时间：2022-09-23 07:17:58
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政府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效，财政流量规模在不断地扩大，其占GDP的比重在不断地提高，但财政能力受整体制度的约束而难以增强。经济总量（流量）在不断地扩大，而公共债务也在飞速增长，这不只是表现在中央政府，也反映在地方各级政府。法律上禁止地方政府发行公债，但各级政府大搞"准财政"活动，政府融资在部门利益的推动下迅速扩大，未来资源被加速使用。另外，在转型过程中，社会"推定"给政府的支出责任和义务也不断增加，这使政府承受着很大的未来支出压力。总而言之，我国财政风险有不断扩大的趋势，或者说，正日渐超出社会公众可接受的风险程度。
这种状况的出现有某种必然性，从世界各国来观察，也具有某种共性，这是在全球经济变革的大背景下出现的。就我国的情况来看，这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化的环境中产生的，是这种环境的变化速度超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其原因的话，财政风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话说，这是改革滞后于发展所导致的。
进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，使社会经济生活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和集中，"百川纳海"，致使财政风险不断扩大。
一、"风险大锅饭"的制度性存在
改革打破了"利益大锅饭"，而"风险大锅饭"依然如故。我国改革是从物质刺激入手的，使社会形成了多元化的利益主体，并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我，我中有你的"利益大锅饭"被彻底打破。这就是说，通过20多年的改革，形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业（包括金融企业）、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以"逐利"为动力的竞争局面。
但另一方面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至根本就没有界定，仍在吃"风险大锅饭".这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。1998年以来，政府几次为四大国有银行注资、通过成立资产管理公司处理其不良资产等措施（注：1998年为四大国有银行注资2700亿元人民币，以充实其资本金；1999年成立四大资产管理公司为四大国有银行剥离不良资产14000亿元人民币；2004年1月再次为中国银行和中国建设银行注资450亿元美元，为其股份制改造做准备。），最典型地说明了"财政兜底"这个客观事实。
（一）政府替国有企业承担风险
尽管自20世纪80年代以来，国企改革一直是整个经济改革的中心，但无论是两步"利改税"、承包制，还是现代企业制度，都只是从激励的角度调整了政府与国企的财政关系。1993年提出的"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的国企改革目标至今也没有达到，"盈了归己，亏了归国家"的局面并没有发生实质性的变化，政府承担着无限的责任和风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国企各种权利，如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利，但经营过程中的各种风险，如债务风险、投资风险等却没有规定由谁来承担、承担多少。可以说，我们是在无风险的假设条件下来进行国企改革的。这样一来，企业经营者的避险动机严重不足，在投、融资过程中往往是只注重短期利益，忽视未来的成本，从而使企业处于巨大的风险状态之中。因此，国企改革实际上从一开始就是以政府承担全部风险为前提条件的。
在国企还没有学会在市场这个大海中游泳之前，以由政府承担全部风险的办法来调动企业的积极性，也许在改革的初期有一定合理性。但这个改革初期的措施却造成了严重的路径依赖，并一直持续到现在。
1.激励与约束不对称
搞活国企是以给企业看得见的物质利益开始的。从20世纪70年代末的"企业基金"、"利润留成"，到80年代的"利润承包"，都以"减税让利"为主要的改革思路，寄希望于通过利益诱导来调动企业的积极性。到20世纪的90年代，提出转换企业经营机制，建立现代企业制度，改革思路从一味地"减税让利"转到了落实"经营自"上，试图让国企变成真正具有自我发展、自我约束能力的企业。但随着国企经营自的落实，却造成了普遍的"内部人"控制，所有者的监督形同虚设，所有者的权益得不到保障，而且经营者常常采取拿国有资产冒险或大量借债的方式来追求自身的短期利益。在这种激励与约束不对称的条件下，国有资产的保值增值成了无法兑现的空头支票。尤其在市场化进程不断深入，市场竞争日益激烈的环境下，强烈的逐利动机更促使经营者采取冒险的举动，至于其背后的风险则考虑不多，甚至不予考虑。大量国企的这种行为造成严重的公共风险——经济效率的普遍低下。
这样，激励与约束不对称造成的后果，不仅是导致政府拥有的经济资源减少（资产流失和资产收益流失），而且还会因国企的高风险偏好而带来大量的债务，并通过"国企-银行-财政"这根链条转化为政府的债务。广东国际信托投资公司的破产、中国农业信托投资公司的清盘、大量国企实行"债转股"等等，这些活生生的案例，最终都给政府带来了大量的债务。这些债务的处理通常不透明，没有在政府的预算报告中反映出来，从而表现为政府的隐性债务。
2.国企信息不透明
每一个国企的经营绩效几乎都是一个"黑箱"，不仅社会公众不了解，政府主管部门也未必清楚。许多在账面上连续盈利的企业，实际上却处于严重的亏损状态。即使是改组上市的公司，这种状况也未有实质性的改变。尽管对信息披露有强制性规定，信息不透明也造成了多重的危害，如虚盈实亏，使所有者权益虚假；资产转移，使所有者权益受损；高风险投融资，给所有者带来大量隐性债务；监控失效，造成"内部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隐藏了企业经营过程中的各种风险，这不仅仅是给所有者权益造成潜在损害，而且会误导政府宏观决策，容易误判国有经济的整体状况。同时，这也给社会公众造成错觉，致使相关利益者遭受损失。这些都会导致公共风险，加大政府作为公共主体的未来支出压力。
3.国企职工的"人质"效应
人的问题一直都是各级政府的一块"心病".对政府来说，不怕资产流失、不怕企业亏损，最怕国企职工的安置以及由此引起的社会问题。因此，长期以来，政府采取了一种"通过养企业来养人"的办法，明明知道企业亏损严重，债台高筑，但各级政府也是想方设法为企业筹资金、找贷款，让企业苟延残喘。其目的就是一个，把那些国企职工养起来，以减少公共风险，稳定社会。在社会保障制度还不健全，或国企职工长期形成的对企业依恋心理没有根本性的转变以前，政府不得不以高昂的代价来稳定国企职工。这样一来，国企职工成了各级政府的"软肋"，同时也成为经营者转移风险的最佳借口。
在某种意义上，经营者以企业职工为"人质"，可以不断地向政府提出各种要求，政府的国企改革目标往往在这种要求下变异为"安抚"政策，如提供"安定团结贷款"、税费减免等等。曾经风靡一时的匈牙利经济学家科尔奈所说的"软约束"，在这种情况下就变得更软了。但这时，政府与国企的关系已经不再是"父子"关系，而是讨价还价的"对手"关系。随着这种关系的转变，政府对国企的政策只能是"激励＋激励"，而约束仍是踪影难觅。这种"单边政策"的后果就是政府总是被动地替国企承担各种各样的风险。政府名义上是以国有资本承担有限责任，实际上却承担了无限的支出责任和义务。1998年以来，尽管政府在社会保障和再就业等方面采取了多种措施，试图把"养人"和支持企业分开来，减弱国企职工的"人质"效应，但效果并不理想。
（二）公共预算对政府行为的软约束
发展中国家的一个普遍现象是政府存在大量的预算外活动，也就是说，政府行为和活动并不受国家预算的严格约束。在我国尤其如此。
财政收入是政府活动的经济基础。一般而言，政府政策、政府行为和政府活动都应体现在政府的预算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次会议上所指出的："国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。"预算的形成过程本身就是一个决策过程，并以法律的形式确定下来，政府其他决策都应建立在预算决策的基础之上。但在我们现实生活中，政府的活动并不受预算的限制。表面看来，这是预算外资金的存在所导致的。其实，不是因为大量的预算外资金支撑了政府的大量预算外活动，而是相反，政府的大量预算外活动引致了大量的预算外资金。尤其在地方政府，普遍形成了这样一种思维模式："预算内保吃饭，预算外搞建设".在立法机关对行政机关缺乏严格监督的情况下，预算无法约束政府行为，相反，政府的行为处处在左右预算。
由于缺乏预算约束，政府活动的范围可以说"漫无边际"，几乎是想干什么就可以干什么，基本不用考虑所需的资金是否列入了预算。在这种行为方式下，政府产生了大量的"准财政"活动，其引发的后果不只是预算外资金的泛滥，削弱了健全的财政基础，增大了财政的脆弱性，而且，给政府带来大量债务。各级政府的各部门官员为了把事情干成，在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下，要么是通过收费，要么是通过借债、欠账等手段来解决所需的资金。一旦背下了债务包袱，最后交给财政兜着。短期内，这不会造成什么大的问题，但若长期这样，就会给政府财政累积下大量的不透明债务。其后果是不言自明的。
看起来，超越预算行事是一种消极的举动，实际上是不顾政府财政风险的短期行为，也许对短期的事业发展和经济增长有利，但在长期不可持续，累积的风险会毁掉一时繁荣带来的短期成果。
（三）中央与地方的财政关系模糊
在现行行政体制下，下级政府的一切债务实质上都是上级政府的"或有债务"，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务，而1994年的分税制改革仅解决了一个利益的分配问题。
分税制设立中央税、地方税和共享税，建立了一个利益共享的机制。虽然中央政府在利益共享机制中具有更大的发言权，完全控制了税权，而且也集中了超过50%的全国财政收入，但由于中央政府对地方政府的财政活动缺乏有效的监督途径和手段，地方政府实际上具有很大的财政自。没有税权，但地方可以"自赋"收费权；没有发债权，但可以借债；缺少发言权，但可以用地方公共风险来增加讨价还价的筹码。一方面看，在利益分配中，中央占有优势；但从另一个方面来看，在风险分配中，地方占有优势。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。既然上一级财政不可能不最后兜底，那么，下一级财政就可以无视风险的存在，大肆从事各种"准财政"活动，以谋求政府任期内的各种政绩。因此，在既无风险分担机制，又没有健全的监控手段条件下，势必会引发普遍的道德风险，导致地方隐性债务增加，从而恶化整个财政风险状况。2002年，国家审计署对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支情况进行了审计，发现下面4个问题：一是财政收入"水份"较大。二是人为隐瞒赤字现象普遍。截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2亿元的147%.三是债务负担沉重。49个县（市）截至2001年底，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。四是欠发工资问题仍较突出。欠发的工资实际上是政府的负债（注：参见2003年7月4日《报刊文摘》。）。
总之，在政府与国企的关系中，政府总是最后承担了国企的全部风险，给予国企的只是"激励＋激励".在政府的各个部门之间，各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种"准财政"活动，却不承担风险责任。在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的"或有负债".另外，在各届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种"建设"，只享受由此带来的各种好处，而风险却可以推给下一届政府。这种缺乏风险约束的激励，尤如脱缰的野马，随时可能把经济，社会之车带入沟壑，甚至深渊。
改革的使命仅仅完成了一半——建成了激励机制，而另一半——构建风险约束（分担）机制，还只是刚刚破题。打破"风险大锅饭"应将是今后整个经济体制改革的重心。
二、"风险大锅饭"的制度性后果
利益与风险对应，是市场经济社会的基本原则。作为经济原则，每一个经济主体在追逐自身利益时，就必须承担相应的风险，而且是低利低风险，高利高风险。这既是规则，更是一种理念，约束着各个经济利益主体的行为方式。只有这样，市场竞争才会有序而富有效率。作为社会原则，它映射到社会的各个层面，政府也不例外。作为公共机构，政府自身及其各个组成部分，都有自身的利益，同样，不论其以何种形式去追求利益（如政绩、权力、影响力、经济利益等），也应当承当相应的风险（法律追究、行政处罚、经济损失、名誉扫地等），而不论其动机是不是出于公共利益。也只有这样，政府政策、政府行为、政府活动才能有序而富有效率，公共利益才不会沦为一个谁都可以打的旗号。但"风险大锅饭"破坏了利益与风险对称这条基本原则，并在长期的社会实践中积淀为一种普遍的社会心理（如不找市场找市长），大家都只想得到利益，而不想承担任何风险。风险自担的理念在我国还只是一颗幼苗，随时都可能夭折。
在这样一种环境下，由于失去了风险的约束，各级政府、各个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程中的态度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，表现为追逐高风险，避险动机和避险能力严重不足。
（一）避险动机不强
在广义的公共部门内，缺乏避险动机是十分普遍的现象。无论是国企、国有金融机构，还是各级政府和政府的各个部门，对于各项决策往往都强调了有利的一面，而忽视了可能引致风险的另一面。漠视风险的态度，使风险分析难以展开、深入，更谈不上卓有成效地进行风险评估。
对政府来说，促进经济增长是头等目标。至于如何去促进经济增长，采用什么手段，以及不同手段的风险成本大小，通常是不多考虑的。在政府预算内财力较为紧张的情况下，政府会采用扩大赤字，增发国债的方式来刺激经济。1998年实施的积极财政政策，就是通过调整预算来扩大内需，拉动经济增长。这项政策原计划只在短期内实施，实际执行一直延续到现在，达6年之久。其中隐含着哪些风险，学术界有一些探讨，但也许要若干年以后才能真正显现出来。事实上，从一开始，实施积极财政政策有没有风险、风险多大，并没有展开讨论，当然也谈不到对其进行全面的风险评估。从我国的经验来看，一项宏观经济政策的实施常常带有浓厚的政治色彩，一经决定，是不允许唱反调的。风险，是决策者常常忌讳的字眼。在这样一种态度下，政策制定和调整不大可能去研究其中隐含的风险。
由于《预算法》规定地方政府不允许搞赤字政策，上述办法只有中央政府才能采用。因此，对地方政府而言，更倾向于采取预算外的支持形式，如利用地方金融机构贷款、提供各种担保（注：据笔者调查，至2002年10月底，某省归财政部门管理的国际金融组织和外国政府贷款项目有50个，涉及到省级单位和18个市县，其中由政府担保的，占债务总额的62%.其中由省本级担保的和市县担保的债务，分别占担保债务总额的84.7%和15.3%.有的市县债务水平很高，超出了当地的承受能力，其政府担保外债，加上外债的总额，占2001年地方一般预算收入的比率都超过了100%.）、对投资者给予某种承诺、设立"窗口公司"筹资等等。在各地方政府"政绩"竞争的推动下，各级地方政府的主要精力都是用在这方面。至于这样做，引致的风险是什么，会不会给地方财政背上债务包袱，地方政府未来的支出压力是否会增大等等问题，一般是不予考虑的。
据笔者调查，目前不少地方政府开展了大规模的招商引资活动，不少省份甚至将招商引资定为各级政府的首要任务，并将招商引资任务层层分解，落实到单位和个人。这种运动式的招商引资，势必以政府的大量承诺、优惠政策为条件，其风险是不言而喻的。但当招商引资被作为一种政治任务来完成的时候，其风险被彻底地抛在一边。另据《南方周末》报道，在2003年的招商引资中，江苏一些市县在招商引资目标管理考核办法中规定，单位在年度考核中，完成任务不足年度任务一半的，其单位负责人向县委、县政府写出书面检查，限期内仍不能完成的，按照干部管理权限对其主要负责人进行诫勉，其班子成员不得提拔、调动、晋级、评优，连续两年不能完成任务的，对其主要负责人予以免职处理（注：截至2002年10月底，该省拖欠中国进出口银行、财政部、建设银行等转贷的外债项目达到25个，拖欠面（占到期应还款项目比率）92.6%，其中，省级占78.6%，市县占21.4%.在拖欠债务中，政府担保的债务拖欠占拖欠总额的92%.拖欠即违约，政府负有连带责任，担保债务就会转化为政府的直接债务。从中不难看出政府担保所引致的债务风险。）。这是一种严重的短期行为，完全不顾风险的做法，恐怕很快就会导致"鸡飞蛋打"的局面。
至于对上级政府的各种转贷资金，如过去的周转金、现在的各种国际金融机构贷款和外国政府贷款的转贷资金、国债转贷资金等等，地方政府多数都是全力争取，根本不考虑还贷能力，有的甚至从一开始就没有打算还款。如在实施积极财政政策期间，各地"哄抢"国债转贷资金，就是一个生动的实例。
由于缺乏避险动机，地方政府由此背上了年复一年累积下来的沉重的债务负担，只得采取拖欠、逃债等方式来搪塞，使地方财政风险状况恶化。但最后买单的可能还是中央财政。一方面，中央财政对地方政府的债务拖欠采取强制性的扣款措施，另一方面，中央财政又不得不加大对地方财政的转移支付力度，以至于连地方工资也要由中央财政通过转移支付来拨付。这说明，地方的财政风险正在向中央转移。
（二）避险能力不足
"风险大锅饭"不仅造成了避险动机的弱化，而且也使政府避险能力不足。这是在既定体制环境下造就的一种结果。
1.风险辨识能力不足
前面已经说过，财政风险是政府在干预公共风险过程中形成的。如果不能及时有效地识别公共风险，那么，政府在干预公共风险时很容易出现偏颇，如出现政府介入不及时，错过了干预公共风险的最佳时机，一旦介入，急于求成，往往介入过度，包揽太多。无论在经济领域，还是在社会领域，都有这类案例存在。在经济领域，对一些破产金融机构的救助存在同样的问题。这都反映出公共应急能力不足，手足无措，匆忙应对，从而导致了不惜代价的种种场景，使短期财政风险加大。
因此，避险能力不足首先反映在风险辨识能力不足。这包括两个方面：一是对风险的态度和理解，二是对风险的分析。对风险采取讳疾忌医的态度，这是十分普遍的一种现象。学术界对财政风险探讨的热情有加，而各级政府对本级政府面对的公共风险和财政风险状况大都是讳莫如深。对一些发生的公共危机事件，多数都是采取隐瞒的方式来"内部处理"，而不愿意对社会公布。在这种鸵鸟式的风险态度下，对财政风险所产生的后果难以有深刻的理解。在认识上是个侏儒，在行动上不可能是个巨人。思想认识上的局限性自然限制了对财政风险的深入分析，包括对各种风险来源的分类、识别、评估等等，更谈不上对公共风险向财政风险转化的跟踪研究和全面监控。
2.缺乏风险内在化的政策和体制
政策和体制是避险能力的载体。政府避险能力的高低是通过一定时期的政策和体制显现出来。在"风险大锅饭"的环境中，由于没有风险约束，难以制定出和实施谨慎的财政政策，容易出现两种倾向：一是在预算内来谈论政策，忽视预算外活动给政府带来的未来支出压力。二是静态地考虑当前的情况，忽视未来各种不确定性所引致的风险。特别是当风险超出了本届政府任期的情况下，这种倾向更为明显。风险内在化的财政政策应当是既全面评估财政状况，又充分考虑各种不确定性的谨慎政策。
风险内在化体制是指不同层面的风险分担制度、准备金制度、风险披露制度和有效的风险监控制度。风险分担制度是风险内在化体制的基础，它使风险在不同层面上相应化解，减少公共风险的出现的频率，同时也就减少了财政运行的不确定性和政府未来支出压力。准备金制度是在出现突发性支出的情况下，保持财政稳定性及可持续性的基本保证。风险披露有助于及时化解风险，防止风险累积。有效的风险监控制度是协调政府各个部门行为，保证前面各项制度有效运行的后盾。当缺少其中的某一项制度时，风险就会外溢，并通过或明或暗的途径转化为财政风险。这就意味着政府避险能力的降低。从现实来看，我们还没有建立起风险内在化的体制，这是导致避险能力严重不足的根本因素。
3.缺乏具体的避险方法
这是针对一些政府项目和操作性措施而言的。具体的避险方法应当溶合在部门预算的编制过程之中。实际上，项目预算的编制过程，也就是对各个项目的风险评估过程，包括该项目是否符合政府的政策目标、是否符合立项标准、是否与其风险管理能力相匹配、是否有相应的权力和责任，以及在整个项目周期中政府承诺与介入标准等等。由于部门预算的改革还没有到位，项目预算的编制还较粗，基本上还谈不上风险评估，更毋须说各种避险方法的运用了。
从这里也可看出，避险能力的不足是一种"综合症"，非单一因素所致，只有通过改革的全面深化，并不断提高对风险问题的认识，政府的避险能力才能逐步得以提高。
三、公共风险的积聚与集中
现代社会是一个风险社会。尤其在我国，正处于急剧的社会转型时期，各类公共风险发生的频率加大，风险总水平大大提高。在既定的体制框架下，公共风险是人们的主观活动造成的，是各自从个人理性出发产生的不确定性的"合成谬误".这需要政府运用公共理性来纠正，即通过政府的干预来防止各种可能的"合成谬误"的形成。
但如果现行体制存在许多的漏洞和缺陷，则社会、经济运行过程中及其各个环节中出现的风险就不能在相应的层次化解掉，最后汇聚形成公共风险。这个过程是公共风险的形成过程，也是公共风险的积聚与集中的过程。而我们现实中"风险大锅饭"的制度性存在，说明现行体制存在大量的漏洞和缺陷，为公共风险的积聚和集中提供了条件。"风险大锅饭"使企业、个人等经济主体的边际风险得以转移给社会，构成公共风险，并最终转化为政府财政风险。如在环保制度很不健全的情况下，企业向江河排污超出许可范围和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就难以抑制不当的个人理性，这将会造成公共风险扩大，即未来边际社会成本可能增加，政府财政的未来支出压力加大。在经济市场化和工业化的过程中，这类因制度缺陷导致的公共风险不是在减少，而是在不断增加。因此，在体制不完善的情况下，政府面对的公共风险就像滔滔洪水，在积聚与集中的过程中不断扩大。这使处于发散状态的财政风险加剧。
而另一方面，政府对公共风险的干预并非总是恰当，由于避险动机和避险能力严重不足，这又使财政风险进一步加大。如政府对公共风险干预失当，在介入时机、介入标准等方面出现失误，就会导致干预成本增加，即增大财政风险。特别是当公共部门内部不协调，风险责任不清，"风险大锅饭"严重的情况下，政府在干预公共风险过程中往往会产生新的风险。如政府通过成立资产管理公司来化解金融风险，在处置金融不良资产过程中，避险动机和避险能力不足，很可能不但收不回几个钱，甚至反而要搭进去不少财政资金。若是这种结局，倒不如一次性核销，这样，财政成本更低。要防范这种情况的出现，就必须对政府干预给予严密的风险监控。但问题是，在现实当中，政府干预公共风险失当的例子比比皆是。
"风险大锅饭"的制度性存在从两个方面导致了公共风险的集聚和集中：制度性缺陷和在这种制度下的政府干预失当。这就像面对滔滔洪水，堤坝（制度）到处都在溃决，而抗洪措施（政府干预）又时常失误，洪水泛滥（公共风险）将呈扩大之势。利益与风险不对称，风险责任不明晰，最终的结果是使风险不断地向中央财政积聚和集中。国有企业、金融机构的风险，如亏损或破产，最后的债务清偿总是转移到各级政府身上；政府各部门的融资、担保，债务清偿的责任往往最后全部转移到政府财政部门；下级政府的财政风险，如工资拖欠、无力清偿债务，上级政府很难"见死不救"，层层传递，最后中央兜底。本届政府面临的风险总是可以"金蝉脱壳"，转移给未来的政府。这种不以风险责任界定为基础的风险转移，导致公共风险快速积聚和集中，从而使财政风险悄无声息地急剧放大。
可见，"风险大锅饭"是当前经济体制和行政体制的根本缺陷，也是导致财政风险呈不断扩大趋势的深层原因。如何打破"风险大锅饭"应成为今后深化改革的核心内容。
「参考文献
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（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank
（3）刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，《经济研究》，2003年第5期。
是一个无限不循环数值，约等于0.84
解析：1弧度约等于57、30度，所以一弧度正弦值等价于57、30度的正弦值，结果约为0.84。
弧度制简介：是用弧长与半径之比度量对应圆心角角度的方式，读作弧度。等于半径长的圆弧所对的圆心角叫做1弧度的角。由于圆弧长短与圆半径之比，不因为圆的大小而改变，所以弧度数也是一个与圆的半径无关的量。角度以弧度给出时，通常不写弧度单位。另外一种常用的度量角的方法是角度制。
正弦值简介：是在直角三角形中，对边的长比上斜边的长的值。任意锐角
（来源：文章屋网 ）
第一条为了控制和化解证券公司风险，保护投资者合法权益和社会公共利益，保障证券业健康发展，根据《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）、《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》），制定本条例。
第二条国务院证券监督管理机构依法对处置证券公司风险工作进行组织、协调和监督。
第三条国务院证券监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门、国务院公安部门、国务院其他金融监督管理机构以及省级人民政府建立处置证券公司风险的协调配合与快速反应机制。
第四条处置证券公司风险过程中，有关地方人民政府应当采取有效措施维护社会稳定。
第五条处置证券公司风险过程中，应当保障证券经纪业务正常进行。
第二章停业整顿、托管、接管、行政重组
第六条国务院证券监督管理机构发现证券公司存在重大风险隐患，可以派出风险监控现场工作组对证券公司进行专项检查，对证券公司划拨资金、处置资产、调配人员、使用印章、订立以及履行合同等经营、管理活动进行监控，并及时向有关地方人民政府通报情况。
第七条证券公司风险控制指标不符合有关规定，在规定期限内未能完成整改的，国务院证券监督管理机构可以责令证券公司停止部分或者全部业务进行整顿。停业整顿的期限不超过3个月。
证券经纪业务被责令停业整顿的，证券公司在规定的期限内可以将其证券经纪业务委托给国务院证券监督管理机构认可的证券公司管理，或者将客户转移到其他证券公司。证券公司逾期未按照要求委托证券经纪业务或者未转移客户的，国务院证券监督管理机构应当将客户转移到其他证券公司。
第八条证券公司有下列情形之一的，国务院证券监督管理机构可以对其证券经纪等涉及客户的业务进行托管；情节严重的，可以对该证券公司进行接管：
（一）治理混乱，管理失控；
（二）挪用客户资产并且不能自行弥补；
（三）在证券交易结算中多次发生交收违约或者交收违约数额较大；
（四）风险控制指标不符合规定，发生重大财务危机；
（五）其他可能影响证券公司持续经营的情形。
第九条国务院证券监督管理机构决定对证券公司证券经纪等涉及客户的业务进行托管的，应当按照规定程序选择证券公司等专业机构成立托管组，行使被托管证券公司的证券经纪等涉及客户的业务的经营管理权。
托管组自托管之日起履行下列职责：
（一）保障证券公司证券经纪业务正常合规运行，必要时依照规定垫付营运资金和客户的交易结算资金；
（二）采取有效措施维护托管期间客户资产的安全；
（三）核查证券公司存在的风险，及时向国务院证券监督管理机构报告业务运行中出现的紧急情况，并提出解决方案；
（四）国务院证券监督管理机构要求履行的其他职责。
托管期限一般不超过12个月。满12个月，确需继续托管的，国务院证券监督管理机构可以决定延长托管期限，但延长托管期限最长不得超过12个月。
第十条被托管证券公司应当承担托管费用和托管期间的营运费用。国务院证券监督管理机构应当对托管费用和托管期间的营运费用进行审核。
托管组不承担被托管证券公司的亏损。
第十一条国务院证券监督管理机构决定对证券公司进行接管的，应当按照规定程序组织专业人员成立接管组，行使被接管证券公司的经营管理权，接管组负责人行使被接管证券公司法定代表人职权，被接管证券公司的股东会或者股东大会、董事会、监事会以及经理、副经理停止履行职责。
接管组自接管之日起履行下列职责：
（一）接管证券公司的财产、印章和账簿、文书等资料；
（二）决定证券公司的管理事务；
（三）保障证券公司证券经纪业务正常合规运行，完善内控制度；
（四）清查证券公司财产，依法保全、追收资产；
（五）控制证券公司风险，提出风险化解方案；
（六）核查证券公司有关人员的违法行为；
（七）国务院证券监督管理机构要求履行的其他职责。
接管期限一般不超过12个月。满12个月，确需继续接管的，国务院证券监督管理机构可以决定延长接管期限，但延长接管期限最长不得超过12个月。
第十二条证券公司出现重大风险，但具备下列条件的，可以直接向国务院证券监督管理机构申请进行行政重组：
（一）财务信息真实、完整；
（二）省级人民政府或者有关方面予以支持；
（三）整改措施具体，有可行的重组计划。
被停业整顿、托管、接管的证券公司，具备前款规定条件的，也可以向国务院证券监督管理机构申请进行行政重组。
国务院证券监督管理机构应当自受理行政重组申请之日起30个工作日内做出批准或者不予批准的决定；不予批准的，应当说明理由。
第十三条证券公司进行行政重组，可以采取注资、股权重组、债务重组、资产重组、合并或者其他方式。
行政重组期限一般不超过12个月。满12个月，行政重组未完成的，证券公司可以向国务院证券监督管理机构申请延长行政重组期限，但延长行政重组期限最长不得超过6个月。
国务院证券监督管理机构对证券公司的行政重组进行协调和指导。
第十四条国务院证券监督管理机构对证券公司做出责令停业整顿、托管、接管、行政重组的处置决定，应当予以公告，并将公告张贴于被处置证券公司的营业场所。
处置决定包括被处置证券公司的名称、处置措施、事由以及范围等有关事项。
处置决定的公告日期为处置日，处置决定自公告之时生效。
第十五条证券公司被责令停业整顿、托管、接管、行政重组的，其债权债务关系不因处置决定而变化。
第十六条证券公司经停业整顿、托管、接管或者行政重组在规定期限内达到正常经营条件的，经国务院证券监督管理机构批准，可以恢复正常经营。
第十七条证券公司经停业整顿、托管、接管或者行政重组在规定期限内仍达不到正常经营条件，但能够清偿到期债务的，国务院证券监督管理机构依法撤销其证券业务许可。
第十八条被撤销证券业务许可的证券公司应当停止经营证券业务，按照客户自愿的原则将客户安置到其他证券公司，安置过程中相关各方应当采取必要措施保证客户证券交易的正常进行。
被撤销证券业务许可的证券公司有未安置客户等情形的，国务院证券监督管理机构可以比照本条例第三章的规定，成立行政清理组，清理账户、安置客户、转让证券类资产。
第三章撤销
第十九条证券公司同时有下列情形的，国务院证券监督管理机构可以直接撤销该证券公司：
（一）违法经营情节特别严重、存在巨大经营风险；
（二）不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力；
（三）需要动用证券投资者保护基金。
第二十条证券公司经停业整顿、托管、接管或者行政重组在规定期限内仍达不到正常经营条件，并且有本条例第十九条第（二）项或者第（三）项规定情形的，国务院证券监督管理机构应当撤销该证券公司。
第二十一条国务院证券监督管理机构撤销证券公司，应当做出撤销决定，并按照规定程序选择律师事务所、会计师事务所等专业机构成立行政清理组，对该证券公司进行行政清理。
撤销决定应当予以公告，撤销决定的公告日期为处置日，撤销决定自公告之时生效。
本条例施行前，国务院证券监督管理机构已经对证券公司进行行政清理的，行政清理的公告日期为处置日。
第二十二条行政清理期间，行政清理组负责人行使被撤销证券公司法定代表人职权。
行政清理组履行下列职责：
（一）管理证券公司的财产、印章和账簿、文书等资料；
（二）清理账户，核实资产负债有关情况，对符合国家规定的债权进行登记；
（三）协助甄别确认、收购符合国家规定的债权；
（四）协助证券投资者保护基金管理机构弥补客户的交易结算资金；
（五）按照客户自愿的原则安置客户；
（六）转让证券类资产；
（七）国务院证券监督管理机构要求履行的其他职责。
前款所称证券类资产，是指证券公司为维持证券经纪业务正常进行所必需的计算机信息管理系统、交易系统、通信网络系统、交易席位等资产。
第二十三条被撤销证券公司的股东会或者股东大会、董事会、监事会以及经理、副经理停止履行职责。
行政清理期间，被撤销证券公司的股东不得自行组织清算，不得参与行政清理工作。
第二十四条行政清理期间，被撤销证券公司的证券经纪等涉及客户的业务，由国务院证券监督管理机构按照规定程序选择证券公司等专业机构进行托管。
第二十五条证券公司设立或者实际控制的关联公司，其资产、人员、财务或者业务与被撤销证券公司混合的，经国务院证券监督管理机构审查批准，纳入行政清理范围。
第二十六条证券公司的债权债务关系不因其被撤销而变化。
自证券公司被撤销之日起，证券公司的债务停止计算利息。
第二十七条行政清理组清理被撤销证券公司账户的结果，应当经具有证券、期货相关业务资格的会计师事务所审计，并报国务院证券监督管理机构认定。
行政清理组根据经国务院证券监督管理机构认定的账户清理结果，向证券投资者保护基金管理机构申请弥补客户的交易结算资金的资金。
第二十八条行政清理组应当自成立之日起10日内，将债权人需要登记的相关事项予以公告。
符合国家有关规定的债权人应当自公告之日起90日内，持相关证明材料向行政清理组申报债权，行政清理组按照规定登记。无正当理由逾期申报的，不予登记。
已登记债权经甄别确认符合国家收购规定的，行政清理组应当及时按照国家有关规定申请收购资金并协助收购；经甄别确认不符合国家收购规定的，行政清理组应当告知申报的债权人。
第二十九条行政清理组应当在具备证券业务经营资格的机构中，采用招标、公开询价等公开方式转让证券类资产。证券类资产转让方案应当报国务院证券监督管理机构批准。
第三十条行政清理组不得转让证券类资产以外的资产，但经国务院证券监督管理机构批准，易贬损并可能遭受损失的资产或者确为保护客户和债权人利益的其他情形除外。
第三十一条行政清理组不得对债务进行个别清偿，但为保护客户和债权人利益的下列情形除外：
（一）因行政清理组请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务；
（二）为维持业务正常进行而应当支付的职工劳动报酬和社会保险费用等正常支出；
（三）行政清理组履行职责所产生的其他费用。
第三十二条为保护债权人利益，经国务院证券监督管理机构批准，行政清理组可以向人民法院申请对处置前被采取查封、扣押、冻结等强制措施的证券类资产以及其他资产进行变现处置，变现后的资金应当予以冻结。
第三十三条行政清理费用经国务院证券监督管理机构审核后，从被处置证券公司财产中随时清偿。
前款所称行政清理费用，是指行政清理组管理、转让证券公司财产所需的费用，行政清理组履行职务和聘用专业机构的费用等。
第三十四条行政清理期限一般不超过12个月。满12个月，行政清理未完成的，国务院证券监督管理机构可以决定延长行政清理期限，但延长行政清理期限最长不得超过12个月。
第三十五条行政清理期间，被处置证券公司免缴行政性收费和增值税、营业税等行政法规规定的税收。
第三十六条证券公司被国务院证券监督管理机构依法责令关闭，需要进行行政清理的，比照本章的有关规定执行。
第四章破产清算和重整
第三十七条证券公司被依法撤销、关闭时，有《企业破产法》第二条规定情形的，行政清理工作完成后，国务院证券监督管理机构或者其委托的行政清理组依照《企业破产法》的有关规定，可以向人民法院申请对被撤销、关闭证券公司进行破产清算。
第三十八条证券公司有《企业破产法》第二条规定情形的，国务院证券监督管理机构可以直接向人民法院申请对该证券公司进行重整。
证券公司或者其债权人依照《企业破产法》的有关规定，可以向人民法院提出对证券公司进行破产清算或者重整的申请，但应当依照《证券法》第一百二十九条的规定报经国务院证券监督管理机构批准。
第三十九条对不需要动用证券投资者保护基金的证券公司，国务院证券监督管理机构应当在批准破产清算前撤销其证券业务许可。证券公司应当依照本条例第十八条的规定停止经营证券业务，安置客户。
对需要动用证券投资者保护基金的证券公司，国务院证券监督管理机构对该证券公司或者其债权人的破产清算申请不予批准，并依照本条例第三章的规定撤销该证券公司，进行行政清理。
第四十条人民法院裁定受理证券公司重整或者破产清算申请的，国务院证券监督管理机构可以向人民法院推荐管理人人选。
第四十一条证券公司进行破产清算的，行政清理时已登记的不符合国家收购规定的债权，管理人可以直接予以登记。
第四十二条人民法院裁定证券公司重整的，证券公司或者管理人应当同时向债权人会议、国务院证券监督管理机构和人民法院提交重整计划草案。
第四十三条自债权人会议各表决组通过重整计划草案之日起10日内，证券公司或者管理人应当向人民法院提出批准重整计划的申请。重整计划涉及《证券法》第一百二十九条规定相关事项的，证券公司或者管理人应当同时向国务院证券监督管理机构提出批准相关事项的申请，国务院证券监督管理机构应当自收到申请之日起15日内做出批准或者不予批准的决定。
第四十四条债权人会议部分表决组未通过重整计划草案，但重整计划草案符合《企业破产法》第八十七条第二款规定条件的，证券公司或者管理人可以申请人民法院批准重整计划草案。重整计划草案涉及《证券法》第一百二十九条规定相关事项的，证券公司或者管理人应当同时向国务院证券监督管理机构提出批准相关事项的申请，国务院证券监督管理机构应当自收到申请之日起15日内做出批准或者不予批准的决定。
第四十五条经批准的重整计划由证券公司执行，管理人负责监督。监督期届满，管理人应当向人民法院和国务院证券监督管理机构提交监督报告。
第四十六条重整计划的相关事项未获国务院证券监督管理机构批准，或者重整计划未获人民法院批准的，人民法院裁定终止重整程序，并宣告证券公司破产。
第四十七条重整程序终止，人民法院宣告证券公司破产的，国务院证券监督管理机构应当对证券公司做出撤销决定，人民法院依照《企业破产法》的规定组织破产清算。涉及税收事项，依照《企业破产法》和《中华人民共和国税收征收管理法》的规定执行。
人民法院认为应当对证券公司进行行政清理的，国务院证券监督管理机构比照本条例第三章的规定成立行政清理组，负责清理账户，协助甄别确认、收购符合国家规定的债权，协助证券投资者保护基金管理机构弥补客户的交易结算资金，转让证券类资产等。
第五章监督协调
第四十八条国务院证券监督管理机构在处置证券公司风险工作中，履行下列职责：
（一）制订证券公司风险处置方案并组织实施；
（二）派驻风险处置现场工作组，对被处置证券公司、托管组、接管组、行政清理组、管理人以及参与风险处置的其他机构和人员进行监督和指导；
（三）协调证券交易所、证券登记结算机构、证券投资者保护基金管理机构，保障被处置证券公司证券经纪业务正常进行；
（四）对证券公司的违法行为立案稽查并予以处罚；
（五）及时向公安机关等通报涉嫌刑事犯罪的情况，按照有关规定移送涉嫌犯罪的案件；
（六）向有关地方人民政府通报证券公司风险状况以及影响社会稳定的情况；
（七）法律、行政法规要求履行的其他职责。
第四十九条处置证券公司风险过程中，发现涉嫌犯罪的案件，属公安机关管辖的，应当由国务院公安部门统一组织依法查处。有关地方人民政府应当予以支持和配合。
风险处置现场工作组、行政清理组和管理人需要从公安机关扣押资料中查询、复制与其工作有关资料的，公安机关应当支持和配合。证券公司进入破产程序的，公安机关应当依法将冻结的涉案资产移送给受理破产案件的人民法院，并留存必需的相关证据材料。
第五十条国务院证券监督管理机构依照本条例第二章、第三章对证券公司进行处置的，可以向人民法院提出申请中止以该证券公司以及其分支机构为被告、第三人或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。
证券公司设立或者实际控制的关联公司，其资产、人员、财务或者业务与被处置证券公司混合的，国务院证券监督管理机构可以向人民法院提出申请中止以该关联公司为被告、第三人或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。
采取前两款规定措施期间，除本条例第三十一条规定的情形外，不得对被处置证券公司债务进行个别清偿。
第五十一条被处置证券公司或者其关联客户可能转移、隐匿违法资金、证券，或者证券公司违反本条例规定可能对债务进行个别清偿的，国务院证券监督管理机构可以禁止相关资金账户、证券账户的资金和证券转出。
第五十二条被处置证券公司以及其分支机构所在地人民政府，应当按照国家有关规定配合证券公司风险处置工作，制订维护社会稳定的预案，排查、预防和化解不稳定因素，维护被处置证券公司正常的营业秩序。
被处置证券公司以及其分支机构所在地人民政府，应当组织相关单位的人员成立个人债权甄别确认小组，按照国家规定对已登记的个人债权进行甄别确认。
第五十三条证券投资者保护基金管理机构应当按照国家规定，收购债权、弥补客户的交易结算资金。
证券投资者保护基金管理机构可以对证券投资者保护基金的使用情况进行检查。
第五十四条被处置证券公司的股东、实际控制人、债权人以及与被处置证券公司有关的机构和人员，应当配合证券公司风险处置工作。
第五十五条被处置证券公司的董事、监事、高级管理人员以及其他有关人员应当妥善保管其使用和管理的证券公司财产、印章和账簿、文书等资料以及其他物品，按照要求向托管组、接管组、行政清理组或者管理人移交，并配合风险处置现场工作组、托管组、接管组、行政清理组的调查工作。
第五十六条托管组、接管组、行政清理组以及被责令停业整顿、托管和行政重组的证券公司，应当按照规定向国务院证券监督管理机构报告工作情况。
第五十七条托管组、接管组、行政清理组以及其工作人员应当勤勉尽责，忠实履行职责。
被处置证券公司的股东以及债权人有证据证明托管组、接管组、行政清理组以及其工作人员未依法履行职责的，可以向国务院证券监督管理机构投诉。经调查核实，由国务院证券监督管理机构责令托管组、接管组、行政清理组以及其工作人员改正或者对其予以更换。
第五十八条有下列情形之一的机构或者人员，禁止参与处置证券公司风险工作：
（一）曾受过刑事处罚或者涉嫌犯罪正在被立案侦查、；
（二）涉嫌严重违法正在被行政管理部门立案稽查或者曾因严重违法行为受到行政处罚未逾3年；
（三）仍处于证券市场禁入期；
（四）内部控制薄弱、存在重大风险隐患；
（五）与被处置证券公司处置事项有利害关系；
（六）国务院证券监督管理机构认定不宜参与处置证券公司风险工作的其他情形。
第六章法律责任
第五十九条证券公司的董事、监事、高级管理人员等对该证券公司被处置负有主要责任的，暂停其任职资格1至3年；情节严重的，撤销其任职资格、证券从业资格，并可以按照规定对其采取证券市场禁入的措施。
第六十条被处置证券公司的董事、监事、高级管理人员等有关人员有下列情形之一的，处以其年收入1倍以上2倍以下的罚款，并可以暂停其任职资格、证券从业资格；情节严重的，撤销其任职资格、证券从业资格，处以其年收入2倍以上5倍以下的罚款，并可以按照规定对其采取证券市场禁入的措施：
（一）拒绝配合现场工作组、托管组、接管组、行政清理组依法履行职责；
（二）拒绝向托管组、接管组、行政清理组移交财产、印章或者账簿、文书等资料；
（三）隐匿、销毁、伪造有关资料，或者故意提供虚假情况；
（四）隐匿财产，擅自转移、转让财产；
（五）妨碍证券公司正常经营管理秩序和业务运行，诱发不稳定因素；
一、为规范本局考勤制度，统一请假政策，特制定本办法。
二、本局职工应严格遵守劳动纪律。不迟到、早退、旷工。迟到或早退10分钟以内，每次扣款50元；10分钟以上，两小时以内者，每次扣款100元，迟到或早退超过两小时作为旷工。工作（生产）途中无故脱离岗位，溜班10分钟三次者按旷工1天。旷工按相关文件规定考核。
三、请假程序：
1、请假须递交请假条，注明请假种类、假期、时间、事由、交接事项，经各级领导审批，并报人事办备案。
2、较长假期须交接手头工作，并安排好工作后，才可离开工作岗位，确保工作连续性。
3、假满回局销假，通报人事办，并交接工作。
四、请假标准：
1、病假：
（1）职工因病请假，三天以上者必须要有医院证明，需要住院者要有住院诊断书。
（2）病假一个月，扣发年终绩效奖的30%，病假2个月扣发年终绩效奖的50%，以此类推直到扣完为止。病假期间的生产奖，每天扣25元。
2、事假：
（1）职工因事不能按时上班者，应事先写好请假条，经领导批准后方可休假。请事假期间将被扣除当日工资全额。事假在4天以内（4天），每天扣30元。
（2）全年累计事假超过15天，扣发年终绩效奖的50%；30天以上的，年终绩效奖金全部扣除。
(3)探亲假、年休假扣发年终绩效奖的30%.
（4）婚丧假按相关文件规定执行，不作考核。
3、4、所有请假条（探亲假、病假、事假、婚丧假、年休假），经有关程序批准后交人事办存档备查。
5、各类请假人员的工作由班组、支局（所）内自行调整安排的，其所扣发请假人的生产奖按70%返给班组、支局（所）。
五、批假权限：
1、探亲假、年休假、婚丧假由市场部负责人和分管领导签署意见送人事办，人事办核定有关政策后再报局长审批。
2、病假和事假3天以内报经市场部审批；4天以上至7天报经分管局长审批；7天以上报经局长审批。
六、事先无法办理请假手续，须以电话向主管报知，并于事后补办手续；否则以旷工论处。
七、未办手续擅自离开岗位，或假期届满仍未销假、续假者，均以旷工论处，并扣减月工资。
八、生产班组（支局、所）人员临时调班须报告市场部批准，每月不得超出三次，超过或未报经批准一次扣款50元。
(一)重新定义了制度何为“制度”,这个制度主义研究最为基本的问题多年却并没有一个统一的定论,在传统的新制度主义政治学研究中,从国家政权组织到社会民间组织,都被认为是制度的载体,而对于制度的定义更是十分模糊。斯特莫主张利用列举实例的方法来定义制度;霍尔则将制度定义为“正式的规则,描述一系列指令或者服从的程序”[2];以塔洛克为代表的美国学者则认为应该从法律的层面去定义制度。上述的制度定义往往倾向于从某一个维度或者层面对制度进行定义,这类定义往往是描述性的,显得比较混乱且零散。而现代视野下的新制度主义政治学研究则对制度进行了系统化的定义,在新视野研究模式下,制度主义研究一改描述性的定义模式,从制度产生的原因来对制度进行定义,根据制度产生的机理,将制度划分为规范性制度、组织性制度和结构性制度三个类型,与传统定义模式相比,这样的定义模式更加准确,同时也能够在一定程度上揭示制度的起因和产生机制,并为制度研究指明了规范、组织和结构三个研究维度,应该说,这样的定义模式不仅科学,其内涵与外延也是十分丰富的。(二)进一步明晰个人与制度的互相影响制度对人的影响在新制度主义政治学中多有论述,而关于人对制度的影响,却是研究的薄弱点,通常局限在制定和执行这一环节。实际上人对制度的影响十分广泛,在现代视野下的新制度主义,则将人和制度视为互相影响的对等体,人既是制度的制定者又是制度的约束者,在制度主义中,人可以通过习惯化、客观化、感染化和沉积化四个环节来对制度产生反作用。(三)制度的评价如何对制度进行评价也是新制度主义的重要研究点,传统的新制度主义政治学研究认为,好的制度可以高效完成社会可识别性缺陷,可以较好地平衡个人与集体理性。而在现代视野下,对于制度的评价更加宽泛,不仅仅局限在制度本身以及个人与集体的平衡之中,而是将制度的评价划分为制度的容量和对环境的适应能力两个维度,也就是NRC模型。在NRC模型中,现代视野下的新制度主义研究将制度的评价划分为三个因子,即N(标准性),R(规则)和C(认知),这三个因子的具体评价模式如(表略)
现代视野下的新制度主义政治学的研究贡献与不足
(一)理论贡献现代视野下的新制度主义政治学在传统研究的基础之上有很大发展,根据前文所述,可以总结其研究理论贡献为以下几点:1.对传统新制度研究的总结与提升由于传统研究比较分散和凌乱,对新制度主义的综合性进一步研究造成了障碍,而现代视野下,新制度主义政治学研究则将传统研究成果扬弃地进行了归集,将传统的制度主义研究归集为四个派系:(1)结构主义结构主义倾向于从政治体制和制度本身的结构来研究制度,首先明晰制度载体的结构形式,如是单一制还是邦联制、联邦制,在明晰结构的基础上再对制度进行研究。(2)历史主义历史主义主要从历史进程与发展的角度考察社会经济、文化如何导致制度的出现,而制度又是如何对社会产生反作用的,历史主义也关注个人行为对历史带来的变革,强调个人作用。(3)法律主义将法律视为制度产生和维护的根源,将法律法规作为制度主义研究的核心,倾向于通过不断完善法律法规,来对既有的制度进行监督和完善,同时不断催生出不同的新兴制度。(4)规范主义规范主义对制度的认识是静态的,主张从静态规范的角度来描述和研究制度,对结构主义、历史主义、法律主义、规范主义等制度主义研究理论的整合与划分,使得制度主义研究更加清晰,各种模式的优缺点更加显而易见,对研究派系的归集是现代视野下新制度主义政治学的重要研究成果。在此基础之上,新制度主义对于制度主义政治学研究的体系与方法又有很大的发展,这主要体现在三个方面:从研究对象来看,现代视野下的新制度主义研究将制度主义研究得主体进行了很大的扩充,除了法律法规、社会体制、行政机关、国家行政机器等常见的制度载体之外,现代视野研究方法将除法律、社会体制之外的社会观念、民间社团、仪式甚至社会关系、与委托等因素都纳入了研究范围,大大扩增了新制度主义的研究外围。从研究方法来看,现代视野下的新制度主义研究不再局限在规范主义静态的规范性研究或是结构主义单纯对制度载体结构的研究,而是将静态研究与动态研究结合起来,开创了规范描述与实证研究相结合的研究模式,“不仅关注政治制度对政治学理论研究的共享,也关注政治制度在制度设计方面的贡献”[2]。着名政治学家马奇将现代视野下的新制度主义在研究方法中的贡献总结为两方面,“一方面,政治制度对政治学理论实证主义研究的贡献;另一方面,理解政治制度在规范评估以及制度设计方面的贡献。”[3]从个人与制度的关系来看,现代视野将个人与制度视为相互作用的对称个体,对个人与制度的相互性影响进行了深入分析,发展了传统新制度研究中关于个人自然受制度约束的假设,分析了制度如何通过喜好、规范、群体影响、社会结构等因素对各人产生约束,更深层次地揭示了个人与制度的相互关系。无论对于结构主义、法律主义、规范主义还是历史主义,都是一次整合性的飞跃。2.对行为主义和理性分析主义的扬弃行为主义和理性分析主义改变了传统制度主义研究中的静态和过于整体化的模式,但是随着研究的发展却逐步滑向了动态和个人主义的另一个极端,在某种程度上忽略了国家制度的影响。而现代视野下的新制度主义政治学研究则在继承行为主义和理性分析主义积极成分的基础上,对多个方面的内容进行了扬弃,即个人主义、行为主义、理性分析主义和价值疏忽。首先是对个人主义的批判,现代视野下,新制度主义研究重新确定了制度的重要地位,对个人主义提出了明确的批判。除此之外,新制度主义对实证主义进行了继承,进一步明晰了制度如何对个人的行为、偏好、思维等产生影响,而个人行为又如何对制度的规范性与可执行性产生影响,同时个人行为与制度主义下的“权责利”如何进行配对。新制度主义对个人主义的批判还体现在对制度之于社会发展作用的肯定,认为制度是推动历史和社会前进的主要动力,历史和社会影响制度,但制度更加深刻地影响着历史与社会,而个人在历史长河中是集成于制度主义体系中的因子,制度才是政治学分析与研究的主要对象,而个人不是。而在对于行为主义和理性分析主义的批判方面,现代视野下的新制度主义提出,行为主义和理性分析主义是“从一个极端滑向另一个极端”,虽然对传统研究方式中的静态化、宏观化和定性整体主义提出了批判并指出了其不足,但是随即又滑向了另外一个误区,即过分强调动态、微观定量的个人主义研究模式,这样对国家、制度等制度因素有很大忽略,并不利于研究的深入与正确。价值疏忽的批判则更多的是一种纠正与补充,在这方面,现代视野下的新制度主义政治学研究将正义等价值纳入了制度研究范畴,将价值视为制度的一种形式,强调制度和程序本身的正义性和公正性。对一种制度的评判不仅在于制度本身的形式与结构,更在于其内部蕴含的价值,这些价值体现为公平、公正、正义良俗、社会基本道德等。对于价值疏忽的批判与补充,使得制度主义的研究更加丰富与合理,也更有利于实现制度其本身的公平与正义。(二)存在的不足1.内部制度体系方面首先,现代视野下的新制度主义政治学是一种被动性和事后描述性的政治学研究模式,因而其不能分析并预测制度的发展,很大程度上不具有客观上的传承性;在制度观念方面,虽然现代视野下的新制度主义强调了人和制度本身在制度系统中的相互作用,同时强调了人对制度的反作用,但是并没有明晰制度构成要素的内外层次化分,也就是说,当人和制度相互作用时,现代视野下的新制度主义并不能区别这种影响是内在的还是外在的,这对于制度研究的深入和本质性挖掘而言,具有一定的局限性;在内部统一性方面,新制度主义在一些基本概念和研究模式方面还没有实现完全的内部统一,这对于研究的进一步发展也是十分不利的。2.理论融合度方面在制度主义研究方面,任何一种理论和研究模式都不能孤立存在,各种理论之间必须有一定的融合度,也就是所谓的理论兼容性。在理论兼容性方面,由于现代视野下的新制度主义研究集合了大量学科,对制度和相关研究模式的内涵外延进行了拓展,这既是其优势,也为其带来了理论融合的问题,由于其大量使用经济学、社会学等学科的基本概念,而这些概念本身的含义往往存在差异,这就带来了其系统内部术语与理论统一性和融合度的问题。例如,在现代视野下的新制度主义政治学中,经济学中的制度变迁、制度博弈、委托等基本概念都被融入进来,而这些概念和传统意义上政治制度学中的制度变迁等概念存在一定差异,美国着名社会学家和政治学家皮尔逊(PaulPierson)在2003年首次提出了这一问题新制度主义的理论融合度和统一性问题,从此开始受到学界的广泛关注。3.规范性与可验证性问题时间是检验真理的唯一标准,因而任何理论研究必须经受实践的验证,而现代视野下的新制度主义研究在这方面也存在一些不足,首先,其强调的制度规范性和普遍性与现实中大量违规现象之间的矛盾目前没有合理的解释,对个人主义和历史主义的扬弃并没有使新制度主义找到一个完整的解释体系。除此之外,便是制度本身的验证性问题,对于政府结构、行政单位的常规制度载体,表面上虽然结构明晰,但事实上其运行规则往往难以描述和验证。另外,现代视野的研究模式将民间社团、仪式甚至社会关系、与委托等大量因素纳入制度主义研究范围,而这些制度结构的可验证性却差强人意,“抽象的规范性制度以及国际政治分析中的制度更是难以验证”,这些都使得研究具有较高的模糊性。
一、我国行政审批制度现状
社会主义市场经济的不断深化发展，暴露出行政审批制度的弊端：审批条件跟不上具体的申请条件缺乏可操作性，审批程序不规范；审批不公开，随意性大，暗箱操作；效率低下许可时间往往拖得很长而且缺乏对行政相对人的“寻租”制约；审批缺少监督，滋生腐败等等。自深圳市将42个政府部门的1091个审批项目减少了463个项目以来，全国掀起了一股行政审批制度改革的热潮。论文百事通具体说来，我国的行政审批制度改革大体经历了以下几个阶段：第一阶段，从七十年代末到八十年代初，改革主要围绕着中央政府与地方政府之间的权力分配，表现为政府内部的放权或收权；第二阶段，1983年到1988年，行政审批制度改革着重是下放权力，减少层次；第三阶段，1993年至1997年，行政审批制度改革侧重于经济领域。要按照社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，要坚决把属于企业的权力下放给企业，把应该由企业解决的问题交由企业自己去解决；第四阶段，从1998年至今，为行政审批制度改革广泛而深入开展阶段。在中央及地方的行政管理体制和机构改革中，转变政府职能，实现政企、政事、政社分开，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。在精简机构和人员的同时，大力改革行政审批制度。
目前，我国的行政审批制度改革所取得的主要成果有清理和减少了部分行政审批项目，实行了政务公开增加了透明度。通过联合审批项目窗口，规范和简化了审批程序。许多单位都建立了审批监督机制，通过行政内部监督机制和行政外部监督相结合健全和完善监督机制。
二、对我国行政审批制度改革的分析
虽然行政审批制度改革取得了一定的成果，但也存在着不容忽视的问题。行政审批制度改革存在误区：很多地方政府部门为了迎合改革盲目的追求减少项目数量或者单减与自身利益无关的而有利可图的却保留，这样只是做做表面文章远没有达到改革的公正、效率跟反腐；审批项目取消后就了事，造成了管理的脱节；各个部门都只是针对本部门进行改革，部门之间没有协调。
第一，行政审批改革缺乏系统的理论基础和依据。“目前的行政审批制度改革大多是自发性的，缺乏系统的理论基础和依据，社会科学中相关的学术理论与审批制度改革的实践尚没有紧密地结合起来。现存的有限的理论研究还大多停留在操作层次，过于侧重对精简幅度的研究，而忽视对具体项目或政策的分析和评估”。目前对审批项目设定的范围还不统一，没有一个关于审批项目的科学、准确的界定，从而导致各地对审批制度改革的理解各异，影响审批制度改革进一步深入发展。目前审批制度改革的原则与标准不统一，哪些项目必须削减，哪些项目应该保留，都没有普遍适用的法律依据和统一的指导。也没有一个科学合理的改革程序可以遵循。
第二，目前的行政审批制度改革还没有完全按照市场经济的要求来进行。从我国行政审批制度改革的内容来看，在涉及经济要素的领域进行了广泛的改革，大胆引入市场机制。在市场准入方面，大大的放宽了市场准入的条件；在市场资源配置方面，广泛运用市场机制来进行调节。例如，“在经营性土地使用权出让拍卖、建设工程项目招标、政府采购和国有企业产权规范转让等方面，运用市场手段来处理，取消了行政审批”。但是在很多方面还带有计划经济的余痕，步子不大，步伐不快。在很多可以由行业管理的事项，国家还紧紧抓着不放；在金融保险领域市场准入的要求很高等等。其主要表现为：（1）行政审批制度保留了很多计划经济时代的特点，与我国市场经济的要求不符。由于我国现行行政审批制度脱胎于计划经济时代的计划审批制度，行政审批在很大程度上取代了市场的调节，直接阻碍市场经济体制的建立和完善。我国现行的行政审批制度具有反市场的特征。由于市场主体的活动没有受到市场的调节，因而在供需关系上往往与市场产生矛盾，容易导致市场需要的得不到及时有效的生产，而市场过剩的还继续按照原来制定的计划进行生产，致使对经济的快速增长起到了阻碍作用；（2）微观经济领域中的行政审批过多，阻碍了市场机制作用的良好发挥。目前，我国行政审批设置过多过滥，重复交叉现象严重。随着市场经济的发展和各行各业的兴盛，政府管理的社会事务日益庞杂，审批涉及的范围越来越广，目前我国的行政审批设置多、滥、重复设置现象非常严重。据统计，由国务院部门审批的事项有2094项，省一级政府审批的事项也有2000多项，涉及到公安、工商、卫生、环保、农业、交通、城建、文化等绝大多数政府部门和几乎所有的行业。虽经改革，还是有的地方变相地进行保留；（3）行政审批在完善市场经济体制建设和弥补市场不足方面作用体现得不充分。在完善市场经济方面，对于市场经济要素的成长如资金的筹措、人力资源的开发、市场竞争规则的制定、市场的培育等方面行政审批并没有起到相应的作用。在弥补市场经济固有的缺陷方面，现行行政审批也没有起到多大的作用。如在限制垄断方面，行政审批不仅没有阻止市场主体的垄断行为，反而在一定意义上助长了垄断的形成。非常典型的行政垄断如"诸侯"型垄断、行政权力型垄断都是与行政审批有着莫大的关系。
第三，目前的行政审批制度改革难以达到公共行政的基本目的。虽然我国行政审批制度改革在各地的都在不断的展开，减少行政审批的项目，建立“行政审批服务中心”，但是这种为改而减，并不能真正地起到作用。行政审批在当前是需要的，并不是不要，因而一味地减少，很可能会导致泼水连孩子也一同泼掉的情况。目前行政审批制度改革还没有处理好数量与质量的关系，改革的目标单
一、模糊，一味地追求削减审批项目的数量指标，而忽视了科学性和合理性、长远性和现实性的有机结合。审批制度改革是一个互动的过程，没有质量上的保证，数量上也很有可能出现反复；因此一定要将数量与质量合理结合，避免改革留下后遗症。对于“行政审批服务中心”，有的学者也提出了担忧。“政府行政审批服务中心”可能会存在一些问题。首先，“政府行政审批服务中心”还没有跳出统治型政府的模式，“政府行政审批服务中心”很有可能演变为“二级政府”，反而加重人民的负担。其次，“政府行政审批服务中心”的成立对传统机构的公务运作产生了一些影响。虽然大多数审批项目名义上已经进驻“政府行政审批服务中心”办公，但是有很多部门并没有将真正的审批权力下放给窗口的工作人员，仍然有许多事项无法就地解决。这引起窗口只是起着“中转”的作用，反而延误了工作时间和工作效率，等等。导致以上诸方面的原因：原有行政体制不利于改革；我国的社会中介组织不成熟没有积极参与管理；传统体制传统观念的影响，很多审批工作人员习惯用审批权进行资源的配置，将政府作为一个“全能政府”对政府在市场经济体制下的管理方式不了解；改革必定要触动原有的利益分配，各个部门的利益问题是改革的一个阻碍。
三、针对行政审批制度的几点建议
要使行政审批制度改革取得真正的功效，还有一些重要的制度建设任务需要尽快着手：第一，完善人大的立法监督功能。如可以考虑由人大常委会产生一个专门的行政改革调查委员会，由它对现存行政审批事项进行彻底的梳理和提出清除的建议，并对现存政府机构职能配置的不合理状态进行研究，同时提出下一轮行政机构改革的建议。这个专门机构同时承当行政相对人对各种行政审批提出的审查要求，并有权采取听证的形式，对行政机构设定和保留行政审批项目听取行政机构和行政相对人的答辩。第二，建议人大尽快修改行政诉讼法，把行政诉讼受案范围扩大到抽象性行政行为。第三，修改立法法，把听证程序制度化，规定所有的行政法规、规章的制定都必须经过公开听证的程序，充分采纳所有利益相关人的意见。第四，尽快出台行政许可法，对行政许可的设定原则和范围、设定权限、实施机关、许可程序以及对许可和被许可人的监督及其法律责任等制定统一的法则。
1．征地范围过宽，土地征用权被滥用。我国现行农地征用制度是从计划经济时期延续下来的。改革开放后，面临耕地大量占用的严峻形势，为了更好地运用行政手段协调城乡用地关系，保护耕地，国家逐步从法律上将农地统征制度巩固下来。1998年修订的《土地管理法》正式确立了土地用途管制制度后，农地征用制度与土地用途管制相结合，土地征用成为政府实施农地转用管制的重要手段。这样，除乡镇企业用地、农村公共公益事业用地、农民宅基地，所有新增建设用地需要占用农用地的，无论是出于基础设施建设等公共目的的需要，还是出于房地产开发等私人目的的需要，都借助国家土地征用权来统一征用农民集体土地，集体农用地转为建设用地进行开发利用的权利即土地发展权通过土地征用而收归市（县）政府拥有。
2．征地补偿标准偏低，补偿费用不能足额到户。在现行征地制度下，国家法律规定的征地补偿项目包括土地补偿费、劳动力安置补助费和地上物补偿费。虽然，改革开放后国家先后几次调整了各项征地补偿费用的标准（据有关部门估计，综合各类用地，1987－1995年征地费平均约为7.5元/平方米，1996－1998年约为10.5元/平方米，1999－2002年约为15元/平方米），但是，与不断增长的农地转用过程中的土地增值相比，与农民从事非农就业的门槛相比，与农民的社会保障要求相比，现行法律规定的征地补偿标准就显得很低。特别是，对于本来就很低的征地补偿费用，集体经济组织又要截留、分享，因此农民实际得到的补偿更低。征地后失去土地的农民由于缺乏非农就业所必需的专业技能等原因，很难在短时期内找到合适的非农就业岗位，而货币形式的社会保障体系又很不完善，致使一部分农民的基本生活和就业都受到了影响。按照国家统计局统计的数据计算，在1987－2002年间，全国非农建设占用耕地面积共334.7万公顷(5021万亩)，按农村人均耕地计算由于耕地占用部分和全部失去耕地的农业人口就达2405.07万人。
3．征地中取得的土地增值收益在城乡之间未能公平分享。长期以来，在工业优先、城市优先的发展战略下，县、市政府以公共管理者的身份以征用的方式低价取得集体农地并将之转为国有土地，再以国有土地所有权人的身份向城镇建设用地市场统一供应建设用地。在此过程中，县、市以上政府以耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让纯收益等租、税、费的形式将土地增值收益归公。虽然，这种农地统征制度保证了土地涨价归公，但是并没有保障归公后土地增值收益的公平分享。在土地增值收益的使用上，每亩数万、十几万、数十万元不等的土地出让纯收益主要投向了城市土地开发建设，只占土地增值收益一小部分的耕地占用税（1－10元/平方米）、耕地开垦费（一般为6－20元/平方米，大城市地区最高为30元/平方米）和新增建设用地有偿使用费（分十五等，5－75元/平方米）等投向了农业、农村。农民在农地转用过程中应当集体享有的土地发展权和土地增值收益事实上不同程度地受到了剥夺。
改革征地制度和农地转用制度保障农民权益
统筹城乡经济社会协调发展，必须打破以城乡二元土地所有制为基础、对农地转用实行国家征用管理的农地统征制度，通过改革征地制度和集体建设用地使用制度，逐步建立以城乡接轨的土地使用权制度为基础、以土地用途管制为核心、区分公益性和经营性两类不同性质的新型农地转用制度。
1．对于公益性用地以及享受特殊政策优惠的建设用地，以征地方式实现农地转用。严格意义上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用权取得个人拥有的土地财产权利并给予合理补偿的一种行政行为。之所以要动用土地征用权，是因为只有依靠国家权力才能确保土地利用规划所划定的公益性用地能够为公益事业承担者按照正常的、而不是土地使用者单边垄断下的市场价格取得。按照逐步统一城乡建设用地政策的总体思路，参照城镇《划拨用地目录》规定的公共公益事业用地，对城乡公共公益性用地及其他享受政策优惠的用地实行土地征收、征用，建立与市场经济相适应，有利于促进城乡协调发展、保障农民土地权益、保障公共利益需要的新型土地征收、征用制度。具体而言，对于出于公共利益需要如紧急避险、战备等必须暂时占用农民土地的，建立土地征用制度；对于公共公益事业的永久性用地，建立土地征收制度。
在永久性征地的补偿中，要充分考虑社会保障等各种因素，参照农地市场价格变化等，提高并适时调整被征地农民的土地承包经营权补偿标准和劳动就业补偿标准，同时要严格规范征地补偿的发放对象，限制集体经济组织以各种形式侵蚀农民的补偿费用。为了促进城乡社会公共公益事业发展，保障其能够以适当的成本取得建设用地，可减免耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等来自土地增值收益的税费，或者统筹运用经营性用地上取得的土地收益对公益性用地予以补助。
关键词：证人保护 人身危险 预防性保护
在我国刑事诉讼的司法实践中，证人不愿出庭作证，始终是一个阻碍诉讼实践发展的突出问题，虽然针对这一现象，新颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《新刑诉法》）以及随后制定的相关司法解释都做出了大幅度的增改，初步建立了证人出庭作证制度体系。但是，根据司法系统的反馈，《新刑诉法》实施以来证人出庭作证情况仍不容乐观，证人出庭作证率并未显著提高，①其中尤为重要的原因就是对证人的保护制度制定与执行得不完善，证人因害怕威胁、恐吓及打击报复，拒绝出庭作证，而预防性保护制度的欠缺，则是造成证人保护不到位的重要原因之一。证人危险报告制度，着眼于一定条件下的"防患于未然"，为刑事证人提供提前以及同步的有效保护，才能真正消除证人作证的后顾之忧，真正使证人的权利义务得以平衡。
一.证人危险报告制度的内涵
（一）证人危险报告制度的本质
证人安全问题在各类诉讼中均普遍存在，但在刑事诉讼中尤为明显，由于大多数案件的犯罪嫌疑人、被告人都是基于严重的社会危险性而被予以，诉讼结果将决定其重大的人身利益甚至生命，嫌疑人、被告人对于己不利的证人施以侵害的可能性比其他诉讼更大，常见的就是在暴力案件及有组织犯罪中。值得一提的是，在一些经济类犯罪案件中，由于证据不易发现、容易灭失，案件处理结果在很大程度上依赖证人证言，证人受到人身危险的比率也很高。根据刑事司法的实际情况，大部分打击报复证人的案件都不是突发的，罪犯在施以实质性的侵害行为之前都有过威胁、恐吓的举动，在证人保护计划相对完善的国家，这种情况可以引发一系列积极的措施，但我国习惯于在证人确已被侵害之后再用追究加害者刑事责任的方式对证人予以保护，不采取必要的预防措施，以至于错过预防时机，给证人留下无法消除的痛苦，同时也会使他们对法律失去信心。
（二）证人危险报告制度的必要性
首先，证人危险报告制度对于保护证人人身安全、促进证人作证，进而提高刑事指控的成功率具有十分重要的现实意义。据司法实践统计，证人如果拒绝作证，刑事案件中控方指控的成功率会大幅度下降。没有人知道，到底有多少犯罪案件因为证人受到威胁而"蒸发"掉。②其次，证人危险报告制度是维护证人合法权利的必然要求。法律要求证人出庭作证，是国家与证人之间的一种"隐性契约"，③法律许诺在你出庭作证时，法律将保证你的安全，保障你的人身和财产利益不会因此而受到损失。根据权利与义务均衡原则，法律设定公民有出庭作证义务，同时就应当确定公民行使该项义务时应当享有的权利以及权利的保障手段。最后，证人危险报告制度可以维护法律权威，促进制度的良性循环，要使"作过证的人还会作证，没有作证的人愿意作证"，营造一个"证人社会"。④如果司法机关对打击报复证人的行为预防无方、惩治不力，势必会使潜在的证人对法律权威性产生怀疑而不敢作证，导致恶性循环而使证人作证陷入窘境。
二.证人危险报告的具体程序
（一）主体
刑事证人是指除当事人以外了解案情并向公安司法机关作证的诉讼参与人，⑤司法实践表明，刑事案件的被害人作为当事人，最为了解案件的真实情况，能够最大限度地为指控罪犯提供关键信息，因此也常常成为犯罪嫌疑人、被告人予以威胁、恐吓及打击报复的对象，所以本文所述证人，也包括容易二次受害的被害人。
（二）对象
证人可以向公检法三机关中任何一个报告危险，具体由哪一机关最终予以评估并对证人加以保护是司法机关内部移送的问题，这一点是必须明确的。《新刑诉法》对证人保护的主体只作了笼统的规定，没有规定具体分工以致于职责不明，笔者认为，依据我国的司法实践，可以确定以公安机关为主、法院和检察院为辅的模式。
（三）适用阶段
从保障证人权利的角度出发，凡是在诉讼过程中，证人认为其本人或者近亲属、其他与证人身份或生活上有密切利害关系的其他人存在人身安全被侵害的危险时，就可以向公检法机关报告，具体从立案侦查开始到判决生效为止的任何时间。
（四）适用条件
作为刑事诉讼的证人，其出庭作证所顾虑的因素无外乎人身权、财产权可能会遭受不法侵害，《新刑诉法》将"侮辱"也纳入侵害行为，即明确了对名誉权的保护，但本文所述"危险"仅包括对人身安全的侵害可能，因为依据日常理解，名誉权、财产权以及证人作证可能遭受的法律安全上的侵害，⑥不可称之为"危险"，且大都是没有先兆、不可预防的，造成损害后可以通过救济及时纠正并恢复到被侵害前的状态。
（五）启动
证人可以向公检法三机关中任一机关提出申请以报告危险，一般情况下应采用书面形式，载明申请人的基本信息、证明"危险"的证据以及希望采取的保护措施等有关内容，信息不足的部分可以由被申请机关予以指导或代为补齐，由申请人签字。
（六）终止
证人在申请过程中主动提出终止或已经遭受侵害导致不能作证的，都会终止程序，公安机关经审核认为证人提供虚假信息或不足以证明危险的存在、证人态度不合作从而可能严重影响保护工作的开展的，也会导致程序的终止。
（七）救济
"无救济则无权利"，如果司法机关无正当理由对证人的危险报告申请予以拒绝，或者启动程序后存在不作为、过错、过失等不当行为的，《新刑诉法》未规定救济途径则会导致证人权益受损，不利于消除证人作证的顾虑。当证人遇到以上情形时，可直接向被申请机关的上级机关申请复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。
"一个没有证人的社会，决不可能是一个法治的社会；无人作证，一个人根本不可能通过司法过程最终获得正义。"⑦没有证人就没有诉讼！证人危险报告制度作为刑事证人保护的预防性措施，是现代刑事证人保护的基本要求，有利于保障证人顺利参与庭审、保证司法公正，其构建可以为我国刑事证人保护制度的研究提供一定的借鉴，也是注重人权保障在刑事诉讼领域内的具体体现。
注释：
①2013年06月25日版的《河南商报》题为《新修订施行半年 证人出庭作证仍很少》的报道。
②何家弘主编.证人制度研究[M].北京：人民法院出版社，2004年版。
③吴丹红.证人为什么不出庭[N].法制日报，2006-01-05。
④何家弘主编.证人制度研究[M].北京：人民法院出版社，2004年版。
⑤陈光中.刑事诉讼法学[M].北京：中国政法大学出版社，1996年版。
⑥法律安全上的侵害主要指证人因为作证而受到公安和检察机关的不正当追诉，陈瑞华教授对此有过专门的阐述，参见陈瑞华：《法治视野下的证人保护》，载《法学》2002年第3期。
民事诉讼证据制度的确立和完善是审判方式改革的关键。2002年4月1日，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》正式施行，内容主要针对民事诉讼证据问题作出了较全面、系统的规定，对指导我国民事诉讼审判实践、进行民事审判方式改革、强化当事人举证责任等，意义重大。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》首次对举证时限问题作出了明确规定，现对
举证时限制度作进一步探讨，以供参考。
一、 举证时限制度的含义
举证时限制度是指负有举证责任的当事人应当在法律规定或法院指定的期限内提出证明其主张的相应证据，逾期不举证则承担证据失效法律后果的一项民事诉讼期间制度。在民事诉讼发展早期，为实现判决结果的公正，对当事人在审判过程中随时提交与案件有关的证据被人民法院认可，随着经济的多元化影响，这一权利被一些当事人滥用，有些当事人故意在审判后期提交证据，用突然袭击提交证据的方式影响案件的审理时限，严重地影响到了诉讼的效率，甚至影响到了案件的公正与判决。最高法院的“证据规定”将随时提交证据确定为适时提交，从程序上保证了诉讼的效率何，笔者将在下文予以简要分析。
二、 关于设立举证时限制度的必要性问题。
对这个问题我国司法界和法学界的意见并不一致。一种意见认为，应当规定举证时限，这样可以限制当事人拖延诉讼。另一种意见认为，采取举证时限制度，限制当事人的权利，不符合以事实为根据、以法律为准绳，实事求是，有错必纠的基本原则。此外，还有人认为，对举证时限不能在法律中规定，只能由法官根据案件情况指定。笔者认为，从司法实践来看，建立我国的举证时限制度的必要性主要体现在：（1）有利于提高诉讼的效率和效益。当事人在一定期限内不举证，就要承担不利的法律后果。这样会促使当事人积极举证，有利于法院及时审结案件，避免案件超审限情况的发生，提高审判的效率。（2）有利于实现程序公正，保护当事人的合法权益。给予诉讼当事人双方公平合理的举证期间，不允许随时提出证据。（3）有利于一审、二审在证据使用上的衔接，树立法院及时审判的权威。如果当事人出于恶意在一审时不提出证据，直到二审时才提出，法院可以不考虑采纳该证据。（4）有利于敦促当事人积极举证，使举证责任制度真正落到实处。
总之，举证时限制度是举证责任制度的有机组成部分，它为举证责任制度的真正贯彻落实，提供了法律上的保障。只有对举证责任人的举证时间作出严格的限制，才能解决目前法律上“审理有时限和举证无期限”的矛盾和不合理现象，使之与诉讼法中诸多关于期间、时效等规定及我国诉讼证据制度所采取的民主原则与国家干预原则等立法精神相吻合。
三、 举证时限与证据交换日之间的关系
“证据规定”第37条规定：“经当事人申请，人民法院可以组织当事人在开庭审理前交换证据。人民法院对于证据较多或者复杂疑难的案件，应当组织当事人在答辩期届满后、开庭审理前交换证据。”第38条规定：“交换证据的时间可以由当事人协商一致并经人民法院认可，也可以由人民法院指定。人民法院组织当事人交换证据的，交换证据之日举证期限届满。当事人申请延期举证经人民法院准许的，证据交换日相应顺延。”此时出现了“举证期限届满日”与“证据交换日”这两种日期，其关系如何呢，笔者认为，按照规定理解，证据交换日既可以是在举证时限届满日之前、之日及之后。如果是在其后，则规定举证时限有何意义？而且，规定证据交换的目的是什么呢？仅仅是为了“互相传递证据”吗？如果一方当事人在举证时限届满之前或届满之日才向法院提交相关证据，而且提出了其未答辩或虽然答辩但未在答辩中提出的新的观点及证据，此时对方当事人的举证时限因证据交换而届满，那么他所收集到的反驳证据如何提交与处理？如果一方当事人在举证时限届满日进行证据交换时提交了此前未提出的证据，另一方当事人如何提出反驳的证据？等等。尽管规定第40条规定：“当事人收到对方交换的证据后提出反驳并提出新证据的，人民法院应当通知当事人在指定的时间进行交换。”如果这个“指定的时间”会在原指定的证据交换时间之后，而此时举证时限因证据交换而届满，岂不是宣告原指定时限根本不起任何作用？这些问题似乎有些自相矛盾。这些规定在司法实践中不仅让当事人及律师摸不着头脑，连法官也是莫衷一是。并且证据交换的次数及规定、证据交换的内容与范围、证据交换的方式与程序，等等，都需要得到明确的规定，以免不具有操作性。
四、我国证据交换制度与英美法系中的证据开示制度的区别
英美证据法中的“证据开示”是指在英格兰，民事诉讼当事人可在一定限度内获得有关双方争议事项的全部文件的内容和已经存在的信息的一种程序。该程序旨在于审理前开示相关文件，从而避免在审理中出现意外以促进公正处理案件。“我国学者沈达明先生则称之为”发现程序“，并明确指出，此程序”起着以下几种作用：（1）保全审理时不能出庭的证人的证言；（2）暴露事实；（3）明确争执点；（4）把证言冻结起来以防止伪造；（5）双方当事人发现他们之间惟一争执点为法律争执点时，便于援用简易判决程序；（6）经过仔细的调查，双方摸清了对方的事实与法律点的份量后，很可能进行和解；（7）即使不能避免进行审理，运用得当的发现方式能为审理作好准备，使审理的事项达到具体化程度。“笔者引用沈达明先生的原文已经说明了证据开示制度的主要作用，足可借鉴。在英美法国家，证据开示制度得到较大的发展及进一步完善，并结合到相关法律制度及法制传统，较好的实现了预期的目的，尽管目前尚存在一些问题，但正在逐步的研究和解决。
笔者认为，“证据规定”的举证时限及证据交换制度与证据开示制度存在显著的区别，主要表现在证据开示的范围、内容、方式、程序等方面，而且需要结合到较详尽完整的证据规则及熟练掌握该程序的法律服务人士的专业帮助才能较好地发挥这一制度的作用并实现其目的。由于我国并未建立起律师全部的民事诉讼制度，因此这施行这一制度的客观条件与制度环境似嫌不足，同时由于该证据规定太简单粗糙而使得效果很不理想，并产生了许多新问题，应当引起足够的重视并妥善处理。
五、关于违反举证时限的法律后果问题。
举证时限的法律后果是指在限定的期限内不举证或逾期举证将承担举证不能的责任，即诉讼主体将承担全部败诉和部分败诉的法律后果。笔者认为，我国立法可规定，凡当事人在特定时限内怠于或拒不提供、出示证据的，将产生如下的不利后果：（1）禁止当事人在庭审过程中提供、出示有关证据。即凡能够在第一审庭审前准备阶段提交、出示证据而拒不提供的，视为放弃提供、出示证据的权力，此后，无论在第一审程序或第二审程序再提交此类证据的，法庭不予考虑。同样，对于申诉和再审案件也应按此办理。
（2）产生自认的效力。即一方当事人对另一方当事人的口头询问或书面质问如拒绝回答或答非所问，又无包括适用特权规则在内的正当理由时，应视为对询问事项的默示承认。
（3）推定有关主张成立。即一方当事人向法院申请命令另一方当事人提供书证、物证和视听资料等，并且有证据证明该方当事人持有或控制有关证据，该当事人无正当理由拒不提供的，如果对方当事人主张此类证据的内容对证据持有人或控制人不利的可以推定该主张成立。
（4）如果二审期间当事人确已提供了足以推翻原一审法院裁决的新证据，而且能证明证据当时确是由于无法克服的客观障碍的存在而收集不到的新证据，如不会书写的证人中风，丧失语言能力，正在接受治疗等障碍引起的，则应在驳回上诉的同时，告知其持新证据到原审人民法院申请再审。再审如查明当事人提供的能推翻原裁判结论的新证据确属客观限制不能在当时提供的，可依法重新作出裁判，但因其责任引起的第二次的诉讼费应判令由其负担。
六、举证时限与证据效力的丧失
