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关键词：学校；食堂；运营监管；构建模式
中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0291-03
学校食堂，相对于社会上的其他餐饮企业来说，是较为特殊的餐饮组织，其服务对象主要为学生、教师以及其他科研人员。科学技术是第一生产力。大中小学校则是推动科学技术前进的巨大保障。学校食堂运营质量的好坏直接关系到广大师生的饮食安全，间接地影响学校的教与学。
为了对目前的学校食堂有一个客观的评价，课题组在重庆、四川、山东、贵州、内蒙古、甘肃、浙江、湖北、广东等省市共发放3 100份学生调查问卷，回收2 960份，回收率为95.48%；发放380份教职工调查问卷，回收350份，回收率为92.11%。经过对调查问卷的统计分析，在对学校食堂的整体评价上，51.72%的学生评价为一般，25.61%评价为较好，14.36%评价为差，4.59%评价为好；41.71%的教师评价为较好，30.86%评价为一般，20.29%评价为好，6%评价为差。在对学校食堂饭菜质量的评价上，55.37%的学生认为一般，20.24%评价为较好，16.66%评价为差，4.09%评价为好；43.14%的教师认为较满意，38%认为一般，10%认为满意，8%认为不满意。通过上述数据可以看出，目前的学校食堂并没有很好地满足广大师生的要求。要想进一步从根本上提升学校食堂的服务水平，构建一套有效的运营监管体系是其关键，也是进一步丰富运营监管理论的尝试，从而为有关部门制定相关政策提供有益借鉴。
一、学校食堂运营监管的基本内涵和主要特征
监管就是监督和管理。学校食堂的运营监管是指监管机构对学校食堂进行监督和管理，以保证广大师生及其他人员饮食安全的行为。
学校食堂运营监管的主要特征有监管主体的多元性、监管对象的差异性、监管内容的复杂性、监管渠道的多样性。
监管主体的多元性是指学校食堂的监管可以来自上级、学校、内部、社会。监管对象的差异性是由于学校与学校之间存在差别，进而引起学校食堂的监管出现不同，比如说幼儿园与大中小学校、农村学校与城市学校、公立学校与私营学校。监管内容的复杂性是指对学校食堂的监管要从质量、安全、卫生、廉政等方面进行，相对其他监管来说较复杂。监管渠道的多样性是指随着科学技术的进步和监管理论的发展，监管的方法越来越丰富。
二、学校食堂运营监管存在的问题
1.监管主体职责履行未完全到位。学校食堂的监管主体通常是学校的后勤管理部门。后勤管理部门的工作目标是围绕学校中心工作，做好后勤服务，保障教学、科研顺利进行，为师生提供良好的工作、学习、生活环境。后勤管理部门中设膳食管理科，其主要职责有负责对食堂承包经营单位的运行、安全、卫生、服务保障情况进行监督管理。后勤管理部门对学校食堂的监管职责履行未到位主要表现在：责任制度没有落实，权责不明；未能深入食堂了解情况等等。
2.监管制度体系建设还不够健全。有效的监管体系在制度设计上应当是一个分工明确、职责分立的多层次的相互配合的监管体系。学校食堂监管制度体系的内容主要有：进货查验记录制度、库房管理制度、食品销售卫生制度、从业人员健康检查制度、从业人员食品安全知识培训制度、食品用具清洗消毒制度、卫生检查制度、顾客投诉受理制度、食品安全事故处置方案等等。完整的监管制度体系是学校食堂高质量运营的关键。一般情况下，学校食堂的监管制度体系建设都不够健全，使得对学校食堂的监管有心无力。
3.监管的方法和手段还相对落后。方法是指为达到一定的目的而采取的途径、步骤等。手段是指为完成一定的目标或任务，所使用的一定技巧。完成一项工作或任务，采取任何一种方法和手段，都可以导致一种结果。选择最佳的手段和方法，可以达到最完善的结果；选择一般的手段和方法，就不会达到最佳的结果。学校食堂的监管工作也是如此。目前，学校食堂运营监管的方法和手段主要有目标管理责任制、责任追究、阶段考核、会议制度、奖罚制度。这些方法和手段比较传统，效果不明显。
4.运营过程监管还存在薄弱环节。学校食堂的承包有自办和外包两种方式。对于外包出去的食堂来说，其平时的运营状况，学校相关的后勤保障部门如不及时进行必要的了解和管理，而是任由承包商以营利为主要目的地经营。在这种情况下，学校食堂所提供的伙食质量必然是非常差的，最终受害的还是广大的师生。对于规模较大的学校来说，一部分学校食堂采取外包的方式进行运营，一部分学校食堂则仍然在学校相关部门的领导下进行经营。于是，同样的监管方案便存在一定的局限性，并不能完全适用于每一个食堂。同样的方案对于这个食堂是有效的，但对于另外一个食堂的话，则存在薄弱环节。
5.监管的合力和效果还不尽人意。学校食堂运营的监管来自上级、学校、内部、社会，监管主体非常多，但是尚未形成整体的监管合力。学校食堂产业链条长、环节多，监管力量分散，必须形成监管合力，提高监管效率。对于食品行业来说，监管部门众多，每个监管环节都会认为，我这里没管住，自然会有别人来管；反过来，如果我花了大量人力、物力去管，食品安全不出问题反让其他部门“搭便车”，破除这种职权交叉的体制势在必行。
三、学校食堂运营监管体系的构建
（一）外部监管体系的构建
1.教育主管部门。教育主管部门是指各级教育局。为确保广大师生饮食安全，加强对学校食堂的运营监管，县级以上教育主管部门可以按照《餐饮服务单位食品安全监管信用信息管理办法》的规定，着力推进辖区内学校食堂运营监管信用档案的建设。
学校食堂运营监管信用档案内容主要包括：学校食堂名称、法定代表人、地址、许可证书及变更信息、联系人、联系电话等；学校食堂量化级别及其评定记录；教育主管部门现场检查笔录、监管意见书；食堂食品安全管理人员培训考核情况、食品安全责任人约谈情况；举报投诉的记录、核实、处理情况；对违法违规行为的立案、调查、处理情况等。同时，教育主管部门还可充分发挥互联网的作用，对监管档案信息实行动态管理，及时同步更新量化分级、监管检查等重要电子档案信息，确保信息时效性，使社会各界及时了解各学校食堂运营监管情况，切实加强对学校食堂的运营监督。教育主管部门负责辖区内学校的食品安全工作的行政管理，并将学校食品安全的考核指标纳入教育评估体系，定期进行督导检查，同时应每年联合各级卫生部门对辖区内学校的食品安全工作进行专项检查。教育主管部门应加强对学校食堂及学生如何用餐的业务指导和督促，尤其是将学校食堂承包给私人或者企业的学校，应加强对承包者资质的审查和日常管理[1]。
2.上级其他主管部门。上级其他主管部门是指食品药品监管行政部门、卫生行政部门、消防部门、工商行政部门、物价行政部门、政府采购中心等。
学校应在食品药品监管行政部门、卫生行政部门、消防部门的指导下，在食堂建立水、电、中毒等突发事件应急预案。食堂的工作不仅要做好事前预防、事中监督，还要做好事后处理。要按照既定的各种处置方案及时有效地处理事后工作。坚决防止与杜绝诱发事故的苗头和隐患。
学校食堂的饭菜价格应由当地的工商行政部门、物价行政部门进行确定，以确保学校食堂的非盈利性。另外，学校食堂都拥有国家相关的财政补贴，当地的工商行政部门、物价行政部门还应监督资金是否得到落实，确保国家优惠政策能够顺利进行。对于以上两个方面的确保，可以采取在学校食堂附近设置公示栏、投诉信箱等方式进行贯彻实行。
随着后勤社会化改革的不断深化，大多数学校食堂的经营模式，采用的都是对外承包经营。学校食堂具有公益性，关系广大师生的切身利益、安全和正常的学习安排。因而，对学校食堂的承包经营者资质要求就显得更为严格。招投标必须实行公开招标制度。为保证学校食堂对外承包经营的招投标工作能够科学有力地进行，可通过政府采购中心展开招投标工作。对承包者的要求，首先要懂行、有技术，最好是熟悉学校食堂经营，再者要热爱学生、诚信经营、盈利合理。对参与投标方的经营管理水平、技术水平、资质信誉，从业人员的素质及健康状况等方面进行全面的审核，要真正把社会上那些有良好信誉、有雄厚实力、对口且乐于为教育贡献的企业或独资个体经营者，引进到学校中经营食堂；把那些半路出家或一心牟取私利者拒之门外。中标的单位与学校要在政府采购中心的管理下签定具有法律效力的合同或协议，明确各自权利和义务，明确相关质量要求和处罚办法[2]。
3.学校及职能部门。学校及职能部门可积极组织宣传学习《食品安全法》、《学校食堂与学生集体卫生管理规定》、《产品质量法》、《餐饮卫生管理办法》等，也可邀请具有先进管理经验的管理者到学校食堂，对食堂员工进行系统的培训，要求食堂员工除应具备健康的身体状况外，更重要的是必须具备相应的食品卫生知识、食品营养知识以及相关的法律知识。通过对食堂从业人员的的宣传、教育和培训，不断提高他们操作管理水平。
学校及职能部门应制订食品安全工作计划，将食品卫生工作纳入日常的工作范围。学校食堂食品案工作计划应是学校年度工作计划的一部分。这个工作计划的内容包括：学校食堂基本建设的规划、维修方案、食堂卫生监督检查计划、食堂工作人员培训计划、学生体检及学生营养保健计划。学校及职能部门还应检查学校食堂的卫生许可证、营业执照；检查食堂从业人员的健康证以及卫生知识培训证是否有效；检查食堂的卫生条件、卫生防护设施情况；还应检查食品原料仓库的卫生情况，包括防尘、防虫、防暑、防潮等措施以及原料的卫生状况[3]。
4.社会其他监管力量。社会其他监管力量主要是家长代表。家长代表可参与一些比如维持就餐秩序、座谈会等。一方面，让他们有权随时随地地检查食堂的各项工作，包括饭菜质量、数量以及卫生状况，对需要改进的地方提出宝贵意见。在学校食堂和家长之间架起一座沟通的桥梁，畅通沟通渠道，缓和食堂与学生之间的矛盾，使彼此之间相互理解，彼此尊重，以便更好地促进食堂管理工作。
（二）内部监管体系的构建
1.采购环节的监管。学校食堂内部可设置采购监管部门。严把采购关，采用“农校对接 ”，降低伙食成本。根据教育部办公厅农业部办公厅商务部办公厅《关于高校食堂农产品采购开展“农校对接”试点工作的通知》教发厅[2009]8号件精神。目前“农校对接”主要是农民专业合作社与学校食堂的对接，实现农民增收、学生受益这一双赢局面。它可以减少学校食堂农产品采购环节，降低食堂采购成本，能够更好地保障学生食品安全。为了降低伙食成本，实惠与广大师生，这一模式是有必要采用的。
在采购食品原材料时，必须确认食品生产经营者持有有效的相关证件，禁止向无证的经营者购买食品。采购畜禽肉类原料时，必须索取兽医卫生检验单位出具的检验合格证明；采购定型包装食品时，必须索取产品的检验合格证或化验单。《食品安全法》第36条规定：食品生产经营者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品，应当查验供货者的许可证和产品合格证明文件，对无法提品合格证明文件的食品原料，应当按照食品安全标准进行检验，不得采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。
2.生产环节的监管。学校食堂内部可设置生产监管部门。学校食堂主要是为在校的广大师生服务，就餐人数相对稳定。为满足师生的就餐需求，食堂应当烹制出不同品种、不同口味的饭菜。学校食堂生产的大量不同种类、不同风味的菜肴，如何保证在几天、几周内不重复制作同一品种，就必须要加强菜肴品种的开发力度和创新能力。在学校食堂生产监管部门的指导下，食堂应制订可以使用的循环菜单，巩固加强现有菜肴质量管理；定期开发创新菜式，根据时令节气，及时调整菜品，适时推出创新菜品，以满足就餐人员的不同口味需求；根据菜单的使用情况，对菜单中各种菜肴进行分类统计，以便了解掌握各种菜肴品种成本高低和受欢迎程度，及时进行调整，使菜单设计不但满足就餐者口味需求，而且节约成本。食品加工要生热分开，物品的存放要通风，且分装。食堂内时时保持清洁，夏季做好蚊蝇的消灭处理，确保售出食品的食用安全。
另外，学校食堂生产监管部门应检查食堂上岗人员的相关证明，以保证食堂上岗人员必须先培训，先体检，合格后再上岗，无证者一律不准上岗。
3.销售环节的监管。学校食堂内部可设置销售监管部门，建立食堂饭菜价格调价备案机制。为了保持学校食堂饭菜价格相对稳定，维护广大师生的合法权益，销售监管部门应加强对市场原料的价格监测，制定切实可行的学校食堂饭菜价格调整备案制度。当原料价格过快上涨超过一定幅度时，食堂经营者可以向学校及职能部门申请调价申请。但每次调价品种，调价幅度必须限定在一定的比例范围内，当原料价格下调时，学校必须按规定降价，同时将调价的品种、调价原因在经营场所醒目位置张榜公布。
学校食堂销售监管部门应监督食堂是否严格按学校规定的就餐时间准时开饭，无特殊情况不得提前或推迟开饭时间；开饭时，还应及时检查饭菜数量，确保足额供应。
（三）网络管理体系的构建
随着互联网和远程监控技术的发展，对学校食堂运营情况的监管可以采用基于互联网传输的摄像头远程监控方法，让监管人员能够在办公室中通过计算机实时地对食堂内的工作进行监管，这极大地提高了监管的效率，增强了监管部门的工作力度。
四、结束语
近些年来，由于人民生活水平的提高，越来越多的社会群体开始关注学校食堂的运营工作。学校食堂的普遍现状是服务对象的满意度低，并且员工工资偏低，留不住人才。学校食堂具有非营利性、公益性等特点，是保障广大师生及其他科研人员进行日常工作的重要机构。如何提高学校食堂的服务，有着紧迫的现实意义。要从根本上有效提高学校食堂的服务水平，在建议政府加大补贴力度的同时，离不开一套对学校食堂进行强有力的运营监管体系。本文在分析了学校食堂运营监管存在的问题后，着重探索了学校食堂运营监管体系的构建，希望为进一步完善学校食堂在运营方面所出现的不足提供有益参考。
参考文献：
[1] 王志营.东营市建立学校食堂食品安全监管信用档案[J].兰台世界，2012，（19）：27.
