时间：2023-01-29 09:23:09
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1.利率政策
我国利率改革的方式是明确的,即渐进、有序,原则上遵循先外币、后本币,先贷款、后存款,先农村、后城市,先大额、后小额的步骤。但是中国目前还没有明确全面实现利率市场化的时间表。利率市场的起步较晚,从1996年开放同业拆借利率开始,此后又开放了银行间债券利率。2000年开放了外币利率(小额外币存款除外),2004年存款利率管上限,贷款利率管下限的格局。在这种情况下,中国货币市场和资本市场至今也尚未形成基准利率体系,自然也没有简单的金融衍生工具,如期权和期货。这使得中国的金融衍生品市场不仅落后于发达国家,和其他发展中国家相比也存在差距。
2.商业银行的跨区域经营问题
长期以来,我国的中小商业银行,即城市商业银行不能跨区域经营。《城市商业银行暂行管理办法》第6条规定,城市商业银行在地级以城市设定,一个城市只能设立一家城市商业银行;第二条规定,城市商业银行主要为本市中小企业和居民提供金融服务。
分析城市商业银行的发展历史我们可以看出,中国的城市商业银行是清理整顿城市信用社、化解地方金融风险的产物。与此同时还承担了支持地方经济发展,特别是支持中小企业的重担。城市商业银行人员素质较低、经营管理水平不高、风险高度集中。这是监管政策明文规定城市商业银行不允许跨区经营的背景。
随着我国银行业改革开放的推进,城商行风险管理水平不断提高,许多城商行提出了拓展发展空间、实现跨区域发展的要求。对此,银监会与相关部门进行了认真研究并达成共识,城市商业银行完全可以走出城市。2009年4月,银监会调整了中小商业银行的准入政策。规定中小商业银行的机构发展不再受数量指标控制,不再对股份制商业银行、城市商业银行设立分行和支行设定统一的营运资金要求,从而实现了基本上统一监管标准,实施同质同类监管。
3.混业经营
在上世纪80年代改革开放的最初期,我国金融业并不是分业经营的。当时,商业银行可以设立信托投资公司、证券公司,比如,交通银行和太平洋保险就是连在一起的。但是,由于后来金融业出现了一些混乱情况,当时一种主流的看法认为这些混乱来自于混业经营,因此就逐渐把金融业务切分开来;同时在立法上加以保证,形成了一种比较严格的分业经营体制。1995年通过并于2003年修改的《中华人民共和国商业银行法》第43条规定,商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。
二、进一步完善银行业监管法律体系的相关思路
我们正处于一个金融市场迅速创新、竞争不断加剧的年代。这对我国银行业的发展和银行业法规建设来说,既是机遇又是挑战。监管部门应当审时度势,抓住机遇,应对挑战,明确相关政策法律改革调整思路,进一步完善银行业监管法律体系。
完善调整金融市场主体关系的主导性法律制度。首当其冲的即是对我国商业银行的产权制度和公司治理结构相关法律制度的调整。这些年,我国市场经济发展和银行业改革取得了重要进展,不仅为国有商业银行补充资本金、剥离不良资产,也借鉴国际先进经验在风险控制、财务管理、薪酬激励等方面进行了改革,但由于进行市场主体制度设计过程中主要按照政府意志展开改革,而未按照私法原理明确主体权利与义务,导致体制和机制等深层次问题没有得到很好解决,改革在许多方面还需要进一步深化。未来几年,法律需要在商业银行产权制度、出资人制度、股东权利与义务、股东行为约束、法人治理结构等方面,在深刻理清社会关系的基础上,作出科学明晰的规定,在私法层面明确银行在市场中的商事主体地位,保护其自治权利,维护市场对于市场主体的选择和对于金融资源的配置。
建设开放性市场准入制度,培育多层次金融市场主体。银行业是有限持牌的行业,我国银行业实行严格的准入制度,这是完全必要和合理的。但过高的准入门槛也容易导致市场垄断,我国现有金融机构之间在服务方式上、组织构架上、经营模式上、服务对象上、产品设计上、业务流程上都具有惊人的相似性,同质化情况严重,供给动力不足。因此,如何实现经济的平等性是今后中国银行业法律制度完善的重要方面。作为国际政府管理的长期趋势,放松管制对于银行业发展至关重要。一方面,金融机构的丰富可以使优质资本进入银行业,提高中国银行业的发展实力;另一方面,各类金融机构可以提供不同的产品,实现服务多样化,从而解决金融市场供需矛盾。
一元监管还是多元监管
在设计银行监管体系时，一个关键的决策是要决定建立一个还是多个监管机构。经验表明，这两种选择各有优势和劣势。主张建立一个独立的监管机构的最主要的理由是他们担心多元监管机构之间的竞争，而那些主张建立多元监管机构的人反而强调机构之间竞争的优势。
据不完全统计，世界上有84％的国家是有一个独立的银行监管机构，如英国、法国、西班牙、瑞士、新西兰、日本和印度等等。剩下16％的国家则成立了多个银行监管机构，包括美国、澳大利亚、韩国、泰国、中国以及台湾地区等等。
中央银行是否扮演监管者的角色
就像一元监管和多元监管的问题一样，理论上，对中央银行作为监管机构这种作法的利弊也是众说不一。赞同中央银行监管的最有力的论据是，中央银行掌握第一手关于银行状况和表现的资料，继而可以帮助它们及时辨别和应对系统方面出现的紧急问题。持反对观点的人则强调了中央银行监管责任和其货币政策责任之间所固有的矛盾。在经济下滑时期这种矛盾更加尖锐。中央银行可能会被诱使去制定一个过于宽松的货币政策，以避免对银行利润和信贷质量的负面影响，或者为了更好的执行扩张性的货币政策，鼓励银行更加自由地去扩大信贷，这样的直接后果之一就是忽视信贷质量。
目前，世界上117个国家当中有四分之三是由中央银行担任监管角色，这其中又有64％的国家的中央银行是独立的监管者，例如，埃及、南非、巴西、印度、新西兰、菲律宾、越南、爱尔兰、意大利、俄罗斯等等。美国等一些少数国家则是在中央银行以外，至少有一个机构行使银行监管的权利。大约有五分之一的国家没有给予中央银行任何监管责任。
银行监管者的监管范围
有关监管者监管范围的辩论源自于金融机构业务的日益复杂和其规模的日益扩大，以及金融业日益全球化的趋势，这些变化与趋势导致了不同金融行为的辨别越来越模糊。在许多国家里金融巨头同时操作银行、证券、保险业务，为了能有效监管这些实体，尤其是控制好风险，有些人认为设立覆盖整个金融服务业的一个监管范围宽泛的监管者是必要的。而反对者则认为这样的设立将导致本应该分散于不同机构中的权力不恰当的集中。
目前，世界上116个国家中，约55％的银行监管者的管辖范围只局限在银行业，这些国家包括中国、巴西、埃及、德国、美国、俄罗斯、以及中国香港地区等等；有11％的银行监管者也对证券公司进行监管，例如，比利时、法国、卢森堡、瑞士等，20％国家的银行监管机构的对保险公司也进行监管，如奥地利、爱尔兰、加拿大，马来西亚等；另外还有14％的国家同时对银行、证券公司和保险公司进行监管，例如，英国、澳大利亚、丹麦、日本、韩国等等。
银行监管机构的独立性
在对近期多个损失惨重的银行货币危机的反省中，银行监管的独立性问题受到很多研究者的关注。研究表明，监管机构的独立性对银行更好的发挥作用乃至整个金融系统的稳定具有决定性的意义。监管者在一定程度的上的“独立”，能够抵制压力和影响，维持银行的安全和稳定。此外，监管的独立性允许银行监管者用严格的、专业的且可靠的办法来监督银行的财务状况。
在被调查的104个国家当中，有约54％的国家的监管机构有相对较低的独立性，包括中国、新西兰、韩国、芬兰、匈牙利、墨西哥、南非等，也包括一些离岸金融中心如开曼群岛、英属维京群岛等；而约24％的国家有相对较高的独立性，例如，美国、英国、加拿大、德国、法国、荷兰、卢森堡等；22％的国家介于两者之间，如日本、新加坡、比利时、瑞士、意大利等等。调查也表明，欠发达国家的银行监管机构的独立性更弱。
监管构架对银行业绩效的影响
当一国的决策者决定其银行监管的结构、范围和独立性时，一个关键的问题就是这些方面是否会影响银行业的业绩，如果影响了，那么它们是如何影响的?
如果多元监管体系导致了监管机构竞争的过度，从而导致银行的风险管理水平低下，那么另一方就会坚持他们的观点，即一元监管体系可以避免这种负面的影响。另外，一些人认为一元的独立的监管体系能够减少政策性负担，在某种程度上，降低银行的成本，提高收益。但是，多元监管体系中机构之间的竞争，更能够促进银行业的变革与发展，从而也会带来银行业收益的提高。因此，没有大量经验性的证据，我们不能确切认定说监管构架可以影响银行的绩效。
同样，由于缺乏先前的经验性证据，中央银行是否是监管机构对银行业收益的影响也是未知的。中央银行货币政策管理和银行监管的两项职责之间存在冲突。一方面，在经济下滑的过程中，中央银行放松对银行的管制，使他们可以脱离信贷质量问题，这种冲突反而对银行盈利能力有正面影响，另一方面，如果松懈的监管刺激了低信用度的延伸，信用质量在今后就会变得更坏，银行的收益就会下降。
此外，银行监管范围对银行收益的影响也没有确定。例如，一个统一的监管者可能促使银行，尤其是大的、复杂的机构更好的建立风险管理机制，从而让银行有更好的表现。然而，大家也在争论，这种集中度的缺乏可能导致对银行业需求敏锐度的降低，从而使银行的收益低于在一个高度集中的监管体系之下能够获得的水平。
在监管机构独立性对银行业的影响方面没有模棱两可的观点。在监管制度被政治压力而不是市场的力量所主导时，银行更有可能被迫扩大信用或者被政府操纵而被迫扩大信用以迎合政治需要。所以，当一个独立的监管者能够有效的鼓励银行在基于信贷质量标准的基础上做出决定时，银行的收益和表现就会提升。
银行监管可以抓大放小
《经济》：十的一个关键词就是“改革”，当前温州金融改革的探索也是其中的一个重点。您认为未来的金融改革将在哪些方面有所突破？
郭田勇：中国的金融业特别是银行业门槛将会有所降低。业界目前都在议论能不能成立一些民营资本入主的银行。我认为，可以先从小的村镇银行入手，未来的改革会更具有包容性，广泛吸纳各类资本进入到金融业。
但这不意味着银行业的大门已经彻底向民间资本打开，一些隐形的壁垒还是会存在。民间资本一旦进入银行业，大家在风险监管方面会有三个方面的担忧：第一，懂不懂；第二，这些民间资本持有者会不会把银行当成自己做实业的抽水机，进行关联交易；第三，一旦运营出现状况，会不会出现跑路的情况。
《经济》：在这种情况下，监管机制是否也要做出相应的调整？
郭田勇：在未来监管的试点上，中国银行业可以把一些中央监管的权力分到地方，进行分层式监管。大家都担心如果区域性的银行监管权力下放到地方，出问题会波及全国。但可以这样设想，假如北京顺义有一家村镇银行，它的经营范围本来就是乡里，不太可能形成全局性的金融风险。再者，区域性的商业银行出问题，最着急的可能就是地方政府，所以由地方来监管也是一个保证。
《经济》：除了要进行分层监管，还要从哪些方面入手加强风险管理？
郭田勇：同时要建立存款保险制度。如果一家小型银行在地方经营破产，破产后只要能制止住连锁反应，保证公众的存款，那就可以让其破产。所以中国的监管要有存款保险制度，它针对这些中小型的金融机构最有效果。对于大型系统重要性银行还是要进行宏观审慎监管，不能任其出问题。未来的金融业从监管角度来讲可以抓大放小。
正视资本市场的风险
《经济》：与此同时，银行利率市场化又对监管层面提出了哪些要求？
郭田勇：只有利率市场化，银行才能办成真正的银行。目前银行都在拼存款，而不是银行的定价能力，因为利息都一样。所以未来从金融工具和产品来看，可以大力鼓励创新。银行、信托公司、基金公司等都在抢占财富管理地盘，要鼓励金融机构进行竞争，对多种创新方式要持包容态度。
但是，监管上要以协调为主，不要出现监管上的无序竞争，既然大家都在做财富管理，就该有一个大致相同的游戏规则。
《经济》：券商、私募、基金、信托等等基本都属于直接融资产品，现在国家也在鼓励直接融资，您觉得在发展过程中要注意哪些问题？
郭田勇：既然国家要发展直接融资，也不要去掩盖其中的一些风险问题，不能依靠不违约的方式来发展中国资本市场。中国发行了几千只债，没有一只违约，都能还本付息。刚出现一个不能还本，发改委就说不能不还，地方政府开始干预，这样又具备偿还能力。这样继续下去，如果大家同时都说不能还，就会爆发美国式的次贷危机。要依靠市场的内在规律引导市场本身的运行，不能通过政府或其他机构的外部干预来做违背市场规律的事，这样才能培养出成熟的投资者。一个有风险吸纳能力的资本市场才是成熟的资本市场。
放开存款流向小微企业
《经济》：利率市场化改革到现在，对银行利率做出了一些调整，是否使得银行业的利润有所收窄？
郭田勇：金融门槛降低、利率市场化，以及一些民间资本的进入进一步加剧了竞争。传统的信贷领域盈利肯定要收窄，各家银行的收窄程度有所区别。
可以看出利率市场化后，尽管银行第三季度的盈利总体来说还是很高，但是本身增幅已经有所下降。目前，实体经济下滑，银行盈利上市公司占比超过50%是不合理的，所以下一步银行的利率市场化改革还要进一步往下推，其对银行的真正威胁在存款领域，存款利率的上浮水平可能会有所扩大。很难判断银行的竞争会把存款的利率水平竞争到什么程度，这还有悬念。
《经济》：现在各大银行积极抢占小微企业，这是否也是未来银行发展的重点？
郭田勇：如果放开存款利率，未来可能有更多银行愿意做中小微业务。从宏观来讲，中国金融业最大的问题是资金供给和资金需求配置不合理。利率真正放开后，资金分配会有所改变。一旦放开，银行存款成本就要上升，但是定息太高，央企的利润又薄难以承受，但是相对来说中小企业能承受比较高的利率，这样把很大的资金空间腾出来给中小企业，对服务中小企业有帮助。银行的中心业务很有可能从传统的大户模式转向深挖中小企业。
积极合作与狼共舞
《经济》：利率市场化后，银行该如何保持盈利能力？
郭田勇：要在传统领域能够精耕细作，在新兴的业务上，银行要寻找新的赢利点，依靠服务制胜、风控和定价制胜。尽管银行业的财富管理将直接跟其他机构发生竞争，但是有自己的优势：客户忠诚度较高，收集投资信息和整合资源的能力较强。劣势即银行的金融方式比较稳健，一方面银行法有政策限制，另一方面即便没有政策限制，在高风险高收益的领域也不是银行的传统强项。
《经济》：金融脱媒化也是未来金融业发展的一个趋势，比尔·盖茨此前悲观地说银行是要灭绝的恐龙，您怎么看网络化变革给银行带来的挑战？
银行体系本身的脆弱性使得银行业市场失灵现象甚为严重，政府通过提供银行监管，可以缓解不完全竞争所导致的高贷款利率、信息不对称所带来的逆向选择和道德风险、还有外部性所引发的银行挤兑的蔓延以及监管中的“搭便车”现象，保证银行业安全稳定，保护广大存款人的利益。尽管银行业监管是必要的，但作为金融市场的参与主体，商业银行和存款人如何相信这一公共产品确实能保证银行系统的有效运行，保护存款人利益呢?商业银行或者更倾向于回到19世纪的自由银行业时代；或者在既定的经济体制中不得不接受政府监管，存款人却可以选择不把钱存入银行，由此失去存在的基础；而借款人则可以选择不从银行融资，尽管这可能是最经济有效的融资渠道，也因此影响银行的持续发展。可见，无效的银行业监管甚至比不监管产生的问题更大。事实上，由于监管当局的目标函数与社会公众福利最大化的目标可能存在不一致，并且监管过程中存在着包括信息不完备等外部条件约束，监管也存在严重的政府失灵。因此，监管者作为公共产品的提供者也面临着是否具有公信力的问题。本文将对监管者的声誉进行一般性的理论分析，试图回答为什么要关注银行业监管者声誉的问题。
二、声誉理论概述
在标准的新古典经济学框架内，由于假定了信息完全和零交易费用，任何背叛的行为都能马上被察觉，因此，在竞争均衡的市场上不可能存在欺骗、不守信誉等行为。上个世纪中后期，随着对新古典理论的修正和与不完备市场相关理论的兴起，声誉问题相关的研究逐步在主流经济学领域受到重视。
在经济学的研究范畴中，声誉能够提高市场的有效性，主要表现在声誉作为信息显示机制能够缓解市场交易过程中的信息不对称性、降低市场交易的成本并作为一种隐性激励机制约束交易主体的机会主义行为。
(一)信息显示功能
声誉发挥作用的一个前提假设是信息不对称。在市场上同时充斥着质量好、质量中等和质量差的产品和服务，但是由于存在信息不对称，只有卖者知道自己商品的质量好坏，而买者对此一无所知。产品价格成为购买决策的主要参考，由此产生了逆向选择问题，劣币驱逐良币，质量好的商品并不能找到买家。于是，建立于过去长期交易基础上的声誉就成为另一个更有效的信号显示器。通过提供高质量的产品和良好的服务，企业建立起良好声誉，从而向市场发出信号以显示自身所出售的产品为高质量产品，与低质产品区分开来，进而促使买者做出购买决策；反之，买者可能做出不购买的决策。可见，声誉是一种反映行为人历史纪录与特征的信息，在市场交易中，信誉反映的是不可观察的商品或服务质量的一个信号。有关声誉的信息在各个利益相关者之间的交换、传播，形成声誉信息流、声誉信息系统及信誉信息网络，成为信息的显示机制。声誉信息的流动可以拓宽以市场为基础的交易范围，降低搜寻成本以及减少可能出现的逆向选择问题，有效限制了信息扭曲，增加了交易的透明度。
(二)降低交易成本功能
声誉机制通过环境约束下的自我实施达到降低交易费用的目的。如果交易者获得的准租流的贴现值大于违反契约的短期所得，契约将得到实施，契约机会主义行为将不会发生。这种状况使得契约关系处于自我实施范围之内，其中声誉起了很大的作用。声誉降低交易成本的功能表现在三个方面：第一，声誉是个人与环境达到一致的一种节约交易费用的工具，它以“说真话”的形式出现，减少了信息搜集、信号显示、信息甄别、合约签订从而达成“合作”的信息费用与谈判费用；第二，声誉是保证合约实施的一种节约交易费用的工具，它以“做实事”的形式出现，从而减少了合约实施和行为监督的履约成本及考核成本(Sauermann，1978)；第三，声誉使得长期契约代替短期契约成为可能。经济主体的声誉可以使其他市场参与者对它的行为形成一种长期稳定的预期，别人可以从他的行动中判断其履约的能力，并由此决定是否建立长期合作关系，这有利于减少交易中的不确定性，从而减少了谈判的次数和签约的频率，这也促使了谈判成本和签约成本减少。
(三)隐性激励功能
Fama(1980)认为，声誉是一种隐性激励机制，声誉的存在使经济主体愿意放弃短期利益以维持长期的交易关系。Holmstrom(1982)论证了在关系中，声誉可以作为显性激励的替代来约束和激励人行为，降低成本，这为声誉在激励方面的作用提供了理论依据。一个具有良好声誉的市场主体容易获得人们的信任，也容易与其他经济主体建立长期的合作和交易关系，从而带来长远的利益。当交易一方违背了关系契约所作的承诺并被发现，就会导致声誉受损，因此失去“声誉租金”。从处罚机制看，合作的另一方会终止与他的合作关系，或者违约的一方被排除在特定的社会组织活动之外。因此，在一个完善的市场经济中，声誉与其拥有者未来收益流密切相关，声誉投资可以带来“声誉租金”，并激励长期利益的参与者之间建立信用关系，避免机会主义，因为合作的收入流足以支撑交易主体放弃采取欺骗行为获得短期利益的企图。
基于声誉的信号显示、降低成本、隐性激励等方面的功能，声誉理论被比较广泛地应用于产品质量、企业和政府融资、货币政策、金融中介等方面的研究。
三、监管者声誉
早期监管理论起源于“公共利益监管理论”，政府管制能弥补市场失灵的命题，是建立在以下假设前提之上的：第一，管制者是追求社会福利最大化的，是大公无私的、仁慈的(benevolent)；第二，管制者是无所不知的(omnisciente)，拥有完全信息，譬如消费者的偏好、企业的生产成本、需求弹性、最优的价格定在什么地方，等等；第三，管制者说话是算数的(pre-commitment)，管制政策具有公信力。事实上，监管者是否具有公信力并提供有效监管的问题是与监管者的自身目标函数和外部信息约束密切相关的。
(一)监管者目标函数与监管者声誉
监管目标定位是有效实施银行监管的前提和基础，“只有将监管目标明确定义，并且准确无误地将监管责任委托给监管机构，监管才有可能有效进行”(Goodhart，1998)。传统银行监管目标理论主要基于新古典微观经济学视角，建立在市场失灵论和银行体系脆弱性理论之上，认为银行监管的主要目标是保护公共利益和维护银行体系的安全与稳定，认为监管者是追求社会福利最大化的。然而，在现实的银行业监管中，社会公众将自己监督金融机构的权利委托给监管者，以实现他们的利益；同时，他们通过纳税的形式给予监管者一定的报酬，从而形成社会公众与监管当局之间的委托一关系。事实上，监管者的目标函数很可能与社会公众不一致。监管者本身作为一个有着自身独特利益的理性经济体，在监管的过程中可能会被贿赂收买或屈服于利益集团的政治压力，其行为可能偏离社会公众最优化目标，出现监管政策的
扭曲，损坏社会福利(Stigler，1971；Peltzman，1989；Becker，1985)。
监管或者成为一种存在需求和供给的商品，“政府是这种商品的供给者，社会各种利益集团如生产者、消费者、政治家等出于各自不同的利益成为管制的需求者，他们都希望管制为自己的利益服务。”监管当局的自利性使他们倾向于将商品供给那些能够提供愿意支付高价的利益集团，而监管中存在的信息不对称使得这种倾向存在实现的可能性，这集中表现为监管过程中的设“租”行为。“租”或者叫“经济租”，在经济学的原意是指生产要素的所有者获得的收入中，超过这种要素的机会成本的剩余。在银行业监管中，监管者利用手中拥有的监管权，通过设租获得私利。比如对潜在的进入者抬高市场准入限制，人为地提高新银行的进入成本，对银行的运营实行过于严苛的监管等。
当监管当局的目标函数与社会公众福利最大化的目标不一致时，监管者可能滥用监管权谋取私利，损坏社会福利，社会公众对监管当局在银行业监管中纠正市场失灵，维护银行体系的安全与稳定和保护公共利益的作用自然会产生怀疑。在这种情况下，监管者是否具有公信力就显得尤为重要。监管者具有公信力是指监管者作为公共权力或公共权代言者信守规则，履行契约的能力，由此表明其对法定权力和职责的履行程度和实际“践约”状态。监管者是否具有公信力，从社会民众的角度分析，是社会组织、公众对政府行为所产生的主观评价或价值判断，是政府行为在社会组织和民众中所形成的一种心理反映，由此评判监管者守信的程度和政府形象的优劣。因此，具有良好公信力的监管者作为公共权的代言者是不会滥用监管权力的；而社会民众一旦判断监管者具有良好公信力，就会自然形成预期，即拥有良好公信力的监管者履约能力强，监管更有效。这种预期的形成是因为监管者是否具有公信力是社会民众对其过去所提供的监管服务的记录和总结基础上形成的一种判断。只有监管者始终以公共利益为出发点，才能在根本上保证监管政策公正而不被扭曲，才能有效地防止监管中存在的权力滥用。由此可见，监管者的目标函数和监管者的公信力是互为因果、紧密相连的，越是无私的监管者其监管公信力越强，而拥有良好公信力的监管者越有激励避免腐败行为，提供有效的监管服务。在一般的论述中，公信力也被称为信誉，或者守信的声誉。
(二)信息约束与监管者声誉
监管者目标函数与公共利益的不一致是影响监管政策公信力的重要原因，但是，即使管制者是追求社会福利最大化的，也并不必然意味着监管政策具有公信力。实际上，由于监管过程中存在着包括信息不完备等外部条件约束，监管也存在严重的政府失灵。
银行业监管的主要内容是运用市场准入限制、存款利息率、资产组合限制、资本充足率、存款保险等各种监管工具对商业银行市场准入、银行业业务运营以及市场退出实行限制和保护，以纠正银行系统中由于不完全竞争、信息不对称、外部性和公共性所导致的市场失灵。但是，由于存在监管人员不能发现信息的知识不对称，以及金融机构刻意隐瞒信息的披露不对称，监管当局和商业银行之间的关系也是一种经济意义上的委托――关系。监管当局掌握的金融信息虽然比社会公众要多，但相对于人的金融机构来说仍然不完备。对金融机构的监管实际上是一个信息甄别问题，为了诱使被监管银行披露所有信息，以尽可能减少双方的信息不对称程度，一般而言，监管者会以有关法规为依据审查银行的经营资格，规定银行业务范围，要求银行定期报送相关信息，不定期地进行现场检查，并对违规银行进行惩罚。但是，这并不能保证所获得的信息的真实性，可能使监管达不到预期的效果。其次，作为人，被监管银行具有信息优势，比监管者拥有更多的业务经验，也更清楚如何才能以最低成本达到监管目标；进一步地，信息不对称条件下造成了金融机构普遍的道德风险，产生了整个金融体系的风险转嫁激励和不稳定(Kaufman，1996；Kane，1997)。总之，监管当局对银行的有限信息直接影响着监管的效率。
由于信息约束的存在，即使监管者是无私地行使公共权力，存款人对于金融机构纠正市场失灵的能力仍然存在质疑。这种情况下，监管者的声誉则可以有效地缓解这种信息约束条件下不必要的质疑声。监管者声誉是一种显示信号，反映着监管者的目标类型，同时也是监管者监管水平和服务质量的重要信号。存款人常常形成这样一种看法，声誉良好的监管者，其监管水平也高，服务质量也高，监管也越有效。他们在监管过程中可以更有效地获取信息，减少外部约束，减少甚至避免监管中的政府失灵。因此，面对监管中的外部约束问题，声誉机制对监管者的有效监管有着重要意义。
四、结论及启示
关键词：银行业监管现状发展趋势
一、我国对银行业监管的现状
1.利率政策
我国利率改革的方式是明确的,即渐进、有序,原则上遵循先外币、后本币,先贷款、后存款,先农村、后城市,先大额、后小额的步骤。但是中国目前还没有明确全面实现利率市场化的时间表。利率市场的起步较晚,从1996年开放同业拆借利率开始,此后又开放了银行间债券利率。2000年开放了外币利率(小额外币存款除外),2004年存款利率管上限,贷款利率管下限的格局。在这种情况下,中国货币市场和资本市场至今也尚未形成基准利率体系,自然也没有简单的金融衍生工具,如期权和期货。这使得中国的金融衍生品市场不仅落后于发达国家,和其他发展中国家相比也存在差距。
2.商业银行的跨区域经营问题
长期以来,我国的中小商业银行,即城市商业银行不能跨区域经营。《城市商业银行暂行管理办法》第6条规定,城市商业银行在地级以城市设定,一个城市只能设立一家城市商业银行;第二条规定,城市商业银行主要为本市中小企业和居民提供金融服务。
分析城市商业银行的发展历史我们可以看出,中国的城市商业银行是清理整顿城市信用社、化解地方金融风险的产物。与此同时还承担了支持地方经济发展,特别是支持中小企业的重担。城市商业银行人员素质较低、经营管理水平不高、风险高度集中。这是监管政策明文规定城市商业银行不允许跨区经营的背景。
随着我国银行业改革开放的推进,城商行风险管理水平不断提高,许多城商行提出了拓展发展空间、实现跨区域发展的要求。对此,银监会与相关部门进行了认真研究并达成共识,城市商业银行完全可以走出城市。2009年4月,银监会调整了中小商业银行的准入政策。规定中小商业银行的机构发展不再受数量指标控制,不再对股份制商业银行、城市商业银行设立分行和支行设定统一的营运资金要求,从而实现了基本上统一监管标准,实施同质同类监管。
3.混业经营
在上世纪80年代改革开放的最初期,我国金融业并不是分业经营的。当时,商业银行可以设立信托投资公司、证券公司,比如,交通银行和太平洋保险就是连在一起的。但是,由于后来金融业出现了一些混乱情况,当时一种主流的看法认为这些混乱来自于混业经营,因此就逐渐把金融业务切分开来;同时在立法上加以保证,形成了一种比较严格的分业经营体制。1995年通过并于2003年修改的《中华人民共和国商业银行法》第43条规定,商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。
二、进一步完善银行业监管法律体系的相关思路
我们正处于一个金融市场迅速创新、竞争不断加剧的年代。这对我国银行业的发展和银行业法规建设来说,既是机遇又是挑战。监管部门应当审时度势,抓住机遇,应对挑战,明确相关政策法律改革调整思路,进一步完善银行业监管法律体系。
完善调整金融市场主体关系的主导性法律制度。首当其冲的即是对我国商业银行的产权制度和公司治理结构相关法律制度的调整。这些年,我国市场经济发展和银行业改革取得了重要进展,不仅为国有商业银行补充资本金、剥离不良资产,也借鉴国际先进经验在风险控制、财务管理、薪酬激励等方面进行了改革,但由于进行市场主体制度设计过程中主要按照政府意志展开改革,而未按照私法原理明确主体权利与义务,导致体制和机制等深层次问题没有得到很好解决,改革在许多方面还需要进一步深化。未来几年,法律需要在商业银行产权制度、出资人制度、股东权利与义务、股东行为约束、法人治理结构等方面,在深刻理清社会关系的基础上,作出科学明晰的规定,在私法层面明确银行在市场中的商事主体地位,保护其自治权利,维护市场对于市场主体的选择和对于金融资源的配置。
建设开放性市场准入制度,培育多层次金融市场主体。银行业是有限持牌的行业,我国银行业实行严格的准入制度,这是完全必要和合理的。但过高的准入门槛也容易导致市场垄断,我国现有金融机构之间在服务方式上、组织构架上、经营模式上、服务对象上、产品设计上、业务流程上都具有惊人的相似性,同质化情况严重,供给动力不足。因此,如何实现经济的平等性是今后中国银行业法律制度完善的重要方面。作为国际政府管理的长期趋势,放松管制对于银行业发展至关重要。一方面,金融机构的丰富可以使优质资本进入银行业,提高中国银行业的发展实力;另一方面,各类金融机构可以提供不同的产品,实现服务多样化,从而解决金融市场供需矛盾。
矛盾的普遍性和特殊性的关系
从哲学角度讲，矛盾的普遍性和特殊性是辩证统一的关系，又体现为一般和个别、共性和个性、绝对和相对的关系。任何事物都是矛盾的普遍性和特殊性、共性和个性的有机统一，普遍和特殊的区分是相对的，在一定条件下可以相互转化。这种对立统一关系可以用在形容监管与被监管关系上来，并至少体现在不同的两个层次。一方面，树立科学发展观和追求利润最大化是广大商业银行面临的矛盾的普遍性，而不同的发展路径和风险水平又是摆在它们面前的矛盾的特殊性。各金融机构科学处理好发展和风险的关系，实际上就是贯彻矛盾的普遍性和特殊性辩证统一的精神。另一方面，监管部门根据金融业整体发展情况和风险状况出台的监管政策和措施，主要是针对金融领域中的矛盾的普遍性；而由于各类银行业机构自身又有不同的特点和问题，即存在矛盾的特殊性，这就需要对其实行差别监管，做到一行一策，这其实也是遵循了矛盾的普遍性和特殊性的有机统一。由于金融机构的矛盾特殊性，又存在个别、个性和相对的情况，这就需实施差异化监管，不能搞“放之四海而皆准”的一刀切式监管。如对高风险的机构，要多监管、严监管，规制监管；对低风险的机构，要少监管、宽监管、原则监管。
内因和外因的关系
内因是事物的内部矛盾，外因是事物的外部矛盾。但无论外因的作用多大，也必须通过内因才能发挥作用。银行业健康和谐发展需要内因和外因共同发挥作用。银行自身是内因，银行监管是外因。经营目标的完成，风险控制的实现，政策制度的落实，都必须内因起根本性的作用方可达到。银行监管更多的是一种“保驾护航”，借助风险提示、窗口指导等监管措施，从更远目标、更高层次、更优选择等角度帮助银行业实现风险可控和发展可期，通过“外因”这种物理推动，促使“内因”实现化学反应。监管部门提出的政策业务指引、管理经营要求和各类监管意见，其执行和整改效果完全取决于银行自身的重视程度和具体落实措施，要将监管的制度安排和有关意见自觉转化为银行业自身的具体行动，否则只是“树干不动，树枝白摇”。
鱼和水的关系
有这样一段形象描绘鱼和水关系的名言：鱼对水说，你看不见我的眼泪，因为我在水里；水对鱼说，我能感觉到你的眼泪，因为你在我心里。鱼和水就是这样一种“你中有我，我中有你”的关系。从生存角度看，鱼无水不活，水无鱼不欢。从发展角度看，要想做到可持续发展，便应放水养鱼，而非竭泽而渔。
银行监管与被监管也是你中有我，我中有你的关系。被监管者是监管者的监管对象，没有监管对象，监管者便没有了存在的理由，正所谓“皮之不存，毛将焉附”；监管者保障被监管者健康发展，没有监管者，被监管者的发展便可能偏离正确方向，即“没有规矩，不成方圆”。监管者之于被监管者，正如水之于鱼。监管者要给被监管者营造良好的生存发展空间，打造一个安全、有序、健康、高效的金融生态环境；反过来，被监管机构也应充分理解监管者的指导思想和目标要求，只有换位思考，全面考量，才能实现监管与被监管的良性互动，和谐共生。
同心圆的关系
同心圆的特点是圆心相同，半径不同。由内至外，半径越伸越长，执行环节越多，外在影响力和执行效果呈递减趋势。相应地，由外到内，距离圆心越近，内生作用就越强。
银行监管与被监管其实也是一组同心圆的关系。如下图所示，它们共同的圆心是商业银行持续健康稳定发展。第一个圆（内圆）指商业银行的自我约束，第二个圆（中圆）是来自市场的约束，第三个圆（外圆）才是外部监管。从合规建设和加强内控来讲，内圆是决定性因素，是第一道防线；依次外延，真正到监管当局去约束或规范商业银行行为时，风险或已发生，纠错或整改成本已经很高了。因此，“站得高，看得远”，“见之于未形，防之于未发”才是监管的最高境界。
医生与患者的关系
如果一个人身体和心理是健康的，则没有必要去看医生。但是，当发现自己某方面出现病灶或不适时，就需要到医院就诊，查清病因，对症下药，方能药到病除。如果自己已经有病或存在健康隐患，却没有感觉或主动去看病，则会贻误最佳预防与治疗时机，进而酿成大病，甚至要命。
监管与被监管关系可以用医患关系予以形象描述。当银行业机构自身治理完善、内控严密、运营良好和服务优质，则监管无需过深介入，实施原则导向监管即可，注意平时开点“保健品”或提出合理化建议即可。但是，当银行业机构存在经营或管理方面的风险隐患或风险暴露时，监管部门就不能袖手旁观，要扮演好“医生”的角色。对于“小型”风险的，通过“门诊”建议或提示，做到“话到病除”；对于“中型”风险的，则需要通过“住院”方式进行观察，即提出我们的监管意见后还要对银行业机构进行持续监管，确保“对症下药”；而对于“大型”风险的，则必须实施“手术”式的治疗，运用现场检查等监管措施发现病根，坚决祛除，防止复发。
运动员和裁判员的关系
在体育比赛中，运动员要奋勇争先，力争胜利，但是不能违反竞赛规则，要遵循“三公”的精神。可是，一旦发生违规、违例行为时，如何及时、高效和公正地裁决和处理，就需要有“第三方”的中立者存在，即裁判员机制的引入。
银行监管和被监管也可看作是一种裁判员和运动员的关系。商业银行作为运动员，在市场中竞争，在竞争中成长。由于同质同类因素的存在，不免会出现不正当竞争或违反游戏规则的现象，银监部门作为裁判员，就是要对商业银行的行为进行监督和管理。通过营造一种和谐有序的环境，鼓励作为运动员的商业银行各显神通，错位竞争，共生互赢。一旦出现违规、违纪甚至是违法的行为，裁判员则要动用依法监管的权力和武器，包括运用警告、黄牌、红牌等体育比赛的裁判手段，惩戒各种不良行为，捍卫金融公共利益，实现金融资源在全社会有序、高效和最优配置。但是，裁判如何把握好判决的尺度，既要对“犯规”动作与行为进行果断处理，又要确保整个比赛在“三公”的环境下进行，这就对裁判员的素质提出了很高的要求。因此，监管部门和人员要顺应形势需要，在保持廉洁自律的同时，不断提高自身业务水平和监管能力，不能落一个“偏哨”甚至“黑哨”的败名。
油门和刹车的关系
我们把银行行业准入价值（franchise value）作为一种隐性的资本源来分析它潜在的价值及其监管效应。关于银行行业准入价值的概念，在不同的中， 由于所侧重点的不同，对行业准入价值的含义有不同的假定。行业准入价值对银行监管行为和银行的风险选择行为具有潜在的效应。而且与审慎资本要求管制一样，失当的行业准入价值储备对银行的风险选择行为同样具有潜在的影响。
一、银行行业准入价值的基本概念
Buser，Chen和Kane（1981），Marcus（1984）在分析银行业道德风险时提出了一个重要概念，即银行行业准入价值。他们分析了银行行业准入价值与道德风险的关系。其基本思想是：进入银行业必须要获得政府颁发的一个许可证。这个许可证实质上就是准许吸收和发放贷款的营业执照。这个从业执照是一种不可转让的资产，如果银行失败，其价值也随之消失。因为许多国家都实行银行业市场准入管制，这种政府对银行业市场准入的管制，使许可证的市场供给是有限的，或者说相对于市场需求是供给不足的。这种有限的市场供给，增大了许可证的市场价值，从而对银行的风险选择行为具有潜在的影响。由于存款保险的定价不足使银行所有者具有从事过度风险操作的动机，那么富有价值的银行执照又抑制了这种道德风险动机。这是最早的关于银行行业准入价值的概念，之后得到不断和演进。
关于银行行业准入价值的概念，在不同的文献中，由于所研究问题侧重点的不同，对行业准入价值的含义有不同的假定。主要有以下三个方面：一是把行业准入价值作为执业许可证的价值 （charter value）。认为银行执业许可证是一种不可转让的资产，随银行失败而消失（Buser， Chen和Kane，1981；Marcus，1984）。笔者认为，与执照相关的行业准入价值成分事实上还应该包括来自政府存款保险的补贴，因为存款保险定价不足，实际上就是给持照银行的一种补贴。从上述基本思想我们可以看出，行业准入价值是市场准入管制变量的函数，市场准入管制越严格，银行业的行业准入价值就相对越高，反之则越低。二是侧重银行持续运营的未来期望收益的现值（franchise value），（Boyd和Greenbaum， 1991）。三是银行通过创造和持有对借款人的贷款债权，从而生产有关借款人的私人信息，同时，由于“免费搭车”问题又防止了分散的信贷者作同样的信息生产，这种私人信息是有价值的。这种与银行持续经营相连接的私人信息作为一种无形资产，就是行业准入价值（Gorton和 Winton，1995）。因为行业准入价值在银行业管制中的作用越来越重要，笔者对这个概念进行了规范：所谓银行行业准入价值，是与银行持续运营相关联的从业资格市场价值和政府管制补贴、期望未来收益现值及有关市场信息价值的总和，这些潜在的价值储备随银行的失败而消失。行业准入价值与资本水平一样，对银行风险选择行为具有潜在的效应。
行业准入价值的度量。在分析假设中，一般用银行期望未来利润的贴现值作为行业准入价值的度量。这个期望贴现值实际上隐含了我们所定义的与银行持续运营相关联的从业资格市场价值、期望未来收益现值及有关金融市场信息价值的总和。在这样的模型假设下，分析行业准入价值对银行机构风险选择行为的潜在效应。为了进一步验证行业准入价值的潜在效应，也有一些实证检验文献，对行业准入价值进行了具体量化。量化行业准入价值的一种是看的市值与其重置成本（replacement cost）的差，这里重置成本是当前重建该企业的费用：
行业准入价值（FV） =市值-重置成本。
如果行业准入价值高，市值和重置成本之差就大。因为市值和重置成本都不能够直接度量，我们用银行权益市值与其负债账面价值之和来表示一个银行资产的市值。当银行购买一项资产时，其账面价值与购买价之差表示购买的账面商誉（goodwill）。因为这个差是行业准入价值的一个组成部分，因此用该资产账面价值减去商誉来近似表示一个银行资产的重置成本。最后，我们用行业准入价值除以资产（净商誉）来导出一个与资产规模无关的度量：
这里，E是股权的市值，L是负债的账面价值，A是资产的账面价值。等式两端加1就可以导出著名的“托宾q”：
用Q比率度量行业准入价值的优点是，可以对不同规模的银行机构进行比较。例如，如果一个银行的资产市值（由E+L度量）为520亿，这些资产的重置成本（由A-商誉度量）是500亿，那么行业准入价值就等于20亿（是重置成本的4％），托宾Q为1.04.一般地， Q的度量需要有关银行企业市值的信息，行业准入价值的度量需要银行具有公开交易的股票。此外，行业准入价值还可以由银行企业股权的市值与其账面价值的比率来度量。
二、行业准入价值的来源
从行业准入价值的定义我们可以粗略地推测其产生的来源。在银行业，行业准入价值主要有两个来源。第一，管制者限制银行业市场竞争使银行获得创造垄断利润的机会。我们称为“市场相关”的来源。第二，银行业特殊性因素，如银行之间效率差异，借贷关系价值的变化以及信息的价值。我们称为“银行相关”的来源。
与市场相关的行业准入价值。与市场相关的行业准入价值主要取决于市场的竞争程度。一般地，银行业市场竞争程度高，银行业的行业准入价值就普遍较低，如果竞争程度较低，则行业准入价值就相对较高。我们以美国银行业市场竞争为例，分析银行业行业准入价值与银行业市场竞争程度的关系。早在1970年以前，美国银行业实行州内和跨州的地域扩张限制，并且限制银行控股公司 （BHC）收购州外银行，除非该银行所在州的法令明确允许这种收购行为。储蓄市场实行地区性垄断经营，货币市场互助基金（money market，mutual funds）也不存在竞争，并且实行储蓄利率限价管理。银行业实行的管制限制，避免了竞争对银行业的危害，为银行创造行业准入价值提供了很好的机会。而且在那些限制设立分行的州和那些允许设立有限分支机构的州，银行机构面临的市场竞争也不同，这种机会也随银行业市场的不同而异。
然而，从1970年中期到1990年中期，随着大多数州内和州际间限制的进一步取消，银行业竞争发生了显著的变化。在1975年和1992年期间，四分之二的州放松了州际间设立分支机构的管制。并且允许银行控股公司跨州经营。1994年 9月，又允许在全国范围内开展业务，经所在州批准，可以跨州设立分支机构。另外，在80年代中期，逐渐取消了Q利率限价条例，更加助长了银行业市场的竞争，存款利率的自由竞争侵蚀了银行业的利润，也降低了银行业的行业准入价值。总之，这些变化显著地增加了银行业的竞争，降低了银行的行业准入价值。
此外，创新的结果也降低了行业准入价值。70年代引入的自动提款机，使银行在不设立分支机构的情况下占领市场。到了70年代后期，货币市场和共同基金（mutual funds）开始替代传统银行产品，进一步加剧了银行业的竞争，侵蚀了银行的行业准入价值。
如图1所示，美国25个最大的银行控股公司的资本比率的市值（market value）和账面价值 （book value）从50年代到80年代的变化趋势。很显然，资本比率的市值和账面价值在70年代开始出现大幅度下降，特别从大约1974年开始，资本比率的市值明显低于其账面价值。
行业准入价值的银行相关来源。与银行相关的行业准入价值主要有以下几个方面。一是尽管管制的限制和技术的进步降低了银行业普遍的行业准入价值，但对个体银行机构而言，允许其设立分支机构又提高了竞争优势，银行充分利用其分支机构网络的优势拓展业务，如代办保险和收费等中间业务，提高了潜在利润，进而增加了行业准入价值。二是由于管理水平差异，银行之间的效率也不同，所提供业务的成本也不同，从而其行业准入价值也不同。地域扩张管制的解除，虽然增加了银行业竞争，降低了许多银行行业准入价值，但管理良好的银行仍然能够以牺牲其管理较差竞争对手利益，获取改善和增长的机会（Jayaratne和Strahan 1996）。它实质上反映了银行持续运营的未来期望收益。三是银行与其众多借款人之间的特殊关系也同样产生行业准入价值。银行通过与其借款客户建立长期关系，使他能够获得有关借款人特点及信用风险的私人信息，这些信息对于其他银行或非银行贷款人是不可能轻易获得（Goaon和Winton 1995）。这些特殊的借贷关系降低了贷款成本，提高了贷款利润，成为行业准入价值持续而重要的来源。
三、行业准入价值对道德风险行为的抑制效应
Keeley （1990）在状态偏好模型下分析了行业准入价值对银行风险选择行为的潜在效应。在没有存款保险的情况下，如果银行在状态1违约，就不能对存款人履约。这样，存款人就会在状态2索要较高的支付。但在存款保险制度下，即使银行在状态1违约，存款人也不能索要较高的支付，因为保险人将按合约偿付。对银行而言，在破产状态1，银行偿付的比所承诺的要少，存款债务与资产收益之差就是银行在破产状态下获得的存款保险卖权价值。如果银行试图通过降低在险资本或增加杠率，以及增大资产组合风险，以期实现存款保险期权价值最大化，那么银行必须权衡从增加风险操作获取的期权价值收益与发生破产情况下行业准入价值的损失。即银行只有在下式成立时才会冒破产风险：
因此，行业准入价值作为一种隐性资本与在险资本一样具有抑制道德风险的效应。下面，我们对行业准入价值与存款保险卖权价值的关系进行更为直观的分析。
Marshall，D.，和S.Venkataraman（1997）在非管制银行关于市场风险的选择行为时，提出关于银行风险选择行为的一个重要特征，即在非管制状态下，银行对交易资产组合风险的选择为：银行或者选择交易资产的风险下限或者选择风险上限。我们用图2进一步分析银行在行业准入价值与存款保险卖权价值之间的权衡机制和决策过程。
当银行机构进行资产组合决策时，实质上就是选择资产组合的风险度。如果银行试图选择较大的风险度，以期获得更大的风险收益，那么他必须考虑两种后果：如果投资成功，他将获得丰厚的风险收益，一旦投资失败，虽然实现了存款保险的卖出期权，但却损失了宝贵的行业准入价值。银行必须充分权衡实现存款保险卖权的收益和行业准入价值的潜在损失。我们分两种情况来分析。
当银行机构行业准入价值较低，如图中ФL.当投资资产组合风险增加时，银行风险选择的概率集趋向违约破产区域的右边。在这个区域内，行业准入价值要高于存款保险卖出期权的价值，就是说，银行失败所承担的行业准入价值损失要高于对存款保险卖出期权实现的价值。当风险继续增加，银行风险选择的概率集就进一步向破产区域的左边移动，一旦银行进入这个区域（行业准入价值与存款保险卖权价值的交点）在行业准入价值线矿下面的区域，存款保险的卖权价值以很快的速率递增，期望卖权价值就开始高于行业准入价值。
当银行机构的行业准入价值较高，如图中ФH.无论银行如何选择其资产组合风险，行业准入价值潜在的损失总是高于存款保险卖权的期望价值。在这种情况下，银行机构在继续资产组合风险选择时，总是把保护行业准入价值作为第一位来考虑。
以上分析说明，银行的净收益是风险的函数，当银行行业准入价值为零时，净收益总是风险的递减函数；当行业准入价值较低时，在起初是递减的，当净收益变为零时，如图中点，就开始随风险的增加而均匀递增； 当行业准入价值较高时（总是高于卖权价值），净收益总是风险的递减函数。因此，对银行机构而言，如果其行业准入价值低于某一阈值，选择风险上限是最优的，使其期望净收益达到最大化。如果银行的行业准入价值足够高，选择风险下限是最优的。
总之，拥有较高行业准入价值的银行所有者，就不会有冒破产风险的动机，因为一旦银行失败，行业准入价值就会消失，所有者就会失去这份珍贵的资产。因此，持有有价值的银行执业许可证，银行就很难把损失转嫁存款保险者或纳税人。而且从银行所有者的角度看来，银行的潜在损失实质上产生了一个管制破产成本（regulatory bankruptcy cost）。因此，任何从可行的风险操作获得的收益将被期望行业准入价值的减少而抵消。其结果，只要期望行业准入价值损失超过存款保险卖出期权对银行的增值收益，银行就不会有动机通过消减资本或增大资产风险来加大违约风险。
四、银行业安全网政策对行业准入价值的潜在
银行行业准入价值作为一种潜在的隐性资本，对银行的资产和资本决策行为具有重要的影响。安全网各项政策对银行业行业准入价值的适度保持又具有潜在的影响，特别对有关市场相关的行业准入价值的产生和保持具有直接的关系。银行业安全网各项管制政策在不同的政策层面对行业准入价值发生效应。这就为如何制订和实施审慎的管制政策提出了要求。对银行行业准入价值具有潜在影响的安全网政策主要有：存款保险、银行业市场准入管制、救助与关闭政策及审慎资本要求等。
1.存款保险对行业准入价值的影响
一般地，存款保险有两种形式：明确的（explicit）存款保险和隐性的（implicit）存款保险。即使在末实行明确存款保险的国家，出于和国家稳定等因素，政府在事实上对存款人作了隐性承诺保证。不论是明确的政府保险还是隐性的政府承诺，都会对银行产生逆向激励效应，即由于银行有限责任性质，银行会利用存款保险选择过度风险资产组合，最大化股权价值。银行资产组合风险的增大，又增大了银行资产损失和破产概率，行业准入价值损失概率也随之增大。所以，如何设计一个激励相容的存款保险体系，成为银行业安全网改革至关重要的。即存款保险体系既能有效消除银行恐慌，维护银行业稳定性，又能有效遏制银行的逆向风险选择行为，保护银行业的行业准入价值。大多数认为，基于银行风险程度调整的保险费率和增加银行业市场纪律监督的安全网框架能够实现银行业的审慎运营。
2.市场准入管制对行业准入价值的影响
银行业市场准入管制作为一种非市场行为直接影响银行业与市场相关的行业准入价值。市场准入对行业准入价值的效应实质上是通过市场竞争对行业准入价值影响来传导的。因为银行业市场准入管制的严格与否，决定了银行业市场的竞争程度。如果市场准入严格，进入银行业的市场标准就高，银行业市场中银行的数量就会得到控制，相应市场竞争程度就得到控制，银行业就拥有相对较高的行业准入价值。反之，银行业市场中银行数量增多，银行拥有的平均市场份额减少，市场竞争程度提高，银行业普遍的行业准入价值降低。因此，从保持银行业行业准入价值的角度看，严格银行业市场准入管制有利于提高银行业普遍的行业准入价值。但同时又会造成银行业的相对垄断性，导致银行业相对无效的死权成本（deadweisht cost）。因此，审慎的市场准入管制政策必须审慎权衡银行业行业准入价值储备与垄断的无效率，实施最优的准入管制。我国90年代初，由于对城市信用社市场准入标准过低，造成机构泛滥，多数信用社管理混乱，资不抵债。由于市场准入管制不严，直接降低了信用社的行业准入价值，在一定意义上讲，这是造成信用社过度风险经营道德风险的根本原因。
3.资本要求管制对行业准入价值的影响
在银行业安全网构架中，审慎资本要求管制利用其在险资本效应，与珍贵的行业准入价值一起，有效遏制了银行利用安全网过度风险经营的道德风险。尽管资本要求与行业准入价值在抑制银行道德风险方面具有相同的潜在效应，但资本要求是一项审慎管制政策，是一种强制的管制行为；而行业准入价值却是一种潜在的隐性资本源。正如上述分析的那样，行业准入价值对银行的资本决策行为具有潜在的影响。一定的资本水平对保持银行行业准入价值也一样具有重要的作用。一般地，那些高违约风险的银行，拥有较低的行业准入价值并且保持资本不足，而相对安全的银行，拥有较高的行业准入价值，并且资本充足。所以，从银行业微观运行机制看，行业准入价值与银行私人资本水平成正比变化。因此，两者之间存在内在的联系。资本要求管制作为一种外在机制，保护了银行行业准入价值的储备。较高的行业准入价值又促使银行机构自觉保持充足的资本水平。
关键词：银行业；监管缺陷；法律对策
由美国次贷危机引发的全球金融危机的阴影依然不散，全球经济形势依然严峻。而各国为应对金融危机，促进经济复苏与增长也都针对性地采取了相关的措施。在金融监管方面，尤其是银行业的监管上，各国也都在法律及政策多方面进行了完善。此次金融危机对于我国经济影响相对较小，这与我国金融体系发挥的重要作用密不可分，但同时也暴露了诸多问题，银行业监管的缺陷与不足进一步显露，因此进行针对性地改进与完善亦显得刻不容缓。
一、我国银行业监管体制存在的缺陷
1、立法上，法律法规制度不健全
目前我国关于银行业监管的法律法规制度主要有《中华人民共和国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等，初步建立了银行业监管的法制框架，但是仔细审视这些法律我们可以看出，我国银行业监管在立法上主要有以下几个问题：第一是已经颁布实施的法律法规等并没有建立起我国银行业监管的完整立法体系，法律法规制度并不健全；第二是由于受历史和环境条件的影响，我国目前关于银行业监管的立法内容比较局限，针对的问题比较单一，而这极易造成银行业监管的漏洞；第三是立法预见性不强，且法律和行政法规等之间并不能做到有效协调，从而使银行监管在立法上某些方面出现矛盾或重复，而其他一些方面可能规制严重不足，从而造成银行业监管的重大缺陷。
2、监管实践上行政化倾向明显，金融服务意识淡薄
在我们国家，一旦提到监管，往往和行政密不可分，这和我们国家的历史传统不无关联。在银行业，更是如此。虽然我国倡导建立自由的市场经济，致力于和国际的接轨，但我们应该看到，我国目前的市场经济体制依然不够成熟，这在银行业监管中突出的体现在监管者和被监管者的市场主体地位并不平等，且在监管中更多地体现为国家意志性。监管人员迫于工作压力或者工作绩效往往只顾监管不顾效益，只顾管理不管服务，且不能根据历史和环境条件进行监管制度的创新。①这造成银行业监管中被监管者不满的现象普遍存在。
3、 监管理念落后，银行业监管人员素质亟待提高
现代银行业的飞速发展对于银行业的监管理念更新提出了较高的要求。而监管思想、理念的创新源于市场变革，只有变革才能促进商业银行不断更新监管理念。②我国当前经济发展机遇良好，但由于经济发展状况并不平衡等因素的影响，我国银行业监管人员的理念大都比较落后，不能紧跟时代和经济发展的步伐。这给我国银行业监管的发展和创新带来了不小的阻力。监管人员不能和银行进行有效的沟通、不能有效运用现代金融风险预测系统以及缺乏监管思路和方法的创新等监管观念的落后造成我国监管人员的素质不高，这突出的表现为：部分人员基本业务水平不能达标，他们的知识能力、知识结构和知识层次并不能有效应对银行业监管中出现的问题，如不能有效搜集当前经济数据并进行分析、整合等从而得出自己的判断，因此就更难做到客观、高效的银行监管。另一方面，对监管人员缺乏相应的法律规制以对他们进行再监管，也是造成监管人员素质普遍不高的一个原因。
4、 外资银行的监管问题
国务院于2006年11月11日颁布了《中华人民共和国外资银行管理条例》，银监会于2006年11月24日了《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》，均自2006年12月11日施行。③从这些立法我们可以看出，我国关于外资银行监管的立法效力层次不高，权威性和稳定性也相对较低，这给外资银行现实执法过程中带来不小的困难。而且，这些法规和规章的颁布和实施并不能做到和《商业银行法》、《银行业监督管理法》等的协调和统一，再加上其他一些规范性文件，立法体系显得较为混乱；另一方面，虽然我国目前对外资银行已经进行了相关立法，但对于外资银行的监管原则和欲实现的目标并不明确，已经颁布的相关立法文件对这一问题都没有明确规定，这无疑会影响对外资银行的有效监管。
二、完善我国银行业监管的的建议
1、加强银行业监管立法，完善相关法律体系
要实现银行业金融监管，首先必须建立相对完善的法律体系，建立健全法律法规制度。立法上，合理地降低人民银行和银监会的部门金融规章、文件，加强法律和行政法规的立法工作。其次，要结合当前和今后一段时期内的历史和环境条件，拓宽银行监管的立法内容，有针对性地、多角度、多层次地解决目前银行业监管中出现的问题。要在立法时做好统筹和协调工作，避免部分银行监管条例和规章与法律法规之间出现重叠、不协调甚至直接抵触的现象。最后，要改变传统立法重于监管具体业务的做法，积极构筑有利于监管目标实现的规则和制度，这样才能实现监管的高效率，从而真正在立法层面实现对银行业监管的有效规制。
2、强化金融服务意识，银行业监管时去行政化
随着经济发展和金融服务的全球化，强化金融服务意识，提高金融服务本领已经不再单单是对金融行业从业人员的基本要求。与此相关，作为对银行业的监督和管理者，同样要与时俱进，加强了解金融服务行业的运行模式及创新制度，避免银行业监管者只管监管而不顾其他的通病，要充分认识到之所以要进行银行等金融服务行业的监管，并不仅仅是为了防范和杜绝违法违规的行为，更重要的是营造一个公平、平等、有序的金融业服务环境，这既是为了实现一个行业的顺利发展，更是为国家经济的发展提供必要的支持。因此，监管者从事银行方面的监管工作，就要努力做到对这一行业基本情况和业务的熟知，并努力扮演好不仅仅是监管者更是服务者的角色，从而切实提高自己的金融服务意识。与此同时，监管者在进行监管时，还应充分考虑工作方式和方法，尽量避免行政化地监管模式，把自己与被监管者置身于平等市场主体基础之上，淡化监管者的国家意志性，从而做到和谐、有效监管。
3、及时更新监管人员理念，提高监管人员监管素质
由于国家之间和国内贸易的快速发展，以及信息化、网络化的普及，银行业监管技术的日益成熟和完善，都对我国银行业监管人员提出了更高的要求。因此，要想做好当前金融特别是银行业的监管工作，首先必须及时补充知识，拓宽视野，更新监管观念，创新监管思路和方式，这样才能跟得上时代和经济发展的步伐。其次，银行业监管人员要善于客观的分析自己，找出自己的不足，如知识结构、知识层次是不是合理，知识发展和更新是不是全面，从而综合考量，及时发现存在的问题，有针对性的采取措施解决，进一步提高综合素质，尤其培养对当前银行业监管前瞻性、深层次地分析能力，实现现场和非现场监管效果的相对一致，并积极拓展金融特别是银行业监管所要求的经济、金融、法律、数学、计算机以及网络应用的能力。④实现对监管人员的竞争上岗制度，利用丰富的教育资源对监管人员进行培训和考核，强化其基本素质和业务能力。倡导建立完善的约束和激励机制，对于工作绩效突出的监管人员予以公开表彰，对违法、违规的监管人员予以法律追究，强化责任机制，从而切实提高银行业监管人员的综合素质。
4、运用法律、政策等多种手段实现外资银行的有效监管
首先，要明确外资银行的监管目标和监管原则，既要实现我国经济的良好运行与发展，又要有效的监管外资银行，实现其稳健的运营，能够为我国的现代化经济建设服务，促进内资和外资银行的公平、平等性竞争。其次，在立法层面，建议制定专门的《外资银行法》，以与现行的《商业银行法》、《银行业监督管理法》配套，构建相对完善的外资银行监管法律体系。最后，要善于和外资银行母国进行必要的对话和有效的沟通，促进与母国的交流与合作，力争在银行业风险防范上、信息收集、数据分析、技术利用等方面共享，共同抵御金融危机对双方或多方的影响，为国内经济发展营造良好的环境，从而降低金融风险，实现国内经济的良好、稳定、有序发展。
注释：
①李雅晴.后危机时代我国金融监管存在的问题及对策研究.[J].科技信息.2011（1）：810-81.
②童卫华.浅析我国商业银行监管问题. [J].东方企业文化.2011（3）：29.
③石现明.略论我国外资银行监管法律制度的缺陷与完善. [J].西南金融.2007（10）：47-48.
④唐黛.我国金融监管体制的现状与发展. [J]. 经济体制改革.2007（6）：121-123.
参考文献：
[1]李雅晴.后危时代我国金融监管存在的问题及对策研究[J].科技信息.2011（1）：810-81.
[2]童卫华.浅析我国商业银行监管问题[J].东方企业文化.2011（3）：29.
[3]石现明.略论我国外资银行监管法律制度的缺陷与完善[J].西南金融.2007（10）：47-48.
[4]唐黛.我国金融监管体制的现状与发展[J]. 经济体制改革.2007（6）：121-123.
[5]雷程伟、盛征.我国商业银行监管问题浅析[J]. 财税金融.2009（21）：23.
[6]王来华、李乃燕.我国金融监管协调机制存在的问题及对策分析[J]. 海南金融.2010（1）：53-56.
[7]李小鲁.我国金融监管体制的缺陷及其完善[J]. 广西社会科学.2009（10）：71-75.
[8]李英.我国银行监管存在的问题及法律对策[J]. 福建论坛（人文社会科学版）.2007（6）：126-128.
[9]杨松.后金融危机时代银行法面临的问题及其完善[J]. 法学杂志.2010（11）：33-36.
【关键词】银行监管 政府失灵 成本―收益分析法 政策
金融是现代经济的核心，银行业又处于金融系统的核心地位，加强银行监管是金融工作的重中之重。我国加入WTO后，银行业所享有的五年过渡期已于2006年底结束。目前，以汇丰银行和花旗银行等为代表的外资银行已经开始在国内开展人民币业务，中外资银行将在我国的金融市场上展开激烈竞争。在上述背景下，讨论银行监管的原因与目的，研究监管的收益与成本，分析中国银行业监管中存在的问题并提出相应的政策建议，意义尤为重要。
一、银行监管的理论
银行监管概念中的“监”是监督，“管”是管理。银行监管作为一个复合概念，包含银行监督与银行管理的双重含义。银行监管有狭义和广义之分。狭义上的银行监管是指政府机构对银行的监管行为，包括监管机构所制订的一系列法律法规及其具体的实施过程。它是一种官方行为，是由政府主导的、外部施加的监管。然而，官方的监管必须与市场机制相结合才能起到应有的作用。因此，广义的银行监管或者说“银行监管框架”则包括：监管当局制订的法律法令；监管当局具体的监督；监管当局、消费者和银行之间的激励结构；市场纪律与市场监控； 银行的公司治理结构； 监管当局的纪律与责任；银行机构倒闭时政府的干预与救助措施等。
1、 银行监管的经济学原因
（1） 市场失灵与银行监管。一是外部性。当一个消费者的福利或一家企业的生产直接受到经济中另一个当事人的影响时，我们就说该经济中出现了外部性。银行的经营活动具有很强的负外部性。一家银行倒闭所产生的社会成本要远远大于其倒闭的私人成本。由于信息的不对称，银行的债权人与投资人无法准确地判别高风险银行与低风险银行。这样，一家银行的挤兑可能导致其他银行的挤兑，这就是所谓的银行恐慌。二是信息不对称。信息不对称是指交易的双方中一方拥有某些信息而另一方则不拥有，这种信息被称为私人信息（private information）。银行的产生有利于降低借款人与贷款人之间的信息不对称。但是，当存户将资金存入银行后，出现了银行与存款者之间的信息不对称。有可能是交易前的逆向选择，也有可能是交易后的道德风险。
为了减轻逆向选择带来的不利影响，监管机构常常实行市场准入制度，即对新设立的商业银行进行审批，主要是确保银行具有较高素质的管理人员和法律规定的最低限度的资本。而为了弱化道德风险对存款者的影响，各国监管当局普遍实行存款保险制度。
（2） 政府失灵与银行监管。银行凭借其独特的资产结构，从本质上来讲是稳定和有效的。银行的大部分资产来自于随时可以被存户提取的存款，而且存款的提取遵从先来先得(first-come-first-served)的服务原则。这就使得银行面临流动性危机时很难再获得外部融资机会，因为这要求已有的存户暂时放弃提取存款的权利并且和潜在的投资者一起享有银行的债权，这对于理性的已有存户几乎不可能。因此，银行会谨慎经营，尽量避免出现危机局面而倒闭。
但是，现代的政府有足够的资源和激励去保护可能的问题银行，而且不大可能对其袖手旁观，这破坏了银行的稳定机制，我们称之为政府失灵。银行监管便是政府失灵情况下的制度安排。政府的救援措施，如存款保险制度在事后可能是有效的，但在事前却是无效的，因为存户会因此忽视存款的风险，银行会忽视投资的风险。考虑到这种道德风险可能会损害社会福利，政府便对银行进行监管来约束银行家的行为。
2、银行监管的收益与成本
在对政府的公共政策进行评价时，一个很重要的方法就是所谓的成本―收益分析法(Cost-Benefit Analysis, CBA)。
银行监管收益是指监管当局实施的监管带来的收益，是金融体系稳定性增强所带来的收益，这里的收益是机会收益。例如：（1）市场准入制度可以防止不健全的银行机构进入市场，消除可能的隐患，同时可以避免因为市场上银行太多而导致过度竞争，保证正常的市场秩序；（2）业务范围的限制可以防止银行因经营范围过大而造成管理效率低下，同时也可防范混业经营的风险；（3）法定存款准备金可在一定程度上保证银行的日常支付能力，避免出现流动性危机；（4）存款保险制度可以增强公众对银行系统的信心，降低挤兑风险等。因此可以说，监管的直接受益者是金融机构和存款者，间接受益者则是全社会。
英国金融服务局(Financial Services Authority)将监管成本分为三类。第一类是所谓的直接成本(direct cost)，是指监管当局在设计和推行监管规则的时候所消耗的资源。直接成本数量往往很大，比如美国政府对银行业进行监管所耗费的行政费用在1971年为一亿美元，1979年则大幅上升为三亿美元。第二类是合规成本(compliance cost)，指的是银行为了符合监管规定而额外消耗的资源。例如，聘请专门的律师的费用，制订与印刷各类报表的费用、按照规定缴纳的各种费用等。第三类是间接成本(indirect cost)，又称为机会成本，指的是由于监管规定而使得银行不能开展某些业务而损失的收益、以及由于受到监管而导致产品的一致化，使得消费者不能得到多样化的服务而丧失的收益等。这类成本在现实经济中是很难估计的。
二、中国银行业监管的现状
1、存在的问题
我国的银行监管经过了半个世纪的发展，才逐步形成了“法人监管、内控监管、风险监管和公开监管”等四个监管理念，开始走上规范操作与依法监管之路。应该说现代化和专业化的监管框架和监管体系已经基本形成，但从实际运行情况看，仍存在一些缺陷。当前，我国银行监管主要存在以下问题。
（1）监管协调机制有待建立。这种缺陷主要表现在两个方面：一是人民银行与银监会之间的重复监管问题；二是银监会与证监会、保监会之间的“监管真空”问题。金融机构之间竞争的日趋激烈，各种业务创新也在不断出现，银行、证券与保险机构开始相互参股乃至控股。面对这种金融混业发展趋势，如果没有形成有效的沟通协调机制，当前分业监管的体制势必会在银行、证券和保险的中间地带形成监管的真空。
（2）现场检查缺乏连续性和针对性。现场检查缺乏连续性主要体现在，一是大量的现场检查项目是临时性安排的，与非现场检查和以前现场检查结果之间缺乏有机联系；二是大量的现场检查流于形式，对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏后续的跟踪检查，同时检查结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复检查现象时有发生。目前的现场检查项目安排往往采用“一刀切”的方法，一个检查项目同时在全国范围内对多家银行机构展开运动式检查，其结果是对风险高地区和银行的检查范围和力度不够，风险得不到有效控制，而对风险较低的地区和银行投放的检查力度过大，造成监管资源浪费。
（3）监管人员素质有待提高。加强银行监管，防范银行风险，保持银行稳定，是维护国家经济安全的重要保证。但是，现有监管从业人员的知识水平、知识结构都存在不足之处。主要表现在：知识准备不足，结构不合理、知识更新的速度跟不上监管的步伐等。
（4）问题银行的救援机制尚未具体形成。《银监法》第38条到40条提出了问题银行的救助、接管、重组和撤消的原则条件，但条件过于含糊，缺乏可操作性，不利于救援工作的及时展开。
2、完善我国银行业监管的建议
完善我国的银行监管，提高监管效率，主要依赖于银行与监管当局双方共同的努力。
（1）完善法人治理结构。建立良好的公司治理结构，有助于银行提高内控管理水平和运营效率。从而最终解决国有银行产权关系不明、所有者缺位、治理结构缺失、风险管理能力差、内部人控制等种种弊端，使银行企业真正成为参与市场竞争、充满活力的市场主体。
（2）切实加强银行内部控制和风险管理体系的建设。银行内部控制和风险管理体系是尽早识别、预警、监控银行自身风险的首道防线。在监管当局实施合规性监管不能完全防范风险的情况下，鼓励、督促银行建立完善的内部控制制度和风险管理体系，对于银行业稳健运行、防范风险进一步扩大和蔓延具有特殊作用。
（3）加快修改和完善现有的法律、法规及规章制度。对于已经过时和不适用的及时废止，对于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方，及时补充、修改和完善。
（4）提高现场检查的效率。一是加强现场检查的连续性。现场检查计划应在充分利用非现场监管信息和以往现场检查结果的基础上制定，现场检查结束后，对银行的整改情况应进行后续跟踪检查。二是加强现场检查的针对性。检查计划要针对不同地区和不同机构的业务及风险特征来确定检点、检查频率和检查深度，实行差别化监管和监管资源的有效配置。
（5）尽快建立监管信息系统。一是建立多渠道的监管信息采集系统，除现场与非现场监管数据外，银监会应通过一切可能的渠道收集有关信息。二是要求商业银行尽快建立和完善覆盖境内外全部分支机构的风险管理信息系统，并实现与银监会监管信息系统的联结，从而实现对商业银行的实时监控。
（6）加强监管合作，提升监管合力。一是要与各内外部监管部门之间应建立畅通的信息沟通渠道，实现信息共享。二是进一步规范和严格商业银行的信息披露，充分发挥市场约束作用，促使商业银行加强经营管理和提高经营效率；同时，培育一批有资格的外部中介机构，充分利用其专业资源优势来提高监管当局的监管效率。
（7）建立一支专业化、国际化的监管队伍。监管当局要创造良好的人材机制，以适应风险监管对高素质、专业化人材需求。
【参考文献】
[1] 米什金：货币金融学[M].中国人民大学出版社，2001.
