时间：2022-10-25 10:08:07
引言：易发表网凭借丰富的文秘实践，为您精心挑选了九篇十六届三中全会公报范例。如需获取更多原创内容，可随时联系我们的客服老师。
一、提出实行“全面深化改革”。
吹响了改革开放的号角，当时主要是农村改革；十二届三中全会后开始实行以城市为中心的整体改革；十五届三中全会和十七届三中全会提出实行和推进农村改革；十八届三中全会则提出进一步深化经济、政治、文化、社会和生态文明“五位一体”的全面改革，这是对35年改革历程的全面总结和新一轮改革的进军动员。
二、提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。
以往若干次中央全会多侧重于“建立”和“完善”社会主义市场经济体制，这次则提出治国理政的方略，强调解决政府与市场的关系，特别是提出推进国家治理体系和治理能力现代化，这是一个重大的创新和突破。
三、提出紧紧围绕使市场在资源配置中起“决定性”作用和更好发挥政府的作用深化经济体制改革。
十四大和十四届三中全会都提出发挥市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起“基础性”作用；十六届三中全会强调“更大程度地”发挥市场在资源配置中的基础性作用；十八届三中全会则将市场在资源配置中的作用提高到“决定性”的高度，充分显示出今后主要由市场或市场主体充当“运动员”，政府则主要充当“裁判员”的角色，厘清了政府与市场的行为边界。
四、提出“经济体制改革是全面深化改革的重点”，并对全面深化经济体制改革作了部署。
主要有六个方面：坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系、加快转变政府职能、深化财税体制改革、健全城乡发展一体化体制机制和构建开放型经济新体制，在推进社会事业改革创新中还提出健全促进就业创业体制机制，形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平持续的社会保障制度。
五、进一步重申了社会主义基本经济制度的重要性，特别是强调了公有制经济和非公有制经济的重要地位。
强调公有制经济和非公有制经济“都是社会主义市场经济的重要组成部分”，尤其值得注意的是强调二者“都是我国经济社会发展的重要基础”，这比以往历次三中全会对非公有制经济在我国的重要地位提得都高。
六、充分阐释了“现代市场体系”的基本特征。
十四大以后的提法是建立和健全社会主义市场体系、现代市场体系。十八届三中全会则全面阐释了现代市场体系的基本特征：一是企业自主经营、公平竞争；二是消费者自由选择、自主消费；三是商品和要素自由流动、平等竞争。
七、对切实转变政府职能、深化行政体制改革提出了更高要求。
过去主要强调转变政府的经济职能，并将其明确为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。十的提法更加宽泛，提出推动政府职能向“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”转变。
八、首次提出“建立现代财政制度”。
十四届三中全会提出建立“现代企业制度”，十六届三中全会提出建立“现代产权制度”，主要强调国企改革、产权制度改革的重要性，为国家提供更多的财源。鉴于我国财政正处于“政府过紧日子”以保证“人民过好日子”的过渡阶段，此时建立“现代财政制度”恰逢其时。为此，必须“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”，以发挥中央和地方两个积极性。
九、提出了破解城乡“二元结构”、实现城乡发展一体化的实现路径。
在具体路径方面，“加快构筑新型农业经营体系”是实现农业现代化的必由之路；“赋予农民更多财产权利”要进一步深化农村土地制度改革；“推动城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”是实现新型城镇化基本条件；“完善城镇化健康发展体制机制”是实现城乡一体化的制度保障。
十、对进一步扩大开放、以开放促改革提出了新的更高要求。
推行政务公开是实践“三个代表”重要思想坚持立党为公、执政为民加强党执政能力建设的具体体现。把我们党建设成为始终立党为公、执政为民的执政党是加强党执政能力建设的重要目标。党只有一心为公立党才能立得牢只有一心为民执政才能执得好。政务公开是深入贯彻党的群众路线实现好、维护好和发展好最广大人民群众根本利益的重要措施。
推行政务公开是坚持和发展社会主义民主建设社会主义政治文明构建社会主义和谐社会的必然要求。坚持和发展人民民主是我们党执政为民的本质要求和根本途径。政务公开是新形势下坚持和发展人民民主建设社会主义政治文明的基础性工作。实行政务公开有利于健全民主制度丰富民主形式切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权。
推行政务公开是落实依法治国基本方略推进依法行政建立法制政府的重要举措。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略十六大和十六届三中全会又把依法治国、依法行政作为全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制的重要任务。依法治国最关键的是要求政府要依法行政。而推行政务公开有助于促进行政机关及其工作人员提高依法行政的能力带头守法、严格执法按照法定的权限、程序、方式和时限履行职责行使权力不断提高工作效率有助于促进行政权力行使有规、监督有效做到依法治“官”、依法治权防止行政权力的缺失和滥用带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律。
推行政务公开是建立健全惩治和预防腐败体系形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。当前腐败现象在一些领域依然易发多发一个重要的原因是对权力运行的一些重要环节监督不力。推行政务公开增强政府工作的透明度把政府行使权力的行为始终置于广大人民群众的监督之下对权力进行有效制约和监督有利于用制度的办法使广大公务人员真正做到情为民所系权为民所用利为民所谋预防和减少腐败现象的发生。版权所有
当前和今后一个时期我省推行政务公开工作重点是要认真贯彻落实中办发号和黔党办发号文件精神坚持“严格依法、全面真实、及时便民”的原则按照“统筹规划、突出重点、切合实际、稳步实施”的要求进一步加大工作力度不断拓展政务公开的内容提高政务公开工作的针对性和实效性确保政务公开工作取得明显成效。工作目标是经过不懈努力使政务公开成为各级政府施政的一项基本制度政府工作的透明度不断提高政府与群众沟通的渠道更加畅通人民群众的知情权、参与权和监督权得到保障主要任务是明确各部门政务公开的内容和形式抓紧编制本地本系统对外、对内公开的详细目录对外公开的目录要向社会公布对内公开的内容要在机关内部向机关干部、职工公布逐步从内容、形式和时限等方面对政务公开加以规范。
在推行政务公开工作中各级、各部门要因地制宜结合本地本部门的实际通过政府新闻会、政府网站、政府公报、窗口式办公、电子触摸屏、公开办事指南、政务公开栏等多种形式公开政务内容真正做到方便群众办事、便于群众知情、有利于群众行使监督权。根据我省的实际情况为使政务公开工作顺利开展当前和今后一段时期在进一步完善政务公开形式方面重点要做好以下工作一是要加快政务服务中心建设市州、地以及有条件的县市、区、特区政府行署要建立政务服务中心加挂行政投诉中心牌子。二是要按照“统筹规划、资源共享、面向公众、保障安全”的要求加强电子政务建设建立健全政府网站逐步扩大网上审批、查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等服务项目的范围。特别是县以上政府要加快建立政府网站。三是建立和完善政府新闻会制度定期政务信息。四是要建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度和社会听证制度逐步扩大社会公示和听证、专家咨询和论证的范围开展邀请人民群众旁听政府有关会议的试点。与此同时要充分利用报刊、广播、电视、网络等媒体发挥其在政务公开中的作用。
在不断完善政务公开形式的同时还要不断完善政务公开工作制度。一是要建立健全主动公开和依申请公开制度。对应当让社会公众广泛知晓或参与的事项各级政府及主办部门或单位要采取有效形式及时主动向社会公开对暂时不宜公开或不能公开的要进行审核并说明理由报上级主管机关备案公开事项如有变更、撤销或终止要及时公布并作出说明。对公民、法人和其他社会组织根据自身需要向政府申请公开不必让社会公众广泛知晓的事项各级政府要根据有关法律法规的规定按照规定的程序向申请人公开确实不能公开的要及时做好解释工作。受理部门要高度重视公民、法人和其他组织的申请及时对申请进行登记并在规定期限内作出是否公开的答复。二是要建立健全政务公开评议制度。要运用民主评议形式把政务公开纳入社会评议政风、行风的范围。通过组织人民群众对政务公开的内容是否真实、准确、全面公开时间是否及时公开的程序是否符合规定公开的制度是否得到落实等进行评议接受群众监督并根据群众评议的意见和建议改进工作。三是要建立健全政务公开考核责任追究制度。要把考核结果作为党风廉政建设责任制和领导干部年终、届中和届末考核的重要内容考核结果作为干部任免和奖惩的重要依据。
政务公开的各项措施要落实到位必须要建立一套科学规范的监督保障机制。要把内部监督与外部监督结合起来构建多主体、多渠道、多层次的监督网络。一是各级政府要自觉接受同级人大及其常委会和政协对政务公开工作的监督要采取聘请人大代表、政协委员、离退休老同志、群众代表担任政务公开工作监督员等形式定期或不定期对政务公开情况进行检查或视察。二是各级监察、审计等机关要按照各自的职责对政务公开工作实行专门的监督。三是要广泛接受社会监督认真听取群众意见和建议通过设立举报电话、举报信箱、举报电子邮箱等方式认真受理群众投诉接受群众监督。四是要加强舆论监督各新闻单位要加强对政务公开工作的宣传和监督既要宣传好的典型又要及时报道政务公开工作中群众反映强烈的问题为推进政务公开工作营造良好的舆论环境。
十六届三中全会公报明确指出，产权是所有制的核心和主要内容。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展。这对于众多的私营企业主们又是一个利好。
由中央统战部、全国工商联、中国民（私）营经济研究会、中国社会科学院私营企业研究中心及其他科研机构和高等学校联合组成的“中国私营企业研究课题组”，对中国私营企业和企业主持续进行了10年的调查，尤其是在1993、1995、1997、2000、2002年进行了5次大规模的全国私营企业抽样调查,调查地区涉及31个省、自治区和直辖市。
调查发现，私营企业主阶层――企业生产资料属于私人所有，以雇佣劳动为基础，经营管理为职业，由工人、农民、知识分子等劳动者转化而成的，处于中间状态、过渡阶段的社会集团――尽管这个社会阶层产生和发育的时间还不太长，目前尚处于幼稚的、自在的初始阶段，但是作为一个相对独立的、新生的社会阶层，它们的阶层意识和政治参与，已经萌芽，并且同这个阶层本身一样，不仅在迅速发展着，而且日益引起人们的广泛关注。
阶层内的变化
毫无疑问，一个新兴阶层的形成，至少要具备以下几个必需的条件，即：一定的人数及其代表人士，有别于其他社会阶层的独有特征，发展的基本趋势，等等。
截止到2002年底，全国登记的私营企业主（私营企业投资者）为622.8万人（如果加上戴着各种“帽子”的，实际人数已超过1000万人）。
他们开业前的职业构成和文化构成也发生了很大变化：10年前的抽样调查数据显示，他们开业前的职业构成以农民、工人、服务人员为主体（占其总数的59.9%），而现在则以各类企事业单位的干部为主体（占其总数的63.1%）。
他们的文化水平有了很大的提高，同10年前比较，初中及其以下的文化程度由47.0%下降至19.7%，高中、中专由35.9%上升到41.1%，大学、大专由16.6%上升到33.5%，研究生由0.6%上升到4.9%。他们在创业、经营管理的实践中，综合素质有了较大的提高。
他们中间的代表人士，被选举或被推荐为从全国到地方的各级人大代表、政协委员和工商联执委，被选为各级劳动模范。2003年度，全国有8家私营企业首次获得全国“五一”劳动奖状，有3位私营企业主获得全国“五一”劳动奖章。
据不完全统计，截至2003年5月底，他们在抗击非典的斗争中，共计捐钱、捐物达3.5亿元。实践表明，他们在启动民间投资、拓宽就业渠道、优化经济结构、促进经济增长、推动工业化和城市化的进程中，发挥着不可替代的积极作用。在中国的现实生活中，几乎无时无处都实实在在地感觉到这个社会阶层的存在。
新阶层标签
这个日益庞大的新兴阶层有着自己独特的特征。
1、企业生产资料属于企业主私人所有。企业主对生产资料享有占有权、使用权、收益权和处置权，并且受到国家法律的保护。
在企业内部，产权关系清晰，企业主是生产资料的主人。在一般情况下，他们所雇佣的员工不占有企业股份（也开始出现少数员工占有少量股份的现象）。据第五次全国私营企业抽样调查的数据，私营企业主实际占有资金平均每人为202.2万元，其中100万元以下的占49.9%，500万－1000万元的占9.6%，1000万－5000万元的占7.4%，5000万元－1亿元的占0.89%，1亿元以上的占0.33%。（见图1）但是就全国而言，私营企业的注册资本并不是很高。2002年底，平均每户仅为101.7万元，其中，注册资本在100万元以下的占82.9%，500万－1000万元、1000万元－1亿元、1亿元以上的分别为5.37万户、3.43万户和658户。
2、在私营企业内部，通过劳动力的买卖间接实现劳动力与生产资料的结合。企业主以生产资料（也包括经营管理能力）的占有者和支配者的身份出现，受雇佣员工则以劳动力所有者的身份存在。
前者支配企业的经营管理活动，也支配后者的劳动力使用。前者付给后者以工资，其工资水平取决于劳动力的价格，并受制于劳动力市场的供求状况。他们之间是雇佣关系、劳资关系。从登记情况看，平均每户雇佣员工11.44人。其中雇佣员工在100－500人、500－1000人、1000以上的分别为3.07万户、1.44万户和527户。（见图2）
3、私营企业纯利润的来源和归属不完全一致。私营企业的纯利润是雇佣员工和企业主共同创造的，但却由企业主独自占有、支配和使用，雇佣员工不参与纯利润的分配。企业主凭借私有的生产资料和负责企业经营管理而无偿占有员工创造的、超过劳动力价格的那部分利润，获得较高的收入，从而成为我国现阶段先富起来的有产者。
调查问卷数据显示，2001年底，他们平均所得税后利润88.2万元，个人当年总收入13.77万元，全家（平均5.11人）总收入18.47万元，家庭金融资产65.41万元。
日渐庞大的阶层
在过去的10年里，私营企业的主要指标都在成倍地增长着。据国家工商总局的统计资料，从1993年到2002年，登记的私营企业户数由23.8万户增加到243.5万户，增长了11.1倍；从业人数由372.6万人增加到3409.3万人，增长了8.1倍；注册资本金由680.5亿元增加到24756.2亿元，增长了35.4倍。工业总产值由421.1亿元增加到15339.0亿元，增长了35.4倍；社会消费品零售额由190.5亿元增加7929.4亿元，增长了40.6倍；缴纳的工商税收由10.5亿元增加到945.6亿元，增长了89.1倍。（见图3）
图3
随着社会主义市场经济体制的发育与完善，各种生产要素将会以更快的速度，按照经济规律进行自由地流动与重组。其中，以市场机制为基础配置社会资源，以契约文本为纽带组合生产要素的私营经济，发展速度更快。中国的具体国情是，一方面有大量的剩余劳动力，有许多人没有事情做；另一方面同时存在着大量的社会闲散资金和把各种生产要素组合起来形成改造自然、创造社会财富的经营管理人才，有许多事情没有人去做，有许多领域还有待开发。实践表明，哪里的私营企业数量多，规模大，哪里的综合经济实力就强，人民生活水平就高。发展水平处于全国前列的广东、江苏、山东、浙江、上海和北京，私营企业户数就占全国总数的55.2%，中、西地区之所以欠发达，重要原因之一是，那里的私营企业户数只分别占全国总数的17.3%和13.8%。东部地区的今天，就是中西部地区的明天。私营经济作为又一支异军，在可以预见的时期内，将以不可阻挡的势头迅速占领着或开拓着新老市场的空间。
附注：
改革开放以来，非公有制经济产出的平均增长速度远远超过国有经济，成为国民经济增长的重要动力。据统计，目前狭义的个体私营经济从业人员超过8000万人，而国有企业在岗职工人数只有5000多万人。近年来，非公有制经济出现了与公有制经济相互渗透、相互融合的趋势，促进了混合所有制的形成。党的十六大确定了国有资产管理体制改革的方向，而十六届三中全会又提出：要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。要改进对非公有制企业的服务和监管。可以预见，私营企业在这方面的积极性更加高涨。
一、非公有制经济存在的问题
尽管非公有制经济在国民经济中已占有很大比重，而且在社会主义市场经济中的地位越来越重要，但现实中仍然存在一些问题。主要表现在以下方面：
第一，政策环境仍然不平等。总体而言，与公有制经济相比，非公有制经济，特别是其中的个体私营经济得到的仍然是“次国民待遇”。无论是在行业准入方面，还是资源获得方面，都受到程度不等的歧视。这种非公有制经济发展的政策环境不平等，与政府在资源配置和经济管理中的力量太大且随意性太强有极大关系，主要体现就是复杂繁琐的审批制度。可以发现，复杂繁琐的审批制度在非公有制经济的发展中，如注册、征地、取得经营许可、进入新的行业、投资立项、兼并收购等具体活动中，对非公有制经济的制约比对公有制经济的制约要大得多，甚至在处理公有制经济的审批中出于社会稳定等政治需要而放宽尺度、实行倾斜政策。另外，非公有制经济中的个体私营经济由于企业规模一般较小、实力较弱、历史不长等原因，所以还会遇到融资困难的问题，而我们的社会环境不但没有为它们解决问题提供便利，反而制造了许多壁垒。
第二，缺乏法制化的财产保护体系、税收体系和其他经济活动规范体系。非公有制经济，特别是个体私营经济的发展没有坚实的财产保护体系、规范的税收体系和其他经济活动规范体系做基础，一方面会导致这些经济的业利受到侵害；另一方面也会导致业主想方设法“钻空子”、损害公共利益和国家利益。特别应当注意的是，我国仍然处于转轨期，市场秩序还比较混乱，企业行为还缺乏规范，政府经常会进行一些整顿，如果政府不能严格地按照法律办事，或者自由裁量权过多过大，非公有制经济将很容易受到打击。
第三，普遍存在违反税法、劳动法、知识产权法、商标法等现象，存在“”和“寻租”现象。非公有制经济的确存在相当多的偷漏税、拖欠雇工工资和任意增加劳动时间、假冒他人商标等违法违规行为。一些个体户和私营企业甚至热衷于“”以获取不正当的资源和政府支持，从而牟取暴利。近几年，一些个体户和私营企业在参与国企改制中，与个别官员或国企领导勾结，低价攫取国有资产并进行欺诈性财产转移。
二、解决方法
由于存在上述问题，我国非公有制经济特别是个体私营经济的发展受到很大的制约，特别是在加入WTO之后经济竞争日益国际化的大背景下，还显得发育不良。另外，我国非公有制经济的发展呈现明显的地区不平衡性，大部分非公有制的企业分布在东南沿海地区，特别是在浙江、江苏、广东等地区，而西部地区的个体私营经济发展却要缓慢得多。所以，只有针对上述非公有制经济发展中存在的问题，不失时机地制定政策措施，才能促进非公经济更快、更好地发展。
第一，进一步强调对私人财产的保护。尽管有人认为宪法已经明确宣示，国家保护公民合法财产的所有权，没有必要调整。但是，由于宪法对公共财产的保护要强烈得多（社会主义公共财产神圣不可侵犯，国家保护社会主义公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏国家和集体的财产），这种区别性的表述可能被理解为区别性的政策，所以仍然有必要在党的文件中和宪法中进一步强调对私人财产的保护。
第二，要逐步建立法制化的财产保护体系、税收体系和其他经济活动规范体系，这在实际工作中比宪法宣示更重要。不仅仅是制定这方面的法律，关键是要建立严谨的诉讼、判决、执行体系，这样才能既约束政府的行为、也约束非公有制企业的行为。当然，这意味着向现代法治国家的转变，需要相当长的时间，但我们至少应坚决向这个方向迈进。
关键词:透明政府;政府信息公开;政府环境信息公开
中图分类号:D60
文献标识码:A
文章编号:16723198(2009)20006202
1透明政府的提出及其内涵
1.1透明政府提出的历史背景
2003年3月19日,在国务院第一次常务会议上,总理提出,要建立一个“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府。十六届三中全会也强调要增强政府工作的透明度。透明政府的提出和建设是多种原因共同作用的结果:(1)民主化要求。透明政府是近代民主政治的产物,是工业社会基于人民与社会契约理论为基础的民主理念而提出的,从国家和公权力的起源上说,透明政府的提出是为了实现公民委托人对政府这个人的监督,防止公权滥用和政府官员的腐败,维护社会公平正义。(2)全球化的要求。中国入世后,必须严格履行世贸组织的关于透明度的基本原则。根据这一原则,成员国必须公布并以统一、公正和合理的方式实施其有关外贸的法律、行政法规和政策措施。这就要求各成员国政府应当信息公开而且更加透明化,不论政府行为的正确与否。政府透明已经成为世界潮流,国外许多国家美国、法国、韩国、日本和一些北欧国家等都纷纷建立透明的政府,形成了相对完备合理的透明制度。(3)市场化要求。市场经济要求有发达的信息平台,市场主体依靠信息导向,来调整产业结构和投资方向,控制生产规模,制定销售计划等,政府处于社会的枢纽位置,搜集和控制了各种经济信息,成为巨大的信息中心。
1.2透明政府内涵诠释
结合国内学者对透明政府的界定,笔者认为透明政府至少有三层涵义,从操作层面上来说透明政府的核心是政府信息公开,公共管理活动涉及非常广泛,政府应该公开的信息也非常广泛:诸如政府体系,公共管理中所涉及的组织、机构、职责、规章制度、办事程序等制度性的内容;行政动态过程,包括公共问题出现、讨论、议程设立、决策、执行、监督、评价与反馈等环节;政策是指公共部门履行职责的结果或产品,如法规、决议、决定、文件、命令等广义的政策。从制度上,说透明政府是一系列透明化制度有机组合的政府范式,有序的公民参与机制,透明政府的法律体系,电子信息技术和基础服务设施的配套等;从文化上看,透明政府是一种透明文化,根据比较文化学的观点,社会事物可分为器物层次、制度层次和文化层次,并认为社会变迁的真正体现应是文化层次,但该层次的演进却是最慢的。透明政府背后反映的是政府执政理念的变革,服务行政行政伦理观的形成,这也是透明政府建设的最高层次,政府自觉公开透明并且内化为精神。
2政府环境信息公开的内涵解读
2.1政府环境信息公开的概念诠释
对于政府环境信息公开国内外学者的看法不尽相同,至今也没有一个严格的定义,笔者在此引用官方对政府环境信息公开的界定:是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。这里的环境信息应该包括国内外环境质量信息、环境资源信息、环境污染破坏信息和政府环境管理活动、政策法律法规等等。
2.2政府环境信息公开现实意义
(1)有利于社会环保活动的进行。环境问题相比其他涉及到个人群体和区域利益的公共问题具有全球性和高度依存性,可以说现在人类所面临的最大的挑战就是环境生态问题。从国内看,广大的公民是环境保护的新生和重要的力量,政府把环境质量状况、环境资源状况,重污染企业的排污情况等告知公众,有利于公众特别是本国环保团体参与环境保护有助于监督政府的行政行为和企业的环境污染行为,促进政府及时准确公布环境信息包括环境资源信息,公布环境危机信息等对于解决和建立环境危害应急预警机制,应对突发环境灾害减少由此带来的损失,挽救人民生命财产安全有着重要的作用。放眼全球,随着全球化的进程,世界越来越处在密不可分的联系之中,环境问题错综复杂不能单纯靠某国就能解决,从全球治理概念来看,全球治理所强调的是多元主体共同参与、协商,形成有序、自治的、非正式制度化的管理机制,由过去的政府自上而下的单线管理发展到多中心治理,这个提前就是要实现信息的充分公开和交换。
(2)有利于政府更好的履行环保义务和职责。在环境决策方面,通过环境信息公开,政府可以从公众组织那得到足够的环境信息,为科学民主地制定环境政策奠定基础,而且可以知晓公众社会对哪些环境问题比较关注,切实去解决这些环境问题,协调各个利益主体之间的关系。在环境监测和环境监理方面,政府公布监测数据,如对监测数据有异议的企业和个人可以通过一定的途径要求政府重新测定污染数据,减少环境信息公开工作有关数据准确性的争议,使得环境监测工作得到改善;通过信息公开可使环境监理工作由被动转向主动,环境信息公开工作及其强大的媒体宣传,迫使企业对其环境形象给予高度的重视。企业为了赢得企业形象这个无形资产,会主动接受政府的监管,主动解决自己企业的环境污染问题,而不是像过去躲躲闪闪,给政府部门监管工作带来极大的不便。从某种意义上说,环境信息公开本身也就是一种环境宣传教育,信息公开就是要将信息传达给公众,以前公众对环境资源信息、环境状况、环境污染情况和治理情况没有足够的了解,现在环境信息公开释放了诸多信息,公众可以促进环境、环境上访,这也为环境教育提供充分的材料,这些都有助于环境管理工作的开展。
3从透明政府看政府环境信息公开
3.1透明政府与政府环境信息公开之间的关系
T.S库恩指出范式的默会性,明确区别了规则和范式,并且十分强调范式对于规则的优先性。范式存在于示范性的题解之中,往往很难话约为完全清晰的知识。规则来自于范式但无法穷尽范式。透明政府是一种政府范式,政府环境信息公开则是具体的操作路径。如上所述透明政府包括理念、制度、方法技术三种层面的内涵丰富的统一体,而环境信息公开更加侧重的是一种层面上的方法和渠道。透明政府的提出不仅为环境信息公开提供了一个大的环境背景,而且能够矫正我们对环境信息公开的错误认识,为其更好的施行指明了正确的方向。
3.2透明政府的实施为政府环境信息公开提供了建设思路
(1)打造环境信息公开的透明行政文化。一是对政府官员做透明行政的道德教育,道德教育作为内生力量有自己独特的优势,能够深入到人的内心,触及到法律制度等刚性约束无法发挥作用的领域。有些官员存在着忽视公众参与的重要性的错误思想,没有认识到公众参与对防止腐败权力滥用,防止决策出现重大失误的作用,所以要加强对官员行政伦理学知识的教育,道德伦理教育,培养他们的行政责任意识,形成公开透明的行政精神。二是要培养公众参与意识与环境保护责任意识。解决生态环境问题的根本途径是发动广大人民群众的力量,生态问题的本质属性――社会性要求公众具有环境保护的意识,具有科学生态的生活消费方式,知道节省能源资源,这也是解决生态问题的源头所在,政府环境信息公开无疑对培养公民环境保护意识,参与环境保护有着重要的意义,发挥社会舆论、媒体的宣传教育作用,培养其生态责任意识和社会责任,成为社会公众的望哨。
关键词：高校教材 循环经济 解析
中图分类号:G642 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2011)01-127-02
按传统的概念，教材或教科书就是指课本（纸质课本）。在现代教学理论中，教材是指广义的教材，《中国大百科全书》(教育卷)关于教材的定义是这样给出的：教材一般有两种解释：(1)根据一定学科的任务编选和组织具有一定范围和深度的知识和技能体系。它一般用教科书的形式来具体反映。(2)教师指导学生学习的一切教学材料。它包括教科书、讲义、讲授提纲、参考书刊、辅导材料以及教学辅助教材(如图表、教学影片、唱片、录音和录像磁带等)。教科书、讲义和讲授提纲是教材整体中的主体部分。本文所解析的仅指高校教材而言，不包括中小学教材。又仅限于传统的纸质教材，不及其他。学习经济学，懂得经济事务，是现代教育人的一个标志。
一、高校教材征订发放的经济行为
从经济学的角度看，在我国高校的诸多经济活动中，教材的使用是一个重要和主要的物质消耗活动，基于校园循环经济视角下的高校教材的使用，就是要研究怎样在高校教材的使用过程中，努力遵循循环经济的理念和原则，推动教材的减量化、再利用和资源化。据教育部《2008年全国教育事业发展统计公报》全国各类高等教育总规模达到2907万人，这是人数相当大的群体，甚至超过某些小国总人口的数量。又据国家出版总署公布的数据，2008年全国共出版大专及大专以上课本34896种，3.0690亿册，总定价79.6048亿元，与上年相比种数增长4.09%，总印数增长14.23%，总定价增长15.94%。可见高校教材市场真的很大，其征订和发行确实是一门了不得的“事业”，因为高校教材的征订发放既不是免费的，又不属于商业行为，不能赢利。
在经济理论中，供给是由需求决定的，有效需求决定高校教材的实际供给数量。但多少年来，我国实行的高度行政垄断的教材征订发放体制，课前到书，人手一册，不管你想要不想要，不论你家庭是否贫困，一视同仁。从这点看比较符合经济学原理，因为经济学一般并不研究道德，因为道德要求的是多为他人着想，而经济学理论的前提是假设人都是自利的，都是追求利益最大化的。
虽然每年发的教材很多，但是相当一部分教材上过课之后就放在一边，教材的真正利用率约60％左右。一些专业课的教材或有保存价值，而不少公共课和选修课的教材，也就是上课时翻翻，一旦考完试，崭新的书本就被束之高阁，只等到毕业当作废纸卖掉。有一个同学说：“我是属于比较爱书的人，小学的作业本都舍不得扔掉，但即使是这样，我还是觉得现在至少有30％的教材是不值得保存的，完全可以重复利用。”因此，每到毕业季节，全国许多高校校园内由同学们自发形成的二手书市场，往往是各高校一道独特的、亮丽的风景线。许多毕业生将自己用过的教材、教辅资料折价卖给低年级同学，一本原价一二十元的书，三五元就可以买到了。近年来一些高校的学生还开辟了网上二手书市，将各种求购或出售二手教材的信息贴到校园论坛里，很受欢迎。采访中许多学生告诉记者，高校年复一年的毕业生，都为一摞摞教材发愁，内容不过时且形式很整洁的教材，走出校门可能就用不着了，当废纸卖掉太可惜。
根据笔者的多年调查，每年的5-6月份，即高校学生毕业前夕，很多高校都会出现大量处理旧书、生活日用品的市场，季节性比较明显。但教材的循环使用却难能见到。和国外相比，我国学校教材循环使用的步伐很缓慢、覆盖面小、循环使用的层次较低。教材的循环使用在相当多的高校中存在“只闻其声，未见其人。”因此，2006年1月教育部在的《关于建设节约型学校的通知》中指出:“学校承担着育人和科研的任务，且涉及的师生众多，抓好节约型学校建设不仅对建设节约型社会具有重要的现实意义，更具有深远的历史意义。”这就是说高校教材的循环使用不存在技术上的困难，而主要是观念上的转变，这是阻碍教材循环使用的主要原因。
二、高校教材的循环经济研究大有可为
经济学是研究节省的，即是关于稀缺资源的各种利用法的选择。稀缺性是经济学的根本，如果所有物品都像空气一样，自由免费取得，那就没有必要节省资源，也没有经济问题。
高校教材循环利用蕴藏着巨大的节约空间。如前所述，高校教材大约有1/3完全可以循环使用，中国的统编教材（主要指“公共基础课”和“两课”），恐怕是世界上读者最多的教材。笔者从来不敢说它不重要，但重要并不等于不能循环使用。保守测算，全国仅一届高校毕业生一年就可节约4亿元左右。在大力提倡建设节约型社会的大背景下，许多学生和专家呼吁有关方面采取措施，对高校学生教材进行循环利用。党的十六届三中全会明确提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”的要求。2004年4月总书记在江苏考察工作时曾指出：各地区在推进发展的过程中，要抓好资源的节约和综合利用，大力发展循环经济，抓好生态环境保护和建设，构建资源节约型国民经济体系和资源节约型社会。循环经济与科学的发展观相适应，也是实现可持续发展的根本途径。循环经济本质上是一种生态经济，其基本思想是以“减量――利用――循环”为行为准则，有效循环利用资源，提高资源利用率，实现经济可持续发展与环境有效保护的双赢目标。循环经济是善待地球、友好地球的可持续发展的新模式。
高校教材循环利用节约的不仅是巨额的书本费，它所带来的资源连锁节约效应更是可观。广西政协委员龙鼎复曾算过一笔账，目前生产1吨文化纸，需100吨净水、100度电、3立方米木材、1.2吨煤、300公斤化工原料，再加上印刷销售等环节的耗费，可以想见，如果每年节约数以亿计的高校教材，同时节约下来的资源数量又是何等惊人。目前，我国的森林面积为13370万公顷，居世界第6位，但人均拥有量不到世界水平的1/6；覆盖率是16.55％，低于世界25％的平均水平和保持生态平衡的25％～30％的比例，而且分布不均，质量较差。
循环经济的实施具体到高校校园，对于整个社会来讲，可以算作微观层面。高校虽不是企业，却有大量的消费活动，存在大量的校园经济。若以循环经济的视角看高校发展，就可理解为高校在自己的全部运作环节上以循环经济理念为指导，培育和提升高校的可持续发展能力，具体将涉及到高校的教学、管理、后勤服务等方面的建设和改革。笔者认为，发展循环经济对高校提出了新的要求，进行面向循环经济的探讨，具有重要的现实意义和实践意义。
三、高校教材循环经济的博弈
虽然教材循环利用节约空间巨大，但是推行起来未必顺利，根本原因在于这种做法必将牵动多方利益。众所周知。每年全国的教材用量特别大，这对出版社来说蕴藏着巨大的利润。事实上，现在出版社靠教材吃饭的现象很普遍，尤其是大学出版社。如果推行教材重复利用，那无疑动了出版社生存之本，出版社肯定不会愿意。对学校来说，教材涉及的利润虽然不多，但也是公开的秘密。而且，学校还需要花费人力做这件事，这对他们来说，积极性也不一定高。因此，推行教材的循环使用不是一朝一夕的事，需要全社会的共同努力。
当前来看，落实教材的循环使用不应只是空洞的口号，要落实到具体行动。从建设节约型社会的角度来说，课本循环使用显然是值得提倡的。而且，从国外来看，在美国、英国、德国和澳大利亚等发达国家，教科书循环使用已经不是新鲜事。经过多年摸索，他们在旧课本回收、发放、保证卫生等方面已积累了许多经验。从我国实际国情来说，无论是从观念层面，还是从操作层面，都是一个复杂的问题。
目前也有部分高校开始尝试教材的循环使用。如新华网重庆2006年10月24日电，重庆三峡学院为了节约资源，减少浪费，培养学生良好的行为习惯，学院本学期开始，在民族学系试行教材循环使用制度。从2005至2006学年上学期开始，三峡学院民族学系的高年级学生在老师的协调下，以教材原价格的50％向低年级学生转让教材。教材循环使用制度的试行得到了学生的积极响应。民族学系有90％以上的大一新生通过此办法得到了满意的教材。获得教材的同学表示：通过这种方式不仅在经济上很划算，还能在书本上看到学长们的重要记录，事半功倍。转让教材的同学也表示：用过的书当废品论斤卖掉太可惜，实际上浪费了不少资源，教材循环使用制度的建立是一件好事。三峡学院一位负责人表示，教材循环制度在民族学系试行一段时间后，将总结完善后向全校推广，让更多的学生融入到倡导节约新风的队伍中来，不断增强节约意识。
另据荆楚网消息：2008年6月，湖北工业大学由教务处和校学生会联合开办的“爱心绿色书屋”正式挂牌。在全校范围内以原价格两折，回收来年可能要用到的教材，然后分门别类整理出目录，挂在校园网上，供需要的学生查询购买。“爱心绿色书屋”开办不到两月，就回收5000余册近700种旧教材。绿色书屋的书籍除了低价（加一角钱的整理费）卖给需要的学生外，还赠书给贫困生。2009年9月7日，学校联合书商资助了第一批贫困生44名。在该校的教材计划表上，笔者看到了2010年新学期接受第二批资助的学生名单，教材总价从200元到500元不等，平均相当于学生一个月的生活费。
湖北工业大学的“爱心绿色书屋”让旧教材重复利用，最大限度的使学生受益。这种做法既减轻了学生买新教材的经济负担，又提供了学生勤工俭学的岗位，还倡导了循环利用书本的科学理念，可谓一举多得。该校郭志庆老师说，该计划今后将每年坚持向品学兼优的家庭经济贫困全日制本科生和高职学生免费资助教材。使用旧教材是教材循环利用的一种方式，接受采访的同学们都赞同教材重复利用。采访中有位学生算了一笔账：一学期要用教材10本，每本原价20元，一人一个学期教材购置费200元，一个年级4000人，总计80万元。如果使用旧教材，每本以原价两折计算，总计16万元，可以节约64万元。
笔者在此探讨高校内教材的“小循环”，不涉及出版社、书商等。可行性在于，现在很多高校已实行自愿订购教材，这是实现教材循环使用的基础。可采取以下几种办法实现教材的循环利用：一是在大学城附近招商建立旧书店。据了解，很多可大学附近都有旧书店，买书的人络绎不绝，二手教材供不应求。一本九成新原价16元的书，只卖2元。二是在高校里设旧教材书店。收购旧教材、旧书同时也经销新书。三是开辟校园网上旧物交易。通过网上海报栏或二手书交易市场，开展网上求购或拍卖互通有无。四是建立校园旧书市。由图书馆、校团委或教材科专人负责组织，指定固定场所、固定周末时间，自由交易，长期坚持。五是图书馆议价收购。通过议价收购，规定教材属于学校，由图书馆统一保管，学生使用时到图书馆借阅，如有污损或遗失，则要支付赔偿金，这样既可减轻学生负担，又可大大提高教材的利用率。六是设立教材旧书服务部。教材科可以聘人专门从事这项业务，也可安排在资源开发部门管理。随时掌握各个学科教材的使用和变动情况，通过市场运作，满足学生需求。在收购过程中，可以对二手教材的书品提出要求，这样也可促使学生在用书的时候倍加小心，养成勤做笔记的好习惯。同时，也体现了教材科为学生服务观念意识的提升。上述方式，可以解决多数学生把书当废纸卖掉，而很多学生却淘不到想要的二手教材的矛盾。
四、结语
2010年4月在北京召开的“2010年贝迩中国可持续发展创新课程研讨会暨第八届中国贝迩年会”上，教育部与环境保护部正在协商建设绿色大学。绿色是可持续发展的替代词，所谓绿色大学就是用可持续发展理念作指导，立足学校长远发展来组织和实施学校。高等院校应以创建绿色大学为目标，开展绿色教育，发展绿色科技。培养大学生树立节能环保观念和意识为核心，以贯彻可持续发展理念的科学研究和技术创新为基础，以建设环境友好和生态文明的校园为示范，传播绿色文化，构建绿色消费，把生态文明理念融入到教育教学全过程；优化资源配置，完善管理制度，提高办学质量，把高等院校建设成为环保教育的先导区、推动科技创新的引导区、生态文明建设的示范区。
但就目前情况看，我国的教育资源节约意识还相当淡薄。不仅是教材，其他的很多教育资源都没有得到充分利用。在教材管理方面还存在许多有待改进之处，教材的重复使用也许是一个小问题，但教育节约意识却关系到教育的长远发展，对此，我们应该更多地予以反思：如果越来越多的教育资源真正得到充分发掘和利用，那么受益的将不仅仅是教育本身。因此，用经济学来思考问题不仅符合当前利益，也符合长远利益。高校作为走在时代前列的、培养人才的科研教学机构理当先行，为建设节约型社会作出贡献。
[本论文为温州市科技计划项目（R20090094）的阶段性成果。]
关键词:长株潭 县域经济 发展
中图分类号:F207 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)10-198-03
一、引言
2002年11月,党的十六大报告第一次提出:发展农产品加工业,壮大县域经济。自此,“县域经济”被正式纳入国家经济建设和经济体制改革的范畴。2003年,在十届人大一次会议政府工作报告以及党的十六届三中全会中均提出了大力推动和发展县域经济政策导向。2004年3月,十届人大一次会议政府工作报告提出:“发展农产品加工业等农村非农产业,壮大县域经济。”2007年10月,党的十七大报告强调:“以促进农民增收为核心,发展乡镇企业,壮大县域经济,多渠道转移农民就业。” 2008年10月,党的十七届三中全会的决定提出:“扩大县域发展自,增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配,增强县域经济活力和实力”等“壮大县域经济”的具体措施和要求①。2008年2月,湖南省第十一届人大第一次会议政府工作报告指出:“重点培育一批县域工业园区,壮大县域特色产业,加快发展非公有制经济、开放型经济和劳务经济,建设和提升一批经济强县。”2009年湖南省委经济工作会上,省委书记张春贤同志明确指出:“要高度重视县域经济发展”,要“充分发挥县域经济在富民强省中的重要作用,进一步落实扩权强县政策措施,支持一批重点县率先发展,加大对欠发达县的扶持力度。”
2007年12月,经报请国务院同意,长沙、株洲、湘潭城市群被正式批准为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革实验区。长株潭城市群位于湖南省东北部,包括长沙、株洲、湘潭三市,面积2.8万平方公里,2006年常住人口达到1300万,经济总量2818亿元,分别占湖南全省的13.3%、19.2%、37.6%,进出口、实际利用外资占全省的比重都超过60%②,是湖南省经济发展的核心增长极。长株潭试验区将被赋予探索实现由以传统制造业为重点向现代制造业和现代服务业为龙头、以信息化带动工业化、三次产业协调发展的产业升级;探索实现由粗放型扩张向集约型增长方式转变,由单体城市化向注重城市之间的协调分工、形成功能分区、经济一体化;探索实现由注重经济增长向注重经济社会协调发展,等等一系列历史使命。
二、长株潭“两型社会”试验区县域经济发展中存在的问题
(一)经济总量和经济规模偏小
1.长沙市所属县域经济总量与沿海发达地区存在较大差距。从长沙市的情况来看,2008年,长沙县、浏阳市、望城县、宁乡县“四小龙”的GDP总值仅有长沙县、浏阳市达到了300亿元以上,其中望城县仅有194.1亿元,四县年GDP增长率上虽均超过了16%,但与沿海的江苏、浙江两省县域经济总量具有相当大的差距。位于江苏省的江阴县,2008年GDP总量达到了1530亿元,实现财政收入245亿元,③大大高于长沙各县水平。从人均水平看,2008年四县人均GDP均在5万元以下徘徊;财政收入全部低于40亿元,城镇居民人均可支配收入低于17000元,农民居民人均可支配收入低于8000元,宁乡县农村居民人均可支配收入仅为6594元,说明地方政府可供支配的财力严重不足。“三湘第一县”的长沙县全口径财政收入占GDP的比重仅仅占11.01%,其他三县市全部低于10%。虽然四县财政收入总量的扩张,占GDP的比重较以往有新的提高,但与沿海发达地区的强县比较,长沙县域经济的财政实力仍然有相当大的距离空间。长沙市县域经济的差距是湖南与沿海发达省份经济差距的生动缩影。
2.株洲市所属县域经济总量与全国百强县相比仍有差距。而2009年株洲县域经济总量(GDP)和财政总收入分别为297.9亿元、34.3亿元。株洲县域GDP不及长沙县域GDP的一半,财政总收入只有长沙县域财政总收入的1/3。
株洲五个县(市)中,还没有一个进入全国百强县,与全国发达县、省内先进县相比,差距还较大。株洲县域经济总量排第1位的醴陵市与长沙县相比,2008年醴陵市GDP只有长沙县的51%,财政总收入只有长沙县的29.2%,地方财政收入只有长沙县的25.6%。2009年株洲县域人均GDP为1.69万元,只有全国百强县人均水平的34.5%,比全国百强县平均水平低3.22万元,也比长沙县域水平低1.1万元。株洲县域人均一般预算收入为761元,只有全国百强县人均水平的31.7%。从县均水平看,株洲县均GDP100.5亿元,一般地方预算收入4.5亿元,县均GDP、县均一般地方预算收入分别仅为全国百强县均水平的27.4%、22.8%。④
3.湘潭市所属县域经济总量较全国县域经济强县存在明显差距。2009年,湘潭市所属县平均生产总值首次达到100亿元,而2008年长沙县、浏阳市、望城县、宁乡县的地区生产总值已达到369.6亿元、337.2亿元、194.1亿元、282.4亿元,分别为湘潭所属县平均水平的3.7倍、3.4倍、1.9倍、2.8倍,而且这种差距在2009年将进一步拉大。2009年湘潭县域人均GDP14606元,⑤为全国县域经济强县水平的40.2%,百强县水平的29.8%,而同期全国县域经济强县水平、百强县水平分别为36320元、49080元。人均生产总值长沙县已超过4.5万元,达到4.76万元,长株潭三市所属县域中,人均生产总值超过2万元的有望城县、宁乡县、浏阳市、攸县、醴陵市。而湘潭只有韶山市位列其中。湘潭市县域经济在财政收入上的差距更大。2009年,全市各县平均完成财政总收入57833万元,同比增长18%,低于全国县域经济强县增长速度;而同期的株洲县、攸县、炎陵县财政收入高速增长,增幅分别达26%、25%和27%,株洲市所属县域平均财政收入为6.86亿元,多出湘潭所属各县平均水平1.07亿元。望城县2000年财政收入2.1亿元,与湘潭市湘潭县的2.06亿元相差无几,而2008年望城县与湘潭县的财政收入分别为14亿元和7亿元,仅8年时间,就超出湘潭县近一倍。④
(二)产业结构不合理
2009年湖南全省三次产业比为15.2:43.9:40.9,其中二、三产业比重比上年分别提高0.4个和0.8个百分点。长沙市三次产业结构调整为4.8:50.6:44.6,而株洲、湘潭两市的三次产业比分别为10.5:54.8:34.7、12.1:52.4:35.5,纵观长株潭三市在三次产业结构上总体呈现出“二、三、一”的格局。
1.长沙市所属县域产业结构仍需优化升级。长沙所属四县中,2008年,长沙县三产结构比为10.2:67.9:21.9,一、三产业比重分别较上年下降1.3和2个百分点;浏阳市三产结构比为12.4:65.4:22.2;望城县的三产结构之比为14.5:63.2:22.3;宁乡县三产结构比为17.8:57.3:24.9。2008年长沙四县(市)经济结构调整进一步优化。从三次产业结构看:四县(市)产业发展均呈现出二、三、一的格局,工业初步成为强县经济的主导。四县(市)中宁乡县第一产业增加值最高,为50.3亿元,其次是浏阳市,为41.9亿元。第二产业增加值比例四县(市)均超过19%,长沙县在园区工业和优势产业集群的带动下成为全省第一经济强县,其第二产业增加值达到250.8亿元,居四县(市)之首。第三产业增加值超过70亿元的有长沙县、宁乡县和浏阳市,四县(市)第三产业增加值在GDP中的占比均超过20%。⑥但长沙四县(市)在第三产业占GDP比重,较全国百强县第一位的江苏省江阴市仍然有着较大差距。江阴市2008年实现第三产业增加值558.5亿元,同比增长15.7%,其三次产业结构比为:1.4:62.1:36.5。③可以说,长株潭三市所属县域在产业结构上,还需进一步优化升级,加快转变经济增长方式,通过提高第三产业比重,降低第一产业比重,推动经济总量和经济质量的提高。
2.株洲市所属县域工业产业化程度较低。2009年,株洲县域经济三次产业结构为22.2:43.9:33.9,第一产业比重仍超过20%,高出全市平均水平近10个百分点,比长沙县域第一产业比重高12.6个百分点;⑦第二产业比重比全市平均水平低10.9个百分点,比长沙县域第二产业比重低20.8个百分点。如果按照目前世界通常使用的H.钱纳里等人提出的主要以人均经济总量来确定相应的工业化水平的理论,株洲县域经济还处于初级产品生产阶段。如果考虑到人民币的实际购买力,株洲县域经济也才刚刚跨入工业化初级阶段的门槛,且与城区及全市平均水平有相当大的差距。从产业结构来看,株洲县域经济约相当于低收入国家90年代的平均水平,产业化程度低,竞争力弱。
3.湘潭市所属县域第一产业比重过大。同期,湘潭县域经济产业结构比是22.1:44.0:33.9。全国产业结构比是10.6:46.8:42.6,珠三角地区三次产业结构比是2.3:47.8:49.9。⑤湘潭县域经济第一产业比重比全国平均水平高11.5个百分点,比珠三角地区高19.8个百分点;而第二产业比重比第九届全国县域经济基本竞争力百强县(市)第一位的江苏省江阴市低18.1个百分点,比湖南省第一强县长沙县低23.9个百分点。说明湘潭县域经济还处于传统农业向初级工业转型的阶段。具体表现为以下两个方面:
第一,农业市场化程度不高。虽说湘潭市所辖湘潭县、湘乡县均为农业大县,但农产品结构单一,特色不浓,缺乏竞争力,商品率不高,2009年,两县农林牧渔也平均产值仅为65.9亿元。作为生猪产量湖南第一的湘潭县,其生猪产值中仍有15%没有商品化,而种植业商品率不到40%。就产品而且言,只有粮食和生猪在全国占有相当的份额,而比起岳阳的油料、浏阳的花卉等专业化经营,逊色不少。加工方面,富石肉联厂、新皇粮营养米业、宏兴隆湘莲等企业都还没有形成具有影响力的规模,与望城的旺旺集团和株洲的唐人神集团差距很大。
第二,工业的内部结构不优。一方面规模企业总量偏小,支柱作用不强。2009年湘潭县域仅有规模以上工业企业385家,规模以上工业产值为313.5亿元,而仅浏阳市2008年就拥有规模以上工业企业606家,位于长沙县的三一集团,2008年就实现产值208.9亿元。另一方面,优势产业比重较小。主要表现为资源型企业多,科技型企业少。2009年,湘潭县完成工业总产值151.1亿元,其中,高新技术企业实现产值34.4亿元,仅占总产值的22.8%。在湘潭县的规模以上工业产品产量中,原煤、水泥、玻璃制品和氮肥占据了极大比重⑧。
(三)特色经济不突出,城镇化水平不高
随着生活水平的提高,人们对农产品的消费要求也日益提高,这必然导致产品间的竞争加剧。这种竞争加剧不仅仅体现在价格的竞争上,更为明显地体现在质量的竞争上。卫生、营养、健康能满足新的消费理念的食品将大受消费者青睐。另一方面我国加入WTO后,来自国外农产品竞争压力日趋增大。长株潭三市所属县域经济无论是传统农业,还是工业,特色产品、优势产业不多,主要优质农产品偏少,高附加值产品少,缺乏具有地方特色的产业和品牌。
长株潭“两型社会”试验区,2009年城镇化率为50%左右②,远远低于沿海发达地区。其所属县域的城镇化率更低。农村城镇化的滞后首先表现为规模偏小,聚集功能弱,除县城和重点中心镇外,镇区人口一万人以上的建制镇寥寥可数,难以形成人流、物流、信息流,难以发挥城镇聚集功能。其次是县城龙头带动作用不强。理论上,只有当县城经济占县域经济总量的60%甚至80%以上,其积聚和辐射效应才能显现出来。但长株潭“两型社会”试验区内大多数县城尚未达到这一水平。再次,有些县域基础设施比较薄弱,交通、邮电、通信设施较落后,文化、教育、科技、体育、卫生、信息网络等社会公共设施严重不足,在一定程度上制约了招商引资,束缚了第三产业的发展和农村剩余劳动力的转移。另外农村水利设施严重老化,经受不起较大的自然灾害的冲击。
三、长株潭“两型社会”试验区内县域经济发展的对策研究
1.立足特色,整合资源,规模经营。长株潭区域各市县,因为地处城郊结合部,工业基础较好。长期以来,依据地方特色发展工业,形成了一些国内外闻名,而且至今行销中外、终久不衰的传统工业和传统产品。花炮是浏阳市有特色的传统产品,国内外的知名度很高。浏阳花炮产业跻身全省重点扶持的50个优势产业集群行列,花炮行业继续向厂房标准化、生产专业化、设备机械化、监管信息化、产业规模化的方向整合提升,整体活力凸显,产、销、效同步增长。2008年,花炮产业实现销售总额100.73亿元,税收8.64亿元,较上年分别增长8.79%和2.68%⑥。可以说,浏阳市经济增长速度较快的一个重要原因,就是突出了地方有特色的传统工业。所以,长株潭区域县域经济的发展,应该而且必须重视和发现有特色的传统工业的作用,有特色的传统工业,是长株潭区域县域经济发展的基础。
不过,有特色传统工业的技术含量和资本的有机构成不高,多为劳动密集型的生产方式,市场进入的门槛较低。因为技术含量低,工人不需要经过多少学习和培训,就能上岗劳动生产,在进入门槛不高和有利可图的前提下,必然形成特色传统企业发展快、数量多、群雄割据的竞争格局。在一个范围不大的区域内,聚集如此之多的同类型企业,尽管能够产生一种集聚效应,有其积极的作用,但也必须看到,如果同类型企业集聚的密度过大、规模过小,也会带来生产成本和协调成本增加、市场竞争加剧、知识容易泄漏、分工协作水平不高和规模效益较低等问题。所以,长株潭区域各市县突出地方特色发展工业,必须注意资源整合和规模经营。
2.分工协作,产业集群,提高效益。兴工强县需要立足特色、整合资源和规模经营。其中,突出特色是基础,整合资源是手段,规模经营是目的。值得注意的是,资源整合不是把同类型或相关企业的资源简单地集合在一块,而是要把它们按照分工协作的方式,集聚在一块,实现产业集群,发挥集聚效应,提高规模经济效益。2005年,醴陵市有陶瓷企业419家,每家企业都是按照同样的生产流程进行生产经营活动,彼此重复生产流程中每个环节的劳动。这种小规模的重复劳动,对提高资本有机构成和提升产品技术含量与劳动生产率极为不利。2005年底,醴陵投入基础设施建设资金1亿余元,兴建规划面积5.24平方公里的高标准生态型陶瓷产业园,园区依靠产业和科学人才优势,致力于形成具有集聚效应的产业集群,在提升传统产业的同时,大力发展高新技术产业,致力打造品牌行业、品牌企业和品牌产品,并带动相关产业的发展。到2009年底,醴陵陶瓷产业已跻身全国百佳产业集群,陶瓷产业园入园企业46家,已投产企业40家,产值突破25亿元,上缴税金33398万元⑦。资源整合如果仅仅把同类型企业或相关企业集合在一块,不能按照它们的生产流程实现纵向分工协作式的产业集群或者横向分工协作式的产业集群,就难以达到提高专业化与规模化水平,提升资本有机构成,提高产品技术含量和劳动生产率的目的。所以,分工协作、产业集群是一个比突出特色、整合资源更高层次的实现规模经营、提高经济效益的模式。兴工强县既要注意突出特色、整合资源,更要强调分工协作、产业集群。
3.招商引资,突出民营,园区兴工。工业兴县、园区兴工、项目兴园,被认为是整合资源、分工协作、产业集群、规模经营的一种好的实现形式。传统的小而全的企业组织,资源消耗大、分工协作程度低、规模效益差,需要通过整合资源、分工协作、产业集群,实现规模经营。产业集群具有整合资源、分工协作、规模经营的作用。不过,产业集群是有条件的,只有产品价值链上的企业集合才是集群,只有在特定地理位置上的企业集合才算集群。工业园区就是产业集群的特定地理位置,从而被认为是整合资源、分工协作、产业集群、规模经营的一种好的实现形式。现在,长株潭区域各市县认识到了工业园区对于县域经济发展的重要作用,建设工业园区的积极性很高。倒是在项目兴园的问题上,似乎都存在乱引进项目的问题,没能很好地发挥工业园区整合资源、分工协作、产业集群、规模经营的作用。
工业园区的项目引进是通过招商引资实现的。依据中央“非禁即入”的政策,进一步放宽民营经济的市场准入和投资领域,鼓励民营资本进入法律法规未禁止的投资范围,最大限度地激活民间资金。民营企业投资于园区项目的积极性提高了。项目兴园、(下转第201页)(上接第199页)园区兴工、工业兴县的县域经济发展道路就会越走越宽。
4.辐射带动,城乡呼应,打造城镇。长株潭区域各市县地处城郊结合部,区位优势非常明显,直接承受中心城市产业的辐射和带动,易于形成城乡分工协作型的产业集群和打造呼应中心城市的区域性城市。尽管长株潭区域某些市县具有地方资源特色和工业特色,如浏阳花炮、醴陵陶瓷、湘乡皮革,但并不意味所有的市县都有那么好的比较优势。这就说明,长株潭区域发展县域经济,突出特色固然重要,但也不能忽视中心城市产业的辐射带动作用。中心城区因为工业基础好,规模工业大,经济增长速度快,必然会对周边县域经济产生辐射带动作用。因此,发展市县的区域性城市,对于发挥中心城市产业的辐射带动作用,实现城乡分工协作式的产业集群,有着十分重要的作用。
5.落实科学发展观,按照“两型社会”的要求发展县域经济。长株潭区域各县市应当抓住长株潭“两型社会”试验区建设的大好机遇,全面贯彻落实科学发展观,并遵循以人为本、环境优先、统筹兼顾、持续发展原则。通过综合利用经济、法律、政治手段,淘汰区域内高耗能、高污染企业;制定相关的法律法规,建立权威、高效、协调的水资源和土地资源统一管理体制,制订统一管理章程,对主要水资源、土地资源实行统一规划、统一建设、统一维护、统一调度、统一管理;加强规划,明确不同功能区域产业发展方向与重点,促进资源节约型、环境友好型产业的发展;党政机关团体带头节能节水节地,减少耗能过多的电器设备,节约能源资源;严格按照土地利用年度计划分批次实施征地、按照年度土地供应计划、土地出让计划等实施供地,坚决停止对超标准的宽马路、大广场、大行政中心建设等用地的供应。
注释:
①邱志忠.湖南县域经济基于长株潭“两型社会”试验区的科学发展[W].2008.中国县域经济网省略/.
②张萍.长株潭城市群发展报告[M].北京:社会科学文献出版社,2009
③江苏省统计局.江苏统计年鉴2009[M].北京:中国统计出版社,2009
④刘福刚,孟宪江.中国县域经济年鉴(2009卷)[M].北京:社会科学出版社,2009
⑤湖南省统计局.湘潭市各县市2009年统计公报[W].2009.湖南统计信息网 hntj.省略/tjgb/xqgb/xtgb/.
⑥湖南省统计局.长沙市各县市2008年统计公报[W].2009.湖南统计信息网 hntj.省略/tjgb/xqgb/csgb/.
关键词:基本养老保险;全国统筹;利益冲突;组织形式
截至2016年，中国60岁及以上人口达到2．22亿，约占总人口的16．15%。预计到2020年底，老年人口将增至2．48亿，约占总人口的17．17%，越发严峻的人口老龄化趋势将对省级统筹下统账结合的现行基本养老保险体制产生巨大冲击，进一步放大其区域间养老基金调配不畅、财政负担失衡、中央与地方事权扭曲等固有缺陷。作为多层次养老保障体系中最高层次的基本养老保险持续低效的运行，不仅违背了大数基础下公平的实现、阻碍了中国养老事业的进一步发展，也关乎到中国社会保障事业的持续性发展［1］，因此应尽早建立起基本养老保险全国统筹制度。基本养老保险全国统筹是解决当前我国跨区域资金调配不畅，养老保险基金运作效率低下，各个行政主体利益冲突等问题的直接解决方案，也是我国养老保险制度进一步完善与发展的必然选择。
一、基本养老金省级统筹的现状
基本养老保险由切实的省级统筹转化为全国统筹并不是件一蹴而就的事情，自20世纪90年代颁布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》与2005年颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等法令的规定与指示，中国于2009年底基本完成了全面建立基本养老保险省级统筹的目标。但如果以“五个统一”，即“统一制度、统一标准、统一管理、统一基金管理、统一系统”［2］为是否真正建立省级统筹的评判标准，我国除北京、天津、上海、陕西、、青海等地真正建立起部门垂直管理与省内养老金调剂金制度外，其余省份都因统筹层次较低所导致的基金调剂不畅、管理模式错位、异地转接受限、征发比率差距过大等缘故没有建立起真正意义上的养老金省级统筹体系［3］。世界上共有160余个国家建立了养老保险制度，其中绝大多数都施行了全国统筹的基本养老保险。由于我国特殊的经济社会环境与渐进式社会保障事业的推进，尚未正式施行全国统筹，但早已将其纳入国家发展战略目标之中。2011年国家在“十二五”规划中提出要于“十二五”期间制定出完备的养老金全国统筹实施纲要。2013年的十六届三中全会审议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次指出要逐步“实行基本养老金的基础部分全国统筹”，由此可见中央政府对实行养老保险改革的长算远略与强烈意愿。
二、实现基本养老保险全国统筹必然性与可行性
(一)全国统筹是现阶段我国民生的客观要求
我国的基本养老保险是以现收现付为实现方式的统账结合制度，在依靠个人资金账户积累与企业职工保险征缴的基础上还需政府予以财政补贴。据人社部的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2006～2015年间，由各级财政补贴组成的养老金金额高达23367．8亿元，平均每发放100元养老金，就有18．3元财政补贴包含在内。伴随着我国经济由高速增长转变为中高速增长，并可能长时间处于“L”型的发展态势与2016年21省再次上调退休职工养老金的政策影响，政府财政补贴压力进一步增大。据2015年全国社会保险基金预算显示，包括黑龙江、河北、陕西在内的6个省份当期养老保险基金收不抵支。与此同时，以广东为代表的经济增速较快地区则实现了养老保险基金的足额结余。其中2015年广东企业养老金累计结余6158亿元，可支付月数达53月，居全国首位。相对应居全国末尾的黑龙江年度亏损183亿元，累计养老金结余仅能满足1个月的养老金支付。同时由于人口流动性与年龄组成结构的差异，在现行省级统筹体系下，经济发达地区的养老保险征发负担要小于经济增速较缓的地区。2015年底我国养老保险基金累及结余3．41万亿元，因现有的“碎片化”低层次统筹体系，导致各地区间无法有效调度养老基金，这不但违背了养老保险“共济性”原则，也是造成部分地区亏损与因征发比率不同而形成的负担差异的主要缘故［4］。同时，因地区间养老保险政策的差异所导致的养老关系转移壁垒，也阻碍了劳动力自由流动，这也违背了市场经济体制下资源最优配置的原则。因此只有尽快建立起完善的全国统筹制度，实现不同地区间资金的自由调配与养老金征发比率的平衡，进而削除养老关系转移壁垒，才能在当前经济下行环境下最大程度满足人民的养老保障需求。
(二)全国统筹在我国具备了可施行性
首先，在政策制定领域，通过一系列相关法令的颁布，截至2009年底，我国大部分省份已建立起省级统筹制度，具备了一定的资金统筹、调配、监管与投资的经验，只要以多年积累的理论研究与工作经验为基础，建立起统一完善的制度与调剂模式、评判与量化标准、流程与监管制度、系统与承接平台等顶层设计，并给予数年的政策过度期，养老保险由省级统筹是可以平稳过度到全国统筹的。其次，进入21世纪以来，我国的财政收入水平呈稳定高速的发展态势。截至2016年底，全国一般公共预算收入159552亿元，作为财政补贴主体的中央一般公共预算收入72357亿元，而作为基本养老保险体系中不可或缺的一般公共预算本级收入，也在2016年底达到了87195亿元［5］。虽然同2015年相比全国一般公共预算收入增速只有4．5%，但伴随着新型城镇化工作的推进，养老保险待遇水平的屡次提升，参保人群基数也随之增加，良好的国内环境与养老保险上行发展态势，未来10年内中国经济依旧呈平稳增长态势，这为全国统筹的实施提供了客观环境。同时，因为各省份间经济增速与养老财政负担的差异，在政府转移支付金额较多、养老保险结余不足的地区，会偏向由养老保险转为全国统筹，地方政府是中央政策的承接者与实际操作者，部分地区的支持也为政策的推行提供了助力。最后，我国于2009年底初步建立起高效完备、实用便捷的全国性社会保障信息系统，实现了所有省级人保单位与中央数据中心的网络联接与进九成的地级单位与省级数据中心的联接。完善的社会保障信息系统的建立有利于跨地区流动人口的养老保险的转移安置，进而为全国统筹的基本养老保险的建立提供技术上的支持。
三、制约基本养老全国统筹制度推行主要因素
(一)各方利益难以协调是根本原因
自20世纪80年代我国首次提出养老保险省级统筹的概念至今未能按时于“十二五”期间出台全国统筹指导纲领，近30年的统筹改革之路前途无期，步履维艰，究其根本缘故，是由于全国统筹改变了旧有的中央与地方、不同地方政府之间的利益分配［6］。基本养老保险全国统筹不仅是社会保险政策修缮，更意味着各个主体间利益的重新划分，如部门事权的变更、资金调度的方向以及权利义务的重新确定，这些盘根错节的利益矛盾是阻碍基本养老保险实现全国统筹的根本矛盾。1．中央与地方的矛盾1994年我国实行分税制改革，以税收为出发点进行中央和地方财政收入与事权的明确划分，相对于之前的“包干制”，虽然分税制实现了中央财政收入的激增，但使得中央与地方因不同的利益出发点产生了利益冲突。着眼于社会整体利益的中央政府必然大力推进全国统筹工作的开展，这便与以东南沿海经济增速较快的省份产生利益矛盾。一旦施行全国范围内的统筹，地方结余的养老保险基金将不再局限于当地的养老事项，而会在中央调度下以全国调剂的方式在结余和亏损的地区间配送。即便经济增速同年轻化人口结构抵消了因结余基金减少而可能带来的养老负担提升，但依旧意味着地方丧失了因超额利润所带来的资金管理权与行政管理权，这些省份无论是地理位置还是经济利害均保持高度协同，如若消极甚至抵制态度应对养老保险的全国统筹，势必会影响改革进程［7］。2．地方间的矛盾因为省级统筹制度下地区间按不同负担比征发养老保险，养老负担较轻、养老基金结余较多的经济发达省份其实际缴费率低于养老负担较重、养老基金结余较少甚至出现年度亏损的省份。同时因为各个地区相异的养老保险征发比率与管理制度，对于跨地区劳动力流动人口来说形成了实际意义上转移壁垒，一定程度上影响了全国范围内劳动力的流动方向。全国统筹下的基本养老保险会平衡各地区间养老负担比重，利于自由流动的劳动力市场建立。据测算，采取全国统一的缴费基数与缴费率后，有23个省份的实际缴费率会相对下降，这些省份多集中在中西部经济欠发达地区，相对于以东南沿海为主的8个地区的实际缴费负担会有所加重。缴费负担的变动和统一的养老保险制度的会影响当地劳动力成本变动与自由流动的意愿，有利于当前因劳动力折旧补偿及养老负担的冲突，进而实现养老保险的共济性与社会性。但是这也会因统一的资金调配与缴费比例引起经济较发达地区的不满，增加了东西部地区因利益纠葛产生矛盾的可能。3．地方与企业间的矛盾目前中央对地方政府的绩效评价体制中GDP的增速依然占了很大比重，这就致使地方政府在政策制定出发点上会侧重于短期内能带动当地经济提升的事项。无论是从本质还是实际行为来看，企业都具有明显的逐利性质，地方政府对其经济带动效应依赖程度越高，就在政策制定中越容易考虑资本逐利的诉求。我国的养老保险基金有相当部分是由企业代为职工上缴的，在省级统筹下不同地区的企业有着相异的养老保险负担率，如北京、上海等地的企业最低缴费基数比例为20%，广东深圳为14%，山东为18%，而全国统筹下的基本养老制度势必会对当前出现的不同缴费基数做出统一制定，这便使原先负担较轻地区的资本与政府产生了利益矛盾。同时统一的缴费基数也会使政府无力为拟招商引资企业或当地龙头企业提供养老保险缴费层面的税务优惠，增加政企间发生摩擦的可能，并为企业试图用各种手段影响或干涉全国统筹政策的制定与推广提供可能。
(二)制度的“碎片化”提升了全国统筹的难度
虽然在全国范围内省级统筹制度已经基本确立，但真正满足地区内部资金自由调剂与实现经办部门垂直管理要求的只有少数省份，严重的“碎片化”是目前我国基本养老保险基金的现状，也是制约全国统筹方案制定与正式实施的重要因素。1．不同制度间养老待遇的碎片化基本养老保险是一种带有普惠性质，满足公民退休后养老需求的社会福利制度，因此除了社会性、共济性外，制度的公平性也不可或缺。而目前现行省级统筹下不仅缺失统一的主体制度，而且各个养老制度待遇差距过大。以河北省为例，在屡次上调职工基本养老保险金后，目前河北省职工平均养老金约为平均工资收入的30%，而公务员和全额拨款事业单位职工的养老金约为退休前平均工资收入的90%。2016年河北省企业离退休人员月人均养老金为2253元，与此相对应的农村新农保月均补贴仅30～60元，被征地农民出征地补偿款外，每月养老补贴款也仅为437元。退休后满足生活保障的可得收入是参保人参与养老保险的主要动因，而制度间待遇差距过大，有悖于养老保险公平性的要求，容易引发心理上的失衡，也降低了参保人群对政府开展养老保险改革事业的信任程度。2．现阶段监管体制的碎片化由于中央在省级统筹的初期阶段将养老保险改革具体细节下放至地方政府，允许其按照当地实际情况与具体利益自行制定养老政策或将权力进一步下放至下级单位，导致顶层设计与地方制度的相互脱离，形成了监管体制碎片化的局面。截至2016年，我国累计养老金结余约4万亿元，这笔款项广泛且非均衡分布于两千余个市、县级管理机关。全国统筹的养老保险制度需要中央政府直接承担，而当前纷杂繁多的管理机构削弱了中央与省级政府对具体事项的掌控力与影响力。全国统筹的养老保险制度需要将经办机关与监管机构纳入到高度专业的统一垂直管理模式中，而当前负责养老保险事务的部门普遍从属于各级地方性社会保险行政部门，这种管理模式和全国统筹存在着内在冲突，增加了改革过程中可能遇到的因机构、人员和事权变动而引发的政府内部结构性矛盾，进而阻碍全国统筹工作的颁布与开展。3．高耗低效的基金管理的碎片化由于缺少一个完善的顶层设计对养老保险结余基金进行监管与投资，中央政府乃至省级政府都难以有效利用基金进行恰当的增值运作，进而实现基金结构的优化升级，面临日趋复杂的国内外经济环境，只进行储蓄与购买国债等低收益投资行为的结余基金面临缩水贬值的压力，也会因基金池减小的缘故提升年度结余亏损的省份通过运作弥补缺口的难度。同时因为养老保险基金广泛分散于各个地区，提升了基金监管难度，增加了因人为缘故造成基金损失的风险。基金管理的碎片化不仅造成了资金损失，浪费了推行与完善全国统筹事业的社会财富，同时也未能培养与积累专业的基金监管人才与投资经验。
四、养老保险全国统筹的实现途径
(一)以财权事权为出发点，划分中央与地方责任
在全面实行基本养老保险全国统筹后，不仅基金管理权由地方上交至中央，随之而来的资金运作压力与行政监管压力也一并归属中央政府。作为中国养老事务最主要的责任承担者，一旦财政压力超过了中央独立承受能力时，人民的养老保障将面临巨大风险。所以应在改革之初便以不同层级间财权、事权为出发点，建立健全财政分担机制，明确划分中央与地方各自承担的责任权限与财政分担比重。郑功成提出，可通过建立基本养老保险专项预算制度来明确中央与地方政府之间的责任分担和激励约束机制，即通过建立一套单独的基本养老保险预算机制，行政监管部门通过地区内纳入养老保险体系的人数与平均工资水平制定年度养老保险费预算征收额，通过离退休人数制定预算支出额［8］。地方养老保险经办机构以预算征收额为依据征收养老保险费并全部上交至中央经办机构，由其以预算支出额为凭证将养老资金发放至各个地区。全国统筹下的专项预算制度不仅建立了行之有效的养老保险金上下通达的经办管理机制，也从根本上厘清了中央与地方的权责范围。
(二)注重公平与效率的协调，平衡政府间利益的冲突
中国现行社会统筹与个人账户相结合的养老社会保险制度的设计初衷是想达到公平与效率的统一，然而在省级统筹下的养老保险实施细则、征发比率等基础政策不尽相同，导致社会统筹的出发点被扭曲，制度运作效率低下且有损整体公平。因此在推进全国统筹的过程中，需要在最大程度保证公平的前提下尽量发挥市场化调节的作用，即在统筹政策的制定上把控好各地区间利益平衡［9］。因为全国统筹不仅是养老保险制度的改革与完善，更是一次涉及全国财税、社保机构的利益调整与再分配的过程。在改革初期应保障各省，尤其是颇有结余的东南经济发达省份的养老保险待遇水平不因基金全国统筹而下降，同时协调各利益主体间的关系，减少可能发生的结构性阻力，因此，可施行“剥离旧账，差别补贴”的方针政策。将改革前发生的个人账户欠账与视同缴费的资金单独分隔，由地方政府全权处置，不必上交中央，以明晰新旧政策间的责任，减少因历史遗留问题造成的改革阻碍。中央政府应切实履行自身在全国范围内的公共产品供给职责，依据各个地区不同的经济发展条件、人口组成结构、政府财税征发制度等因素实行差异化补贴。同时，政府也应把握好新的养老保险征发细则下的程度问题，不但使全国统筹满足基金结余欠佳地区对公平的追求，也能维护结余丰厚地区对效率的追求，从而在尽可能减小各利益主体财政资金损耗的基础上实现公平与效率的相互统一。
(三)建立以垂直管理为组织结构的全国统一集中基本养老保险经办体制
当前碎片化的属地管理体制为我国主要的养老保险经办模式，经办机构只需向当地机关部门履行职责，无需承担上层机构下派的指令。在这种经办模式下，如果地方养老保险基金出现缺口，就会由下而上的增加国家整体层面的财政支出压力。而在集中统一的垂直管理体制后，中央只负责全国范围内基金资料管理与预算的编制，具体财务管理、业务操作等事关养老保险金收缴审核的工作则由地方经办机构承担，同时建立上级管理下级，中央管理地方的组织结构［10］，通过不同层级部门的明确分工最大限度减少因部门监督不畅，管理职能交叉等现象造成的行政成本，缩短全国统筹改革的进程，提升处理养老保险业务的效率。
(四)维持区域经济协调发展，实现全国统筹平稳过度
随着多年渐进式改革的经验积累与政策间承接产生的自发惯性，基础养老保险全国统筹的发展方向与最终确立已具备了可预料性，而一项制度能否充分发挥应有的效用需依赖适当的承载环境。因冲击了原有利益分配格局且需要在地区间利益失衡的前提下全国统一进程，全国统筹注定是一项纷繁复杂的系统性工程，需要以实际国情为出发点，在坚持改革方向不变的前提下将经济社会的稳定，人民利益的保障视作首要考虑因素。除继续给予财政补贴外，中央也应通过完善基础设施建设，鼓励资本引入，发展区域特色产业，建全劳动力培养与转移安置机制等措施缩小中西部地区与东部地区的经济差距。同时也要在各地区现有养老保险制度基础上全面建立统收统支、垂直管理的真正意义上的省级统筹，在推进全国统筹工作时也应提供数年的缓冲期，从政府层面对因制度变革而利益受损的单位和个人予以补偿。
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*市位于*半岛最东端，三面环海，海岸线长近千公里，负15米等深线以内浅海滩涂面积300多万亩，盛产鱼虾贝藻等各类海产品300多种，海洋资源是全国最丰富的地区之一。根据省委、省政府建设“海上*”的战略部署，我们立足于丰富的海洋资源优势，大力推进“海上*”建设，全方位、深层次综合开发利用海洋资源。尤其是19*年全省“海上*”建设工作会议以来，我们进一步加大了工作力度，全面实施海洋农牧化工程、海产品精深加工及相关工业工程、滨海旅游业建设工程、以港兴市建设工程、海洋科技创新工程、海洋环境保护与综合治理工程等六大工程，全市海洋经济发展进入了一个新的高速增长时期。20*年，全市海洋产业增加值达到2*亿元，约占GDP的25%，在整个国民经济中接近四分天下有其一，其中海洋渔业增加值达到61.8亿元，占农业增加值的66%，在整个农村经济中接近三分天下有其二；完成特产税3.9亿元，占全市农业特产税的93%以上，占地方财政收入的11%；海洋渔业直接和间接吸纳农村劳动力15万人，占全市农村劳动力总数的16%；渔民年人均纯收入达到8015元，是全市农民人均纯收入的1.7倍。可以说，海洋经济已成为全市国民经济的支柱产业、农村经济的主导行业、地方财源的中坚力量和农民增收的重要保证。我们的主要做法是：
一是坚持把海洋经济作为国民经济和社会发展的重要支柱。鉴于海洋经济在我市的重要地位和作用，历届*市委、市政府都高度重视海洋工作，将其摆到特殊重要的位置，从各方面向海洋经济工作倾斜。一是在领导配备上向海洋经济倾斜。市里成立了由常务副市长挂帅、各涉海产业和部门负责人组成的海洋工作委员会，负责海洋经济建设的组织领导，研究制定重大海洋产业政策，协调理顺各涉海产业和部门的海洋开发活动和相互关系，对海洋开发活动进行监督管理。各市区和沿海镇也都拿出一名领导，主管海洋经济工作，为海洋经济发展奠定了坚实的组织领导基础。二是在工作力度上向海洋经济倾斜。市里把海洋经济确定为国民经济和社会发展的四大支柱产业之一，每年都要召开海洋经济工作会议，定期研究部署海洋经济工作。先后提出并组织实施了由渔业大市向海洋经济强市跨越、海洋经济现代化建设、海洋与渔业“二次创业”等重大战略举措，有力地提高了海洋与渔业工作的地位。荣成市还将海洋经济列为全市经济工作的“1号工程”，海洋与渔业经济连续多年位居全国县级首位。三是在政策措施上向海洋经济倾斜。市里出台了《关于加快海洋与渔业发展的意见》，明确了“*”期间海洋经济发展的指导思想、任务目标和政策措施。市政府确定“*”后四年，每年安排不低于500万元的专项资金，用于引导、鼓励、支持海洋经济发展。荣成市从20*-20*年斥资1500万元对重点海洋与渔业项目给予贷款贴息和奖励。其他市区也都从各自的实际出发，研究制定了一系列的规划、意见和扶持政策，保证了海洋经济发展的正确取向。这一切，都为我市海洋经济的长盛不衰奠定了坚实根基。
二是坚持把结构调整作为加快发展的主线。我们从自身实际出发，紧紧跟踪国内外海洋经济发展最新潮流，着眼于提高海洋经济的整体素质和效益，先后对海洋经济结构进行了几次大的调整，推进海洋经济由单一产业向复合产业，由传统产业向现代产业，由初级产业向高级产业转变。一是调优第一产业，建设发达的海洋农业。养殖业，主攻名优养殖。在巩固提高本地传统品种养殖的基础上，先后引进开发了虾夷扇贝、大菱鲆、美国红鱼、太平洋皇蛤、欧洲鳎、南美白对虾等养殖新品种20多个，发展特种养殖业。在巩固提高传统大宗品种养殖的基础上，下大气力发展鲍鱼、海参、海胆、海水鱼等名优品种养殖，全市鲍鱼存养量达到1.4亿头，海参存养量达到3亿头，海水鱼年产量达到3.6万吨，建成了全国最大的海珍品生产基地和鲆鲽鱼类生产基地。在巩固提高滩涂养殖、浅海筏式养殖等传统养殖方式的基础上，重点发展推广了底播增殖、网箱养殖、工厂化养殖、深海养殖等现代养殖方式。全市网箱养殖达到2万多个，其中深海网箱128个，工厂化养殖85万平方米，大大提高了养殖经济效益。捕捞业，主攻远洋渔业。全市现有远洋渔船101艘，作业领域涉及到太平洋、大西洋的10多个国家和地区，作业方式由传统的拖网发展到金枪鱼钓、鱿鱼钓，作业领域由专属经济区发展到大洋，实现了由过洋性渔业向大洋性渔业的转变。目前，全市已建成了300多万亩的海洋牧场，形成了年产130多万吨的养殖生产能力和年产100多万吨的捕捞生产能力，全市水产品年产量达到243万吨，水产品产值145多亿元，连续多年居全国前茅，为海洋经济的发展奠定了坚实的基础。二是调强第二产业，建设健全的海洋工业。以海洋食品、海洋保健品和海洋药品为重点，大力发展海洋“三品”工业。海洋食品，重点开发了盐渍海带系列制品、冷冻快餐系列制品等200多个花色品种。海洋保健品，重点开发了以“鸿洋神”深海鱼油、海参口服液等为代表的系列益智保健品，以“金海大”、“海藻保”等为代表的海藻保健饮品，以“金牡蛎”、“珍贝素”等为代表的功能保健品。海洋药品，重点开发了多烯康胶丸、甲壳胺等产品。目前，全市海洋三品已形成了年产20多万吨的生产能力，产值40多亿元。以船舶修造为重点，大力发展海洋机械工业。依托黄海造船工业公司，大力发展渔业船舶修造业，先后开发了大洋鱿鱼钓、超低温金枪鱼钓等新船型，形成了中国北方最大的渔船修造基地。依托*造船厂，大力发展货运船舶修造业，具备了修造万吨轮的能力。目前，全市年钢质船舶完工量17万吨，工业产值22亿元。三是调快第三产业，建设充满生机和活力的海洋三产。滨海旅游业，围绕“三山两点一条线”的总体格局，以*市区、刘公岛、成山头、石岛、乳山口五大旅游区为重点，加快了滨海旅游景点开发和基础设施建设步伐。建设国家级风景名胜区2处，省级旅游度假区4处，省级风景名胜区3处。年接待国内外游客678万人次，旅游总收入53亿元。海上交通运输业，全市建成商港6个，其中国家一类开放口岸3个，二类开放港口2个，万吨级以上泊位8个，初步形成了以*港为中心全方位对外开放的港口体系。年港口吞吐量1091万吨，客运量1.25亿人公里。继在全国率先开通*至韩国仁川的海上客货运输航线后，又相继开通了至香港、日本等地的国际货运航线，全市海运船舶发展到100多艘、11万载重吨。全市海洋一二三产业的比重由“九五”期初的1：1：0.4调整到20*年的1：1.2：1，一产的基础产业地位得到进一步稳固，二产的主导产业地位得到进一步加强，三产的优势产业地位得到进一步提升，初步形成了门类较齐全、结构较合理的现代海洋经济体系，海洋与渔业经济的运行质量和效益有了明显提高。
三是坚持把对外开放作为加快发展的强大动力。在发展海洋经济的过程中，我们始终坚持扩大对外开放，在国际化和全球化中搞突破、谋发展、创新高。重点抓了三个共享。一是扩大对国际资本的共享。依托我市的区位、资源、政策优势，通过承办海洋渔业暨水产加工技术国际研讨会和博览会等大的举措，拓宽利用外资的渠道和领域，引导外资更多的投向滩涂开发、海洋基础设施建设、滨海旅游、海洋创汇和高新技术产业，改造传统产业，发展新兴产业。到去年底，全市共成立海洋与渔业三资企业200多家，合同利用外资5亿美元，实际累计利用外资2亿美元，大大加快了海洋经济发展步伐。二是扩大对国际市场的共享。以市场准入为重点，广泛争取国际质量标准体系认证。现在全市有100多家海洋渔业企业取得了HACCP、ISO9000、美国FDA和日本农林水产省等的质量标准认证140多项，打通了国际市场的绿色通道。以出口创汇为重点，开辟海上“丝绸之路”。全市共发展可直航日本、韩国等国家和地区的国际鲜销船舶100多艘，直接从海上出口鲜活水产品。全市已基本形成了一个外贸出口、直接出口和海上鲜销相结合的水产品出口创汇网络。去年全市水产品出口19.5万吨，创汇3.35亿美元，同服装、机电一起成为我市的三大出口商品。三是扩大对国际资源的共享。在引导海洋与渔业企业到海南等省市投资置业的基础上，积极走出国门，开发利用国际渔业资源。邱家、西霞口、马山等一批实力雄厚的渔业企业纷纷走出国门，到国外投资办厂，设立办事机构，增强了在国际市场上的竞争能力。
四是坚持把示范带动作为加快发展的强力支撑。我们将示范带动作为发展海洋经济的一项重要措施，通过抓园区、抓龙头、抓品牌，促进海洋经济工作总体上档升级。抓园区，一是以全国海洋水产科技示范园、国家海洋“863”计划产业化基地、全国科技兴海示范基地等国家级示范园区建设为重点，全面加快科技兴海步伐。依托这些园区，全市共承担了17项国家海洋“863”计划项目，取得了一批重要的海洋科研成果，其中鲈鱼全人工育苗技术居世界领先水平。大力推广了大菱鲆养殖、深水网箱养殖、筑礁养参等新品种、新技术、新成果。科技进步对海洋与渔业的贡献率达到60%以上。以全国海带养殖加工标准化示范基地、全省放心水产品示范基地和省级渔业标准化示范基地建设为重点，全面加强海洋与渔业标准化建设。先后研究制定了《*市渔业标准化“*”发展规划》，规划建设了海带、海水鱼、对虾、扇贝、滩贝等五大养殖示范区、三个省级示范基地、15个市级示范基地，出台了《*市水产养殖标准化示范基地管理办法》，建立生产日志制度。全市近10家企业和21个水产品通过了全国无公害水产品及产地认证，30多项地方渔业指数标准获省技术监督局备案公布，标准化工作正在全面铺开。以全国现代化渔业示范区建设为重点，全面加快海洋渔业现代化进程。制定了《渔业现代化建设规划方案》，确定了一批示范基地和示范企业，海洋渔业正在向产业结构高级化、生产经营标准化、科学技术产业化、经济贸易国际化和体制机制市场化方向发展。抓龙头，通过扶优扶强和深化改革，大力推进体制机制创新，着力发展行业主导型、企业主导型和产品主导型企业集团。目前全市年产值过亿元的大型海洋与渔业企业集团达到40多处，其中产值过2亿元的14处，产值过5亿元的7处，最高的好当家集团达到12亿元以上，被列为全国农业产业化龙头企业。这些企业集团年实现产值100多亿元，占海洋与渔业产值的40%以上，真正成为海洋与渔业发展的中坚力量。抓品牌，通过严把质量关，强化广告宣传，打响*海产品的牌子，提高*海产品的知名度。全市培植了“好当家”、“泰祥”、“宇王”、“食藻保”等一批优质名牌产品，其中“好当家”系列海洋快餐食品发展到海产类、蔬菜类、面食类等五大系列近200个花色品种，“食藻保”海藻食品已发展到100多个品种。
五是坚持把海洋法制建设作为加快发展的重要保障。海洋经济是法制经济，实现海洋经济的持续、稳定、健康发展，必须要强化海洋法制建设，以法治海，以法兴海。重点抓了三部法律的贯彻实施。贯彻实施《海域使用管理法》，全面加强海洋综合管理。以《海域使用管理法》颁布实施为契机，强化了海洋法制的宣传教育，大大提高了全社会的海洋国土意识。制订了大比例尺海洋功能区划，推行了海域使用权属制度、海域有偿使用制度和海域使用论证制度等海域使用管理基本制度，加强了海域使用监察管理，被列入国家海域使用管理示范区。海域使用管理已逐步从无序、无度、无偿走上了有序、有度、有偿的轨道。贯彻实施《渔业法》，推进海洋渔业经济可持续发展。以资源管理、渔船管理、安全管理等为重点，全面推行伏季休渔制度、捕捞渔船报废制度等基本制度，在全国首批颁布实施《养殖水域滩涂规划》，开展了养殖证制度试点工作，为可持续发展保驾护航。贯彻实施《海洋环境保护法》，切实加强海洋环境保护工作。严格陆源污染物排放标准，对一些污染严重的鱼粉加工厂和化工厂进行了关停并转，同时加大污水处理力度，最大限度减少陆源污染物对海洋环境造成的破坏。合理调整养殖结构布局，对近海养殖进行有计划、有步骤地搬迁和疏密，减少近海养殖业自身对海洋环境带来的不利影响。加强海洋环境监测体系建设，加大海洋环境监测力度，在省内首批了全市年度海洋环境质量公报。加大自然保护区建设力度，成立了成山头省级海洋生态系统自然保护区。
虽然我市海洋经济发展取得了一定成绩，但也存在一些困难和问题，主要表现在：一是各级对海洋经济工作的重视程度不够，没有真正将海洋经济放到突出重要的位置，海洋经济发展缺乏协调有力的宏观调控和领导。二是海洋经济发展缺乏政策调控和资金支持，渔民转产转业、高新技术产业发展、基础设施建设等方面投入严重不足，宏观经济政策对海洋经济发展的调控作用远没有体现出来。三是涉海部门之间缺乏联系、协调和沟通，形不成海洋经济发展的合力。四是对海洋开发的规划和管理滞后，尤其对市区毗邻海域和海岸带、海岛缺乏科学系统的开发管理规划，执法管理中存在许多不到位的地方，没有真正将其管好、用好。
二、今后一个时期的发展思路和任务目标
今后一个时期，全市海洋经济工作的总体思路是：以党的十六大和十六届三中全会精神为指针，进一步强化全面、协调、可持续发展观念，加快结构调整步伐，推进机制、体制和科技创新，加快海洋经济产业化、标准化、国际化和科技化进程，加强宏观调控和行政执法，使海洋经济在新的起点上实现新的跨越，在全市经济与社会发展中发挥更大的作用。主要计划指标是：全市海洋产业增加值接近或超过GDP增幅，海洋产业增加值占GDP的比重在目前25%的基础上稳步攀升，争取达到30%以上。主要抓好三大板块：
海洋第一产业：依托全国现代化渔业示范区的建设，大力发展远洋渔业和名优养殖，建设高效的海洋农业
捕捞业，在积极稳妥做好近海捕捞渔船报废和渔民转产转业工作的同时，以荣成远洋渔业有限公司等四家远洋渔业资格企业为龙头，以大洋性捕捞为重点，以过洋性捕捞为补充，重点抓好北太鱿鱼钓、西南大西洋鱿鱼钓、西南太平洋金枪鱼钓、印度洋金枪鱼钓以及鲨鱼钓等现有项目和好当家集团总投资5亿元的远洋渔业综合开发项目的申报和实施，规模化经营，产业化发展，逐步形成捕、养、加综合发展，产、供、销体系配套的一条龙产业化经营格局，打造一只现代化的远洋捕捞船队，进一步提高远洋捕捞在捕捞业中的地位和比重。20*年远洋渔船争取达到150艘以上。
养殖业，按照国家优势水产品出口产业带建设规划，结合*实际，充分发挥比较优势，科学规划布局，成区连片，加快优势水产养殖产业带建设。主攻深海大网箱养殖、池塘造礁养参、潮间带围池养参、筏式养鲍、海珍品底播增养殖、浅海沉船投石造礁增养殖等新型实用养殖模式，大力推广无公害养殖、生态养殖、健康养殖、集约化养殖，将品种做优、规模做大。大力发展以海参、鲍鱼、海胆等为主的海珍品养殖，以大菱鲆、牙鲆、河豚等为主的名贵海水鱼养殖，以海带、裙带等为主的海藻养殖和虾、贝类养殖，巩固全国最大的海参养殖基地、最大的鲆鲽养殖基地、最大的海带养殖基地和重要的虾、贝养殖基地的优势。
海洋第二产业：依托胶东半岛加工制造业基地的建设，大力发展海产品加工、船舶机械制造和能源矿产开发，建设发达的海洋工业
海产品加工业，抓住*建设“以海产品为主的农副产品加工基地”的有利时机，抓紧规划建设鱼贝类系列产品、海藻类系列产品、海珍品系列产品和海洋药物及保健系列产品4大类水产加工基地和18个水产加工园区，努力培植38个骨干龙头企业，构筑起骨干龙头企业带动加工园区，加工园区带动水产加工基地的龙头-园区-基地的全新精深加工格局，抓好海洋食品、海洋保健品和海洋药物的精深加工，进一步提高精深加工水平。
船舶机械制造业，抓住建设半岛制造业基地和日、韩产业转移的有利时机，加快马兰湾、俚岛、古龙嘴等造船基地的规划与建设，主动承接日、韩造船业的转移。在加大新的大洋型渔船的研发力度，巩固渔船建造优势的同时，积极开发运输船、旅游船、特种船等新型船舶，以渔船为主，具备多种船舶的制造能力，建设中国北方、乃至东北亚地区重要的修造船基地。
海洋能源矿产开发，以核电、风力发电、潮汐发电、黄金开采和海砂综合利用为重点，抓好总投资600-800亿元的乳山核电站和投资12亿元的华能风力电站的开发建设，合理开发利用黄金、石英砂、锆英石、铪矿、地热等矿产资源，建成全国重要的核能、风能、黄金、地热开发基地。积极发展海洋精细化工、海洋生物工程、海洋水综合利用等新兴产业，努力提高海洋工作整体素质。
海洋第三产业：依托*度假旅游基地的建设，大力发展滨海旅游、海洋运输、渔业物流，建设充满生机和活力的海洋服务业
滨海旅游业，依托千公里海岸线，以福文化为主题，高水平、高标准规划建设一批特色旅游度假区、生态休闲区和大型旅游项目，把千公里海岸线打造成一条幸福海岸旅游线，打响南有寿比南山、北有福如东海，外有黄金海岸、内有幸福海岸的旅游品牌。逐步形成千公里海岸旅游线和中心城市旅游板块、成山头极地海滨生态旅游板块、荣成次中心城市旅游板块、石岛渔家民俗风情旅游板块、文登道教温泉旅游板块、山福地养生旅游板块的格局。到20*年全市接待旅游人数突破1000万人次，旅游总收按近100亿元。
海洋交通运输业，以*港、石岛港、龙眼港三处国家一类开放口岸为中心，巩固对韩客货航线的优势，增加海运船舶，增开国际航线，壮大运输船队规模，在与周边港口的竞争合作中，以其独特的优势赢得更多市场份额。“*”期间，投资6亿元加快港口建设，到20*年全市深水码头泊位达到24个，港口吞能力达到1200万吨，形成以*港为中心的全方位开放的港口群体。开辟*至东南亚及南太平洋地区以及欧美地区的国际运输航线。
渔业流通业，以石岛中心渔港和乳山口、*、张家埠等一级渔港的建设为中心，大力发展渔港经济。依托中心渔港和一级渔港，加快水产市场建设和水产品营销流通，做大做强渔业物流业。重点搞好投资3亿元的石岛中国北方鱼市建设，*水产品批发市场以及荣成海带集散中心、环翠区海水鱼集散中心、乳山牡蛎集散中心等专业市场建设，构筑以中心市场为核心，以专业市场为补充，立足*，辐射黄渤海，面向东北亚的渔业物流中心。
三、加快海洋经济发展的相关对策和建议
1、抓好组织领导体系建设。加快海洋经济发展，关键在领导。省、市、县、镇各级都要配备分管海洋经济工作的领导，建立健全相应的工作机构，担负起海洋经济工作职能。要进一步强化各级海洋工作领导小组及海洋工作委员会的作用，赋予其实质性的职能，通过建立涉海部门联席会议制度等，真正将海洋经济工作统起来，将涉海各产业部门统起来，改变各自为政的局面，形成海洋经济工作的强大合力。
2、抓好政策支持体系建设。海洋经济的发展，离不开宏观经济政策的调控和引导。*市委、市政府决定，*后四年，每年拿出500万元的财政扶持资金，支持海洋与渔业发展。最近，市政府又将以海产品为主的农副产品加工基地、旅游度假基地列为全市三大基地建设之中，拟将农业发展资金中的70%用于加工基地建设。建议上级尽快制订出台鼓励扶持海洋经济发展的政策措施，发挥好政策性资金的投入导向作用，加大对海洋基础设施、海洋产业重点领域、重点项目的扶持和投入，调动全社会力量发展海洋经济。
3、抓好质量安全体系建设。目前海洋产业的标准化体系、质量监测检验体系还很不完善，不管机构设置、人员配备还是设施设备都较落后，出口海产品检出重金属和药残超标的现象时有发生，给海产品出口带来了隐患。建议上级加大对海洋产业的标准化体系、质量监测检验体系建设的支持力度，逐步健全机构、落实人员、改善装备，确保海产品质量安全。
4、抓好示范带动体系建设。海洋经济建设是个系统工程，必须找准切入点，选准突破口，抓典型、抓示范、抓引导，点面结合，总体推进。在海洋渔业发展上，我们以全国现代化渔业示范区建设为抓手，加快海洋渔业结构调整，推进海洋渔业科技进步，扩大海洋渔业对外开放，加快渔区小城镇建设。在海洋加工制造业发展上，依托半岛加工制造业基地建设，依托以海产品为主的农副产品加工基地建设，大力发展船舶修造和海产品精深加工。在海洋旅游业发展上，依托*旅游度假基地建设，着力打造千公里幸福海岸线。在海洋科技发展上，以全国海洋水产科技示范园、全国科技兴海示范基地、全国海洋“863”计划产业化基地等为抓手，推进海洋科技上档升级。
