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担保简单来说是指促使债务人履行债务，保障债权人的债权得以实现的法律措施。担保具有两项公认职能，其一是保障债权实现；其二是促进商品流通和资金融通。抵押是一种重要的担保方式。在传统民法中，抵押权是指在债务人或第三人不移转占有的不动产上设定的担保债权人债权的担保物权。只有可以流通的不动产才能设定抵押。随着社会经济的发展，财产种类也日益多样化。原来不动产是最主要的财产类型的观念逐渐更新。某些动产（如飞行器、汽车等）、不动产物权（如地上权、采矿权等）的价值或所包含的价值往往超过一般不动产，且对社会经济运行、国计民生关系重大。由于这些类型的财产被过多限制或不能抵押，其经济效用没有得到最大限度的发挥，从而阻碍了社会经济的发展。鉴于此，名国纷纷突破陈规，先后立法允许在动产及某些不动产物权上设定抵押权，其结果是，不但无损抵押权制度的原有作用，而且能顺畅地达至抵押权的功能。我国现行《担保法》也不再囿于传统民法中的抵押权为不动产物权的概念。从《担保法》第34条所规定的来看，抵押权标的既有不动产也有不动产物权，以及其他可依法用于抵押的财产。以土地使用权设定抵押是我国抵押制度的一项特色。这也为以不动产他物权设定抵押开了先例。土地承包经营权与土地使用同属于不动产他物权。从理论上讲既然土地使用权抵押制度可行并获得成功，那么土地承包经营权抵押制度同样可行，亦能获得成功。土地承包经营在农民所拥有的全部财产中所占比例极大，但由于法律不允许（或限制过多）流转，其财产价值并没有得于充分发挥。农民手中有土地承包经营权，却苦于无资金投入，往往又告贷无门，农民难于筹措资金，很大程度上是因为农民不能为借款提供担保，毕竟农民能用于抵押或质押的财产不多。以土地承包经营权设定抵押无疑能保障债权得以实现，又能使农民筹借到资金，从而缓解农民借款难的矛盾，促进农业资源合理配制。
《民法通则》、《农业法》都有关于土地承包经营权的规定，但这两部法律都没有涉及土地承包经营权的流转，更没有涉及到土地承包经营权的抵押。《担保法》虽然规定了抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒滩等地的土地使用权可以抵押。但毕竟土地承包经营权不同于土地使用权。因此，该规定并不能成为土地承包经营权抵押的法律依据。首部规定土地承包经营权抵押的法律是《承包法》，该法第49条规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”可见，该规定和《担保法》第34条第六项是土地承包经营权抵押的直接法律依据。从《承包法》第49条来看，用于抵押的土地承包经营权应具备两个条件。第一、土地承包经营权须通过“其他方式”承包土地而取得，即通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地；这是相对家庭承包方式而言；第二，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书。既然通过“其他方式”取得的土地承包经营权可用于抵押，那么通过“家庭承包方式”取得的土地承包经营权可否设定抵押？《承包法》第32条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。”这里既没有明确允许，也没有禁止土地承包经营权通过抵押这一方式进行流转。从民法理论层面来考虑，既然法律没有禁止，只要不违反公序良俗、损害公共利益，土地承包经营权人就可在通过家庭承包方式取得的土地承包经营权上设定抵押权。但是，我们注意到，抵押权的实现往往耗时过长，而通过家庭承包方式承包的土地多为耕地，其中基本农田所占比例极大。耕地（含基本农田）多以种植粮食或其他短期农作物为主，时间紧、季节性强是其经营特点。抵押权实现拖时间久了，容易导致错过种植季节，最终造成耕地抛荒的后果，这不利于耕地的保护，也不利于农村经济的发展。因此，笔者认为，在抵押权实现耗时过长这一技术问题解决之前，不宜用通过家庭承包方式取得的土地承包经营作抵押。同时呼吁有关部门尽快就此方面作出规定。下文提到的土地承包经营抵押仅指通过“其他方式”取得的土地承包经营权抵押。
二、土地承包经营权与其地上种植物（不包括林木、草地）
土地承包经营权是承包方依法享有承包土地使用、收益和土地承包经营权流转以及自主生产经营和处置产品的权利。在承包地上种植农作物是土地承包经营权人进行生产经营的主要形式。地上种植物是依附于土地的财产，和土地承包经营权有密切联系。但两者不是主物与从物的关系，因此，在土地承包经营权上设定抵押权时，抵押权效力不适用最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第63条“抵押权设定前为抵押物的从物的，抵押权的效力及于抵押物的从物”的规定，即以土地承包经营权设定抵押时，抵押权效力不及于地上已有种植物，除非当事人事先有约定。由于土地承包经营权与地上种植物有密切联系，特别是与地上长期种植物关系尤为密切，单独以土地承包经营权或地上种植物作抵押，在实现抵押权时会遇到困难，因此，笔者建议规定如当事人以地上长期性种植物设定抵押的，应连同土地承包权一并抵押。
三、抵押合同和抵押物登记
土地承包经营权发证就是调查清楚辖区内每个农户所有的耕地地块的空间位置、面积，根据第二轮承包合同厘清耕地的发包方（村民集休小组）、承包方（户主及家庭成员关系，确定四至等信息，根据有关土地承包政策建立登记档案，给土地使用者发放“土地承包经营权证”。第二轮土地承包合同是以手工填写文档表单、没有图件。这种模式存在的主要问题是工作效率低，面积不准确，地块重漏等情况。承包经营权发证是政府的一种行政许可行为，如果出现数据和程序上的错漏，必将引起很多麻烦。
2地理信息的概念及在土地承包经营权登记发证工作中推广的必要性
地理信息是指与空间地理分布有关的信息，表示地表物体和环境固有的数据、质量、分布特征、联系和规律的数字、文字、图形、图像的总称。其中它所具有的空间信息和属性信息的统一管理特点是其它信息系统不具备的。我们进行土地承包经营权登记发证工作中存在大量的空间数据（地块图件）和与之相关联的属性信息（发包方、承包方）。以上这此特点为土地承包经营权登记发证工作中推广使用地理信息技术提供了必要。同时由于系统处理数据的严密性，保证不会出现逻辑错误。
3实例研究
①此项目的工作底图以正射影像图为主，获取方式可以用无人机航空摄影或购买卫星影像。无人具有机动灵活的特点，通过外野航飞获取地面分辨率为0.15米的单张照片及pos数据，外业控制测量，然后进行内业空三加密，生成正射影像图。
②二轮土地承包台账包括的内容有发包方，发包方地址，身份证号码、电话号码等基础信息；承包方、承包方地址、身份证号码、电话号码等基础信息；家庭成员姓名、，性别、身份证号码、与户主关系等基础信息。我们输入时，所有信息全部录入之后通过承包方姓名在gis中和地块信息中的承包方姓名进行关联，以获取承包地块信息表、农户信息表，家庭成员信息表的一致性，这样数据入库时准确度比较高。
③外业人员通过正射影像图和农户承包地登记基本信息表，入户实地进行承包地块权属调查，由农户进行确认。对存在争议的地块，待争议解决后再登记。按照农村承包土地调查技术规范对承包地块进行勾绘，并标注权利人、地块编码、地块名称和面积，形成承包土地地籍草图。核实每一个地块的承包方基础信息和发包方基础信息等，包括承包方姓名、性别、住址、身份证号码、电话号码；家庭成员姓名、性别、身份证号码、与承包方的关系以及发包方代表姓名、性别、身份证号码、住址等信息。本次调查的信息，通过内业人员的录入之后和二轮承包台账进行对比，关联，以查出错误和差别。使得数据建库时要录入的承包地块信息表、家庭成员表、农户基础信息表更加的得到了完整性和准确性。
④将调查地块的信息输入GIS系统中。GIS系统具有空间和属性的分析空能，承包经营权工作在此项流程中首先作业员要在CASS系统中进行地块数据信息等的处理，入库所需四个表的编排（承包地块信息表、农户基础信息表、家庭成员信息表、发包方信息表），最后通过GIS系统进行数据的输入。建立以村为单位的数据库。
⑤利用GIS的工具将属性信息与空间信息关联、建立数据库。数据库建好之后，利用GIS系统的工具进行承包方，小地块名，地块编码，承包方编码，地块类别，是否基本农田、土地利用类型，土地用途、所有权性质等地块属性信息的挂接和空间信息的关联等。使数据库的信息更加完整。也使输出的成果信息更加完整。
⑥拓扑一致性、属性逻辑性进行检查。在属性挂接完整之后要进行拓朴一致性和属性逻辑性的检查，这是关键的一步，在此项工作中，利用GIS系统工具，能够完整的检查出拓朴一致性的错误，所有检查出现的错误情况可以在本次流程中一一解决。
⑦公示资料制做。完成错误的检查之后，可以出公示资料，包括公示图及相关表格，利用GIS软件的制图工具，进行承包经营权的公示图的制作；利用属性处理工具导出公示表格。公示图中主要标注了承包方、小地块名、面积、地块编码顺序码和社号等信息。此图信息齐全，在公示期间由外野调查人员入户由农户进行确认签字，错误之处进行标注。由内业作业员进行修改。
⑧修改公示中发现的错误。公示期间发现的错误由外业作业员进行标注，返回内业后由内业作业员进行修改，主要的错误有，承包方姓名，小地块名，社号等的错误。在此项工作中如果社号错误，会产生一连串的编码的错误，主要是承包方编码的错误，这就需要修改数据库地块的属性和四个表的承包方编码。因此入库所需四个表编码的编排和四表的一致性是数据库建设的关键。作业员必须要仔细认真。
⑨档案打印。档案归档打印由内业作业人员利用GIS系统工具对数据库进行修改完善完整之后对进行归档的资料输出编辑及部分资料的打印。包括1：1000标准分幅签字盖章图的编辑打印、归户表的输出编辑打印、登记簿的编辑打印，地块登记宗地图的输出编辑打印、登记台账的制作、承包合同的输出编辑打印、承包地块信息表的输出编辑等资料的归档。
⑩发证、建立归户卡。最后进行发证和建立归户卡，在本次工作中要利用GIS系统专用发证系统进行承包经营权的证的打印，以及归户卡的编辑打印。
4质量控制
在二软承包地合同签定中，各种资料的质量检查几乎没有控制。应用地理信息系统，大量检查可通过计算机自动实现。实际工作中主要是应用了一些基于规则的逻辑检查，如：地块的不封闭，地块的重叠，组级行政区的不合理、四个信息表编排错误导致的与地块属性逻辑挂接错误等。
5结束语
一：土地承包经营权的概念
在党的以来的农村改革实践中，人们对农民使用土地的权利形成了一个通行且己被法律认可了的叫法-土地承包经营权。然而，在法律、法规、政策及学术者述中，对土地承包经营权概念。内涵与外延的表述有诸多不同，归纳起来主要有以下几种：
（一）称之为土地承争经营权，定义为：公民集体对集体所有或国家所有由全民所有制或集体所有制单位使用的国有土地的承包经营权。该项权利的权利主体为公民或集体；权利客体为集体所有土地或国家所有由全民所有制单位或集体所有制单位使用的国有土地；权利内容由合同约定。主要依据是该定义是根据宪法所规定的，由我国民法通则和土地管理法明确规定的，并综合《农业法》等法律法规规定而得出的。宪法修正案第6条肯定了“家庭联产承包为主的责任制”《民法通则》第80第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。《土地管理法》第12条规定”集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农林牧副渔生产，承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照合同规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律的保护“。其它法律如《农业法》《担保法》中的相关规及其它一些行政法规、规章司法解释和政策中也多使用土地承包经营权的概念，并作了类似于上述含义的规定。在诸多学者的学术著作中使用的也是”土地承包经营权“仍不失为一个最恰当的概括，因为具体的农用土地使用权利大多仍是根据承包经营合同而设立的。而且土地承包经营权是已被广大农民认可了的称谓。
（二）称之为农地使用权。一些学者主张用“农地使用权”一语取代现今使用的土地承包经营权概念，并以物权关系固定农地使用关系。农地使用权是指农业经营者在集体经济组织所有的或国家所有由集体经济组织长期使用的土地上进行耕作，养殖或畜牧等农业活动的权利。它是一种真正的用益物权，具有用益物权的全部性质。他们认为联产承包合同，属于债权关系，基于承包合同所取得的农地使用权，属于债权性质。债权效力比物权弱，债权原则上不能对抗物权。改革开放以来，各地经常发生发包方任意撕毁承包合同，严重侵害承包方合法权益的事件，主要是因为农户所取得的使用权属于债权。此外，债权属于有期限的权利，致使临近合同到期农户对土地不愿投入，甚至进行掠夺式经营以及重新签订合同时引起农村秩序动荡等现象。如果采用物权关系和物权制度，基于物权的效力，可以对抗所有权人，据此可以避免任意侵害农户利益的现象。还有的学者认为，我国的土地承包经营权经历了一个债权物权化的过程。而土地承包经营权物权化的一个形式上的结果，就是在农村土地用益物权体系中，不再使用“承包经营权”这一带有债权特点的概念，“为了避免与债法上的‘承包经营’相混淆，在物权法上还是不用这一概念为好”。还有的学者认为，为了实现中国法制的现代化，在法律术语上应与各国通行做法一致，故应用农地使用权代替土地承包经营权。
（三）称之为永佃权。有的学者提出我国的农用土地使用制度应实行永佃权制度。有的则认为，目前我国的农村土地承包权就是一种新的永佃权。在社会主义制度下仍是一种用益物权，它是指土地经营者（永佃权人）以支付佃租，长期在集体所有或国家所有但由集体使用的土地上耕种的权利。他们认为永佃权从权利性质内容到权利期限（30年甚至更长）都是与现行关于土地承包经营权的规范接轨的必要实行永佃权制度。实行永佃权，不仅可以使土地所有权与经营权分离，而且可以使土地经营权得以流动，形成规模经营，并为土地投资提供内在动力，可以有效地克服家庭承包经营责任制的土地均包而引起的土地经营规模较小，承包地流转困难，产业结构调整受阻等问题。且永佃权的长期性可以避免农户对土地的掠夺式经营。他们有的还认为可以而且应该用“永佃权”代替“农地使用权”“永”表明该权利为一种长期的权利，“佃”字表明永佃权反映租佃关系，简洁明了，内涵确定。而“农地使用权”系生造的概念，以“使用权”概括，易生歧义，因为对土地承包经营的权利不仅限于使用权，因而，如果我国将来物权立法采取一种与永佃权制度基本一致的制度，在名称上应采取永佃权，总之，目前，在美土地承包经营权的名称、内涵及外延上尚有不同的认识。我们认为各种主张均有一定的合理和可取之处。但我们还认为
二、土地承包经营权的性质。
关于土地承包经营权的性质，理论界的代表性观点主要有物权说和债权说：
（一）物权说
大多数学者认为土地承包经营权是一种用益物权性质的民事权利。但理由不尽相同。1：承包经营权表现为对土地等物的直接支配的权利。承包人基于承包合同而实际占有、控制、使用土地，对土地行使直接支配的权利。2、承包经营权具有排他性。集体组织在与农民签订承包合时，不能就同一标的设定两个承包权，承包人对于其承包标的可以按照合同的约定，自主地行使使用和收益的权利，排除任何人的非法干涉。任何人都负有不得侵犯承包人的承包经营权的义务，3、承包经营权具有优先性、追及性。承包合同都是有期限的，期满后，再次签订承包合同时原承包人在相同条件下享有优先权。承包人根据合同占有承包标的后，任何人都不得妨碍其权利的行使，不管承包的土地被谁占有，承包人都有追索权。4、《民法通则》将承包经营权规定为“与所有权有关的财产权”，而不是规定在债权部分，至少说明立法原意也是把它排除在债权之外的。5、承包经营权是根据承包合同设定的，但并不能据此认定承包经营权为债权。物权和合同并非互相排斥，相反合同往往是物权产生的主要原因。在承包经营关系中，承包人根据合同请求集体将土地交由自己承包经营的权利是一种债权，而承包人依据合同直接对土地承包经营的权利则是物权，是对物的直接支配权，可以对抗任何人。
学者们还从革除实践中的弊病出发，认为应将土地承包经营权界定为物权农业生产本身的特性决定了农业生产的周期性需要经营者作长期投入，而长期投入的决定性因素是土地使用关系的长期稳定及土地使用权利的自主流转，而这只能在土地经营权物权化的基础上才能统一起来，我国的第二轮土地承包与第一轮相比有一个明显的不同，就是非常强调稳定土地使用关系的稳定突出“30年不变，及对土地的频繁调”透过30年不变的制度安排；赋予农民长期而有保障的土地使用权，以促使农民增加对土地的长期投入，避免掠夺式经营，实现农村土地的可持续利用、“增人不增地，减人不减地”。土地承包经营权的物权化，一方面可以控制农村人口的出生率，另一方面可以实现土地承包权的自主流转，实现土地资源的市场化配置，提高土地资源的利用效率，以克服土地均包模式所导致的土地资源利用效率不高和土地规模狭小的弊端，同时也杜绝乡村级干部在土地调整中的侵权行为。只有确定土地承包经营权的物权性才有利于维护农民的生产积极性，才有利于农用土地使用权的流转，才有利于农用土地的合理利用。
（二）债权说
近年来，有观点认为土地承包经营权为债权，其主要理由如下：1、从土地承包经营权的连带性上看，土地承包经营权连带于联产承包，不是一个独立的物权。“联产”意味着承包人必须达到“承包指标”，发包人对作为承包经营权标的物的土地，仍有相当大的支配力，2、从承包人与土地所有者的关系上看，联产承包合同关系是发包人与承包人之间的内部关系，因此而取得的承包权实际上只有对人而无对也的效力。3、从土地承包经营权转让的条件来看，承包人不能自主转让承包权，而须经发包人同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。4、依《民法通则》第80条第2款；就会出现土地所有权上设定土地使用权，又在土地使用权上设定土地承包经营权的梯次结构，这时的土地承包经营权是否物权，不无疑问。5、在土地转包关系中，转包人取得的权利也是土地承包经营权，若该权利性质为物权，这显然违背一般物权法原理，若为债权，则立法上和实践上不得不区别物权性质的土地承包经营权和债权性质的土地承包经营权。
（三）对土地承包经营权的性质分析。
1、物权说失依体系解释方法；将土地承包经营权认定为物权，并又从实践的需要方面论述了土地承包经营权为物权的必要性。债权说则是从现行规范经过实证分析得出土地承包经营权为债权的结论。而在土地承包经营权推行的十多年中，随着农村生产力的发展，土地承包经营权具备了由债权向物权转化的物质条件，而在生活实践中更多地具有债权属性的土地承包经营权，对土地承包人极为不利，因此多数学者认为土地承包经营权为物权。
2、物权和债权说两种不同的见解，表明了我国对土地承包经营权现行规范的冲突，依体系解释方法，民法通则将农村土地承包经营权规定膦“与所有权有关的财产权”，则土地承包经营权性质为他物权自属无疑。从《民法通则》第80条第2款，《农业法》第12条，农村土地承包经营权系基于合同约定而产生的权利，当事人双方的权利义务由合同约定，显然与物权法定原则相违背。此外，非经发包人同意，土地承包经营权人不能转让土地承包经营权。不能转包承包土地，这表明土地承包经营权只有对人效力而不具有对物效力，因而性质当为债权而非物权。正是因为存在这些规范的不一致才使得立法者旨在规为物权性质的土地承包经营权，在低价位的具体规范中，表现出许多债权特征，从而就有了物权说与债权说的不同见解。
三：关于土地承经营权流转的问题
现阶段我国实行的是社会主义市场经济制度。流转达是市场的基本特征之一，土地使用权流转就是土地使用权权利主体的转换或变更。关于土地承包经营权的流转，学者们主要对以下问题进行了探讨。
（一）土地承包经营权流转的必要性问题
关于土地承包经营权流转的必要性学者们的观点比较一致，即土地承包经营权确有必要进行流转，但流转的原因学者们有不同的看法，可归纳为以下几种。1、我国现在实行的是社会主义市场经济。市场经济的主要特征就是市场化、社会化农业生产要素是土地。如果不能实现土地资源的市场化配置，市场经济在农村的建立将是一句家话。现有的是将集体所有土地按人口平均分包到一家一户，如果不允许土地承包经营权流转，土地将被凝固在分散的一家一户上，根本无法实现土地资源优化配置。客观上阻碍了我国的土地资源向种田能手集中不利于农村产业结构调及土地的适度规模经营，无法实现土地的市场化配置，那只有仍继续原来的准行政性分配土地的制度。这种准行政性分配导致的缺点很多，否定了土地流转的经济因素和效益原则，事实上阻碍了农业生产力的阻碍了农业生产的进上步发展。农地的市场化配置将是进一步深化农村改革所必需的。2、农业生产自身的特点要求对土地的长期投入。为了确保农户对工地长期投入的利僧必须要稳定的土地使用制度并允许土地使用权自主流转，为此必须建立和健全我国的土地承包经营权流转制度。3、土地承包经营权流转制度的建立是解决农村劳动力的市场化、社会化的需要。我国现行的土地制度很大程度上禁固了农村劳动力。土地的承包经营权基本是该集体的成员才能使用，这样使农村的劳动力只能禁固在特定的集体所有的土地上。并且承包垢收入多寡直接关系到农户收入的多寡，家庭的主要任务就是必须种好承包地，因此，家庭主要成员在农忙时必须回到土地上，仍摆脱不了土地的禁固。再者因为视行土地管理制度和其他以属地原则相关的制度，如户口等，使得农村剩余劳动力即使转化到其他方面，户口仍在农村“农民永远是农民”这种禁固与土地有密切关系要解除土地对农村劳动力的禁固，第一步必须从改革现行土地使用制度入手，建立农村土地承包经营权可流转制度。使农村劳动既能通过这种制度取得土地承包权，又能通过这种制度将其转让出去同时搞好综合改革，如户籍制度改革等，4、土地承包经营权的可流转制度是农业生产进上步发展，规模化、产业化经营的需要，现行的按人口平均分包土地的模式。使我国一家一户的承包地不但面积小而且过于分散不仅制约了大型、先进的农业机械的有效使用，而且耗费人力多、物力多，又使统一规划，统一施工的水利建设难以进行，从而影响了农业机械化、水利化工作的全面推进。一方面会种田的种能能手得不到大规模土地供其耕种，另一方既使不会耕种者，无法耕种者也拥有一份土地使土地资源得不到有效利用，从而造成土地资源的极大浪费。为了改善这种状况，实现土地的规模化经营，必须确立农地可流转制度，使会经营土地者得到较大规模的土地，而不善经营者将土地承包经营权转让出去搞其他经营，实现农村产业结构的调整。5、是完善的土地法律制度的需要。《土地管理》第2条第3款规定，土使用权依法转让。然而除城市国有土地使用权转让已形成系统的法律规则和市场运行机制外，农村集体土地使用权的汉转尚无成形的法律法规。而早在建立之初，土地承包经营权就不同程度地自发进入了市场。随着农村经济的进一步发展，这种自发进入市场所带来的纠纷和混乱表明，完善土地法律制度，依法规范土地流转，它是当务争。
（二）上地承包经营权流转制芳设计
虽然学者们论述了应建立土地承包经营权的依法右流转的制度，但现有的法律规定却不是很充分《土地管理法》第12条规定了土地使用权可依法转让。第14条规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植林、林业、畜牧业、渔业生产”。第15条规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之三以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。可见土地承包经营权原则须受让人具有社区成员的身份，非社区成员的个人或组织受让集体土地使用权作为例外受到严格限制。农业部1994年12月《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知中指出：“在坚持上地集体所有和不设土地农业用途的前提下，经收包方同意，允许承包方面承包期间。对承包标的物依法转包、转让、互换、入股、其合法权益受法律保护”。《农业法》第13条规定：“在承包期内经收包方同意，承包方可以转让所承包的土地岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农来承包合同的权利和义务转让给第三者。”1986年最高法院在《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》中规定，承包人未经发包人同意私自转达、转达包承包合同的。承包合同无效。《担保法》第37条规定：“下列财产不得抵押……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”以上这些规定构成了土地承包经营权流转的主要的法律渊源，此外还有一些根据这些规定而制定的行政法规，地方性法规规章。从以上这些规定可以看出：土地承包经营权可以在集体组织成员内，经发包方同意，以转包、转让、互换、入股的方式流转，集体经济组织以外的成员受让土地承包经营权则很来格。土地承包经营权不可以抵押。多数学者认为如此规定的土地承包经营权流转制度，流转范围封闭，社区成员的身份因素对汉转有很大影响，采取债权的汉转方式，使得我国土地承包经营权流转并不顺畅。另有学者认为之所以要限制土地承包经营权的汉转范围，是因为农村生产水平不高，而且为了维护农村社会的稳定有必要这样限制。
此外学者们还认为我国的土地承包经营权流转程序不规范，操作无章可循，自发流转现象多，没有统一规范的程序，有很多“口头协调”，纠纷隐患多，影响农村正常的经济秩序。而且汉转管理是落后，（1）缺乏一部规范土地承包经营权流转的基本法，（2）没有专门负责农地管理的职能机构，（3）农村土地地籍制制芳尚未全面建立，有的学者认为我国土地承包经营权流转应采取登记原则。不动产物权的变动必须依法登记。这样做：（1）可以强化土地承包经营权的物权效力。（2）可以维护交易安全。但具体深入的登记机关的设置、登记的程序和方法等并救济化述。此外还应对土地承包经营权流转作一不定期的限制1：不得改变土地用途。2：禁止炒卖土地承包经营权。3：规定最低流转面积，避免农地过于分散化。总之，学者们对这一部研究无论的深度，还是从广泛上讲，都需做进上步的努力。
四：土地承包经营的行政管理
（一）农村承包经营公司的管理
农村改革之初，土地所实行的家庭承包责任制是一种粗放型的改革方案，未能建立规范化农村土地管理制度。目前，农村承包合同从签订、履行到解除常处在无人管理的状态。依法签订，履行到解除常处在无人管理的状态。依法签订，履行这类关系着集体利益与承包者合法权益的大量合同，对于当前稳定社会大局，稳定农村经济有着举足轻重的作用。如何加强对这类合同的管理，已成为当前及今后农村经济建设中亟待解决的头号题。一、农村承包合同形成与发展过程中（即发包、签订、履行三个阶段）存在着诸多方面的问题1：发包阶段（1）“标的”违法（2）“拉黑牛”现象严重。（3）重叠发包等，2：签订阶段（1）自己。（2）权利义务关系失衡。（3）违法条款明显。3：履行中存在的问题。（1）对承包合同缺乏签订后的管理。（2）用行政命令与行政手段的方法随意解除合同。（3）发包方主要领导的更换造成合同中止或无法履行，（4）短期行为严重。（5）“转包”现象严重而大都违法。为解决现行土地承争经营合同中存在的问题，对土地承包经营合同的管理及其机构设置，学者们有以下设想：1、利用现有的行政机构在不增加编制的条件下，调整业务部门，专设农村承包经营管理部门。2、公证机关对土地承包经营合进行管理提出该观点的学者对公证机关提前介入的可能性与必然性作了论述。为保证公证机关正确发挥职能作用。严肃执法应赋予公证机关以下权力（1）对合同进行公证的必须权。（2）公证机关经审查以后不合法，不真实，不可行的合同有决定中止履行的权利以及其他有关的权利。
（二）农用土地的用途管理制度。
如前述。土地承包经营权为物权，这意味农民将获得更大程度的自，在此情况下如何保护土地资源将是一个严重的问题，对此，学者提出了一些方法。土地用途管理，是拗国家采取必要的法定形式，使农村土地各种现有性质固定化，土地用途变更程序化。土地承包经营权物权性质一个重要的制芳条件是建立健全土地产权登记制度。土地产权登记制度，一方面以法定形式明确土地产权的归属；另一方面以法定形式固定土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途的管理。在设立、转移或行使土地承包经营权时，如果擅自变更土地用途，政府土地主管机关可对此行使强恢复原状或行政处罚的权力。
五：关于土地承包经营权保护的问题
农村土地承包经营是我国在改革开放之初的重要成果，调动了农民生产积极性，促进了农业的发展。但是，随着经济的迅速发展，框架下的均田承包制度，其局限性日益显现，在一定程度上阻碍了农业经济的进一步发展，如土地效益低下，农村劳动力外流，土地抛荒严重，利用率低下，人均耕地面积少，土地细碎化严重，这些问题的存在影响了我国农村经济的发展。允许农村土地承包经营权入股的意义在于，首先，修正了的不足，发挥了土地资源整合的作用，是对该制度的进一步完善；其次，农村土地承包经营权入股使农户可以由农民成为股东，将承包地作为出资入股农业企业，从土地上的收益由原来的耕种收获转为分红，增加了农民的收入；最后，以土地承包经营权入股可以利用有限责任公司这一比较成熟的制度资源，建立起农业生产的现代企业制度。
2土地承包经营权入股面临的法律困境
农村土地承包经营权入股在我国现行法律体系中，只有《物权法》、《农村土地承包法》等对其做原则性的肯定，具体操作尚未有法律予以调整。在实践当中各地方政府，将各地探索的农村土地承包经营权入股的模式固定成了政府性文件，这些文件没有经过严格地立法程序，效率层级较低，在内容上也并不完善，有些规定也和现行的法律相冲突。同时，对于农村土地承包经营权入股有限责任公司而言，虽然有限责任公司的组织形式是土地承包经营权入股的大势所趋，但是由于农业生产和农村实际情况的特殊要求，农村土地承包经营权入股有限责任公司时也难免出现与《公司法》中的传统公司制度差异。这些差异表现在以下几方面：第一，与公司法上的出资问题的冲突；第二，有限责任公司人数限制问题的冲突；第三，土地承包经营权的流转限制与股东出资义务间的矛盾；第四，农村土地承包经营权的期限性与公司存续永久性之间的冲突。除了和公司法上的冲突外，农村土地承包经营权入股在评估作价和利润分配方面也存在诸多的问题，如农村土地承包经营权入股在评估缺少确定的可执行标准，在利润分配上也缺乏标准。农村土地承包经营权入股面临一个最大的困境就是这个政策的实行可能导致农民失地。以上的这些差异与冲突所形成的法律困境必须被妥善的分析，进而有针对性破除障碍，农村土地承包经营权入股在具体运行中的合法性和可行性才能得到进一步彰显，经营权入股制度本身也才能够有更长足的发展。
3农村土地承包经营权入股的完善
3.1完善农村土地权属法律制度。首先，要完善农村土地所有权，将农村集体土地所有制按农村土地利用类型，分为乡镇集体所有和村集体所有两个层次，分别交给乡镇政府和村集体经济组织行使所有权，重要的是在明确划分上述主体权限的同时，缩小乡镇政府对集体土地所有权的占有，特别排除其对农地的占有。其次，以法律的方式保障农民独立的农村土地使用权。再次，建立合理有效的农地使用权流转机制。最后，建立土地承包经营权的抵押权实现机制。入股的土地承包经营权为公司或其他组织设定抵押后，如果出现了特定的实现抵押权的情形，如何去处理，需要法律明确规定，土地承包经营权抵押实现的具体程序。
3.2完善公司法律制度。首先，要明确土地承包经营权入股的公司类型，根据不同的地区、不同的土地现状等选择不同类型的公司，如农业基本粮食生产类公司、渔牧业公司等。其次，要明确股权的分类，股权流转的规定。再次，土地承包经营权入股的公司破产时，应界定土地承包经营权为破产财产。最后，应建立专业规范的土地承包经营权评估机构。
①吴越、吴义茂：《农地赋权及其土地承包经营权入股范式》，载《改革》2011年第2期，第104—111页。
②前引①，第104页。
摘要：农民股东用以入股的土地承包经营权构成公司对债权人担保的“责任财产”，但其目前又承载着事实上的生存保障功能。土地承包经营权的“责任财产性”与“保障性”形成明显的冲突与紧张关系，由此产生农民股东与债权人之间的利益冲突。分别探讨公司成立阶段、运营阶段、清算阶段的农民股东与债权人之间的利益冲突的表现形式及其解决方案，尤其对于清算阶段的利益冲突，在评析当前各家学说利弊得失的基础上，提出“优先购买权+入股保险+入股风险基金”的三位一体的立体化解决思路，应具有十分重要的意义。
关键词：土地承包经营权农民股东债权人利益冲突
中图分类号：DF521文献标识码：A文章编号：1673-8330（2013）03-0020-08
土地承包经营权入股是其用益物权属性的题中应有之义。从法律科学的角度出发,股份合作社和农民专业合作社均不宜作为土地承包经营权入股的组织形式。①有限责任公司的“资合性”、“营利性”与土地承包经营权入股的资本化本质相契合，其“人合性”以及较大的“自治性”更是为对土地承包经营权入股过程中权利义务关系的灵活配置提供了较大的法律空间。土地承包经营权入股的适宜的组织形式应为有限责任公司。② 尽管基本公共服务均等化已经提上了执政党的议事日程，但社会保障的城乡一体化的完全实现尚需时日，法律上用益物权性质的土地承包经营权仍具有事实上的保障性,入股农民需要依赖于来自土地承包经营权的收益为其提供生存保障。目前，在土地承包经营权入股实践中，普遍确立了农民股东的“保底分红权”、“退股权”、“土地承包经营权的回购请求权”、“土地承包经营权不作为责任财产进行清偿”等做法。
在普通公司中，债权人与股东之间的利益平衡是通过维系公司资产的独立性与完整性来实现的，但在土地承包经营权入股的有限责任公司中，公司资产的独立性与完整性受制于土地承包经营权事实上的保障性，其债权人面临的风险也比在普通公司中要大得多。而在市场经济条件下，公司债权人也是理性的“经济人”，尽可能地规避风险、保证交易安全也是其必然的经营之道。如果不能实现债权人与农民股东利益的再平衡，必然导致农地入股公司的商业机会的减少甚至完全消失。没有商业机会的公司显然也不可能为其股东带来投资回报，农民股东依赖来自土地承包经营权的收益解决其生活保障的期待也必然落空，最终也不利于农民股东的利益维护。因此，平衡农地入股公司中的债权人与农民股东之间的利益成为一个亟待解决的问题。
一、 公司设立阶段的利益冲突
（一）土地承包经营权的价值评估
资本确定原则要求公司成立时，其注册资本必须确定，以保证公司有一定的资产清偿对债权人的债务。对股东的出资财产进行价值评估是资本确定原则的必然要求。《公司法》第27条规定:对作为出资的非货币作价的财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。在土地承包经营权入股有限责任公司中，保证土地承包经营权的价值评估结论的客观性和科学性对于平衡农民股东与债权人之间的利益冲突具有重要意义。因为，若土地承包经营权的价值被高估,则实为虚假出资，公司的清偿能力降低，债权人利益受损；若土地承包经营权的价值被低估, 由于农民股东的土地承包经营权出资是其分享股东权利义务的依据,则会导致农民股东的利益受损。
③参见李启宇：《基于城乡统筹的农地承包经营权流转制度创新研究》，载中国知网中国博士学位论文全文数据库：四川农业大学2010年博士学位论文，第85页。
④王斌、刘程程、于红梅：《农村土地承包经营权流转价值评估研究》，载《价格理论与实践》2009年第11期，第56页。
⑤苏晓鹏、冯文丽：，《论农村土地承包经营权流转价格评估问题》，载《价格理论与实践》 2009年第3期，第67—68页。
⑥孙中华、罗汉亚、赵鲲：《关于江苏省农村土地股份合作社发展情况的调研报告》，载《农业经济问题》2010年第8期，第33页。
⑦前引⑥，第30页。目前，由于法律法规和专业评估机构的欠缺，我国土地承包经营权的价值评估难以保证其评估结论的客观和公正。具体而言，表现在如下几个方面：首先，缺乏专业的土地承包经营权流转价格评估机构。在专业的土地承包经营权价格评估机构缺失的情形下，许多地方就将农村土地流转服务中心作为评估机构。例如，成都市双流县农村土地流转服务中心截至2008年11月就评估了双流县宗富枇杷种植专业合作社等4宗土地，评估面积189.81亩，评估总价达274.22万元。③虽然这样操作对于在约束条件下促进土地流转具有现实意义，但其专业性、科学性很难得到保证。其次，流转价格确定的依据不清、随意性大。资产评估一般有成本法、市场法和收益法等方法。由于土地是自然本身的产物，成本是虚拟的，很难定量，成本法难以实际运用；土地承包经营权的转让目前为法律所限制，农村土地的流转机制发展时间不长，市场上的可参照物不仅量少而且可比性差，市场法在农村土地经营权的评估中也不可行。因此，一般使用收益法来评估农村土地承包经营权流转价值，④估测土地承包经营权未来预期收益并折算成现值，即土地承包经营权的价值等于其预期未来收益的现值之和。⑤目前，土地承包经营权入股试点实践的作价原则一般为，按近三年的平均亩净收益与剩余承包期的乘积。例如，江苏省常熟市董浜镇金龙稻米专业合作社的评估方法为，平均每亩土地每年收益250元，乘以土地承包经营权的剩余年限20年，得出每亩土地的承包经营权作价5000元。⑥问题在于，土地承包经营权入股的目的就在于实现土地的规模经营，以目前细碎化经营下的土地净收益作为依据来评估土地承包经营权入股后的预期收益，难谓合理。此外，虽然现行法律规定土地承包经营权的期限是30年，但土地承包经营权“长久不变”的政策已经确定，仅以30年的土地承包经营权期限为依据计算入股的剩余期限收益，也有失公平。再次，在只有土地承包经营权入股的情况下，实践中土地承包经营权往往没有折价。例如，江苏省金坛市28家土地股份合作社中有26家属于这种类型,占92.8%。⑦在只有土地承包经营权入股的情形下，确定股东之间权利义务的依据相对简单，凭入股土地的数量即可。但由于土地承包经营权作为股东的出资，其评估的价值关涉到公司的资本总额，关涉到股东承担责任的范围，关涉到债权人债权实现的程度，不进行评估显然不利于债权人利益的保护。因此，完善土地承包经营权的价值评估的法律法规、建立专业的土地承包经营权价值评估机构尤为紧迫。
以股东的出资为中心的公司资产是担保债权人债权实现的“责任财产”，为防止股东的非货币财产出资的虚高评估给债权人利益造成损害，我国《公司法》第31条⑧确立了出资股东的补交差额制度、其他股东的连带责任制度，第208条第3款⑨确立了评估机构的赔偿制度，在土地承包经营权入股的有限责任公司中也应该一体遵循。
《物权法》和《农村土地承包法》把农村集体土地承包区分为商业承包和家庭承包。两部法律在后者流转问题上没做过多限制，允许其采用民法上的流转方式实现其经济价值③。2005年农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》中明确出现了“入股”的流转方式。④2006年12月成都市出台了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》；2007年6月重庆市工商行政管理局出台了《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》，这两个文件均规定土地承包经营权可采用“入股”方式流转。
二、农村土地承包经营权概述
农村土地承包经营权是指以种植、养殖、畜牧等农业用途为目的，对国家或者集体所有的农用地占有、使用和收益的物权。其权能有：土地使用收益权，物上请求权，生产经营自，对产品的处置权。其中，收益权受到一定的限制，如：流转方式法定化①，不得改变土地所有权性质和土地的农业用途，受让方必须具有农业经营能力，流转不得超过承包经营期限等②。
在农村，土地一般属于集体所有，集体组织内部成员，可以无偿地获得一份土地承包经营权，供生存发展需要。我国现行社会保障制度尚未覆盖到农村居民，土地承包经营权对农民具有社会保障意义。土地承包经营权具有物权性质又具有人身权性质。土地承包经营权对农民的社会保障功能正是体现在该项权利的人身性上。
三、农村土地承包经营权入股的法律风险
土地承载着农民的生存保障功能。承包经营权入股后，则成为公司资产，农民和土地相分离。如果公司不能提供给足以保障农民基本生存条件的股利或分红，无能力在获得生活保障的农民将面临生存危机。
公司法资本三原则要求股东不得抽回资本⑤，减少注册资本有严格内部程序控制⑥，外部债权人亦可通过提前请求实现债权对减少注册资本行为施加压力⑦。农民一旦入股成为公司股东，就无法通过退股回复其承包经营权。农民股东退出公司的另一种机制是出让股份。但这可能会使农民与土地分离。农民在土地上能获的社会保障权将会丧失。
四、化解农村土地承包经营权入股的法律风险的对策
土地承包经营权有财产属性，又具有人身属性。财产属性的权利能转让，但人身属性的权利不能转让。如果两种权利混在一起，财产权利转让必然受到人身属性的限制。因此须对土地承包经营权作出划分。一是可以转让的财产权，二是不能转让的人身权。
土地承包经营权入股后，农民只能获得股份财产权上的收益。为保障农民的社会保障权，只能把它设定为财产上的义务。公司运营土地获得的两部分利益，一是土地使用价值转化的价值，二是土地产生的新增价值。后者通过股利的方式进行分配；而前者的源权利本不属公司，而是被土地财产权捆绑来的农民的社会保障权，此价值应返还给农民。两种价值应有分配顺序，先从利润中拿出固定的数额返还农民在土地上的社会保障权；然后再分配股利。由于公司盈利能力不确定，若其利润尚不能满足农民的社会保障需要就会陷农民于危险中，解决该问题，需要配套社会保障法规。
公司法禁止抽回资本，故农民入股后退出面临困难。但《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》中，针对该问题做了个“置换”制度设计⑧。用以限制涉及土地的股权进行二次转让，农民可以以其他资本置换出他投入的土地承包经营权。这种置换是成立的，入股的权利是已被物化的、与人身分离的虚拟价值形态，标志着该权利成为公司财产。公司的土地权利可以作为资产出售，不过只能出售即农民股东，农民取得该资产，达到二土地权利回归同一，此时农民股东的股份不变。但上述程序须在章程中设定。农民股东取得回归的土地权后，公司要继续使用该土地的，可以采取不转移承包经营权的方式，这就成功解决了农民土地承包经营权退出的问题。
另外农民可选择转让股份。由于财产权与社会保障权相分离，无论股权怎么转让，农民的社会保障要求始终只能由土地收益者承担。这样农民不会丧失社会保障，而且盘活了土地资源。值得注意的是，可转让的财产权不是永续的，因作为其源权利的土地承包经营权有期限。当权利到期时，农民重新获得土地承包经营权，如果农民欲继续把土地投入公司，农民就以重新获得的承包经营权中的财产权入股，同时原来的股权保持不变。
五、结论
在农村社会保障体系尚未健全完善的条件下，土地法律须要优先考虑土地对农民的社会保障功能，才能保证土地产权改革的低政治和社会风险。同时也要顺应生产力和生产关系的发展，使土地要素流动起来。对土地承包经营权做出财产权和人身权划分，有利于理顺权利配置和流转关系；把土地承载的社会保障功能义务，施于土地经营者，充分保障了农民的基本生存；允许农民“置换”回土地承包经营权，体现了对农民生存方式选择上的尊重。允许土地承包经营权入股公司只是在现有法律框架下的一种尝试。努力探索一条适合中国特色的农村道路，是一项十分艰巨的任务。注释：
①《农村土地承包法》第32条.在这里不能把流转理解为处分的权利，流转改变只是收益的方式，而不是对权利的处分.
②《农村土地承包法》第33条.
③《物权法》第133条，《农村土地承包法》第46条第1款.
④《农村土地承包经营权流转管理办法》第16条，第19条.
⑤施天涛，《公司法论》，法律出版社，2006年版，第16-163页.
⑥《公司法》第44条，第104条.
⑦《公司法》第178条.
⑧《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》，渝工商办发（2007）86号，第二（四）5，第二（九），第二（十）.参考文献：
［1］李昌麒主编，《中国农村法治发展研究》，人民出版社，2006.
［2］施天涛，《公司法论》，法律出版社，2006.
［3］马俊驹，余延满，《民法原论》，法律出版社，2007.
［4］刘俊，《中国土地法理论研究》第264页-280页，法律出版社.
［5］徐汉明《中国农村土地特有产权制度研究》，社会科学文献出版社，2004.
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［7］张询书：“农村土地承包经营权入股的风险问题分析”，《乡镇经济》，2008第1期
论文摘要 我国目前的土地承包经营权有两种类型：家庭承包和市场承包。我国法律因没有严格区分家庭承包和市场承包，导致了物权变动中登记制度或缺失或多余。为此，应将家庭承包下的土地承包经营权的变更模式设为意思主义，而将市场承包下的土地承包经营权的设立模式设为登记对抗主义。
论文关键词 土地承包经营权 家庭承包 意思主义 公示对抗主义
一、我国土地承包经营权的类型化认识
我国的土地承包经营权有两种取得方式，一种是家庭承包，另一种是“其他方式的承包”。前者是指以农村集体经济组织的每一个农户家庭作为承包人进行的承包，发包时应当按照每户所有成员的人数来确定承包土地的份额，且是无偿分配，也就是通常所说的“按户承包，按人分地”，也叫“人人有份”；后者是指通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的市场化有偿承包，为表述方便且与家庭承包相对应，在此将“其他方式的承包”以“市场承包”代替。
两种承包方式虽然都是取得土地承包经营权的方式，但区别较大：
第一，就涉及的土地而言，前者承包的是已经开垦并可以耕种的集体土地，包括耕地、林地、草地等，这部分土地通常都是本村村民开发而后归于集体，因此要求该部分土地要满足本集体成员的利益；而后者承包的主要是未经开垦的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等所谓的“四荒地”，另外还包括果园、菜地等一些不适宜家庭承包的已经开垦的土地。这部分土地或者处于未开发状态，或者不适宜按人均进行分配，而且具有一定的开发潜力。
第二，就目的和功能而言，前者是为了保障农村社会的基本生存需要，因此实行“人人有份，无偿获取”承包原则；后者的目的并不出于社会保障的目的，而是鼓励开发未肯土地，实现“双赢”，因此采取招标、拍卖、公开协商等方式通过市场的竞争规律有偿获取。
第三，就初始权利受让主体而言，前者必须为本集体组织成员，这与它的目的相一致；后者因没有前者社会保障的因素，所以受让主体无特别“身份”限制，只是本集体组织成员具有优先购买权。
从以上区别我们可以看到，以家庭承包方式获得土地承包经营权因负担着特殊的社会保障功能而具有封闭性，其取得和变更都受到严格的限制，而以市场承包方式取得的土地承包经营权更具有开放性，更符合市场规律的要求，其应具备相当的流通性。
二、我国立法在土地承包经营权类型化上存在的问题——变动中登记制度的多余或缺失
对这样不同的土地承包经营权在变动制度的设计上本应该进行明确区分，但我国现有法律规定却不能令人满意：土地承包法虽然从章节、承包方式、受让主体、流转方式上进行了区分，比如规定了其他方式取得的土地承包经营权经过登记发证后可以抵押，但在关键的物权变动模式上并没有作出有关权利设定或权利变更的任何明确规定。而物权法直接不加区分而将两种不同方式所取得的土地承包经营权统一规定为设立上的意思主义和变更上的登记对抗主义。这种做法会导致以下具体问题：
（一）在物权变更方面，对家庭承包下的土地承包经营权设置登记对抗模式，不但没有必要，反而更容易增加纠纷
如上所述，以家庭承包方式取得的土地承包经营权负载着社会保障功能，其设立和变更受到诸多限制，基本上都发生在本集体内部，而农村是熟人社会，因此对设立时采意思主义的做法，基本上没有反对意见。而对该权利变更时却采登记对抗主义，却颇值商榷。
一方面，以登记来对抗第三人确无必要。首先，在实际当中受让方是本集体成员之外人员的情况几乎不存在。登记对抗的目的主要是为保护非集体组织成员的利益，而土地承包经营权的互换仅涉及本集体组织成员，所以这种涉及非集体成员的物权变更只可能是土地承包经营权的转让，但根据有关数据的统计表明，这种情况是极为少见的。即便是出现这种情况，按照农村土地承包法的规定，土地承包经营权的转让，需要经过发包方即村集体的同意。而家庭承包的土地都是适合从事农业生产的土地而非待开发的荒地，其价值较为可观，而且这些土地涉及到本集体成员的基本生活保障问题，再加上村集体是土地的所有权人，因此，综合以上多种因素考虑，无论是本集体成员还是作为集体代表的村委，都不愿意将本集体的土地交给集体之外的人员使用。
其次，有另外的可替代登记的方式在发挥作用。如果本集体组织同意成员将土地承包经营权转让给集体之外的农户，自然其也就对该信息详细记载，并为他人提供了获取这种物权变动信息的途径，潜在的交易人完全可以根据这种记载达到自己的知悉目的。而且，如果该潜在的交易人成为现实的交易人，他与原权利人的交易也须经过村集体组织的同意，不会出现其不知真情的情况。因此这样的制度设计足以使这种权利变动具备了公示特性和可查知性，立法者所谓“土地承包经营权互换、转让后，如果未将权利变动的事实通过登记的方法予以公示，他人可能因不了解权利变动的情况而受到损害”的情况并不存在。而物权法规定必须到县市级的登记机关登记公示方才发生对抗效力，实无必要。
另一方面，这种“登记对抗善意第三人”的设计会更容易导致纠纷的发生。从信息的及时性、准确性角度来看，土地承包经营权的转让须要经过有关土地所在集体组织的同意，因此，这些信息可以非常及时的记录到村集体账簿中，保证了信息的准确性。如果按照物权法的规定不登记就不得对抗善意第三人，且不谈当事人怠于申请登记，即便当事人在完成了交易之后及时向有关部门申请了登记，而不动产交易的信息要经过若干天才会在设置在县市级的登记机关账簿中得到体现，这种登记的不及时，反而造成了登记的有关信息在一定时期内是与事实不符的，这就更容易导致纠纷的发生。如果非要以登记的信息作为对抗善意第三人的依据，实在是一种民意的表现。
（二）在物权设定方面，对市场承包下的土地承包经营权设置意思主义的模式而排除登记的作用，不利于物权关系的清晰和交易的安全
与家庭承包不同，市场承包不必承担社会保障功能，具有相当的开放性，包括承包主体的多元化，承包方式的公开化，承包的有偿性，以及对政策较少的依赖性等等，这些都使以该方式取得的土地承包经营权的变动具备了市场经济的要素，从而被纳入到公开市场当中。特别是物权关系的参与者已经超出了熟人社会的范围，有关物权变动的信息已经失去了家庭承包下“自然公示”的特征，这必然要求该不动产物权的变动需要通过“登记公示”来产生排他效力和对抗效力，从而明晰权利层级，保护交易安全。这就与城市不动产物权的变动极为类似，我国物权法允许该权利抵押并以登记作为要件就是一个最好的说明。“不动产的流动大都凭借权利形态的流通，表现为权利主体的变更和物上权利的设定、变更，而非不动产在主体间的物态流通，由此必然产生复杂层级的权利体系，在这种背景下，登记制度遂水到渠成地成为近代不动产物权的共同公示方法。”而我国恰恰只在土地承包经营权的变更上符合了这样的要求，采用了登记对抗主义，而在该权利的设立上完全放弃公示的作用，其弊端是在“一地二包”情形下，难以把握设立阶段的善意取得，忽略对交易相对人利益的保护。
我国《物权法》第106条不但规定了不动产可以适用善意取得，而且还规定“当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定”。善意取得的必备条件之一是“取得”，即“转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人”。而我国土地承包经营权的设定是采意思主义，其中家庭承包下的土地承包经营权因其特性基本不会发生善意取得的问题，但市场承包下的土地承包经营权却完全可能产生善意取得的问题。在村委会对有关的土地“一地二包”的情况下，如何判断善意第三人是否“取得”将会非常困难。因为该类土地承包经营权作为物权，其“取得”既不需要交付，也不需要登记，需要的仅仅是承包合同。在“一地两包”而均未登记的情况下，善意第三人到底如何方能真正“取得”？如果把承包合同作为取得的依据，显然在物权公示法理上很难具有说服力，因为承包人与善意第三人都同发包方签订了合同，都没有登记，何以善意第三人能够对抗承包人？如果不把承包合同作为取得的依据，不但导致承包人通过承包合同取得物权无法理解，而且善意第三人没有其他依据获得“取得”效果，其利益无法获得保护。
即便村集体因为种种原因把善意第三人（第二承包人）的合同权利先予办理了登记，该善意第三人能否依登记对抗承包人？依我国现行法律，答案是否定的。因为我国对市场承包下的土地承包经营权的设立采用的是意思主义，也就是说通过拍卖等公开竞价方式双方签订的承包合同就能够产生具有完整对抗力的物权，而无须登记。登记仅仅是一种行政确认而已，不对私权效力产生影响。所以，即便善意第三人进行了登记，也不能善意取得该土地承包经营权。
由此可见，对于以其他承包方式取得的土地承包经营权在设立上采意思主义，则对善意第三人的保护就基本上被忽略了。
三、结语
我国土地承包经营权变动模式所存在的问题，主要没有充分认识到土地承包经营权的两种不同类型及特点。如上分析，在家庭承包方式下，由于其特殊的职能从而显现出的封闭性的特点，再加上农村地区特殊的生活方式，这些导致了登记这种不动产物权的公示方式失去了存在的必要；而市场承包并不承载社会保障的职能，因此其具有很强的开放性和较高的市场化程度，这就非常类似于城市的不动产变动的背景，因此需要登记作为公示和明晰物权的手段。基于此，我们需要明确以下几点：
关键词：农村土地承包纠纷； 承包经营权； 《土地承包法》。
审理农村土地承包纠纷案件，从当前存在的法律规范来看，涉及的内容较多，如民法通则、合同法、农村土地承包法、最高法院的司法解释以及中央不同时期的农村政策。另外，村民组织法、土管法、农业法、继承法、担保法、婚姻法等规范也有涉及。如何在司法审判中适用好相关的规范，解决好溯及力问题，厘清在合同签订、履行、效力认定、行为合法或合理判定等方面的司法确认问题，确保纠纷的合理解决是审判机关需要认真研究的问题。①一、农村土地承包纠纷案件的受理范围。《土地承包法》第五十一条规定： “因土地承包经营发生纠纷的，……也可以直接向人民法院起诉。”②为了进一步明确人民法院的受理范围，法释［2005］6 号第一条列举了法院具有管辖权的具体情形，同时排除了两类不应受理的情形。可见，因合同违约引起的违约纠纷或因他人侵权引起的侵权纠纷以及承包经营权的继承纠纷等具有可诉性，法律已有明确规定。但审判实践中仍存在诸多的问题： 其一，如何确认土地承包经营权的问题。这类纠纷当事人往往不是直接提出一个确认之诉，绝大部分是以侵权的理由提起一个给付之诉，法院经过审理后发现并确认原告是否享有承包经营权是案件解决的关键。实践中，当事人土地承包经营权的纠纷有多种原因，有的因权属证书之间、权属证书与行政登记或权属证书与承包合同相互矛盾引起，有的因承包主体资格引起。对于这类纠纷的处理，目前主要有以下观点： 一种意见认为应对证书或合同或清册登记或者成员资格做实质审查进而确认原告是否享有经营权； 一种意见认为，确认土地承包经营权，应适用《土地管理法》第十六条规定，以政府处理为前置条件，对处理不服的，只能通过行政复议或者行政诉讼途径加以解决。③从实践来看，人民法院在处理类似案件时是区别对待的，并未一概而论。实际上，从最高法院原副院长在关于法释［2005］6 号的新闻会上的讲话精神看，司法解释对此问题的实质内涵应该包含两层意思，一是本来就没有经营权的； 二是原来享有经营权后来发生争议的。对于第一种情况的当事人，如果提起实质为确认经营权的诉讼，应该适用《土地管理法》第十六条和司法解释第一条第二款的规定，不予受理或驳回起诉并告知其向有关行政主管部门申请解决。对于第二种，因户口迁出本集体经济组织、外嫁、发包方调整土地等客观原因导致经营权是否仍然保留发生争议的，人民法院应该受理。对于就同一土地签订有两个以上合同的，承包方均主张取得承包经营权的，不能简单地以权属争议为由不予受理。
二、农村土地承包经营合同的效力。
1. 关于违反民主议定原则的土地承包合同的效力。
根据《土地管理法》第十四条第二款、第十五条，《村民委员会组织法》第十九条第二款第（ 五） 、（ 六） 项，《土地承包法》第十七条第二款、第十八条第二款第（ 三） 项、第四十八条第一款规定，如果发包方违反上述强制性规定，越权发包，人民法院应当认定该承包合同无效。法释［2005］6 号虽未涉及村民要求确认合同无效的情形，但法释［1999］15 号第二条、第二十五条规定： 承包合同签订满一年，或虽未满一年，但承包人已实际做了大量的投入的情况下，人民法院不因发包方违反法律规定的民主议定原则越权发包而确认该承包合同无效。
原则上，只要合同形式合法，未违反法律的强制性规定，即为合法有效的合同，应予以支持。其次，因违反法定发包程序导致村民群体与他人签订的合同无效的，原则上应认定无效； 对于承包人因此发生的损失，可予以适当的补偿。
2. 土地承包经营权流转没有登记或备案的合同效力。
《土地承包法》第三十八条规定： “土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”在审判实践中，人们对没有登记的合同效力认识不一。笔者认为，合同的效力与物权的变动是两个不同的概念，登记是物权变动的公示方法，不动产登记是物权转移的标志，是否登记主要是表明物权是否转移，是合同履行问题。合同是否有效要根据合同法的规定来认定，如果当事人之间对物权的设立和转移达成合意，只要这种合意不违反法律法规的强行性规定和公序良俗原则，即便没有完成登记，也应当认为合同已经成立并生效。④在承包或流转过程中，没有登记并不影响合同的效力。但未经登记，不得对抗善意第三人。《土地承包法》第三十七条规定： “土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意； 采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”⑤对未经备案合同效力如何认定，同样存在不同认识。其实，承包方通过与发包方签订土地承包经营合同在集体所有的土地上设立土地承包经营权，并不影响土地的归属，土地所有权仍归本集体经济的农民集体所有，发包方有权通过承包地备案了解承包经营合同的履行情况和土地承包经营权的变动情况，但是，土地承包经营权流转备案制度虽然具有重要性和必要性，但备案不是承包经营权流转、合同生效的必要条件。
三、家庭内部承包经营权的分割。
我国现行法律及司法解释，主要是对承包人与政府、集体经济组织和其他人之间的关系进行规范，对家庭内部之间的关系鲜有涉及，这给家庭内部承包经营权分割纠纷的处理带来了难题。由于人们观点的不统一，加上法律适用的难度与实际操作的难度，致使法院对这类案件“敬而远之”，不予受理，使相当多的当事人的合法权益没有得到应有的保护。笔者认为，审理好家庭内部承包经营权的分割纠纷，首先应明确，在一个家庭中，哪些人享有土地承包经营权。有人认为，只有承包土地时分得承包地的人和承包人死亡后的法定继承人才享有承包经营权。笔者认为，享有承包经营权的人除上述人外，还包括这个家庭新出生的人。
首先，土地作为农民生活的主要来源和基本保障，是农民最基本的生产资料，与农民利益密切相关。农民对土地的渴望是基于其朴素的生存和发展权利，也是农村经济发展的原始动力。土地承包经营权一方面反映的是对集体土地的经营，另一方面反映农户对土地利益的分配。故土地与其他财产不一样，剥夺了新生人口的土地承包经营权，无异于剥夺了新生人口的生存权。其次，《土地承包法》第五条规定： “农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人均不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”故承包经营权是一种成员权，随着成员资格的取得，任何组织和个人均不得剥夺和非法限制。
四、如何保护妇女及上门婿的合法权益。
从调查情况来看，目前农村侵害妇女土地承包经营权的问题时有发生，原因在于传统的道德观念和农民的法律意识以及人们对村民自治的模糊认识，妇女自我权利保护意识不强，甚至妇女自身对这种侵害也感到“理所当然”。关于妇女土地承包权的保护问题，土地承包法作为一个重要问题进行了规范。《土地承包法》第三十条规定： “承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其承包地……”该法第五十四条规定：“发包方有下列行为之一的，应承担停止侵害，返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危害、赔偿损失等民事责任……（ 七） 、剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权……”《土地承包法》明确规定了妇女作为集体经济组织成员平等享有承包该集体经济组织土地的权利，对出嫁女的土地承包经营权的保护作出了特别规定，但在实际操作中仍存在着一些问题。法释［2005］6 号第三十四条对离婚纠纷中的承包经营权分割进行了规定。但这些维护妇女土地承包权的国家法在很多地方还受到“民间法”的严重挑战，甚至有些地方基于“搞活土地经营使用权”还出台了与国家法律和中央政策相违背的政策。出嫁女的土地承包经营权受法律保护，无论其土地承包经营权是结婚后从新居住地取得，还是保留结婚前取得的土地承包经营权，总的原则是不能使其权利落空。在个案处理中可以区别情况对待： 对承包期内当事人结婚后从新居住地取得承包土地的，发包方可以收回其原承包地； 对结婚后在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地； 对离婚纠纷中妇女分割承包地的请求，只要她作为家庭一员享有承包地的，就应依法予以保护。对于上门婿承包地问题，和出嫁女类似，可参照处理。
五、关于客观情况变化致合同履行显失公正的问题。
涉及土地流转的合同，由于受到签约当时的社会经济条件和法律、政策背景的影响，双方权利义务的约定仅适合于合同签订时的情况。而客观上土地问题极易受社会经济发展和国家政策的影响，随着不同时期的客观条件变化及国家农业政策的调整，客观上会导致合同双方当事人权利义务的严重失衡，从而引发纠纷。法释［2005］6 号第十六条借鉴了情势变更原则，为解决相关问题提供了法律依据。这类案件实践中当事人往往起诉要求确认合同无效，但事实是并非合同无效，法院不能简单地对合同的效力进行认定，而应根据客观事实综合社会效果加以评判。因此，对历史的原因或政策性原因引起的流转合同纠纷，不能简单地以签订合同不完全符合法律规定、权利义务失衡为由宣布无效，造成高成本的善后处理工作的发生。因此，为救济因客观原因导致当事人双方在合同中的权利义务严重失衡的现象，法官应对当事人进行法律释明，分析发生权利义务失衡的客观情况，依照公平原则和诚实信用原则，以情势变更为理由，调整承包期限，变动承包金数额，以化解矛盾，消除纠纷，将国家惠民政策落实到村民头上，从法律效果和社会效果两方面，使案件得到妥善处理。
注 释：
①邵书慧。《科技创业月刊》当前农村土地承包纠纷的调查与法律思考———基于淮南市八公山区的调查，2009 － 10－ 10.
②《中华人民共和国土地法》1999 年 1 月 1 日施行
③吴 杨。 几类农村土地承包纠纷案件审理难点与对策研究。《贵州大学硕士论文》，2009 －10 －01
论文摘要:平稳有序地流转土地承包经营权解放了农村生产力，促进了农村繁荣、农业增效和农民增收。文章分析了当前我国在推进农村土地流转过程中存在的主要问题，并从制定政策措施、完善市场体系、健全管理机构和财政政策等方面提出了对策。
农村土地承包经营权流转是家庭承包经营制度的完善和发展，是构建现代农业模式，实现产业结构调整的客观需要。近年来，随着工业化、城镇化不断推进，农村二、三产业加快发展，农村劳动力大量转移，农村土地流转趋于加快，规模逐年扩大，呈现出了经营主体多元化、流转形式多样化、利益关系复杂化的发展局面。在新的形势下，如何促进农村土地流转的健康发展，是值得我们思考和研究的问题。
1、当前农村土地承包经营权流转中存在的问题
我国农村土地承包经营权流转，反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体是健康、有效的，但也存在一些不容忽视的问题。
1.1政策措施不完善
首先，随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，迫切需要地方政府出台相关的具体措施，加强管理和服务，但目前除中央出台的宏观政策外，各地区尚未制定出台指导土地流转的具体政策措施，土地流转缺乏政策的引导和规范，制约了农村土地的流转。
其次，对土地流转的支持不到位。农业生产投入大、周期长、风险高，收效慢，对大资本缺乏吸引力，而中小投资又往往受制于资金技术等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我国许多地方的农民流转意愿不强，宁愿抛荒土地也不愿流转，从目前的实际来看，各级政府尚未出台针对流转农民和流人种田大户、专业合作社和企业公司的具体支持政策，严重制约了农村土地的流转。
1. 2管理机制不健全
土地流转市场尚未形成，转出转人之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，没有与之相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。农村土地流转服务机构处于空缺状态，致使土地承包经营权流转信息网络无法建立，土地流转供求信息不能及时有效沟通，而且二轮土地承包的一些遗留问题也得不到及时处理，不少地方存在着农村土地承包经营权落实不到户，承包合同签订不到户、不规范、承包经营权证书发放不到位、流转合同不规范等问题。
1.3流转运作不规范
现在农户之间的土地流转多是口头协议，未通过签订流转合同来规范流转双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题，土地流转登记管理难度大，特别是农户以口头协商流转的土地，县、乡农村土地承包管理部门难以掌控，更无法登记备案。由于口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。同时口头协议的随意性也造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投人，积极性不高，不利于农业的长远发展。
1. 4服务保障措施不到位
首先，我国农村的社会保障机制尚未形成，土地对农民来说仍具有十分重要的社会保障和就业功能，这就决定了农民不肯轻易离开土地。加之我国大部分城镇化和县域经济发展仍较滞后，二、三产业接纳农村劳动力的能力有限，许多农户仍靠种地维持生计，不敢也不能放弃土地承包经营权，土地流转只能是小规模和短期流转，影响了土地资源的优化配置和使用效率的提高。其次，土地流转服务缺位。绝大多数乡镇、村尚未成立土地流转的服务机构，缺乏合理的引导和组织，没有真正建立起资产评估、委托、法律咨询、信息服务、流转中介等服务机构，供求双方很难找到一个合理的交易平台。
1.5流转违法现象时有发生
少数地方的基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，不顾客观实际，盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转。有的地区为了片面地追求农业规模经营和村集体经济发展，随便改变土地承包关系，用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活;有的地方为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间，低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。
2、促进农村土地承包经营权流转的对策
土地承包经营权流转是一项复杂的、政策性很强的工作，事关农民的切身利益，事关农村经济发展和社会稳定大局。因此，要促进农村土地的流转，加快现代农业建设步伐，就必须要明确思路，抓住影响土地流转的关键环节和问题，突出重点，积极推进，确保农村土地流转的顺利进行。
2. 1深化思想认识，确保“五个坚持”
一是坚持稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。二是坚持尊重农户的土地流转主体地位。尊重农户的选择，流转与否、采取何种方式流转、流转价格如何确定，要由农户来决定。要按照依法、自愿、有偿的原则引导农户流转土地承包经营权，不能强迫农民进人土地承包经营权流转市场。三是坚持农村土地流传中“三个不得”原则。土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益;农地只能农用，不能搞非农建设和开发;受让方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的合法利益。四是坚持因地制宜。土地使用权的流转不能搞一刀切、一个模式，在条件尚不具备的地区，应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地产出率。而在一些经济相对发达地区，农民从事非农生产的机会多且能获得较稳定的收人，应鼓励其进行土地流转。五是坚持管理、规范、有序。要切实加强对土地流转的管理指导，建立健全流转制度，强化流转信息服务，规范流转合同并加强管理，及时调节流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。
2. 2抓紧出台制定促进土地流转的政策措施
各省要结合实际，尽快制定出台土地承包经营权流转实施意见，明确农村土地流转的指导思想、总体目标、基本原则以及加快农村土地流转、推进规模经营、提高土地经营效益等方面的政策措施，指导和规范农村的土地流转，加强管理和服务，使土地流转有法可依。同时，各级政府和各级部门要尽快制定出台支持土地流转的具体措施，对土地流出的农民进行奖励，做好各种保障服务，解除农民的后顾之忧，提高流转意愿;加大对种田大户、专业合作社和一些龙头企业的扶持力度，提高他们的投资意愿，推动规模经营;建立健全土地流转的服务机构，不断完善服务措施，规范农村土地流转。 转贴于
2. 3切实解决好农村土地二轮承包遗留问题
稳定农村土地承包关系，把农民土地承包经营权长久不变的政策落到实处。按照有关法律和政策要求，二轮承包时签订的耕地承包合同，承包期限不达30年的，要补签到30年;对尚未签订农村土地承包合同或合同签订不规范的，要补签或重新签订规范的书面合同;对没有按照国家规定式样制发承包经营权证书的，县(市、区)要安排落实经费印制，补、换发到户;土地承包合同档案资料不健全的要收集整理归档，妥善保管。
2. 4规范土地流转行为，确保流转规范有序
以实施流转合同制和备案制为重点，规范流转行为。按照农村土地流转合同示范样本，结合本区域的实际，指导流转双方签订规范性合同文本，报发包方和乡(镇)农经管理机构备案。建立农村土地流转合同鉴证制度，对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管。建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况，对以转包、出租或其它方式流转的要及时办理相关备案登记，以转让、互换方式流转的要及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
2. 5完善流转市场体系，加强流转管理服务
首先，建立健全土地流转服务网络和信息体系，搭建土地流转信息平台，做好流转规划、汇集信息、沟通供求、价格评估等工作。在有条件的市、县建立农村产权担保公司等中介机构，为农村土地承包经营权流转进行行为担保，开展土地评等定级和估价工作，加强地籍管理和土地市场管理。其次要构建农村土地承包纠纷调解仲裁体系。在县级成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，乡镇成立农村土地承包纠纷调解委员会，村级设立土地承包纠纷调解小组。乡镇农村土地承包纠纷调解委员会或村级土地承包纠纷调解小组负责对土地承包及流转纠纷进行调解。县级农村土地承包纠纷仲裁委员会负责对双方当事人不愿协商、调解或协商、调解不成，申请仲裁的纠纷进行仲裁。
2. 6健全农经管理机构，加强对流转的指导
尽快建立健全乡镇农村经营管理工作机构，由基层农村经营管理工作机构承担土地承包经营权流转服务工作。进一步加强农经管理机构和队伍建设，强化农经部门工作职能，建立健全职能明确、权责一致的农经行政管理体制，充分发挥农经管理机构在行政执法、行政管理、行政监督的职能作用，不断提高服务水平。
