加快构建和完善养老保障体系的探讨

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老龄化进程加快引发劳动力结构变化、养老金支出增长、康养需求爆发。党的二十大报告指出，实施积极应对人口老龄化国家战略。改革开放以来，我国逐步建立起以基本养老金、企业年金、个人养老金为三支柱的养老保障体系，其中：基本养老保障由政府主导，保障国民最基本的养老需求；企业年金由国家政策引导，企业与职工共同参与、市场运营管理、政府行政监督；群众自愿参与个人养老金，是利用金融手段增加养老保障供给的有效形式[1]。目前，我国养老保障体系发展还不够平衡、不够充分，基本养老金替代率逐年下降，企业年金、个人养老金参加比例长期低位徘徊。笔者认为，养老保障体系建设应优先注重基本养老保障制度全面覆盖，并综合应用政策、市场、金融三重工具丰富公众的养老保障选择，以提升企业、个人对三支柱养老保障体系认知和参与积极性。

一、基本养老保障制度

截至2021年底，基本养老保险参保人数102871万，比上年增加3007万人，其中按月领取定期待遇29370万人，占比28.55%，并呈现逐年上涨态势；当年收入65793亿元，支出60197亿元，累计结存63970亿元，虽然当期略有结余，但领取待遇人员数量持续增加对基金支撑力的考验日益严峻。

（一）基本养老保障待遇水平概况

历次人口普查数据显示，1961年前后我国进入长达十余年的出生高峰期，根据国家有关政策，这部分人员自2011年开始步入退休高峰期。为研究不同时间段退休人员的待遇水平，直观展示基本养老保障发展沿革，参考S省企业养老保障待遇计发办法变迁，将基本养老保障划分为1995年及以前、1996至2005年、2006至2010年、2011年以后四个阶段，分析工龄在15年及以下、16至20年、21至30年及30年以上人员的养老金情况，抽取428万名退休人员的待遇领取记录分析不同退休时间段、不同工龄人员的养老待遇水平。从横向看，数据基本反映出缴费年限越长，养老金水平越高的总体情况，较好地体现了基本养老保障制度设计及改革的初衷。1995年及以前退休人员按在职时标准工资的一定比例计发养老金（国发〔1978〕104号），使用老计发办法退休的人员养老金水平受缴费年限影响很小，平均养老金极差为510元，工龄对待遇水平的影响程度不大。1996至2005年期间退休人员，养老金计发与缴费年限挂钩（国发〔1995〕6号），但缴费年限超过15年的基础养老金均为上年度在岗职工平均工资的20%，缴费年限对待遇水平有限，平均养老金极差较上一阶段稍有扩大，为866元。2006至2010年过渡阶段，按照新办法计发养老金（国发〔2005〕38号），不同退休年龄对应不同的计发月数，基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费年限每满1年多发给1%。该阶段实行过渡期内的“封顶保底”政策，确保养老待遇不降低，平均养老金极差较上一阶段稍有扩大，为1102元。2011年之后过渡期结束，退休人员完全按新办法计发养老金，缴费年限对参保人员的激励作用愈加明显，叠加退休后的待遇调整幅度与缴费年限挂钩等因素影响，待遇水平差距明显拉大，平均养老金极差达到近2000元。从纵向看：第一，退休越早，养老金越高。主要是受人口老龄化加剧、经济发展下行压力冲击，职工平均缴费水平增速降低，养老保险基金压力骤增，后期国家采取了适当手段规范各地养老金计发政策和调增幅度，致使退休时间早、享受养老金调整次数多的退休人员待遇相对较高。第二，工龄越短，养老金极差越大。工龄15年及以下、1995年以前退休的要比2011年后退休的人均养老金平均高2359元；而工龄31年以上、1995年以前退休的仅比2011年后退休的人均养老金高550元。究其原因，一方面，早期养老金调整办法不够科学、幅度较大；另一方面，养老金计发办法由职工标准工资的60%至90%，变更至与缴费年限和缴费水平直接关联，相对以往更加强调效率因素，降低了缴费年限短、缴费水平低人群的养老待遇水平。综上，我国基本养老保障制度改革由基本保障的公平性逐步向增进养老基金可持续性转化，强化了“长缴多得、多缴多得”的激励约束原则。

（二）基本养老保障水平分析

一是待遇水平极差大。以S省2021年退休人员基本养老金为例，最高养老金月标准达1.5万元，最低养老金月标准刚过千元，与最高水平相差15倍；此外，企业基本养老保障平均养老待遇仅3000元/月。仅能向退休人员提供最基础的生活保障，为满足个性化福利需求，多层次的养老保障体系越显重要。二是新增退休人员人均养老金增长速度放缓。近年来，为缓解新冠病毒疫情对市场主体的不利影响，各级政府在养老保险领域纷纷出台了一些“减免缓”政策，退休人员养老金调整幅度由以往连续十余年保持10%以上变为4%，基本养老保障替代率从1997年的76%下降到当前的45%左右。虽然调整幅度逐步回归至合理水准，但保障基本生活的能力相应降低。

（三）基本养老保障面临风险

基本养老保障面临的主要风险是人口老龄化及其衍生的诸多问题。S省是全国老年人口大省，全省60岁及以上人口达到2151万，占总人口的21.15%，高出全国水平2.22个百分点；其中65岁及以上人口达到1619万，占总人口的15.92%，高出全国水平1.72个百分点，人口老龄化可谓“速度快、规模大、高龄化”。受人口老龄化影响，退休待遇领取人员净增长幅度一直高于在职参保人员净增长，导致制度内抚养比不断降低、负担系数持续上升，基金长期收不抵支。据预测，2030年S省65岁及以上人口将突破2000万、60岁及以上人口将突破3000万，60岁及以上人口占总人数30.23%，实施延迟法定退休年龄、提高领取基本养老金最低缴费年限应尽快纳入政府下一步改革日程。

二、企业年金保障制度

（一）企业年金发展历程

我国企业年金可分为三个发展阶段：第一阶段是制度初建阶段（1991至2000年），中央政府提出构建补充养老保险的设想，分地区分行业先后试点，推动企业年金从无到有，2000年基金累计达259亿元；第二阶段是探索发展阶段（2000至2003年），《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》中提出试点省份享受4%税优惠，为企业年金制度注入新的发展生机，2004年基金积累达493亿元；第三阶段是规范发展阶段（2004至今），颁布实施了《企业年金办法》和《企业年金基金管理办法》，明确完全积累的DC型信托制模式，规定企业和个人的缴费比例上限，建立起完全市场化运行的基本框架。2022年三季度积累基金达2.79万亿。

（二）企业年金制度保障分析

我国企业年金的制度框架已初步形成、市场已初步培育，但相较于发达国家的多支柱养老保障体系，企业年金还未承担起第二支柱作用。

1.企业年金覆盖率。

可从企业参与率和就业人口覆盖率两个维度考量，2021年底全国企业总数已达4842万户，其中11.75万户建立了企业年金制度，参与率仅为0.24%；74652万名全国就业人员中，参加企业年金制度的仅有2875万，覆盖率为4%，如仅考虑城镇就业人员，覆盖率也仅为6%，大量中小微企业游离于年金制度体系外。

2.企业年金资产比重。

2021年底企业年金投资运营规模2.61万亿元，占当年GDP总量的0.28%；当年投资收益额1242亿元，投资收益率为4.7%。相比作为第一支柱的基本养老保险基金累计结余占GDP总量的5.58%，企业年金基金总量明显不占优势，对退休养老保障的支撑能力后劲不足。

3.企业年金替代率[2]。

目前，我国退休人员收入主要依赖按月领取基本养老退休待遇，企业年金替代率不足5%且仅覆盖少部分群体，对国民养老质量产生的影响几乎可忽略不计。此外，国内外形势变化、通货膨胀等因素将导致年金折现率变化，投资收益率难以覆盖上述负面影响，削弱了企业年金的保障力度。

（三）企业年金制度存在的问题

1.企业年金税收优惠力度和广度不足。

据调查，税收优惠与企业年金参与主体积极性呈正相关关系，税收优惠力度越大，市场主体才趋向选择参与年金制度。目前，我国企业年金虽然在缴费阶段、投资阶段免税，但领取阶段仍需缴税，税收减免不明显，不利于提升企业年金的覆盖率和保障水平，阻碍了三支柱养老保障体系的均衡发展。

2.企业年金投资收益回报有待提升[3]。

笔者认为，必须正视通货膨胀对企业年金保障力度的削弱幅度，通过适当调整企业年金基金投资组合的比例，优化基金投资方向，实现投资收益率的绝对优势，吸引更多市场主体加入企业年金制度的“生态圈”。

三、个人养老金制度

个人养老金是国家通过财税激励支持、引导个人自愿参加的积累型养老金制度，具备以下三个特征：一是抵税节税效应显著，以递延纳税引导公众对养老保障进行长期规划；二是个人主导自愿参加，在缴费额度、管理主体和金融产品选择等方面享有自主选择权；三是破除壁垒全民普惠，居民基本养老保障参保人员同样纳入个人养老金制度体系，弥补该类人群无法缴纳企业年金的制度缺陷，平等享受国家给予的养老财税支持政策[4]。

（一）个人养老金制度的功能定位

1.统筹解决养老保障领域发展不充分不平衡问题。

目前，面对基本养老保障“独领风骚”、企业年金“瓶颈初显”、个人养老金“步履维艰”的严重失衡局面，为进一步推动多层次养老保障体系公平和可持续发展，提升政府、社会、国民抵御人口老龄化冲击的物质和思想储备，迅即实施和推广个人养老金制度，将逐步发挥其合理分担养老责任、破解养老保障领域改革发展难题的作用。

2.逐步推动树立投资养老理念，培育养老规划意识。

通过宣传和发挥好个人养老金制度的抵税节税作用，有效推动国民的养老理念转变，主动开展优化资产配置的前瞻性思考，借助现代化、市场化手段达成提升养老保障水平的最终目的。此外，个人养老金作为退休时才可取回的长期资产，为资本市场注入有生力量，有助于企业年金和个人养老金自身的保值增值，形成国民长期养老规划的良性循环，与第二支柱共同发挥对第一支柱的补充作用。

（二）个人养老金制度的发展建议

1.注重政府机构的协同作用，保障制度平稳有效运行

个人养老金制度涉及众多政府部门、金融监管机构和各类金融机构，但由个人自主选择是否参与，如何通过制度顶层设计和运营维护等方面的改造，吸引更多个人加入，是摆在相关单位面前亟待解决的问题。笔者认为，应重点关注行政、行业和社会三方的个人养老金运行监管协同责任落实情况，逐步增强对养老专业金融衍生品、承办主体资质、服务规程的审查评估，筑牢风险防控堤坝、提升制度运行效率，打造稳健规范、收益可观的个人养老金。

2.宣导养老金融理念，提升国民养老金融素养

个人养老金的发展趋势和规模，一定程度上与国民养老投资理念普及情况相关。为此，各级政府需更好应用官方宣传媒介，引导公众正确认识老龄化社会面临的风险挑战，激励公众把握养老投资权利，绘就长期养老规划蓝图；金融机构需发挥专业特点，充分利用平台规模和网点数量优势，持续普及养老金融教育，增强公众资产配置、风险管理等能力，在全社会形成健康生活、理性投资的共识。

3.夯实公平有效财税政策，提高第三支柱吸引力

现行的个人养老金制度对达不到个税起征点的低收入群体毫无吸引力，直接影响公众参与热情[5]。个人养老金制度要充分考虑当期实际收入和未来养老资金间的关系，适度、公平地提供财税政策优惠，锁住个人当期的缴费上限，以防过度拉大收入差距。同时，有关部门要研究制度的普惠性，可否通过财政补贴向中低收入群体倾斜，在个人养老金中适度让渡，让其能够正常享受财税政策福利，有针对性地加快城乡居民养老保险结构性改革的速度。

4.激发参与主体活力，提供优质的养老金融产品和服务

个人养老金制度以养老为目的，应将安全、透明、公平摆在首位，做好公开、连续、详尽的信息披露及专业的产品评估报告。金融机构要站在讲政治的高度，遴选优质资产和专业服务，向公众供给长期持有、投资风险可控、收益平稳向上的优质金融产品，推动制度更好落实落细、长期良性运行后，适时满足差异化的需求，实现参与平台和投资产品的多元化。

四、结语

妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，对于保持养老保障积极稳健至关重要[6]。然而，体系建设不完备、企业年金有较高的进入门槛、个人养老金尚处于启航阶段、养老金替代率逐年下滑等现状，在一定程度上制约了人民对美好生活的期望。党中央明确要求，要立足我国基本国情，借鉴国际经验，发展多层次、多支柱养老保障体系。同时，我们也要认识到，养老保障体系构建和发展完善是一个漫长的过程，每项举措、每个阶段均应有清晰的功能定位，参与主体均应有明确的职责分工，多方协同、勠力同心，方可建设一个符合中国特色的养老保障体系。

参考文献

[1]胡晓义主编.新中国社会保障发展史[M].北京:中国人力资源和社会保障出版集团,2019:442-447.

[2]郑秉文.第三支柱商业养老保险顶层设计税收的作用及其深远意义[J].中国人民大学学报,2016(1):2-11.

[3]董克用.从个人账户到个人养老金_城乡居民基本养老保障结构性改革再思考[J].社会保障研究,2019(1):3-12.

[4]郑秉文.中国企业年金发展滞后的政策因素分析[J].中国人口科学,2010(2):2-23.

[5]杨妮.深度老龄化背景下我国企业年金可持续发展研究[J].金融理论与实践,2022(8):101-110.

[6]郑功成.多层次社会保障体系建设现状评估与政策思路[J].社会保障评论,2019(3):3-29.

作者:于胜楠 单位:中国建设银行股份有限公司山东省分行