿摸底与征求意见基础上，系统谋划本校“教师流动与岗位聘任”工作方案，以确保本校教师流入、流出和结构比例的动态平衡，实现教育教学安排的平稳过度。二是拓宽教师参与渠道。“教师流动与岗位聘任”工作方案不仅涉及教师核心利益，而且对学校教育教学质量影响深刻，因此，中小学要善于运用“民主集中制”原则，以取得最大多数教师对工作方案的认同和理解。首先，利用“校长办公会”等行政会议机制将全校教师意见和建议集中起来，预估和研判各环节的程序设计、聘任条件与执行风险，形成工作方案初稿；其次，召开“全体教师会议”，广泛深入地征求意见和开展讨论，在修改完善初稿的基础上表决通过工作方案；再次，成立由校长、部分中层和教师代表组成的“执行委员会”，负责教师流动和岗位聘任工作的实际执行和全程监督。三是改进教师激励方式。推进“县管校聘”改革的核心关键在于从微观处激励教师工作的能动性，中小学要改进教师激励方式和路径，对教师讲清楚在中国经济增长和城市化进程中义务教育发展所面临的新环境、新问题，突出强调教师为县域教育发展和人才培养工作所做的积极贡献，避免“落聘”“被淘汰”“强制分流”等话语表达，鼓励教师正确面对生源变化实际和盘活教师资源的时代命题，给予他们正向的激励。

2.健全专业发展机制，提升教师专用性技能

对教师专业知识与技能予以尊重，才能激发他们成为“有思想的实践者”，进而实现教师身份与其专业能力的同步流动。因此，落实“县管校聘”改革的重要着力点应放在健全教师专业发展机制上。其一，加强教师通用性技能。教师通用性技能是教师从事教书育人工作的普遍性能力和适用性技巧，包括教师品德素养、远见卓识与博雅精神等，它们是做好教育教学工作的必备前提和基础。中小学要充分利用各类教师教育政策与培训资源，组织所属教师参加通用性技能培训，加强他们的职业通用能力与岗位迁移能力。其二，提升教师专用性技能。从学理上说，教师专用性技能是教师在教育教学活动中，根据相关理论和规则知道如何去做，并能对具体情况作出及时回应的知识[11]。对照教师工作实际，教师专用性技能既包括不同学科的专业性知识，也包括各学段（各年级）所不同的教学经验与方法，还有因教师个体差异的专有性知识体悟，因而具有意会性、情境性和实践性等特征。因此，中小学应在做好常规教科研工作的基础上，提供更加自主和宽松的教育教学空间，鼓励教师利用个体特质探索和建构适合自己的默会知识、育人经验与教学方法等，以提升教师专用性技能。其三，增进教师转型发展能力。由于受到学科知识、中小学差异以及年龄等因素限制，轮岗交流教师要在短时间内承受巨大的转型压力，构成引发教师集体焦虑的重要因素。为顺利推进“县管校聘”改革，中小学及上级教育部门一方面要合理配置教师资源，另一方面也要切实提升教师岗位适应能力和职业发展自觉性，组织教师参与各类持续性学习，增进教师转型发展能力。

3.营造公平竞争氛围，激发教师育人主动性

教学质量是办学者永恒的话题。在“县管校聘”改革和教师流动背景下，确保教学质量稳步提升不仅关涉中小学可持续发展问题，更涉及义务教育公平的大问题，因此，每所学校都要充分挖掘组织和制度资源，激发教师育人主动性，提升教育教学质量。首先，营造公平竞争教学氛围。教师轮岗交流会带来两方面问题：一是流出学校存在如何确定“流出人选”以及保持教师队伍稳定的问题；二是流入学校出现“原有”和“外来”两支教师队伍融合的问题。为应对上述问题，中小学校要更加注重营造公平竞争氛围，在尊重教师意愿基础上，秉持客观公正和信息透明原则，在确定教师流出（或聘用）人选、课程教学安排、班主任竞聘、师资搭配以及生源均衡方面都要“一碗水端平”，不让教师和学生有心理落差。其次，激励教师开展教学竞赛。一般来说，教师最为注重薪酬激励与业绩激励两方面，前者是教师从事教育教学工作的物质基础，后者为激活教师育人主体价值与创造精神的深层因素。由此中小学校要做好两方面的制度设计，以推动教师开展教学竞赛：一是合理制定教师绩效指标和工作量标准，使教师在绩效考核、薪酬核算以及职称晋升等方面有统一依据；二是贯彻教育公平理念，均衡分配各班生源，让教师和学生丢掉“原有”与“外来”“重点”和“普通”等思想包袱，鼓励师生开展创新教学和深度学习，在挖掘教学潜力与能动性方面相互学习、相互借鉴、共同提升（racetothetop），达成锻炼教师和塑造学生的目的。最后，发挥教学评价导向作用。建立校内教学过程管理与校外教学质量评价相结合的综合评价体系，引导教师形成通过努力创造教学业绩的绩效共识，通过学校“去权威化”教学改革并利用来自家长及社会的正向评价，激励教师投入教育教学改革，创新课堂教学方法，探索形成符合个人特质、学科特点以及时代要求的教育教学模式，提升实际办学成效。

4.重塑学校“单位”功能，强化教师权益保障体系

实践中部分地区“县管校聘”改革已出现侵犯教师核心利益的现象，这也是各地对“县管校聘”改革反应不一的主要原因。强化教师权益保障也是扩大中小学办学自主权的重要内涵。第一，重塑学校“单位”功能。学校不仅是教师就业场所，还是教师参与社会活动和文化生活的共同体。“县管校聘”改革将教师由“单位人”变成“系统人”，试图以师资均衡促进教育发展均衡。但从实践看，中小学不仅是教师流动的“公交站点”，还要加强其在教师聘任、教学管理和绩效分配等工作中的专业化作用，重塑学校作为教师管理与资源自主的“单位”性质，增强学校与教师的组织关联、情感依赖与文化认同。第二，疏通教师诉求通道。中小学要做好政府与教师之间的联系纽带，积极争取校内治理空间，主动向上级汇报办学情况和教师利益诉求，及时掌握教师动态，多方回应教师诉求，贴近实际解决相关矛盾，多渠道做好教师安抚工作；支持教师自组织体系建设，不断提升教师自组织化程度，进而有力地争取和保障教师权益，杜绝因“县管校聘”导致教师权益受损的现象，让教师分享县域教育发展的长期成果。第三，加强教师人文关怀。“县管校聘”改革加剧了教师群体的内部紧张。如流出学校出现了“去留矛盾”、流入学校产生了“融入困难”等，这必然阻碍和谐校园的文化建设。因此，中小学要加强对教师的人文关怀，关心教师专业成长与职业发展，关照特殊教师群体的实际困难，组织多种文体联谊活动以修补同事关系，保持与流出教师的长期联系，并建立优质教师回流机制，从而最大限度地激活教师教书育人的内在主动性。

参考文献

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作者：王务均 杨苗苗 王晓琳 单位：安徽工业大学公共管理与法学院 安徽省六安市三里岗小学