时间：2022-12-01 00:37:57
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为了进一步加强基层妇联组织建设，更好地发挥基层妇女组织在新形势下的作用，推动妇女儿童工作和妇儿事业的健康发展。常熟市古里镇湖东村妇联结合本地实际情况，重点对村妇联工作现状、存在的困难等进行了调查。调研结果如下：
由于各级党委、政府对女性进村“两委”工作的高度重视，为妇女工作的开展创造了良好的条件，使村妇联在农村各项建设中发挥了积极的作用，具体表现在：
村妇联成员能干事，工作能力强，她们虽然是一名普通的村干部，但她们分别承担了计生、农村合作医疗、村级各项事务管理等工作，村里有什么样的工作就要面对什么样的任务。大多数妇女干部工作勤奋又认真，做群众工作有耐心，为民办实事有恒心，不怕苦不怕累，在群众中印象好、威望高，不女生活出现问题，就会及时找到妇联主席进行解决。因为有群众基础，村妇联干部大多愿意干好工作，以此回报众人的信任。
首先农村基层妇女组织干部队伍整体素质不高。年龄老化是农村妇女干部中普遍存在的一个问题。村级妇女干部平均年龄偏高，文化素质较低，创新能力较弱，这个问题在村妇女组长队伍中比较突出。同时，农村妇女干部接受培训机会少，理论水平较低。在农村妇女干部中普遍存在两种错误认识，一是认为学习培训对农村妇女工作用处不大；二是认为年龄大了，记也记不住。
其次农村妇女工作难开展，妇女组织角色比较尴尬。妇女难组织，制约了工作的开展。从某种程度讲，妇女工作线长面广，涉及到社会生活的方方面面，由于基层妇女干部政治地位上的不强，组织地位不高，工作经费上的缺乏，导致农村妇女组织在建设社会主义新农村的角色比较尴尬。
最后女性婚姻家庭不稳定离婚比例逐年上升，在妇女户口迁移、生育观念等方面仍然存在嫁夫随夫迁户口、重男轻女等问题。家庭暴力日益增长，夫妻之间缺乏爱情基础。人际关系疏离导致夫妻关系、亲子关系、代际关系、家庭关系紧张。离婚妇女在共有财产分割中仍处于弱势。现行法律对破坏家庭稳定的第三者插足没有作出规定，并且对婚姻中出轨的一方存在搜集证据的困难。
如何解决这种困境，首先要加强自身建设，建立完善各项制度。一是不断扩大基层妇女组织网络建设。在建立、巩固、提高村妇女组织的基础上，扩建横向妇女组织建设。二是进一步加强队伍建设。实施女性素质工程，在农村妇女组织中开展争创学习型组织，争当学习型干部和岗位读书活动，鼓励干部积极参加各种培训，全面提高基层妇联干部整体素质。三是加强农村妇女组织的各项制度建设。农村妇女组织要建立健全学习、培训制度、例会制度、妇女干部、女党员联系制度等。四是完善妇女活动阵地建设。充分发挥“妇女儿童之家”的作用。“妇女儿童之家”为妇女儿童提供学习交流、亲子互动、邻里互助、娱乐联谊、促进发展的重要平台，关心贫困、孤残、单亲等特需儿童，对0-3岁儿童及家长提供有针对。依托“妇女儿童之家”，开展课外交流学习。在课外时间或放假期间向儿童提供课外阅读书籍，由工作人员或志愿者组织开展符合儿童特点、有益儿童身心健康的游戏、文娱、体育等活动。
其次强化农村妇女组织功能。随着社会的不断进步与发展，妇女工作的内涵与外延不断拓展，农村妇女组织要根据社会生活发生的新变化，用时展的要求来审视妇儿工作，不断创新组织体系，强化组织功能，以进一步扩大妇儿工作的覆盖面，增强组织的凝聚力和吸引力。
如何适应时代的要求，正确定位妇联工作，切实发挥妇联组织在推进新型城镇化进程中应有的作用？这是新形势下妇联组织认真思考并努力探索的一个重大课题。为进一步理清思路，明确方向，我们以____市妇联为试点，于4月份组成调研组，通过下发调查问卷、召开座谈会等形式，对这一课题专门进行调研和分析。将现有关情况报告如下：
1、随着城镇化进程的不断加快，农村妇女已成为当前农村劳动力的主体。多数农村妇女因为产业结构调整、社会角色分工，决定她们不再只是留在家里相夫教子,照顾老人,操持家务，已成为新农村建设的一支主要力量。____市，目前现有农村妇女人口206.8万人，其中农村妇女劳动力109.76万人。
2、农村妇女在城镇化进程中的作用日渐突出。在新农村建设中广大农村妇女积极参与经济建设，利用自身优势，在农业、加工、服务等行业大显身手，妇女致富能手日渐增多。同时，她们积极参与精神文明建设，是乡风文明、村容整洁的重要承担者。妇女在和谐邻里关系中发挥着独特优势，在农村文化宣传活动中妇女占有主导地位。
3.农村妇女综合素质不断增强。调研中了解到，在____市农村妇女普遍具有初中文化程度，不女还具有高中、中专甚至大专文化程度。同时，广大农村妇女通过电视、网络、参加各类科技培训等，增长了知识，转变了观念，综合素质得到提高，为参与城镇化进程提供了智力支撑。
4.外出打工妇女整体呈增长趋势。由于农业产业结构调整、土地流转、失地等原因，使农村妇女富余劳动力呈现增长趋势，大量农村妇女向城镇和非农产业转移。其中，____市两年前外出打工农村妇女19.3万人，目前____市外出打工农村妇女19.83万人，占农村妇女劳动力人数的18.07%。
在推进城镇化进程中，____市妇联立足妇女创业就业这一定位，充分发挥“联”字优势,通过实施“引凤还巢”工程、搭建“三个服务平台”、推动“创业基地”建设，积极引导妇女就地就近创业就业，让广大农村妇女尽快融入城镇化进程中来，发挥了积极有效的促进作用。
（一）实施“引凤还巢”工程，探索妇联服务妇女推进城镇化进程新路子。为鼓励引导在外创业成功人士和打工人员回乡创业，形成“人回乡、钱回流、企回迁”的“雁归经济”效应，____市妇联实施了“引凤还巢”工程，通过企业拉动、女农民专业合作社带动、城乡互动的“三动”措施，吸引更多有经验、有见识、有技能的外出务工妇女返乡创业，并带动广大农村妇女就近就地实现就业。如农安县各类企业就近就地安置妇女就业5.3万人，其中返乡妇女1.4万人；扶持小型加工户1.35万户,带动近1万名返乡妇女创业就业；返乡创业典型——榆树市于家镇育珑兔业合作社理事长马小雯，先后扶持榆树800多名妇女靠养兔走上了致富路。
（二）搭建三大服务平台，发挥妇联“助力器” 作用。整合社会资源，通过搭建融资、融智和融商三个服务平台，助力农村妇女走出土地实现创业就业。一是搭建融资平台。以“三个积极争取”为抓手，争取国家妇女小额担保财政贴息贷款项目、农信社小额信贷、市委组织部门典型扶持资金等向农村妇女延伸，下大力破解妇女创业资金瓶颈难题。目前，已累计为6282名农村妇女，提供贴息贷款27674万元，典型扶持资金524万元资金，扶持329人次，并辐射带动周边妇女达10万余人。二是搭建融智平台。以实施“新型职业女农民培养计划和女农民技能提升计划”为抓手，与相关涉农部门及高校联合，通过创建多元化多层次的培训体系，加大对广大农村妇女的培训，为推动城镇化进程提供妇女人才资源。同时，协调____农大专家学者成立专家团队，为广大农村妇女送智到家门。目前，先后有15人次的专家深入村屯提供技术指导。三是搭建融商平台。依托驻长企业、超市，为妇女合作社、科技示范基地的产品走进商场、超市牵线搭桥，实现农超对接，使产品直接销售到消费者手中。借助 “欧亚易购”项目，积极推荐品牌产品，帮助实现网上销售。依托“____市妇女手工艺品展销（孵化）基地”，为农村妇女打造创业平台。目前，入驻基地手工艺品制作业户8户，从事手工艺品销售54户，手工艺品占整个商城经营项目的20%以上。
（三）打造创业就业基地，发挥妇联“发动机”作用。围绕创建全国巾帼现代农业科技示范基地，在全市开展了创建“巾帼现代农业科技示范基地”活动，发动广大农村妇女参与发展现代农业，靠科技创新创业、增收致富。目前，已创建全国、省、市、县四级“巾帼现代农业科技示范基地”110个。以发展农村妇女手工加工项目为重点，动员各类致富女能手创建手工加工基地，带动更多农村妇女就近就地创业就业。目前，创建榆树草编、九台豆包屯、德惠干菜屯、双阳剪纸屯等多个手工加工专业村屯。加强与相关涉农及企事业单位协调，创建妇女创业就业基地。目前，已建立了14家妇女创业就业基地，就近就地安置转移农村妇女1____人次。
1.发挥了促进引领作用，带动农村妇女参与农村经济建设。在推进城镇化进程中，____市妇联以科学发展观为指导，围绕党委中心工作，以实施“巾帼新农村促进行动”和“农村妇女素质提升工程”为着力点，引领广大农村妇女积极投身到“双学双比”活动中，广大农村妇女以“巾帼不让须眉”的精神，学技术，学文化，成为农村创业致富的佼佼者，在她们的示范和带动下，许多农村妇女也纷纷投身农村产业结构调整，发展了一定规模的基地，促进了当地农村经济发展。
2.服务妇女精神文
化需求，推动家庭文化建设。在推进城镇化进程中，____市妇联从妇女日益增长的精神文化需求出发，把家庭文化建设与宣传社会主义核心价值观相结合，开展了内容丰富、形式多样的宣传教育和家庭文化活动，大力宣传党的方针政策，宣传各种家庭美德先进典型，激励广大妇女树立良好家风，进一步提高家庭成员思想道德素质，促进家庭成员之间、家庭与社会的和谐共处。3.促进了妇女创业就业，推动了城镇化进程。实现农村妇女创业就业已成为推进城镇化进程的一个重点。____市妇联从妇女最关心、最直接、最现实的创业就业问题入手，创新工作思路和方法为农村妇女提供切实有效的服务，从妇女创业就业的不同需求出发，全面推进“引凤还巢”工程、女农民专业合作社发展计划、巾帼现代农业科技示范基地创建、“____三姐”培训项目，推出了贷款项目，创建了“巾帼创业孵化基地”，从培训、融资、技术和经营等方面为妇女创业就业提供支持。
一是创新服务形式不强。存在注重传统宣传思想教育、典型选树等方面宣传，对农村妇女急需的科技培训、转移输出、权益维护等缺乏实质性的帮扶措施，影响大、生命力强的品牌工作不多。
二是服务机制僵化。深入妇女、贴近妇女不够，仍然习惯于行政命令、组织发动，整合资源能力不强，社会化的服务机制还处于探索阶段。
三是在服务城镇化进程中处于配角地位。少数党政领导对妇女工作重视不够、认识不深，认为妇联组织只需搞一些活动、抓一下妇女的宣传教育就可以，因此妇联组织影响力不大，地位不高。
四是地方基层妇联组织力量薄弱。部分乡镇妇联主席兼职现象普遍，人员变动频繁，导致工作效率不高，妇联作用难以有效发挥。同时，部分村妇代会主任缺少创造性、计划性，处理复杂问题和驾驭市场的能力不强，只是参加几个会议和上级妇联开展的部分活动，使基层妇联组织作用发挥不到位。
加快推进城镇化进程，主要目标是解决农村发展，推动农业现代化发展，促进农村富余劳动力转移，推动农村和农业的发展,实现城乡共同富裕。妇联组织作为党联系群众的桥梁纽带，要着力体现积极作为,立足于服务妇女需求，在促进城镇化进程中发挥如下作用。
1.要发挥妇联组织优势，形成农村妇女人才培育机制，为推动城镇化进程提供智力支持。一是要抓住德育这个根本。发挥妇女在家庭生活、社会生活、弘扬中华民族家庭美德、树立良好家风方面的独特作用，通过开展寻找____“最美家庭”评选活动，在农村妇女中倡导文明新风，培养高尚情操。二是要大力开展科技培训。依托各类“妇字号”基地，定期和不定期组织农技人员、科技专家，向农村妇女开展实用技术培训，提高她们的科技文化素质。三是要做好沟通服务工作。妇联组织要主动与贫困农村妇女交朋友、结对子、服好务，力所能及地帮助她们解决在生产经营中出现的问题，提供政策咨询、信息反馈、项目扶持等方面的服务，使她们顺利创业，成功致富。
乡镇档案是指乡镇党委、政府、人大主席团、社会团体、企业事业单位在工作、业务活动中直接形成的有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。
（二）乡镇档案的来源
乡镇档案来源广泛。乡镇一般分设党委、政府、人大主席团等机关和人武部、共青团、妇联等群团组织。其中党委下设组织、宣传、纪检。政府下设农业生产、农技、经贸、计划生育、民政、农财等办公室。县级业务机关在乡镇也设置了财政所、税务所、工商所、城建环保土地管理所、司法所、公安派出所、文化站、教办、广播站、畜牧兽医站、卫生院等派出机构。因此，现在乡镇档案的来源十分广泛，既有机关、社会团体、事业单位，又有集体、私营企业，还有村委会、社区居委会、农村经济合作组织、农业示范户等其他组织。
（三）乡镇档案的内容
乡镇档案内容丰富。乡镇档案涵盖农村政治经济社会活动的各方面，涉及各行各业、千家万户，内容丰富。有乡镇党代会、人代会、行政村两委换届、党建等基层组织建设档案;有干部、党团员、复转军人、农业示范户等组织人事档案;有农村土地房产、山林确权、土地流转承包、经济协议、集体财产处置招投标等权属合同档案;有新农村建设、征地拆迁、农田水利设施、路桥建设等基本建设档案;有抗灾救灾、弱势群体救助等民政优抚档案;有农村产业结构调整、标准化生产等农业科技档案;还有涉及村民生产、生活的诸如粮食补贴、合作医疗、社会保障、婚姻登记、户籍、宅基地审批、计划生育、村民信用等专门档案。总之，包括了农村基层政权组织建设、产业结构调整、标准化生产、经济发展、城镇建设、文化、教育、卫生等农村社会活动的各个方面。
（四）乡镇档案的载体
乡镇档案的载体和记录方式是多种多样的。乡镇档案信息的载体形式主要有纸质、照片、胶片、磁带、磁盘等。乡镇档案信息的记录方式主要有两种：一是手写、打印、晒制、摄影、录像、激光扫描等载录形式;二是有文字、图表、图像、声音等表达方式。
（五）乡镇档案的种类
乡镇档案通常分为文书档案、科技档案、会计档案、专门档案、特殊载体档案五种。
二、什么是乡镇档案工作
（一）乡镇档案工作的内容
乡镇档案工作是国家档案工作的重要组成部分，它是指完整地保存和科学地管理乡镇行政区内各单位形成的档案，以充分发挥乡镇档案作用为目的的各项管理活动的总称。乡镇档案工作是乡镇党委、政府工作必不可少的环节，是乡镇建设的一项重要基础工作。乡镇档案工作包括乡镇档案工作的行政管理和档案管理两项基本内容。
乡镇档案的行政管理，是以乡镇档案的行政管理活动为内容的乡镇档案管理工作。其任务是：制定乡镇档案工作的方针政策，监督指导乡镇机关和所属单位及村民委员会的档案工作并协调乡镇档案工作的各种问题和关系，从总体上优化乡镇档案工作。
乡镇档案的管理，是以乡镇档案为对象的档案管理工作，由乡镇档案机构承担。其任务是：乡镇机关档案的收集、整理、鉴定、保管、统计和开发利用。
（二）乡镇档案机构的设置
《乡镇档案工作试行办法》第七条指出：“加强乡镇机关综合档案室的工作，有条件的乡镇可建立乡镇档案馆。接收、保管乡镇直属机关单位永久、长期档案，按规定逐步开放档案，为社会各方面和农民提供档案资料利用。乡镇建馆条件由省、自治区、直辖市档案行政管理部门制定。”乡镇机关档案室（馆）是集中统一保存和管理乡镇档案的内部机构，也是整个乡镇机关的组成部分。从全国档案工作来说，乡镇档案室（馆）又是国家档案工作组织体系中最基层的业务机构，是整个档案工作的基础。
（三）乡镇档案机构的类型
目前，主要有三种类型的乡镇档案机构
1.综合档案室
综合档案是对乡镇各个机关的文书、科技、会计、专门等门类和载体的档案实行集中统一管理的机构。设置乡镇机关综合档案室，便于集中整合和统一开发档案信息资源。
2.乡镇联合档案室
乡镇联合档案室是对乡镇机关与其所属的“七站八所”形成的档案全部集中管理的机构。联合档案室可以对乡镇各站所的档案实行集约化管理，减少重复归档，有利于进馆档案的优化，有利于档案信息的开发利用。
为贯彻落实《省委办公厅省政府办公厅关于做好20**年高校毕业生就业工作十件实事的通知》（**办〔20**〕11号）精神，切实使各项实事落到实处，有效促进高校毕业生就业，根据**市有关要求，经研究，决定建立**市高校毕业生就业工作联席会议制度。联席会议工作方案如下：
一、联席会议组成人员
总召集人：（市委常委、市政府常务副市长）
第一召集人：（市政府办公室副主任）
第二召集人：（市委组织部副部长、市人事劳动、社会保障局局长）
成员：（市委组织部副部长）
（市发改委副主任）
（市教育局副局长）
（市财政局副局长）
（市中小企业局副局长）
（市卫生局副局长）
（市农业局副局长）
（市广电局副局长）
（市工商局副局长）
（市国税局副局长）
（市人事劳动和社会保障局副局长）
（市直机关工委副书记）
（团市委副书记）
（市妇联副主席）
（市编办副主任）
（市公安局党委委员）
（市科技局纪检组长）
（市地税局纪检组长）
（市工商联副会长）
联席会议下设办公室，办公地点设在市人事劳动和社会保障局，**同志兼任办公室主任。
二、联席会议职责
在市委、市政府的领导下，做好高校毕业生就业工作，制定高校毕业生就业工作的政策措施和工作方案，协调有关单位开展工作。主要职责是：
（一）组织各乡（镇、区）和有关部门贯彻落实中央、省和**市有关高校毕业生就业工作会议的精神和工作部署。
（二）领导全市做好高校毕业生就业工作，制定有关单位的工作职责。
（三）建立高校毕业生就业工作机制，制定工作方案。
（四）督导、协调各乡（镇、区）、各有关部门做好高校毕业生就业工作。
市人事劳动和社会保障局负责高校毕业生招聘活动，开展高校毕业生网络招聘，协助开展学校与企业岗位对接活动；加大事业单位公开招聘力度，对具有基层工作经历的高校毕业生，在事业单位选聘时实行优先；积极实施高校毕业生基层就业计划；配合相关单位建立高校毕业生就业见习制度，共同实施高校毕业生就业见习三年行动计划，每年组织50名未就业的高校毕业生到机关事业单位参加就业见习；摸清离校后未就业回到原籍的高校毕业生底数，免费提供政策咨询、职业指导、职业介绍和人事档案托管等服务；建立人才招聘网站，组成网络联盟；依托**人才网，开通高校毕业生就业专栏，实现高校毕业生网络招聘，力争帮助200名大学生实现就业。
每年组织100名未能就业的高校毕业生到企业参加就业见习；将登记失业的高校毕业生纳入失业人员扶持体系，积极组织登记失业的高校毕业生开展创业培训，为自主创业的高校毕业生提供小额担保贷款支持；积极组织登记失业的高校毕业生参加职业培训；利用政府购买的公益性岗位对零就业家庭和符合就业困难人员条件的高校毕业生实施就业援助，并按规定落实社会保险补贴、公益性岗位补贴等就业援助政策。
市委组织部负责组织实施高校毕业生村干部、招录选调生等就业计划。
市财政局负责对招用就业困难高校毕业生的企业（签订劳动合同并缴纳社会保险费），按其为就业困难高校毕业生实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予补贴，不含个人缴纳部分；对从事公益性岗位的就业困难人员中的高校毕业生，给予岗位补贴和社保补贴；为聘用高校毕业生的财供事业单位提供资金保障；为参加就业见习的高校毕业生提供并及时拨付基本生活补贴中的财政补助资金；对登记失业的高校毕业生参加职业技能培训的，给予职业培训补贴。
市公安局负责对企业招用非本地户籍的普通高校毕业生取消落户限制；加强人力资源市场和人才市场管理，严厉打击违法违规行为，切实维护招聘市场秩序，为高校毕业生就业创造良好的市场环境。
市教育局负责摸清师范类院校毕业生离校后未就业回到原籍的人员底数，免费提供政策咨询、职业指导、职业介绍等服务工作；协助开展企业与学校岗位对接活动；协助相关部门积极参与**市组织开展的“高校毕业生创业助我行活动”以及创业计划竞赛活动；对到农村基层单位就业的高校毕业生，按规定实施相应的学费和助学贷款代偿。
市直机关工委负责协助市人事劳动和社会保障部门建立高校毕业生就业见习制度，共同实施高校毕业生就业见习三年行动计划，组织未就业高校毕业生到市直机关单位参加就业见习。
市发改委负责协助市人事劳动和社会保障部门组织市属企业及扩大内需投资开工建设项目单位、职业中介机构等单位开展高校毕业生招聘活动；协助市科技局建设高校毕业生创业园和创业孵化基地。
市中小企业局负责协助市人事劳动和社会保障部门组织市内外国有企业和全市民营企业开展毕业生招聘活动；协助市人事劳动和社会保障部门建立高校毕业生就业见习制度，共同实施高校毕业生就业见习三年行动计划，组织未能就业高校毕业生到企业参加就业见习；组织10家民营企业进校园为高校毕业生送岗位，相关企业要根据技术人员需求情况与相关高校对接，建立企业与高校长期联系制度，力争帮助200名大学生实现就业。
市国税局、地税局负责落实国家出台的关于高校毕业生就业或自主创业的税费减免相关优惠政策。
市工商局负责协助市人事劳动和社会保障部门开展毕业生招聘活动、“高校毕业生创业助我行活动”，落实有关创业优惠政策，协助做好高校毕业生创业服务；鼓励社会各类职业中介机构为高校毕业生提供就业服务，并按照有关职业介绍补贴的规定给予就业服务补助。
市广电局负责协助有关部门做好高校毕业生就业宣传工作；并鼓励广电事业单位根据事业发展，通过自筹资金，采取人才派遣服务的办法吸纳更多高校毕业生就业。
市科技局负责建设完善投资小、见效快的高校毕业生创业园和创业孵化基地，帮助高校毕业生利用科技成果进行创业。
市农业局负责协助有关部门组织实施高校毕业生到农村基层从事以支教、支农、支医、扶贫为内容的“三支一扶”（以下简称“三支一扶”）等就业计划。
市卫生局负责鼓励医院根据事业发展，通过自筹资金，采取人才派遣服务的办法吸纳更多高校毕业生就业；积极协助有关单位实施“三支一扶”等就业计划。
市编办负责协助有关部门对各类事业单位用人情况进行清理，做好人员编制统计工作，适时提供招聘单位空（缺）编情况；在上级编制部门指导下对参加“三支一扶”计划和高校毕业生村干部计划、大学生志愿服务西部计划、大学生志愿服务贫困县计划的人员按比例录（聘）用到机关事业单位的编制使用工作。
团市委负责组织开展“**市十大高校毕业生创业先进人物评选活动”的推荐工作和“**市十大高校毕业生创业先进人物评选活动”，并以团市委的名义进行表彰和奖励；协助相关部门实施高校毕业生就业见习行动计划。新晨
市妇联负责维护和保障女毕业生权益、提供心理咨询等方面的服务。
市工商联负责协助市人事劳动和社会保障部门组织全市企业开展高校毕业生招聘活动。
三、联席会议办公室的职责
联席会议办公室是联席会议的日常办事机构，负责承办联席会议日常具体工作。主要职责是：
（一）协调各成员单位落实省、**市高校毕业生就业十件实事工作。负责全市高校毕业生就业工作督办、工作进展通报等工作。
（二）汇总各成员单位提出的高校毕业生就业工作开展过程中遇到的困难以及意见和建议。
（三）加强对我市高校毕业生就业情况现状的分析和研究，制定应对措施、工作指导意见和建议。
一、关于行政村档案、行政村档案所有权概念的界定
行政村档案这一概念，目前在档案学界尚无定论。实际工作中，名词的运用也比较混乱，有的地方用“农村档案”，有的用“村级档案”，也不乏“行政村档案”的称谓。虽然理论上农村、乡、镇、行政村各有所指，但时下人们一提到行政村档案，往往将其与农村档案混为一谈，又将农村档案等同于乡镇、行政村产生的档案。笔者认为，明确界定概念是讨论问题的起点。
将行政村、农村、乡镇混淆的认识有其深刻的历史渊源。上个世纪五十年代末期至八十年代初期，我国曾实行“政社合一”的农村制度，它包括公社、生产大队、生产小队三级。党的以后，为了适应农村经济体制改革的发展，我国开始实施政社分开，恢复乡镇政权建制，并按村民居住地区建立村民委员会，一个村委会领导一个行政村。但受习惯性思维的影响，农村依然成为行政村的代名词。
农村，有时也称乡村，它是一个社区性概念，指的是生产结构以农业为主、人口分布比较分散的广大地区。它既可以指自然村，也可以指行政村，还可指由若干个行政村组成的乡。乡镇则有广义和狭义之分。广义的乡镇由乡村和集镇两个词组成，包括这两方面地域。狭义的乡镇是一个政治学概念，它指的是按照一定的法律程序设置的一种行政区域建制。乡镇政权是我国农村的基层政权，是国家依法在农村建立的最基层的政权组织。行政村也是一个政治学概念，其行政组织村民委员会是我国基层的群众性自治组织，不具有国家政权性质。由于档案总是由特定的组织或个人形成，而农村涵盖了行政村和部分乡镇的外延，农村档案这个名词指向不明确，准确地说应该称乡镇档案或行政村档案。
1998年的《乡镇档案工作试行办法》将乡镇档案规定为“乡镇党委、政府、人大主席团、社会团体（简称乡镇机关）、企业事业单位在工作业务活动中直接形成的，对国家和社会有保存价值的各种文字图表声像等不同形式的历史记录”。乡镇档案主要是由乡镇机关形成的，同省、地、县等其他级别的国家机关一样，乡镇档案属于国家所有。本文所讨论的行政村档案，我们将其界定为行政村党支部、村民委员会及其分支机构、共青团、妇联等组织在其工作活动中直接形成的具有查考和保存价值的各种不同形式和载体的历史记录。
所有权是民法中物权的一种，它是指“所有人依法享有的对其财产进行占有、使用、收益和处分的权利”。亦即“所有人在法律规定的范围内，独占性地支配其财产的权利”。③作为一种民事法律关系，所有权的主体是财产所有人，客体是物或财产，内容是财产所有人对其财产所享有的权利和非财产所有人负有不得侵犯的义务。一般说来，某人对某物享有所有权，意味着所有人依法享有自主自愿支配其财产的权利，任何人都不得对所有人正当行使权力加以妨碍或干涉。在我国，所有权从形态上，又可分为国家所有权、劳动群众集体所有权和公民个人所有权三种。
劳动群众集体所有权简称集体所有权，《民法通则》第74条对集体所有权的客体作了规定，包括“（1）法律规定的为集体所有的土地、森林、山岭林、草原、荒地、滩涂等；（2）集体经济组织的财产；（3）集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（4）集体所有的其他财产”。行政村档案应划归“集体所有的其它财产”。
根据以上分析，行政村档案所有权是指，行政村档案所有人在法律允许的范围内，对其档案进行占有、使用、收益和处分的权利。
二、行政村档案所有权的主体是谁
我国《民法通则》第74条规定“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”，从这个条款中很难确定集体所有权的主体究竟是谁，其主体应该是某一个组织，还是村民集体？关于这一问题，多年来我国法学界众说纷纭。
20世纪80年代初期，我国实行农村制度，有学者认为“三级所有权，就是集体所有制关系在法律上的反映”。④及其下属的生产大队、生产小队，是我国的基层政权组织，民法学者一般认为，农村，是农村劳动群众集体经济组织，它的生产资料归劳动群众“三级所有”。“农村三级所有的财产，其主体是集体，而不是社员”，“它不同于共有，不是社员的共有财产”。⑤
《民法通则》颁布以后，法律界人士纷纷撰文，对此问题进行阐释。有人认为“劳动群众集体财产所有权，维护了社会主义的生产资料公有制”，“作为集体组织的生产资料，不是集体组织个别成员所有，而是属于集体组织整体所有”。⑥也有人认为“劳动群众集体所有制的财产，不是集体组织成员间的共有财产，而是某个集体组织的公有财产，属于单一主体的集体组织所有”，“集体财产所有权的主体是作为一个集体或整体的社会组织，而不是那些构成集体组织成员的个人”⑦。
到90年代，对集体所有权的主体出现了不同看法，有一种观点称“集体所有权是集体组织全体成员共同对集体财产直接享有占有、使用、收益、处分的权利”，“集体所有权是一种多数人的共同所有权，而不是单独的‘法人所有权’，即其主体是集体组织的全体成员，而不是集体组织法人”。⑧此外，还有法人与个人共同所有说等观点。
综观对集体所有权的主体的阐释过程，我们可以看出，过去在旧的观念的影响下，公有权利往往被置于优先保护的地位，个人所有权却受到很大限制。今天，在农村实施群众自治的条件下，村民的权利应受到充分尊重。笔者认为，行政村档案所有权的主体应是其全体村民，而不是某一个组织，譬如村民委员会。
1．村民委员会不具备行政村档案所有权的主体特征
所有权的主体能够参加一定的民事法律关系，依法对所有的财产享有占有、使用、收益、处分的权利。其中，对财产的处分权决定了财产的归属，它是所有权的核心。宪法规定，村委会是群众性自治组织，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业”，“管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产”，“村民委员会向村民会议负责并报告工作”。因此，村民委员会只有管理集体财产、办理公共事务的权利，凡是“涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”。行政村档案中，包括党委会、村委会讨论本村重大问题的会议记录、村民民主选举材料、民事纠纷的调节书、本村集体财产登记、财务预算决算、土地承包经营、宅基地使用证等材料，每一份文件都关系到农民的切身利益，涉及对行政村档案的处分（处置）这样的重大事项，应该由村民会议讨论决定，而不是哪一个组织决定，即使两委会讨论通过，两委会的意见或决定也不能取代村民会议或村民代表会议。
2．村民委员会只是代替村民集体对行政村档案行使所有权
这一点正如我国国家所有权的主体是国家，国家是国有财产的惟一所有人，“国家所有权借助于各级政府部门的行政管理活动来行使和实现，并不意味着各级政府部门就是国家所有权的主体。各个政府机构无论其属于哪一个行政层次，它们都只是代表国家行使所有权的机关，而本身并不是所有人”。⑨同理，村民委员会只能代表全体村民行使对档案的占有、使用、收益和处分权利，不能成为档案的所有人。如果行政村档案属于村委会所有，村民自治就可能变成少数村干部自治，必然造成权利制衡机制的不健全，村民的合法权益就可能受到伤害。而且，为集体所有的行政村档案如果仅仅由村委会几个人决定它的命运，它就不再是集体所有权，实际上是将集体财产变成了个人财产。这与行政村档案所有权的性质是相互矛盾的。
三、明确行政村档案所有权对行政村档案管理工作的理论与实践意义
1．村档村管是行政村档案管理工作的根本原则，“村档乡管”只是权宜之计
行政村档案最终的归宿在哪里？行政村档案应不应移交乡镇档案馆或县档案馆？根据上述对行政村档案所有权主体的讨论，我们认为，实施村档村管才是行政村档案管理工作的根本原则。1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条，规定了村委会的性质，它是一个“村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。村级组织不再是一级政权，它已从最初的“村政府”、“生产大队”、“村公所”演变为“村民自治委员会”。同样是这部法律又进一步明确了乡镇政府与村民委员会不再是领导与被领导的关系，而变成指导与被指导的关系。第3条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。由此，我们可以认为行政村不是隶属于乡镇政权的下级组织，国家行政管理部门不得干预依法属于村民自治范围内的事情，只能帮助、指导农村基层组织作好各项工作。所以县、乡（镇）、村分别管理各自的档案，即实施村档村管是行政村档案管理的根本原则，它既体现了我国档案工作“统一领导、分级管理”的精神，也符合村民自治的法律规定。
有的县、乡档案行政管理部门强行将行政村档案“移交”到乡镇档案馆或县档案馆，这种做法是缺乏法律依据和理论基础的。“村档乡管”也只是权宜之计，是贫困农村无奈的选择。根据《档案法》第16条规定，“集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值”的档案，“所有者应当妥善保管”。“对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管”等措施。在行政村自我管理档案的条件尚不具备时，乡镇档案部门在最大限度地保证方便利用的前提下，可以适当采取一些诸如“村档乡管”等措施，帮助行政村积累档案材料，防止散失。
当然，档案行政管理部门面对行政村档案工作的艰巨性，既不能“越俎代庖”，也不能放任自流，可以采取分类指导的方式。对于集体经济基础较好，库房设施比较齐备，村民自我管理规范的行政村，其档案应实施自主管理。笔者在调查中发现，即使一些经济落后省份，村档村管也不乏其例，有些村的档案室自建国以来的各类档案保存完好，而且提供档案为村民服务工作也开展得有声有色。如果一个村集体积累少，办公条件确实恶劣，甚至档案面临散失的威胁，乡镇档案部门可以帮助行政村积累档案资料，暂时实施“代管”。但代管程序要合法，需经过村民会议讨论同意，需办理必要的法律手续，减少管理过程中不必要的纷争。但随着农村集体经济的发展壮大，在各方面条件具备时，“代管”的档案最终应归还行政村。
2．行政村档案所有权亟待有关法律条款的明确
我们国家目前正在走向依法行政、依法治国，各项关系到公民切身利益的法律法规正逐步完善。但我国档案法律法规中，有关档案所有权的权属始终含糊不清，行政村档案所有权的主体也未曾涉及。《档案法》作为一部专门法，具有浓厚的行政色彩，它仅对档案的管理、管理机构的权限作了规定。关于所有权，只在第16条提到“集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管”。至于哪些档案属集体所有，哪些属个人所有，集体所有和个人所有的档案哪些对国家和社会具有保存价值都不明确。在行政村档案所有权方面，如其权属问题、主体特征、客体范围等在法律法规方面基本是个空白。近期国家正在制定的《物权法》（草案），有关条款中也未明确行政村档案的归属。“权属不清，就不能提供物权的保护，”⑩调整与规范农村档案工作中的法律关系，所有权问题是关键，行政村档案所有权亟待有关法律条款的明确。
注释：
①周元库，村档镇管镇管村用，《中国档案》，2004，2
②吴红等，济南市的调查：村档镇管，《中国档案》，2004，2
③王利明，《物权法论》，中国政法大学出版社，2003年修订版，P54
④⑤王忠等，《民法概论》，黑龙江人民出版社，1984，P184，P188
⑥凌相权，《中华人民共和国民法概论》，山东人民出版社，1986，P126
⑦刘复之，《中华人民共和国法律大辞典》，长春出版社，1991，P1434
⑧王姗姗等，《中国民法的理论与实践》，法律出版社，1999，P173
一、行政村档案、行政村档案所有权的概念界定
(一)什么是行政村档案
行政村档案这一概念，目前在档案学界尚无定论，在实际工作中的运用也比较混乱。有的地方用“农村档案”，有的用“村级档案”，也不乏“行政村档案”的称谓。虽然理论上农村、乡镇、行政村各有所指，但时下人们一提到行政村档案，往往将其与农村档案混为一谈，又将农村档案等同于乡镇、行政村产生的档案。笔者认为，明确界定概念是讨论问题的起点。
将行政村、农村、乡镇混淆的认识有其深刻的历史渊源。20世纪50年代末期至80年代初期，我国曾实行“政社合一”的农村制度，它包括公社、生产大队、生产小队三级。党的以后，为了适应农村经济体制改革的发展，我国开始实施政社分开，恢复乡镇政权建制，并按村民居住地区建立村民委员会，一个村委会领导一个行政村，但受习惯性思维的影响，农村依然成为行政村的代名词。
农村，有时也称乡村，它是一个社区性概念，指的是生产结构以农业为主，人口分布比较分散的广大地区。它既可以指自然村、也可以指行政村，还可指由若干行政村组成的乡。乡镇则有广义和狭义之分。广义的乡镇由乡村和集镇两个词组成，包括这两方面地域；狭义的乡镇是一个政治学概念，它指的是按照一定的法律程序设置的一种行政区域建制。乡镇政权是我国农村的基层政权，是国家依法在农村建立的最基层的政权组织。行政村也是一个政治学概念，其行政组织村民委员会是我国基层的群众性自治组织，不具有国家政权性质。由于档案总是由特定的组织或个人形成，而农村涵盖了行政村和部分乡镇的外延，农村档案这个名词指向不明确，准确地说应该称乡镇档案或行政村档案。
1998年的《乡镇档案工作试行办法》将乡镇档案规定为“乡镇党委、政府、人大主席团、社会团体(简称乡镇机关)、企事业单位在工作业务活动中直接形成的，对国家和社会有保存价值的各种文字图表声像等不同形式的历史记录”②。乡镇档案主要由乡镇机关形成的，同省、地、县等其他级别的国家机关一样，乡镇档案属于国家所有。本文所讨论的行政村档案，我们将其界定为行政村党支部、村民委员会及其分支机构、共青团、妇联等组织在其工作活动中直接形成的具有参考和保存价值的各种不同形式和载体的历史记录。
(二)什么是行政村档案所有权
所有权是民法中物权的一种，它是指“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”③。亦即“所有人依法排除他人，独占其所有物，并得依自己之意愿通过占有、使用、收益及处分等方式利用其所有物，以实现其作为物之所有人之应享利益的权利”④。作为一种民事法律关系，所有权的主体是财产所有人，客体是物或财产，内容是财产所有人对其财产所享有的权利和非财产所有人员有不得侵犯的义务。一般说来，某人对某物享有所有权，意味着所有人依法自主自愿支配其财产的权利，任何人都不得对所有人正当行使权力加以妨碍或干涉。在我国，所有权从形态上，又可分为国家所有权、劳动群众集体所有权和公民个人所有权三种。
劳动群众集体所有权简称集体所有权，《民法通则》第74条对集体所有权的客体做了规定，包括“(1)法律规定上为集体所有的土地、森林、山岭林、草原、荒地、滩涂等；(2)集体经济组织的财产；(3)集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；(4)集体所有的其他财产”⑤。行政村档案应划归“集体所有的其他财产”。
根据以上分析，行政村档案所有权是指：行政村档案所有人在法律允许的范围内，对其档案进行占有、使用、收益和处分的权利。
二、谁是行政村档案所有权的主体
(一)我国对集体所有权主体的阐释演变
我国《民法通则》第74条规定“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”⑥，从这个条款中很难确定集体所有权的主体究竟是谁，其主体应该是某一个组织，还是村民集体?关于这一问题，多年来我国法学界众说纷纭。
20世纪80年代初期，我国实行农村制度，三级所有权，就是集体所有制关系在法律上的反映。及其下属的生产大队、生产小队，是我国的基层政权组织，农村，是农村劳动群众集体经济组织，它的生产资料应归劳动群众三级所有。农村三级所有的财产，其主体是集体，而不是社员，它不同于共同，不是社员的共有财产。
《民法通则》颁发以后，法律界人士纷纷撰文，对此问题进行阐释。有人认为“我国劳动群众集体组织财产所有权是劳动群众集体所有制在法律上的表现。劳动群众集体所有制是生产资料的社会主义公有制，是我国公有制经济的组成部分”。“劳动群众集体组织所有权的主体是各个劳动群众集体组织。各个集体组织都是它拥有的财产所有权的主体。这些主体与国家是国家所有权的惟一的、统一的主体不同的，集体所有权没有全国性的统一的主体。各个劳动群众集体组织都是独立的集体所有权的主体，集体所有权的主体是由个人联合起来的组织，这和公民个人财产所有权的主体是不同的”⑦。也有人认为，“劳动群众集体所有权的主体，是作为法人的劳动集体组织，而不是作为劳动群众集体组织成员的个人。所以，它不是若干个所有权的联合，不同于共有关系”⑧。
到了20世纪90年代，对集体所有权的主体出现了不同的看法，有一种观点认为“集体所有权是集体组织全体成员共同对集体财产直接享有占用、使用、收益、处分的权利”，集体所有权是一种多数人的共同所有权，而不是单独的，“法人所有权，即其主体是集体组织的全体成员，而不是集体组织法人”。此外，还有法人与个人共
同所有说等观点。
(二)行政村档案所有权的主体应是全体村民
综观对集体所有权的主体的阐释过程，我们可以看出，过去在旧的观念的影响下，公有权利往往被置于优先保护的地位，个人所有权却受到很大限制。今天，在农村实施村民自治的条件下，村民的权利应受到充分尊重。笔者认为，行政村档案所有权的主体应是其全体村民，而不是某一个组织，譬如村民委员会。
1．村民委员会不具备行政村档案所有权的主体特征。所有权的主体能够参加一定的民事法律关系，依法对所有的财产享有占有、使用、收益、处分的权利。其中，对财产的处分权决定了财产的归属，它是所有权的核心。宪法规定，村委会是群众性自治组织，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业”，“管理本村属于村民会议负责并报告工作”。因此，村民委员会只有管理集体财产、办理公共事务的权利，凡是“涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”。行政村档案中，包括党支部、村委会讨论本村重大问题的会议记录、村民民主选举材料、民事纠纷的调解书、本村集体财产登记、财务预算决算、土地承包经营、宅基地使用证等材料，每一份文件都关系到农民的切身利益，涉及对行政村档案的处分(处置)这样的重大事项，应该由村民会议讨论决定，而不是哪一个组织决定，即使两委会讨论通过，两委会的意见或决定也不能取代村民会议或村民代表会议。
2．村民委员会只是代替村民集体对行政村档案行使所有权。这一点正如我国国家所有权的主体是国家，国家是国有财产的惟一所有人，国家所有权借助于各级政府部门的行政管理活动来行使和实现，并不意味着各级政府部门就是国家所有权的主体。各个政府机构无论其属于哪一个行政层次，它们都只是代表国家行使所有权的机关，而本身并不是所有人。同理，村民委员会只能代表全体村民行使对档案的占有、使用、收益和处分权利，不能成为档案的所有人。如果行政村档案属于村委会所有，村民自治就可能变成少数村干部自治，必然造成权利制衡机制的不健全，村民的合法权益就可能受到伤害。而且，为集体所有的行政村档案如果仅仅由村委会几个人决定它的命运，它就不再是集体所有权，实际上是将集体财产变成了个人财产。这与行政村档案所有权的性质是相互矛盾的。
三、明确行政村档案所有权对行政村档案工作的指导作用
(一)村档村管是行政村档案工作的根本原则，“村档镇管”只是权宜之计
行政村档案最终的归宿在哪里?行政村档案应不应移交乡镇档案馆或县档案馆?根据上述对行政村档案所有权主体的讨论，我们认为，实施村档村管才是行政村档案工作的根本原则。1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条，规定了村委会的性质，它是一个“村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。村级组织不再是一级政权，它已从最初的“村政府”、“生产大队”、“村公所”演变为“村民自治委员会”。同样是这部法律又进一步明确了乡镇政府与村民委员会不再是领导与被领导的关系、而变成指导与被指导的关系。第4条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。由此，我们可以认为行政村不是隶属于乡镇政权的下级组织，国家行政管理部门不得干预依法属于村民自治范围内的事情，只能帮助、指导农村基层组织做好各项工作。所以县、乡(镇)、村分别管理各自的档案，即实施村档村管是行政村档案管理的根本原则，它既体现了我国档案工作“统一领导、分级管理”的精神，也符合村民自治的法律规定。
有的地区如章丘市强调村档镇“代管”，而不是“直管”，是在所有权不变的基础上的，并且认为“这种管理模式有助于解决目前村级档案工作中由于人员不稳定、保管条件差的问题”。“为村级档案提供一个有利的保管和利用环境；可以减少行政村对档案工作的投入，减轻农民负担”⒀。但从法理上看，这种做法是缺乏法律依据和理论基础的。从长远看只是权宜之计。根据《档案法》第16条规定，“集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值”的档案，“所有者应该妥善保管”。“对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管”。在行政村自我管理档案的条件尚不具备时，乡镇档案部门在最大限度地保证方便利用的前提下，可以适当采取一些诸如“村档镇管”等措施，帮助行政村积累档案材料，防止散失。
当然，档案行政管理部门面对行政村档案工作的艰巨性，既不能“越俎代庖”，也不能放任自流，可以采取分类指导的方式。对于集体经济基础较好，库房设施比较齐备，村民自我管理规范的行政村，其档案应实施自主管理。笔者通过阅读一些档案工作典型材料发现，即使一些经济落后省份，村档村管也不乏其例，有些村的档案室自建立以来的各类档案保存完好，而且提供档案为村民服务工作也开展得有声有色。如果一个村集体积累少，办公条件确实恶劣，甚至档案面临散失的威胁，乡镇档案部门可以帮助行政村积累档案资料，暂时实施“代管”。但代管程序要合法，需经过村民会议讨论同意，需办理必要的法律手续，减少管理过程中不必要的纷争。但随着农村集体经济的发展壮大，在各方面条件具备时，“代管”的档案最终应归还行政村。
(二)行政村档案所有权亟待有关法律条款的明确
我们国家目前正在走向依法行政、依法治国，各项关系到公民切身利益的法律法规正逐步完善。但我国档案法律法规中，有关档案所有权的权属始终含糊不清，行政村档案所有权的主体是未曾涉及。《档案法》作为一部专门法，具有浓厚的行政色彩，它仅对档案的管理、管理机构的权限做了规定。关于所有权，只在第16条提到“集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管”。至于哪些档案属集体所有。哪些属个人所有，集体所有和个人所有的档案哪些对国家和社会具有保存价值都不明确。在行政村档案所有权方面，如其权属问题、主体特征、客体范围等在法律法规方面基本是个空白。近期国家正在制定的《物权法》(草案)，有关条款中也未明确行政村档案的归属。权属不清，就不能提供物权的保护。调整与规范农村档案工作中的法律关系，所有权问题是关键，行政村档案所有权亟待有关法律条款的明确。
注释：
①⒀吴红、张建中：《济南市的调查：“村档镇管”》，载《中国档案》，2004年第2期第29～30页。
②④⑤宁波市档案局编：《档案工作政策法规选编》，1999年10月第65页、第3―4页。
③⑤⑥法律出版社法规中心编：《民法通则关联法规精选》，法律出版社，2004年4月第1版，第13页。
④彭万林主编：《民法学》，中国政法大学出版社，1994年2月第1版，第289页。
⑦唐德华主编：《民法教程》，法律出版社，1987年6月第1版，第144―145页。
