时间：2022-06-21 08:16:26
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（一）城市流浪乞讨人员社会救助制度缺乏完整性和统一性社会救助制度在实际操作过程中应有完备、系统的救助体系，城市流浪乞讨人员救助工作才能有序开展。目前我国现行的社会救助制度并没有完整的体系结构和法律框架，社会救助的法律法规主要以政府部门的权能为基础，其他职能部门协调配合，各部门间职能交叉，权力重复设置，这些法律法规效力单一，内容冲突。[5]另外，虽然我国覆盖城乡的新型社会救助体系已初步建立，但是由于还处在初级阶段,尚不能有效地保障困难群众的基本生活需求，广大农村地区社会保障发展仍然严重滞后，一些基本保障制度覆盖面比较窄，尤其是城乡居民最低生活保障、农村五保供养、农村特困户救助、灾害救助、医疗教育住房救助、法律援助等制度发展缓慢，针对城市流浪乞讨人员社会救助形式单一，救助体系还不完善，无法真正保障全国如此数量庞大的城市乞讨群体。
（二）政府救助机构责任缺失从宪法学角度分析，社会救助权的权利主体是全体公民，责任和义务主体是政府和社会。流浪乞讨人员作为弱势群体中的特殊一员，政府对其实施救助责无旁贷。然而，我国社会救助国家责任的法治化有待进一步完善，权利义务资源的公平配置有待进一步提高，实践中，政府的表现也不容乐观。具体体现在以下两方面：1.救助机构责任不明确。国家实行公共救助保障制度，目的是保护社会的贫困阶层，政府在社会救助中应占主导地位。然而，一方面，国家救助责任不明确已经成为救助工作中的通病。根据《救助管理办法》第2条的规定，我国县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，负责管理城市流浪乞讨人员救助工作。但是，并未对救助的标准和方式作出明确规定，这给有些地方救助站管理混乱留下了隐患；另一方面，我国救助机构部门间协调不够畅通。根据《救助管理办法》第4条规定，公安、卫生、交通、铁道、城管等部门在各自的职责范围内做好相关的救助工作。然而这种原则性的责任划分结果导致在实际操作中，各部门责任模糊，协调沟通不足，相互推诿扯皮现象严重，急需救助的流浪贫困人员得不到及时有效的救助。事实上，救助管理工作是一项多部门协同完成的系统工作，仅靠民政一家可谓“势单力薄”。2.国家救助机构行使社会救助权的理念滞后。政府的救助理念与经济发展水平决定一个国家社会的文明程度。尽管已有许多城市对城市流浪乞讨人员进行治理或统一规划，但效果却不尽如人意。根据《救助管理办法》有关规定，国家提供救助以流浪乞讨人员的申请为前提，救助机构仅对自愿前来申请救助的符合条件的人提供救助,不强制流浪乞讨人员接受救助。实践中，救助机构主动上街对流浪人员进行主动救助的情况相对不多。
（三）城市流浪乞讨人员权利救济途径缺失事实上，在传统收容遣送管理体制和运行机制的影响下，一些地方的救助机构工作性质出现了偏差，突出表现在违法国家的法律法规、政策和有关规章制度，错收、滥收现象严重，收容遣送工作方式简单粗暴，拘禁、变相、打骂或者虐待拘禁受助人员的事件时有发生，被救助人员的人格尊严得不到应有的尊重，侵害了被救助者的合法权益。“有权利必有救济”是权利的核心要素，权利体现了人的某种要求，而救济则是这种要求得以实现的手段。[6]宪法对权利进行救济的一个基本特征在于具有“可诉性”,应该通过具体诉讼来保障其权利实现。根据《救助管理办法》的有关规定，救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。由此可见,当求助人不能获救助时,其主要的救济途径是向主管部门举报，而《办法》并未规定主管部门的调查决定程序及期限，其后通过的《实施细则》对此也只字未提。这些法律法规只是规定了一系列强制规定，而对于在违反了法律规定的强制性规定时，如何对责任人进行责任追究却没有明确规定。可以说，目前我国城市流浪乞讨人员社会救助制度的法律救济途径和监督机制缺乏，不仅大大降低了社会救助的效果，而且导致了侵犯流浪乞讨者权益的事件频频发生。
二、加强城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护
构建和谐社会需要加强城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护以创造和谐的社会基础，城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护问题与宪法自身所具有的法律特征以及城市流浪乞讨人员这一群体的特殊性均有关系。因此，我们应该站在国家建设的高度,在宪法理念指引下修订相关法律制度，切实保障城市流浪乞讨人员社会救助权。
（一）确立城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法地位。一项具体的权利在法定化过程中，首先应当在宪法条文中得到明确的肯定，才会受到宪法的保护和具有对抗国家权力的功能，城市流浪乞讨人员的社会救助权应该得到宪法的确认从而获得宪法以及基本法强有力的保护。由于“社会救助权”并不是一个在宪法学上已经很成熟的概念，加之我国现行宪法并没有明确规定“社会救助权”，因此，“社会救助权”在宪法的地位并未真正确立。目前关于社会救助权概念的学术观点涉及面比较广泛。有学者们认为《宪法》第45条第1款的规定“：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，是我国城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法依据，也称为“获得物质帮助权”。[7]此外，也有学者认为，社会救助权其性质是社会权，是每一个个人作为“社会的人”所必须具有的最低限度的“基本权利”，是居民生存、发展的基本保障。[8]笔者赞同这一观点。社会权又称生存权或受益权，它是指公民从社会获得基本生活条件的权利，主要包括经济权、受教育权和环境权三类。社会权概念有两层含义，一是公民有依法从社会获得其基本生活条件的权利；二是在这些条件不具备的情况下，公民有依法向国家要求提供这些生活条件的权利。最早使社会权作为公民基本权利进入宪法且加以详细规定的是德国的《魏玛宪法》（1919），该法第二编在规定德国人民的基本权利和义务时，以专章规定了国民的受教育权和经济权，并明确规定了国家为保障之应积极作为的要求。社会权的核心部分是经济权，在我国宪法中，经济权主要包括劳动权、休息权、社会保障权、物质帮助权、社会保险权、社会救助权等权利。可见，城市流浪乞讨人员的社会救助权是“社会权”衍生出来的子权利，一方面，它归属于社会权并具备社会权的基本属性；另一方面，作为一项具体的权利，社会救助权仍具有其独立性和特殊性，主要体现在该权利在“经济权”体系中处于基础性的地位。社会救助权是全体国民免于生存危机的权利，其功能在于维护社会成员的最低生活需要和社会安全，其担负着解决特别脆弱社会成员的基本生存权利的重任，在现代社会保障体系中始终居于不可替代、不可或缺的基础性地位，所以，应该在宪法具体条文中明确规定“社会救助权”，以获得宪法地位的确认和保护。当公民在生活困难时，有权请求国家和政府帮助，如果国家和政府有关部门没有履行或不适当履行法定义务，公民就可以请求法律救济，这正是社会救助权在宪法中的体现。然而，此项权利能否实现受多种因素的制约，需要我们在制度上和基本法律上加以明确和保障。
(二)宪法要求明确国家和政府社会救助的责任。国家责任是保障公民社会救助权的要求，是政府存在的合法性基础，是实现社会公平正义与建设服务型政府的必然要求。对城市流浪乞讨人员的宪法保护，要求明确国家和政府社会救助的责任。1.国家赋予社会救助权的宪法地位符合国际人权观的先进理念。目前，为了实现社会正义，越来越多的国家将弱势群体的权利纳入司法保护轨道，并将其宪法化。国家对弱势群体的社会救助给予宪法地位上的确立，目的就在于保障和实现弱势群体的人权，当弱势群体最基本的生命或者生存发生危机，最需要的就是通过行使社会救助权来摆脱困境、以维护自己的人权，社会救助法律制度在保障个人或者群体人权上发挥着其他制度不可比拟的作用。2.明确社会救助权的责任义务主体。社会救助权的权利主体为流浪乞讨人员，义务主体则为国家和社会。如前文所述，城市流浪乞讨人员社会救助权在性质上是一种社会权，社会权对应的法律义务主体为国家，国家负有积极提供救助的义务。国家只有采取积极有效的措施才能保证公民社会救助权利的实现，如果国家不履行积极作为的义务，社会救助权的实现将成为无源之水，无本之木。城市流浪乞讨人员社会救助权的实现依赖于国家的积极作为，即只有当国家对流浪乞讨人员进行积极救助，流浪乞讨人员的社会救助权才能得到切实保障。社会救助的国家责任主要表现为制度供给责任、财政责任、实施和监管责任、引导民间救助以及宣传责任等。总之，获得社会救助是公民的基本权利，是国家应尽的义务和责任，这也是现代社会救助制度应有的理念。3.确立国家责任原则有助于构建完善的社会救助体系。社会救助与一个国家的经济社会发展状况密切相关，与民生事业和社会财富分配密切相关。随着经济社会的持续健康发展，我国应加大保障和改善民生的工作力度，逐步建立以城乡低保、农村五保供养为核心，以医疗、住房、教育、司法等专项救助为辅助，覆盖城乡的社会救助体系，最终实现城市流浪乞讨人员社会救助制度的规范化和体系化。
（三）宪法要求制定、完善相关法律制度，确保城市流浪乞讨人员社会救助权的实现。为了使作为宪法权利的社会救助权转变为具体法律权利，立法者有必在宪法确认流浪乞讨人员社会救助权和政府职责的基础上，围绕落实宪法规定的这一权利，在宪法理念指引下制定、完善相应的救助法律制度，最终实现城市流浪乞讨人员社会救助权的法治化。1.法治化是城市流浪乞讨人员社会救助权利实现的保障。构建和谐的城市流浪乞讨人员社会救助环境，必须完善救助的相关法律制度。通过立法，为形成统一、科学、规范的流浪乞讨人员社会救助制度奠定法制基础，实现城市流浪乞讨人员的社会救助权从宪法权利到具体法定权利的转化，从根本上保证城市流浪乞讨人员社会救助制度的权威性、公平性和可持续性，从而建立起救助工作的长效机制，最终保障城市流浪乞讨人员社会救助权利的实现。2.修改《救助管理办法》及《实施细则》。《救助管理办法》及其《实施细则》出台后，城市流浪乞讨人员救助制度依然暴露出诸多问题，根本原因在于《救助管理办法》及其《实施细则》在制定原则和具体制度上存在一定的立法缺陷，因此，有必要进一步修改、完善。立法者可以借鉴国外先进立法经验并结合我国的实际国情，准确理解我国社会救助制度的特点，在适当扩大救助对象、完善与救助制度相衔接的其他社会保障制度、规定受助人员的法律救济途径、打击妨害社会秩序的流浪乞讨行为、加强救助站行政救助行为程序性以及完善相关监督制度等方面加以完善。3.通过立法，构建覆盖城乡、全民共享的社会救助体系，确保城市流浪乞讨人员社会救助权的实现。通过制定或者修改社会救助法律法规，建立和实施农村最低生活保障制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，完善灾害救助、临时救助等制度、社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动，使社会保障覆盖范围从城镇扩大到农村，让越来越多的农村群体、工作无着落人员享有基本社会保障，城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护才有实现的基础。
（四）完善权利救济途径，确保城市流浪乞讨人员宪法权利的实现。和谐社会中的利益冲突是多样性的，其纠纷解决机制及救济手段也要多样化。“没有救济的权利不是权利”，这是一句古老的西方法律，它表明：社会救助制度“不仅应宣示权利，而且还应同时配置救济的各种程序”，获得权利救济既是尊重和实现受助对象的生存权，也是受助对象的一项基本权利。
三、结语
【关键词】机动车交通事故责任保险救助基金
《机动车第三者责任强制保险条例》自从2006年7月1日实施之后，就一直倍受社会各界的关注，其基础费率和赔偿的责任限额也经历了若干调整，越来越臻于科学和完善，但与之相配套的交通事故救助基金制度却一直被冷落。一个制度的有效运作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾连构成的制度系统才能真正发挥制度设计的初衷。制定得再好的法律也不可能“单枪匹马”地解决复杂的社会问题，尤其是像我国恶劣的道路交通安全状况这样的社会顽疾。《机动车第三者责任强制保险条例》只有辅以一系列的相关规范和措施，并经过长时间的努力方能完成其历史使命。[1]我国很多制度的构建或引进往往忽视配套制度建设，从而导致很多精心设计的制度形同虚设。机动车第三者责任强制保险也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。机动车损害赔偿责任、机动车损害赔偿责任保险和道路交通事故社会救助基金制度是现代人类社会为了对应因机动车的使用造成的社会损害而建立的三位一体的法律体系。[2]
一、救助基金的性质与运行模式
救助基金是社会救济的一种，其补偿不以保险合同的存在为依据。尤其是在未投保强制保险及强制保险人无支付能力等情形下，救助基金的补偿与保险利益之间已无任何联系。此外，救助基金虽以从机动车所有人缴纳的强制保险费中提取的一定比例，作为主要来源，但其补偿的依据仍然是未投保强制保险或肇事后逃逸的机动车所有人的事故责任，未投保强制保险的机动车所有人并未缴纳强制保险费，因此，此种补偿已不具有危险共同分担或经济互助的特点，从而脱离了保险的基本属性。救助基金的性质只能解释为，国家出于保护受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度力所未及的不足，经由立法创设的社会救济制度。
1、救助基金的特性
道路交通事故社会救助基金是为了及时抢救在道路交通事故中受害者生命的需要，由国家向社会募集、筹措、罚缴和追偿资金，用以在特定的条件下，依照一定的标准和程序，向医疗卫生机构替代当事人预先垫付抢救费用的一种金融活动。从救助基金的定义可以看出，救助基金有以下几个特征：
（1）适用对象的特定性。救助基金是一种用于特定事项、特定人员的专款资金。特定事项是指救助基金仅适用于道路上发生交通事故致伤人员危险期的生命抢救，而非其它病因的抢救或脱离危险后的继续治疗。特定人员是指在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员，而不是一般情况下的其他人员。救助基金的使用还有一定的程序和额度限制，并且需要满足一定的条件。
（2）保障程度的有限性。救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，而不带有盈利、增值功能。从这一层面考虑，救助基金只能对交通事故受害者提供最低限度的补偿，而不可能全包全揽。其救助的内容不会过多地涉及财物损害，更不会涉及精神损害，而是偏重于补偿身体损害的倾向。[3]
（3）经营模式的特殊性。救助基金和商业保险不同，不能走商业化运营的模式，它是一种社会公共基金，要完全按照公共政策的要求来运作，不宜过分考虑成本和收益问题，但同时为了防止公共管理部门“不计成本”的滥用，还需要由国家相关部门对此加以监督管理。
2、其他国家的交通事故救助基金制度
为了确保受害人在加害人不明的交通事故中也能够得到及时的救济，许多国家设立了由政府运营的机动车损害赔偿保障基金。美国一些州建立了未获清偿判决救助基金，在加害人未投保责任险、逃逸、失去清偿能力以致无法赔偿时，对受害人提供救济。[4]日本实行“不予补偿的损害基金”制度，对机动车未投保强制保险或肇事后逃逸所造成的人身损害，由政府设立的机动车损害赔偿保障部门予以补偿。德国则成立损害基金，由政府成立公法团体办理补偿业务。英国国会于1937年提出了有名的“卡塞尔报告”，建议成立“中央基金”，对汽车责任保险人失去偿付能力或第三人因种种原因未能获得有效赔偿的，可由该项基金支付。1945年，英国汽车保险业协会与交通部共同成立“汽车保险人局”，对未投保汽车责任保险或虽有保险但保险单失效而无法得到赔偿的受害者给予赔偿。新西兰依据《意外事故补偿法》设立了意外事故补偿基金，对发生了意外事故的受害者进行赔偿，汽车燃油税和机动车执照收费都用于车祸事故的赔偿，意外事故补偿基金由专门的部门管理，对交通事故提供全面的事故赔偿和康复服务。德国《强制汽车责任保险法》对汽车交通事故损害赔偿救助基金的适用范围也有详尽而具体的规定。我国台湾地区设“汽车交通事故特别补偿基金”，以确保受害人未能依该法规定请求给付保险金时，能够得到一定的补偿。[5]这种社会救助基金由国家直接运营，不允许用来营利。
救助基金的管理一般由官方机构负责，韩国设立了机动车辆损失赔偿保障事业，属于政府的交通事故保障事业；日本设立了政府机动车损害赔偿保障事业，由交通部作为政府代表予以管理。[6]德国由联邦法务部长为主管监督长官，由救助基金内设的董事会和行政委员会负责管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后来转由金融服务委员会管理；我国台湾省由财政部管理；美国纽约州则专门成立了“机动车辆事故补偿公司”（MotorVehicleAccidentIndemnificationCorporation，缩写MVAIC）负责救助基金管理，该公司经法律授权而具有一定的事故仲裁职能，属于半官方性质的机构。[7]救助基金管理机构一般都具有官方或半官方身份，其对救助基金的管理主要出于社会公益而不是获取利润，因此以盈利为目标的保险公司不宜作为救助基金的管理机构。
3、我国交通事故救助基金的制度设计
我国道路交通安全法第17条和《机动车交通事故责任强制保险条例》第24至26条规定了设立“道路交通事故社会救助基金”的相关内容。法律条文没有明确规定基金的运营和监管由哪个部门进行，但从立法者的意图看应该由政府直接运营道路交通事故社会救助基金。虽然我国道路交通安全法称为“道路交通事故社会救助基金”，但从性质上来看，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，不宜进行商业性经营。救助基金是机动车强制三责险制度的重要配套措施，由政府设立救助基金也是国际惯例，但与国外相比，我国“道路交通事故社会救助基金”的不足之处在于：未明确每次事故、每人垫付金额限制；增加了“抢救费用超过责任限额的”垫付内容。[8]法律、法规没有对“抢救”、“抢救费用”、“抢救的手段”、内容、时间、用药标准与普通的医疗行为做出明确区分和界定，因此在实际操作中，可能产生巨额“抢救费用”由基金会买单。我国大量机动车并未在车管部门登记注册，这部分车辆一般不会投保强制险，而其所造成的事故后果要由基金承担，基金可能会面临巨大的垫付资金压力。另外，救助基金的资金来源渠道过窄，基金一旦发生亏损，基金将面临严重偿付危机。由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。
救助基金运营机构开展补偿及代位追偿业务，必须有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格。但其性质究竟为公法法人还是私法法人？若以救助基金的社会救济性质而论，应当由政府主导救助基金的运行，相应地也应赋予其公法法人性质。
二、救助基金的来源
《条例》第二十五条规定救助基金的来源包括：(一)按照强制保险的保险费的一定比例提取的资金；(二)对未按照规定投保强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；(三)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；(四)救助基金孳息；(五)其他资金。
可以看出，我国救助基金的资金来源主要是从各保险公司办理强制保险的保费中按比例提取，再就是对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款，这样的规定有舍本逐末之嫌。《条例》已经实施一年之久，基金的建立、运营还是空中楼阁。《条例》第二十六条规定：“救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。”但具体的管理办法却迟迟不出台。《条例》规定将按照一定比例从强制保险的保险费中提取一部分作为救助基金，但直到今天也未见一家保险公司从保费当中扣除一分钱，每一张保单上都有一栏为提取救助基金，但后面的空格却没有任何内容。第二十五条第二项罚款主要是指公安机关交通管理部门依据《条例》第三十九条至四十一条进行的罚款，少则几十元，多则应缴保费的2倍，数额十分有限；而保监会依据《条例》第三十六条至三十八条对保险公司的罚款，少则几万，多则几十万，数额巨大，如果用这笔资金投入救助基金，会大大增强救助受害人的力度，但《条例》对这类罚款的用途，未作明确规定。[9]部门利益的驱使形成了当前救助基金的难产，基金来源渠道过窄，数量有限，运营中又要受到严格的监管。基金不允许赢利，而又无时不在风险之中，基金一旦发生亏损，基金管理人将面临严重偿付危机。而且由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。[10]没有多大油水，无利可图，又是众目聚视的焦点，因此这块烫手的山芋至今没人愿意接手。
救助基金制度的建立首先应从基金的筹集开始，先有基金才有基金的运营。救助基金是不以营利为目的的财团法人，基金的来源就成为一个巨大而现实的问题。[11]基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，避免过多地从强制险保费中提取，以防止提高费率和过高的收费抑制投保的数量。最为主要的是政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作为货币资金，可以通过下面几种途径取得：
1、从交强险的保费中提取
救助基金的主要来源应该从交强险的保费中按比例提取，世界上其他国家的立法例都采取了这种方式。法国以机动车年保费中提取1.9%上缴基金会。日本由保险公司收取交强险保费时，一并征收保费数额的0.55%作为“纯赋课金”，即使无须参加强制保险的特种车辆也须缴纳此项“纯赋课金”，政府车辆及军队车辆由政府编列预算拨付。新西兰交通事故基金即为机动车辆强制保险保费，另外，政府对车辆征收2%的汽油税，并把它作为无过失保险机制的基金。我国台湾地区的“强制汽车责任保险法”也规定了从强制汽车责任保险费中提取2%作为特别补偿基金。[13]我国《机动车交通事故责任强制保险条例》虽然规定了要从保费中提取一定比例作为救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也没有定下来。希望在不久的将来能看到救助基金建立起来，并能够在法律的框架内良性运作。
2、罚缴所得
基金的罚缴主要来自两个方面：保险罚款和安全责任罚款。《交通安全法》第九十八条规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。依照前款缴纳的罚款全部纳入道路交通事故社会救助基金。”《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十九条规定：“机动车所有人、管理人未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留机动车，通知机动车所有人、管理人依照规定投保，处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的2倍罚款。”鉴于我国机动车投保义务人保费负担能力有限，保险意识也不高，即使实行强制保险，仍将有相当大一部分车辆不参加强制保险，如果执法部门严格执法通过对未投保车辆进行处罚，也能为救助基金注入大量的资金。[14]《交通安全法》第九十四条规定：“机动车安全技术检验机构不按照机动车国家安全技术标准进行检验，出具虚假检验结果的，由公安机关交通管理部门处所收检验费用五倍以上十倍以下罚款，并依法撤销其检验资格；”对违反法律规定的机动车安全技术检验机构所处的罚款，可以按一定比例纳入救助基金，因为机动车安全技术检验关乎机动车辆运行的安全，机动车带病行驶是交通事故主要隐患之一，将这些罚款的一部分纳入基金理所当然。同时，交警部门对违章行驶的机动车辆的罚款也可以提取一部分纳入救助基金。违反道路交通安全法律、法规的行为，是将他人的人身健康和财产利益置于危险境地的不法行为，从交通违法所处的罚款中按一定比例提取出来作为救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保额不足肇事得不到及时救济的受害者是合情合理的，也在一定程度上体现了社会的公平与正义。而将处罚所得罚款上交国库，则违反了“政府不得与民争利”这一现代公共管理之原理。[15]另外，《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至第三十八条规定了保监会对非法从事机动车交通事故责任强制保险业务的机构和未经保监会批准从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险公司可以处十万至一百万元的罚款，对这些罚款也应该纳入交通事故救助基金的范畴。
3、救助基金孳息
孳息是指物或权利的收益，在法律上又可分为天然孳息和法定孳息两种，天然孳息是依自然而产生的出产物，如植物的果实和动物的幼仔。法定孳息是指依法律关系而产生的收益，包括利息和租金。[16]救助基金的孳息只能是法定孳息。基金会虽不以营利为目的，但其本身也可以从事某种特定的经济行为，以实现财产的增值。基金会资金可以存入金融机构以获得利息，也可以用于购买国库券、金融债券等有价证券，以使财产增值。[17]我国台湾地区“汽车交通事故特别补偿基金管理办法”规定，基金除支付业务需要外，还可以存放于银行，也可购买公债、国库券、中央银行储蓄券、金融债券，基金在每年年度终了，其依法收取的收入扣除当年经营所需的支出，结余部分纳入基金。出于救助基金的安全性考虑，不能为了获得高额的收益，而将救助基金投资到风险较大的股票交易、不动产投资以及企业融资中去。[18]
社会医疗救助制度是在政府的主导下，动员社会力量广泛参与的一项面向弱势群体的医疗救助行为。它作为多层次医疗保障体系中的最后一道保护屏障，其目的是将一部分生活处于低收入甚至贫困状态的社会弱势群体网罗在医疗保障体系之中，通过实施社会医疗救助制度，为他们提供最基本的医疗支持，以缓解其因病而无经济能力进行医治造成的困难，防止因病致贫、因病返贫，增强自我保障和生存的能力。
社会医疗救助制度的产生与发展是同我国经济社会发展，尤其是医疗保险制度的变革联系在一起的。20世纪90年代末，政府在实施基本医疗保险制度改革的同时，把医疗救助问题提到日程。但由于种种原因，这项工作的发展很不平衡，只在极少数经济较为发达的地区开始试行，从总体上看基本处于探索阶段。
一、社会医疗救助制度的性质和特点
（一）筹资方式的多样性
社会医疗救助制度遵循积极筹资、量力而行、有多少钱办多少事的原则。从筹资方式上看，救助资金来源主要是政府财政支持和社会捐助两个方面。这种筹资方式，不强调权利与义务的对等。出资者的行为不是为了获得享受社会医疗救助的权利，主要是出于一种爱心、一种社会责任感。
（二）救质的公益性
社会医疗救助制度既非纯粹的政府行为，也有别于一般的营利行为，它是一种主要由政府资助、社会捐助和道德力量支持的社会公益性活动。在我国社会上经常出现的一些通过募捐等方式，筹集一定数量资金，指向性地捐助给特定的重病者。这说明医疗救助作为一项公益性社会活动在群众中具有广泛的思想和心理基础，因而获得社会力量支持的力度和可能性较大。
（三）救助对象的广泛性
从根本上讲，只要是符合条件的弱势群体，都应是社会医疗救助的对象。它了般不对服务对象预先进行基于履行义务的资格审查和限制，服务对象也是随着其经济状况的变化而随时变化的。在救助水平上，社会医疗救助只能是“雪中送炭”，救助标准相对较低，是以维持其基本生存能力为目的救治行为，防止其因病致贫、返贫。
（四）具有相对的独立性
社会医疗救助制度所救助的对象是其他几项医疗保险制度难以涵盖的，在多层次医疗保障体系中发挥着最后“兜底”的防线作用，是恢复家境、逐步脱贫以至彻底根除贫困的治本之策。对于因病致贫的贫困户，对于主要劳动力或收入来源的劳动者来说，救治一个病人无异于救助一个家庭，提供一个摆脱贫困的前提和机会。
二、建立社会医疗救助制度的必要性
（一）有利于推动多层次医疗保障体系的建立
我国医疗保障制度改革的基本原则和方向是建立与生产力发展水平相适应、妥善处理好公平和效率关系、各方面责任边界明晰的新型基本医疗保障制度，为广大职工提供基本医疗需求。发展社会医疗救助事业，不仅是解决社会弱势群体医疗问题的重要措施，而且也是推动多层次医疗保障体系建立、实现新旧制度平稳过渡的重要条件。
（二）有利于维护社会的公正和稳定
由于经济结构的调整和社会保险制度的滞后，使竞争中处于劣势地位的弱势群体在较长一段时间内依然存在。他们是社会最需要给予关注的弱势群体。在市场经济条件下，为了避免收入分配差距造成的贫困现象给经济和社会持续稳定发展带来的影响，维护社会的公正和稳定，在帮助这部分人恢复自我保障能力的同时，客观上要求建立具有广泛覆盖性和包容性的社会救助系统，其中包括社会医疗救助系统。
（三）有利于保证基本医疗保险制度的正常运行
目前，我国建立的多层次医疗保障体系大体上包括三个基本层次：第一个层次是基本医疗保险，主要作用是通过互助共济保障城镇职工的基本医疗权益；第二个层次是补充医疗保险、商业医疗保险及大病医疗互助、特殊人群医疗补助，主要作用是适应部分不同人群，以满足其不同的或更高层次的医疗需求；第三个层次是社会医疗救助，主要作用是对城镇弱势群体特别是对低收入者和贫困者给予必要的帮助。从某种意义上说，没有医疗保障体系的第三个层次，第一、二个层次也就会扭曲、变形，医疗保险制度也就难免回到“包”的老路上去。
（四）有利于更好地保障公民的基本权利
在政府主导下尽快建立和完善社会医疗救助制度，对弱势贫困病人实施医疗救助是保障公民基本权利的，重要内容，是政府部门的一项义不容辞的重要职责，也是实现保障公民基本权利的重要体现。
三、建立社会医疗救助制度的有利条件和现状
（一）我国医疗保险制度改革方案的设计上为建立社会医疗救助制度留出了空间
为了满足有不同支付能力的社会群体客观存在的不同层次的医疗消费需求，政府在制订医疗保险制度改革的方案上，鼓励发展补充、商业等多层次医疗保障体系，同时也为发展其他保险留出市场空间。发展包括医疗救助在内的多层次医疗保障体系，不仅是国外发展社会保险的成功经验和一贯做法，也适合我国社会主义初级阶段的基本国情和适应建立社会主义市场经济体制的客观需要。
（二）我国社会上积极倡导的慈善事业及募捐活动为建立医疗救助制度奠定了基础
慈善事业、义捐活动作为一种扶持社会贫困弱者的民间群众性互助活动，其意义在于它能够通过汇集民间的财力来对需要社会救助的成员进行有效的救助，以解除被救助者的生存危机或特别医疗困难，从而起到弘扬社会成员的爱心与道德、促进社会文明健康发展和减轻政府压力的多重作用。我国大陆及香港、澳门、台湾等地通过社会募捐等形式为救助贫困疾病患者作出了重要贡献。
（三）我国部分地区的改革实践为建立社会医疗救助制度提供了经验
1.出台政策，确定了救助范围
上海市2001年8月在做好医疗救助工作的指导意见中，明确提出医疗救助对象和具体申请条件。北京市从2002年1月1日起，正式实施的《城市特困人员医疗救助暂行办法》，规定以申请医疗救助的对象以及凭《北京市城市居民最低生活保障金领取证》就医实施减免医疗费用的办法。广州市对低保救助对象患重大疾病的人进行限额资助，不同的病种资助的金额不同，拨出的专项资金将逐步缓解这种困难局面。
2.制定标准，明确了救助形式
上海市救助标准为个人基本医疗费用在扣除各项医疗保险可支付部分及单位（包括职工大病互助保障计划等）应报销部分后，其个人实际支付部分按25％——50％比例的额度给予补助，全年医疗救助额度累计一般不超过5000元。北京市医疗救助的额度按照个人负担医疗费用的50％支付，全年个人累计医疗救助支付额度原则上不超过1万元。确属特殊困难人员，经向户口所在地街道办事处（乡人民政府）申请，区县民政部门审批后，可适当增加医疗救助比例。停产、半停产等特殊困难企业确实无力支付医疗救助资金时，职工或退休人员可通过所在单位向所在区县劳动保障部门申请医疗救助，全年个人享受的医疗补助金额原则上不超过1万元。海口市41个社区卫生服务站对辖区内困难群众免费建立个人健康档案，并每年免费体检两次；对辖区内困难群众免收挂号费，治疗费减免30％；对高血压、糖尿病、脑中风后遗症、恶性肿瘤晚期等患者进行系统管理，每季度定期随访一次，指导用药和自我保健。
3.筹集资金，保证了救助急需
上海市积极扶持慈善医疗救助事业的发展。市慈善基金会从2001年2月份起正式实施慈善医疗救助计划。根据这个计划，慈善基金会通过向社会各界定向募集资金，设立慈善医疗专项基金，每年从基金中拨出500万元，对本市城镇1万名没有能力参加基本医疗保险和补充医疗保险的社会特困人员，实施慈善医疗救助。北京市实施医疗救助所需资金是通过政府资助和社会筹集等方式解决，资金专账管理，专款使用。市民政局还从社会福利彩票所筹福利金中提取15％用于城市特困人员的医疗救助。为解决特困职工因经济收入过少，同时又因负担医疗费用过重而基本生活得不到保障问题，对“鳏寡孤独”及发生特殊困难或特殊疾病的人员，政府出面多方筹集资金，对特困人员因医疗费用支出过大造成的困难给于救济。广州市从2000年1月起在城镇实施了特困人员基本医疗保障制度，按当地生活保障标准的14％对城镇特困人员给予医疗救助。两年来，共为21342人提供了医疗救助。此外，市政府2002年拨出1000万元专款，区县级市拨款1300多万元，社会福利彩票募捐到800多万元，组成重大疾病医疗救助金，帮助低收入困难家庭的大病医疗。佛山市专门设立了“社会医疗救助金”，重点用于特困人员等人员的医疗费用。河南省信阳市政府成立了由财政、民政、卫生等部门组成的无主病人专项资金管理委员会，设立专项救济基金解决无主病人看病欠费问题。
4.建立医院，提供了优惠服务
北京市为完善医疗救助制度，保障低收入群体医疗需求，于2001年年底正式建立了首家社会福利医院。该院是一所隶属于市民政局的全民所有制非营利性二级甲等综合性医院。城市低保对象中“三无”人员和因公致残返城知青到社会福利医院需住院治疗时，将根据有关规定为他们优惠服务。安徽省要求所有政府举办的非营利性医院设立“助困病房”或“助困病床”，对困难群体实行“特困救助”，在保证医疗质量和满足基本医疗需要的前提下，选用适宜技术，把“助困病床”的单病种平均住院费控制在普通病床的75％以内，超过部分由医院统一实行减免。郑州市成立了济困医院，以无偿服务的成本价向全市低收入人群提供可靠的基本医疗服务。广州市为特困低保对象专门建立了慈善医院，明确所有的低保对象在慈善医院看病可按一定的标准享受免费医疗，特困户可获得二定的优惠。同时，该市投入1800万资金计划建立全国第一个痴呆康复楼，为老年人提供专业护理。海口市规定市属各医院在门诊专门增设特优诊室，向困难群体提供优惠服务。
四、社会医疗救助制度的实施范围
社会医疗救助的基本范围，主要是对贫困群体在疾病医治费用遇到困难时，不具有依靠其他途径享受医疗服务条件，以及对医疗负担承受能力十分脆弱，现有的医疗压力又威胁着家庭成员生存的个人和家庭。具体而言，应侧重的是生活在最低生活保障线以下的贫困者和无固定收入、无生活依靠、无基本医疗保险的下岗失业者、残疾者、老龄者，以及一些意外情境下的伤病者。具体包括：
一是转型时期的下岗职工、失业人员等特殊群体。城市中下岗职工、失业人员已成为转型时期一个与日俱增的新的社会弱势群体，占据了城市贫困人口的绝大多数，已逐步取代原有的民政救济对象而成为贫困救助的主体。
二是生活在最低生活保障线以下的残疾人员。目前全国约有各类残疾人6000多万人。北京市一项城市贫困人口致贫原因调查分析中称，在贫困家庭的总人口中，残疾人占19.8％，这既是贫困人口致贫的主要原因，也是妨碍脱贫解困的重要原因，而且是一种几乎无法解脱的原因。残疾人的情况虽然不完全相同，但其经济来源主要是靠家庭、亲属供养和国家、集体救济，处于社会生活的底层，生活状况在总体上不容乐观，是一个最典型的特殊社会弱势群体。既具有经济利益上的贫困性，又具有生活质量上的低层次性，还具有承受能力上的脆弱性。残疾人因身体存在缺陷，疾病对他们的威胁也就更大，在医疗需求上表现的更为迫切。
三是体弱多病鳏寡孤独等老年弱势人群。老年人体弱多病，医疗需求相对增多，比其他年龄段群体在医疗保健方面有更多的需要，他们是发病率、患病率最高的人群，而且发生高额医疗费用的概率大。同时老年人群的经济状况与其他年龄段群体相比又处于劣势，特别是高龄老年人及无子女或子女不在身边的“空巢家庭”的老年人，由于他们退休时间较早，退休金一般比较低，对于过高的医疗费用，个人的经济承受能力极其有限。城市老年人特别是处于最低收入水平及以下的体弱多病鳏寡孤独等特困老年人，已成为我国体制转换时期的一个新型社会弱者群体。在医疗保障方面，如果按照与其他人群一致的做法“一刀切”，势必导致部分老年人有病不能医、不敢医。
四是其他特殊情形下需医疗救助的弱势群体。近年来城市流动人口的比例在逐年增大，城市里形成了农民工群体。据调查统计，目前进入城市打工的农民工约1.2亿人。他们属于城市中生活水平低、基本上无任何保障的人口。很多人士要从事苦脏累险的工作，工资收入低，工作时间长，并且难以得到同城镇常住人口相等同的劳动与生活保障待遇，从而导致高概率的健康损害。再加上他们因收入不稳定及收入向其农村家庭的转移，因而也成为城市贫困人群的主要构成群体，进入有病无钱就医的行列。此外，在日常工作生活中，经常会出观一些意外伤害无钱救治的伤残者及不明身份的或虽明身份但无法及时找到出资人的弱势病人。
五、社会医疗救助资金的筹集渠道、救助方式和原则
（一）筹集渠道
1.政府财政支持
改善贫困人口的健康状况是政府义不容辞的责任。各级财政部门应根据统筹兼顾以及现实需要和可能，编制医疗救助的经费预算，保证医疗救助必要的资金。要按照财政管理体制，实行分级管理，加大监管力度，防止挪用挤占，确保专款专用。
2.吸纳社会捐助。
社会捐助是医疗救助的主要经费来源之一，要建立专门机构，负责管理医疗救助捐赠活动及其基金的使用，形成统一规范的接受捐赠服务的网络。应设立专门的慈善医疗专项基金，从其收入中划拨一部分用于医疗救助。
3.特别捐税补助
为扩大医疗救助基金的来源，可开辟特别新捐税，此项税收直接进入社会保障基金医疗救助特别账户。我国目前收入差距拉大，出现某些消费畸形。可征收像高档化妆品进口税、遗产税及高档宴席税等，调节社会分配出现的巨大鸿沟，为低收入阶层提供必需的医疗保障。
4.其他渠道筹集
从医疗保险基金中适当划入一部分，医疗保险作为一种社会保险，为社会弱势群体的医疗服务应提供一定支持；企事业单位等投资一部分，应制定优惠政策，建立多元化的对弱势人群事业的投资机制，鼓励企事业单位、个人和外商投资弱势人群的医疗救助事业；此外，还应从各种罚没收入、社会福利彩票收入中划入一部分作为医疗救助基金。
（二）救助程序
1.本人申请
符合医疗救助范围的弱势群体，本人可根据实际医疗需求和收入状况向所在社区提出申请，并提供有关的证件和收入证明。
2.资格审查
对申请者要经过必要的资产评估、实际收入水平和病情等进行调查核实，对其资格进行审查，并及时掌握保障对象的动态情况。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障线所规定的收入标准。在此基础上经过评议后提出初步意见，并在申请人居住地社区张榜公示，做到公开、公平、公正、合理。
3.审核批准
对符合条件并经审核批准后，正式发给医疗救助卡，从而持卡享受相应的医疗救助待遇。
（三）救助原则
医疗救助的规模、水平等完全取决于医疗救助资金能否得到保障。由于各地经济社会水平的差异，医疗救助也不可能制定一个全国统一的标准。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。主要是医疗救助的资金需要与供给的矛盾非常突出，贫困或特殊人群中患者增多，医疗总量扩大；医疗费用价格上涨，使医疗救助费用不断增大。这些都加重了医疗救助作为最后一道防线的压力。因此，社会医疗救助只能提供最基本的医疗服务，是一种救危性救助而非康复性救助。
（四）救助形式
1.专项经费补助。财政每年应根据救助对象的治病需求，拨付一定的经费，专款专用，小病专用，大病补助。
2.医疗费用减免。给医疗机构一定的经济补贴，或举办专门福利性质的医院，免费或优惠部分医疗费，为救助对象提供优惠医疗服务。如北京市规定，享受医疗救助卡的特困人员，可持医疗救助卡在社区卫生服务站就医，或经批准到北京市福利医院就医，费用按规定减免。
3.开展义务巡诊。组织医务工作者发扬人道主义精神，定期或不定期地到社区开展义务巡诊活动，向社会弱势群体提供免费或价格低廉的医疗报务。
4.组织慈善救助。社会或慈善组织为贫困病人组织开展义诊、义捐和无偿义务活动。
5.缴纳医疗保险。—用社会医疗救助基金为救助对象缴纳医疗保险费，帮助其参加医疗保险乙如镇江市规定，未参加基本医疗保险的享受本市城镇居民家庭最低生活保障的职工和退休人员，由市医疗保险经办机构为其办理参加住院医疗保险的手续，所需缴纳的费用由社会医疗救助基金予以列支。
六、基本结论和政策建议
（一）抓住有利时机，尽快建立社会医疗救助制度
我国建立社会医疗救助制度应坚持大力提倡，积极支持，正确引导，不断规范，强化服务，稳步推进的方针。各级政府特别是劳动保障、民政、卫生和财政及工会等有关部门要予以足够重视和大力支持。当前，在我国医疗保险制度全面推进的同时，部分地区的实践为发展社会医疗救助事业提供了有益的借鉴。实践表明，在我国全面建立社会医疗救助制度的条件基本具备。特别需要指出的是，目前我国社会弱势群体的基本生活保障问题得到党和政府的高度重视，政府有关部门制定了相应的政策。各地要抓住有利时机，积极推动社会医疗救助制度的建立，发挥多层次医疗保障体系的整体效应。
（二）调动各方面积极因素，促进社会医疗救助事业的发展
要运用一定的政策和财政扶持，有意识地对社会医疗救助事业进行必要的引导。发展社会医疗救助事业，政府要大力提倡和动员全社会力量积极参与，并且要注意对制度建设和运行机制中存在的问题进行积极有效的规范。由于我国地域辽阔，经济社会发展水平差异较大，医疗卫生状况不同，因此建立和健全医疗救助体系也应从本地的实际情况出发，逐步在有条件的地方推开。不断扩大范围。要实行宽松的和支持性的政策，减少不必要的行政干预，强化管理服务。
（三）积极筹措资金，保证社会医疗救助工作的开展
根据社会医疗救助制度的特点，其所需资金必须坚持两条腿走路的原则，一方面政府要承担必要的财政支持和组织管理责任，增加必要的资金投入，这应是医疗救助的主流筹资渠道。同时，要在医疗机构承担社会责任方面做出有利于社会医疗救助事业发展的规定；另一方面要积极提倡和动员社会力量给予支持。要强化公益性宣传，鼓励对社会医疗救助机构的捐赠，制定医疗机构承担一定比例的社会义务救护工作的规定。
（四）完善相关政策，建立社会医疗救助的公共设施
政府在有条件的城市要建立部分公立免费或低费的医疗救助医院。目前医疗卫生系统正在进行着一场全面改革，可划拨一小部分卫生资源组建“贫民救助医院”或“社会福利医院”，专门收治处于弱势群体的患者，所发生的医药费用，可按照有关规定享受医疗救助的免费或优惠政策。在医药卫生体制改革中，要加强社区卫生服务中心及服务站的建设，强化预防疾病等服务功能，努力使社区成为价廉方便并能提供较好服务的基层卫生组织，并积极探索为社会弱势群体建立廉价医院、廉价门诊的途径。
（五）加强组织协调，形成推进社会医疗救助工作的整体合力
总的原则是，依托现有基础条件，建立精简高效的管理机构和完善的制度办法，确保社会医疗救助基金的低成本、高效率使用。同时，应成立由各方人员组成的社会医疗救助基金会，主要负责对医疗救助基金的筹集、管理和使用，并对有关医疗救助事项提出建议。社会医疗救助基金的管理要坚持“收支两条线”办法，加强监督机制，防止挤占、挪用和浪费，保证资金专款专用和使用的透明性、高效化。
关键词：和谐社会；市场主体；社会责任
一、和谐社会内涵
和谐社会是指全面系统的和谐，要求矛盾的双方或矛盾的多方在运动过程中能达到并保持双赢或多赢的结局。具体说，就是既要强调人与人的和谐，又要达到人与自然的和谐；既要达到内部各阶层、各利益团体之间的和谐，又要争取外部世界格局的和谐发展；既要培育微观的各个社会组织细胞的和谐发展，又要促进宏观的整个社会的和谐发展；既要经济、政治、文化等各子系统内部的和谐，又要形成各子系统之间的和谐关系，使之共同发展。和谐社会的目标体系包括经济和谐、阶层和谐、政治和谐、区域和谐、民族和谐、文化和谐、代际和谐、生态和谐等内容。
二、市场主体
在市场经济社会，市场主体是市场经济的重要组成部分，它分为三个层次：宏观层次上指政府；中观层次上指企业与中介组织，微观层次上指居民。
首先，企业是所有市场主体中最重要的部分，这是由企业在国民经济中的基础地位所决定的。从一定意义上可以说，社会主义市场经济体制建设的基础工程也是企业作为市场主体地位的确立。
其次，市场主体不仅仅是企业，政府同样是重要的市场主体，因为：一是政府作为国有企业的管理机构（可以说，国家或全民是所有者，政府是人），对国有企业的市场行为影响很大或较大；二是政府作为投资者，投资决策需要直接与市场相联系；三是政府又是消费者，政府自身的购买行为也应该是在研究市场供求关系的基础上，以尽量节省纳税人的钱而自我约束；四是政府还是调节者，政府这个市场主体对其他市场主体所实施的调控能力与效果，都对市场有着其他主体所不可比拟的作用。
再次，随着改革的进程，我们产生了新的一类重要的市场主体，这就是市场的中介组织。通常讲的中介有两种：一种是企业，比如市场调查公司、会计师事务所等等；另一种是中介组织，最重要的是各种行业协会、行业公会。
最后，居民个人也是市场主体之一。居民在市场中最重要的特征是作为一个消费者和要素的所有者存在。居民单个个人在市场中的地位很微弱，力量很小。但是个体的数量和规模是巨大的。
在市场经济条件下，政府、企业与中介组织、居民是市场的主要主体，也是社会的主体。和谐社会的构建当然也离不开这些主体。理所当然，构建和谐社会的重任就落在这些和谐社会的构建主体身上。
三、各市场主体的社会责任
1.政府的社会责任
市场经济是一种典型的竞争经济、法制经济。在市场经济下，市场运行有无秩序以及秩序的好坏程度，标志着市场发育的成熟程度。而维护和保护市场竞争法规的制定与实施，则有利于竞争秩序的形成，有利于促进各类市场主体的正当交易、生产要素的合理流动，从而形成一个有法可依、违法必究的良好市场秩序，所以作为国家机器方面的权力机关、执行机关必然是和谐社会的重要构建主体。
今天政府依法行政也就意味着政府应该承担应有的社会责任。政府的权力和责任是紧密联系、不可分割的，不存在无责任的权力，也不存在无权力的责任。政府在权力的行使过程中，应时时被社会责任所制约，在强烈的社会责任心理的驱使下做好每一项工作。责任是权力行使的前提，通过责任对政府权力的制约，会使政府的权力更加合理、正当并真正赢得民心。没有责任的权力必然导致权力的放任和腐败。没有责任或者不负责任的政府，决不可能成为法治政府，结果必然会被人民所抛弃。肩负着全面建设小康社会任务的各级政府，社会责任十分重大，不能有丝毫的懈怠和丝毫的失责。要建设责任政府必须培养政府官员和公职人员的价值理性。强化其作为公共权力机构人员的公共职业责任和公共职业道德，形成高尚的具有强烈责任心的现代人格。
政府公职人员担任公职不是一种纯粹的雇佣关系，手中的权力决不是可以用来“寻租”的工具，而是一项肩负公民赋予的重任，有着崇高的伦理精神意义的崇高职业，应该具有为人民服务的个人献身精神，努力谋求公共利益的最大化。政府公职人员只有明确自己的权利价值和权力地位，才能确定承担公共责任，维护社会公正等行政道德和价值取向，形成健康、完善的道德人格，成为负责任的人民的忠实人。只有建立起负责任的政府，才能赢得民心对权力的信任，增强政府管理公共事务的权威性，形成良好有序的社会秩序。
2.企业的社会责任
随着社会的发展，企业规模的逐渐扩大，企业在社会中的重要性和影响力越来越大。企业作为经济活动的主体,是一国经济发展的动力,是社会发展和经济增长的决定性因素。企业对社会影响范围涉及经济、文化、环境、政治以及个人。企业既是生产者，也是消费者，构建和谐社会，企业对社会的责任至关重要。企业社会责任是指企业除了创造财富之外，还应对全体社会承担责任，一般包括遵守商业道德、保护劳工权利、维护消费者权益、保护环境、发展慈善事业、捐助公益事业、保护弱势群体等。企业的社会责任,不仅包括促进自身经济增长和发展,而且还包括促进社会经济福利的增加。因此企业主动、积极地承担社会责任，对构建和谐社会作用非同小可。
3.中介组织的社会责任
中介组织是市场经济条件下媒介政府与企业、企业与市场、政府与市场的重要主体。随着政府行政体制改革，以行业协会等形式体现的中介组织越来越需要发展，并承担过去由政府承担的或未承担的某些职能，但其承担的方式不同于政府，而更多是做协调、组织、规范的工作。协调，包括对行业组织内部企业之间竞争与合作关系的协调，行业与政府关系的沟通、协调，行业与其他关联行业关系的协调等等；组织，包括组织行业应对市场特别是国际市场的变化所带来的机遇和挑战，组织应对贸易与投资所遇到的磨擦与纠纷，组织制定行业的生产标准与管理要求等等；规范，包括对行业内企业市场行为的规范、监督，形成行业管理的自我约束机制等等。其社会责任就是充分发挥对行业内外产生强有力的深入行业业务的组织、协调、规范作用。
4.居民的社会责任
市场经济首先是一种消费者经济，在各种经济活动中消费者具有主宰的权力，消费成为一切经济活动的核心。只要生活在这个社会中的每个人，最终都是各方面、各种产品、服务的消费者。个人作为消费者每时每刻都要消费，在市场经济中，消费行为是一个人重要的行为。不同的消费行为，对社会造成不同的影响。消费者责任的履行有利于社会中消费者之间的和谐。既然如此，消费者在社会中的地位影响非同一般。和谐社会包括消费和谐。消费和谐包括消费系统内部的和谐和消费系统外部的和谐。消费系统内部和谐包括家庭、政府等消费主体内部的和谐，外部和谐则包括消费与生产的和谐、消费与流通的和谐，消费与自然的和谐等。因此和谐社会的构建消费者责任重大。消费者责任是指消费者在购买、使用、消费商品获得商品价值、满足心理需要、得到感官享受的时候，应该承担与消费该商品有关的连带责任，这些责任包括保护环境的责任、保护资源的责任、维护社会公德的责任等。我们生活中的每一个人都是消费者，消费和谐了，社会自然就和谐了
四、市场主体社会责任对和谐社会的意义
在计划经济条件下，社会的和谐与否，关键在于中央政府和地方政府的高度集权的管理。和谐社会构建主体比较单一，在和谐社会的构建方面其他主体不够积极主动，行政作用无所不及。在市场经济条件下，市场主体是市场经济发展的基本条件，和谐社会的构建主体很大程度上也就是各市场主体。政府、企业、个人三大经济主体的行为，对经济活动是否承担社会责任是保持整个社会和谐的重要条件。这些主体的基本活动就是经济活动，他们的经济行为是其他任何行为的基础。按照马克思的政治经济学理论，经济是一切的基础，所以在所有和谐的层面上，经济上的和谐是基础和关键。在市场经济条件下，和谐社会的各方面各层次的各种构建主体最终都是以政府、企业、个人三大市场主体的形式出现。因此在市场经济条件下，和谐社会的构建主体很大程度上就是各市场主体。因此，和谐社会的构建离不开市场主体的努力和作用，离不开市场主体各自自觉的、主动的承担社会责任。
居民在市场中最重要的特征是作为一个消费者和要素的所有者存在。在市场中，个人则最大化其作为生产要素所有者的经济收入，并在此基础上进行消费选择，最大化其消费效用。企业是生产者，提品和服务给消费者。企业则选择生产技术，以最大化利润为其目标。政府则是政策、法律法规的制定者和执行者，以追求社会效用和政治效用的最大化。作为市场主体的政府、企业和消费者在追求各自效用最大化的过程中，不忘对社会的责任。那么整个社会就会做到和谐有序。
一个社会总是在不停地消费和生产。生产的和谐、消费的和谐、生产和消费之间的和谐是和谐社会的主要内容，政府是和谐社会的基础和保证。只有生产、消费以及相互之间和谐了，才有政治、文化的和谐，相反，政治、文化的和谐可以反作用于和促进生产和消费的和谐。和谐社会应是全方位的和谐：人与人之间的和谐，人与社会的和谐，人与自然的和谐；政治、经济与文化各方面之间相互的和谐；城乡的和谐发展。所有这些方面的和谐其最终的主体都是政府、企业与中介组织、个人。所有这些和谐，需要各市场主体各自尽到自己的社会责任。
参考文献：
[1]董小麟.论当前推进市场主体建设的若干基本着力点[J].广东经济管理学院学报，2005，（1）.
【关键词】：限价房行政补助返还请求权
一、问题的提出
“双限双竞房”或称“限价商品房”，指的是“政府公开出让商品住宅用地时，提出销售价格、住宅套型面积、销售对象等限制性要求，由开发建设单位通过公开竞争取得土地使用权，并严格执行限制性要求开发建设和销售的商品住宅”。[1]作为一种新型的给付手段，其强调私人开发商在国家住宅保障义务中的重要作用。[2]
然而在广州市率先推出的双限双竞房项目中，却出现了围绕开发商和购房者之间关于合同条款争议。即购房者提出，开发商在限价房合同附件中提出的条款：“因乙方提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假、骗购限价房或乙方购房后违反《广州市限价商品住宅销售管理办法》（以下简称《管理办法》）规定将限价房出租等导致双方解除合同的，乙方须承担退还所购限价房、注销房地产权登记及支付总房价30％的违约金等责任，甲方按照原购买价格结合成新退回房价款”，这一混淆了违反有关限价房政策的行政责任和乙方造成损失的民事责任，从而导致违约金设定过高，显失公平。[3]
看似简单的争议，背后却隐藏着双限双竞房制度中公法、私法相互交错的复杂问题。购房人实质上从违约金过高的角度提出了禁止申报虚假资料、禁止五年内出租的约定不仅是合同双方约定的事项，更具有服务于中等收入群体住房保障的公法上义务的性质。这一争议引发我们进一步思考，如何在实定法体系中，理清民事上的违约责任和行政法上责任的关系，并在理论层面，就如何既能确保资助中低收入群体购买自住房的行政目的得以实现，又能使开发商和购房人乃至于围绕该限价房形成的民事法律关系得以稳定，提出具有实践性和说服力的理论构成。因此本文试图以购房人违反合同约定及《管理办法》的规定，如何返还限价房（国家的资助）为核心，探讨补助金合目的使用的法律控制途径。
二、法律关系图谱
在探讨有关争议之前，有必要首先理清双限双竞房制度在法律体系中的位置，各方主体的法律关系内容以及在行政法框架内的解释途径。
以广州市的双限双竞房制度为例，其基本内容是：第一步，广州市国土资源与房屋管理局和建设开发单位签订土地使用权转让合同，以低于市场价格的金额但限制套型面积和销售价格的条件出让土地使用权。第二步，开发建设单位完成项目建设后，自取得《商品房预售许可证》之日起，市国土房管局公布待售限价房项目信息和销售方案，受理购房申请。根据购房申请人提交的购房申请，市国土房管局组织公开摇珠确定预登记人的购买顺序，并实质审核预登记人的购房资格，确定合格预登记人名单。第三步，开发建设单位按照市国土房管局送达的有效购房人名单及顺序进行销售，依照市国土房管局制定的合同示范文本，与有效购房人签订《限价房买卖合同》。
可见，普通商品房交易中的开发建设单位和购房人之间简单的二方民事法律关系被转化为国土房管局和开发建设单位、国土房管局和购房人、开发建设单位和购房人之间的三方法律关系。如图：
即只有在国土房管局向购房人作出购房许可后（表现为确定合格预登记人名单），开发建设单位才能与购房人签订限价房买卖合同。联系土地使用权出让的环节，整个过程可视为国土房管局试图解决中等收入阶层的住房保障问题，通过土地转让价格的降低来限制房屋销售价格，实质上是国土房管局将土地的收益[4]以开发建设单位为中介补助给中等收入的住房需求者，开发建设单位通过建设和销售限价房，实现了国土房管局这一资金补助的任务，而购房人是最终受给人。[5]即建设开发单位作为私人企业在这一复杂的法律关系中实现了国土房管局补助中等收入住房需求者的行政任务。[6]
因此，从给付行政的法律框架来看，双限双竞房的建设、出售过程可以视为：国土房管局对申请进行审查、向符合条件者做出确认其享有购买限价房资格的决定（行政行为），之后开发建设单位与获得购房资格的相对人签订房屋买卖合同，作为最终受给人的购房人正是通过以上的资格确认行政行为和私法上购房合同相结合，获得了住房补贴。
三、返还请求的三种途径
进而，根据以上的分析框架，前文所提到的购房人申报虚假资料骗购限价房、购房后将限价房出租，导致合同无效之理由也正是国土房管局为了防止国家在土地出让价格上提供的资金补助落实到具体购房人后被用作其他用途，而在制度上对购买人处分其房屋的权利采取的一定限制。[7]申报虚假资料骗购限价房将使有限的限价房供应无法有效地提供给有自住需求的中等收入群体，浪费国家的财政投人，而购房后将限价房出租，同样违背了限价房满足购房人自住需求、非营利的目的，从而两者都构成了“禁止作其他用途”的典型表现。[8]
因此，《管理办法》第19、20条对于购房人申报虚假资料骗购限价房的、购房后将限价房出租这种违反限价房制度目的的行为，规定购房人负有退还所购买的限价房之义务，然而不明确谁有权主张返还请求权，应向谁返还；而如果开发建设单位与购房人签订前文所提到的合同条款，则似乎是开发建设单位具有主张返还限价房的权利。
但是，如果未签订此条款呢？并且房地产开发企业作为公司法上的法人，公司若解散，这部分以公共财政为基础的补助利益被不当使用后又应如何要求其返还呢？在单纯的行政机关和受给人双方构成的给付关系中，针对受给人违反义务规定为其他用途使用给付物，行政机关可以通过撤销该给付决定，要求受给人返还给付物。然而在本例中，国土房管局是否可以直接向最终受给人—购房人行使返还请求权呢？
在此，我们首先借鉴给付行政理论较为成熟国家的相关理论和分析方法来一探究竟。
根据日本研究资金补助行政和特许制度有权威见解的学者米丸恒治对德国相关问题的总结，以德国为例，在通过多个中介者介人而达成资金补助的活动中，存在以“基于相关人服从的行政行为”、根据合同约定以及根据特许（授权）三种请求返还资助利益的法律构成，来控制最终受给人合法有效地使用补助（禁止用于其它用途等）。[9]
“基于相关人服从的行政行为”来自于德国联邦行政法院1968年6月28日通过的有关联邦肥料补助金案件判决，该案中，生产者接受联邦肥料补助金之后，再通过出售补助的便宜肥料向肥料中介人分配补助金。生产者出售肥料的行为中，并不作出如何分配补助金的实质决定，因此法院认定了“基于相关人服从的行政行为”这一特殊的法律构成，指出作为补助者的行政机关作出给付补助金、要求受给人承担相应义务的行政行为同样适用不构成直接资金补助的关系者（相关人），因此行政机关有权直接向最终受给人行使返还请求权。
合同的方式则是撇开传统的以行政行为（或行政行为和私法合同二阶段论）来解释资金补助行为的方法。根据合同达成资金补助的情况下，对于资金补助居间的私人和资金补助受给者的法律控制，只要没有特别的法律规定，该资金补助合同的内容就完全取决于双方如何协议。补助者对中介者和受给者的统制，可以通过将有关约定条款（比如发现违反条件时请求返还等）写人合同内容，使其获得法律依据。[10]
特许[11]（授权）的方式则是认为，作为中介的私人将补助金分配给最终受给人，实质上是在履行向其支付补助金的行政机关授予其分配这部分补助金的行政给付职权。因此作为中介的私人本身应被视为行政机关，其向最终受给人支付补助金的行为则是可以提起救济的行政行为。因此即可依据该行政行为的撤销或废止，提出相应的返还请求。
这三种返还请求权实现的途径，[12]各有其适应的条件及各自的利弊。“基于相关人服从的行政行为”的法律构成之所以得以形成，前提在于作为资金补助中介的私人并未作出实质性的补助分配和返还请求决定，而仅仅是将行政机关的补助金传递给最终受给人而已，[13]即行政机关并没有在将补助金支付给私人的同时将分配这部分补助金的行政权限授予该私人，因此才在司法实践中形成这一极端特殊的法律构成，赋予行政机关依据其补助行为向非行政行为相对方的最终受给人行使返还请求权。因此这一形式不具有法律依据，往往将具有补助关系的相对方和最终受给人都置于不安定的处境。而以合同的方式来约定各方的权利和义务，由于具备了合同的形式，因此使补助者对私人中介者和最终受给人的控制获得了法律依据。第三种依据特许制度来解决返还请求权实现的问题，利用了行政法学传统的行为形式—行政行为，将作出实质性决定的私人定位于法律关系上拥有权限的主体，更利于对其进行法律控制。
可见，同样的以私人为中介的三方资金补助法律关系，针对不同的行为形式、中介者的不同类型、实定法上的不同规定，返还请求权的法律根据可能完全不同。
四、本例的问题所在
（一）以合同为依据请求及其问题
由此反观广州双限双竞房制度的实例，首先，在本例中，如果该《限价房买卖合同》的附件得以签订，即约定购房人提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假以及将限价房出租行为，须向开发建设单位承担退还所购限价房、支付违约金等责任，开发商应可直接依据合同该条款向购房人主张返还请求权。但问题是如果合同附件中未约定此条款，开发商得以请求返还的合同自始无效的理由是否成立？“乙方提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假、骗购限价房或乙方购房后违反《管理办法》规定将限价房出租的情况”是否必然构成房屋买卖合同的无效？
根据合同法上关于合同效力的理论，该条款涉及了两种一般有效要件的欠缺。
第一种是购房人意思表示不真实，构成欺诈，导致合同无效。
第二种是违反《管理办法》第1条第1款关于限价房5年内不得出租和转让的禁止性规定。本文集中讨论违反《管理办法》第1条第1款的禁止性规定是否就构成合同的无效。
根据《管理办法》第22条第1项的规定“购房人购房后违反本办法规定将限价房出租的……要求其退还所购买的限价房，依法注销其房地产权登记，按照原购买价格结合成新退回房价款”，广州市人民政府通过规定违反禁止限价房出租规定的开发建设单位与购房人双方的权利义务应恢复原状的方式，宣布了买卖合同应归于无效。
那么如果发生相关争议，法院是否就应直接依据《管理办法》第22条第1项及合同附件约定直接判定合同无效还是根据案件的具体情况，进一步审查呢？
首先，《管理办法》作为广州市人民政府的规范性文件，其不属于合同法第52条第5项所规定的法律、行政法规，因此《管理办法》第1条规定禁止购房人5年内出租的规定并不属于“法律、行政法规的强制性规定”，合同并不必然无效。
其次，本例中《管理办法》第22条第1项关于禁止购房人5年内出租限价房的规定，作为行政法规范上的禁止性规定，理论上对于违反这类规范的合同效力为何，则存在诸多争议。[14]诸多学者批判了违反等于无效的等式，反对公法必然优越于私法的价值判断，主张公法、私法相互依存论，以及法院灵活细致的判断标准。尽管各国对合同效力的判断，实质上建立在不同时期法院对公法、私法关系的价值选择，以及由此带来的实务上对行政、立法部门干预的配合，但在判断标准上都不可避免地采取了分析是否违反强制性法规的目的、衡量公益和私人间信誉的轻重、考量合同的履行阶段等综合判断的手法。
回到本文的实例，也有必要结合禁止性规定的目的来判断购房合同是否有效。《管理办法》第3条的规定：“限价房是本市多层次住房供应体系的组成部分，是本市缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长的宏观调控措施。”而广州市国土房管局所作的“关于《办法》和《标准》有关规定的详细说明”中，指出《管理办法》中“关于限价房上市限制”，在于“限价房定位于满足自住性需求为重点，同时购买了限价房的业主也实际享受了住房公共福利优惠，因此，限价房政策应当防止购房业主利用公共福利谋取利益，抑制投机性需求进入限价房市场。”可见，禁止双限房在5年内出租的目的在于满足中等收入阶层群体的自住性需求、防止购买业主利用公共福利谋取利益、抑制限价房市场内的投机性需求。
但现实生活中，房屋租赁的事实情况纷繁复杂，限价房购房人非以通过出租限价房谋取利益的租赁事实则不应构成原购房合同的无效。例如有的不具有对价地租借他人居住，有的因生活突然变故所迫将部分房屋出租等不应认为是出于投机性的目的利用公共福利谋取了利益。
再次，在考虑房屋出租行为是否违反了禁止限价房5年内出租规定的目的以外，也应衡量公益与私人间信义利益等的平衡。一方面出租限价房的行为有损于国家土地减免收益的有效（正当）分配和使用，另一方面也应考虑善意的限价房承租方的利益。而且在公共利益的方面，除了国家财政（土地的减免收益）的合法分配和公法秩序的价值维持以外，合同无效可能造成的社会成本也不可忽略。因为双限房购房人一旦获得房屋所有权，必然会进行装修等一系列对房屋进行改造的活动，而合同无效后恢复原状的法律效果，由于是否要对装修进行评估还是拆除所有装修，必然也会给购房人、开发建设单位乃至于社会资源带来大量浪费。
总而言之，合同中如未约定返还事由，开发建设单位的返还请求权被承认应建立在对购房人的行为是否违反了《管理办法》禁止性规定的目的、并衡量公益目的和私人间信义的基础上。
（二）合同以外请求权实现的途径
根据以上论述，开发建设单位可以通过民事购房合同的约定向购房人行使限价房返还请求权。
并且以德国法上返还请求的三种途径的分类来看，开发建设单位并不适合以特许（授权）的理论被认定为行使国土房管局住房补助职权的“行政机关”，通过撤销该“行政机关”的售房决定实现限价房返还请求权。因为根据《管理办法》第13条销售限价房的程序规定以及相关实务操作，广州市国土房管局制定购房人条件、受理购房人申请、审查资格并最后决定购房人名单，作为私人中介的开发建设单位则仅仅是根据广州市国土房管部门决定的受资助者名单，与之签订房屋买卖合同，并不做出实质性的判断来决定谁有权利获得资助，因此其只是补助金的“传递者”，作出实质性补助分配决定的仍是作为行政监管部门的广州市国土房管部门。其资金补助的行为方式更类似于上文所提到的德国联邦肥料补助的类型。因此，以授权为依据，将开发建设单位认定为具有做出实质性分配决定权限的行政机关，这一理论构成是不适用的。
但问题是在开发建设单位未行使返还请求权的情况下，或开发建设单位[15]在5年内根据《公司法》的相关规定被解散的情况下，如何保障补助金的正当使用？国土房管局是否可以行使返还请求权？如何行使？
此时，就有必要在法律上建立国土房管局与购房人之间的资金补助关系。一种方法可以考虑借鉴上文提出的德国法上“基于相关人服从的行政行为”的法律构成，即将广州市国土房管局和购房人之间视同形成了行政给付的法律关系，认为国土房管局在向开发建设单位减免土地收益的同时，向最终购房人课以了义务，国土房屋局向开发建设单位补助资金的行为同样适用于最终购房人，从而国土房管局有权单方面实现返还请求权。这种法律构成的前提在于作为资金补助中介的私人并未作出实质性的补助分配和返还请求决定，而仅仅是将行政机关的补助金传递给最终受给人而已。
行政补助行为或称为资金交付行为的特征在于，其行为从权利义务的角度往往可以区分为两个阶段（二阶段论）：决定阶段和交付阶段。即行政资助过程存在着公法性质的资助决定和私法性质的合同两个阶段。这一理论认识试图通过区分资助决定和交付行为，来使资助行为受到公法的约束。从而一方面保证法治国家的约束，另一方面也保持成熟而实用的私法法律形式。[16]因此本例中国土房管局、开发建设单位和购房人的三方补助法律关系中，国土房管局根据购房申请人提交的购房申请，组织公开摇珠确定所有预登记人的购买顺序，并实质审核预登记人的购房资格，确定合格预登记人名单，开发建设单位只是将限价房售予名单上的人，从而是由国土房管局向特定的购房人作出了分配限价房的行政资助决定，在此决定的基础上，开发建设单位完成了交付行为，前者国土房管局和购房人之间可以在法律上视为一个独立的行政行为，受到公法的约束。在此基础上，国土房管局可依据类似“基于相关人服从的行政行为”的方式，单方面向购房人请求返还限价房。
总而言之，双限双竞房制度是建立在《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》中所提出的缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长目标基础上的。引入私人开发商进入保障性住宅领域，正是为了通过非以政府建造公共住宅的方式保持住宅市场活力，然而与此同时，不可忽视国家在土地转让过程中投入的财政支持，应保障这部分财政投入符合缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长的公共利益目标。从而在制度的设计上，也应考虑到这种补助关系的复杂性以及私人房地产开发商的解散风险，为了保障补助金在补助目的的范围内得到正当使用，在法律上构成国土房屋局与购房人之间的补助金交付关系。
五、结语
随着民生问题逐渐成为我国当今社会面临的最重要的社会问题，福利国家、社会法治的理念以及给付行政的研究也成为公法学界的重要研究主题。对给付行政的讨论，首当其冲的是要认识给付行政所不同于传统侵害行政的活动方式，以及这种活动方式在法律上的意义。
作为国家主动干预，提供给付的授益，其重要的活动方式便是资金交付的行为。即行政主体通过给予私人或其它行政主体以利益，而诱导其行动，达成有关的行政目的。这种行政活动的特点在于，其是作为中间阶段，即并不是直接将经济上的利益给付给需要受到保障的私人，而是通过其他主体（行政机关或私人）在获得利益的条件下展开相应的活动，间接地保障行政目的中所包含的应受保障的利益，因此，从法律上看，通过讨论资金交付行为的合法性而来保障最终受益者的获益，以及探讨交付资金的合目的使用来保障公共财政的合法使用，是不可或缺的考察。
本文所探讨的双限双竞房作为我国住宅保障的一种新型方式，其通过私人开发商来向中等收入者履行国家的住房补助任务，是资金交付行为的一种形式。
一、下发学习通知。3月13日，校团委向全校分团委发出《关于在大学生中开展社会主义荣辱观教育的通知》，要求各分团委认真学习、深入领会总书记关于社会主义荣辱观的重要论述，在全校青年中掀起学习的，不断加深对社会主义荣辱观的认识理解。通知强调要把在大学生中开展社会主义荣辱观教育作为加强大学生思想道德建设的重要内容抓紧抓好，广泛组织社会主义荣辱观的学习实践活动，教育引导广大大学生牢固树立社会主义荣辱观，努力成长为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民。
二、利用新闻媒介进行宣传。校团委将以校园广播、网络、报刊、橱窗等为载体，开辟专栏，宣传社会主义荣辱观的重大意义和深刻内涵，宣传大学生思想道德建设工作的成功经验和社会主义荣辱观教育的经验和体会，营造良好的舆论氛围。
三、举办团干培训班。校团委将于4月中旬举办校、院、班三级学生干部培训班，重点学习和讨论社会主义荣辱观、共青团湖南省委第十二届五次全会精神等，帮助大学生理解掌握社会主义荣辱观的时代背景、重要意义和丰富内涵，以增强学生干部增强牢固树立社会主义荣辱观的自觉性，提高政策水平、理论深度和业务能力。
四、开展“两弹一星”精神教育活动。我校在办学历史上一直与核科学有着紧密的联系，一部分教师曾经参加过“两弹一星”的研制，一部分毕业生长期坚持在核行业工作，我校现在设有多个与核有关的专业，因此，将“两弹一星”精神作为我校大学生思想政治教育的主线，符合我校的校情。校团委已编印了《“两弹一星”精神学习资料》，正组织学生学习“两弹一星”科技人员热爱祖国、无私奉献、自力更生、艰苦奋斗、大力协同、勇于攀登的科学精神，提高大学生的道德素质和政治觉悟，增强民族自尊心、自信心和自豪感。
内容摘要:生态文明作为一种独立的文明形态,是一个具有丰富内涵的理论体系。确立生态文明新目标,这是党在树立科学发展观和实现科学发展道路上的重大新认识、新理念、新任务。社会主义生态文明建设应以落实科学发展观为前提,着重从人们的思想观念、生产发展方式、政府的政策、法律制度等方面着手,重点抓好“三个体系”建设。
关键词:生态文明 科学发展观
十七大报告把环境保护的基本国策,上升为建设生态文明的战略目标,这是党的生态观、文明观的升华。搞好生态文明建设,必须厘清生态文明的基本内涵、重大意义、实践基础和现实路径等几个层面的问题。本文就这些基本而重要的问题展开探讨。
从生态文明运行轨迹把握其科学内涵
生态文明作为一种独立的文明形态,是一个具有丰富内涵的理论体系。既有特殊的运行轨迹,同时又具有丰富的内涵。
从运行轨迹看,坚持科学发展观,更加注重以人为本,就是要坚持以人为主体的生命与环境之间相互关系的协调发展,实现新一轮的“生态革命”,逆转人类生态与自然生态的退化趋势,恢复人与自然的生态关系,促进人与自然、人与社会、人际和代际之间的和谐协调,运行的是一条从对立型、征服型、污染型、破坏型向和睦型、协调型、恢复型、建设型演变的生态轨迹,贯穿的是能量转化、物质循环、信息控制和生态平衡的生态规律。从社会线形繁荣走向以人为核心的社会、经济和自然复合生态系统的立体繁荣;从高能耗、低产出、污染严重的工业文明,走向高效率、高科技、低消耗、低污染、整体协调、循环再生、健康持续的生态文明,从而推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
生态文明的科学内涵和基本概念可以从不同的角度理解。陈寿朋在《生态文明建设论》中指出,生态文明是指人类在生产生活实践中,协调人与自然生态环境和社会生态环境的关系,正确处理整个生态关系问题方面的积极成果,包括精神成果和物化成果,实现生态系统的良性运行,实现人类自身的进步和改善,实现人类社会的全面、协调、可持续发展。另有学者认为,生态文明的科学内涵是:保护生态环境是伦理道德的首要准则;把追求知识、智慧和环境质量看作是人生的目的,人与自然关系的生态化要求人与人关系的生态化;马克思、恩格斯的生态文明观念在强调自然的优先地位的同时,更强调人类社会与自然界的辩证关系,主张人对自然的依赖是永恒的、全面的,人类要与自然共同进化,协调发展。生态文明价值观强调人际公平、种际公平和代际公平。生态文明以实用节约为原则,谋求基本的生活需要,崇尚健康的生活方式。也有学者认为,生态文明是人类遵循人与自然和谐发展规律,推进经济、政治和文化发展所取得的物质与精神成果的总和,它既是一种人与自然和谐的文化价值观,也是一种生态系统可持续前提下的生产观,同时还是一种满足自身需要又不损害自然的消费观。
发展生态文明是落实科学发展观和建设和谐社会的必然要求
十七大提出要建设生态文明,并首次把这个概念写入了党代会报告。这一理论创新具有巨大实践意义,它把环境建设从技术层面和就事论事的操作层面,上升到党和国家发展目标和发展战略的高度,符合现阶段我国国情,代表了当今世界和国内发展的大势。概括为以下两个方面:
生态文明是文明系统的重要组成部分,是继工业文明之后一个崭新的文明形态,它是人类文明发展到一定阶段的必然产物。随着十七大报告中生态文明的提出,我国的生态文明建设迎来一个新的建设。“四大文明”和谐协调统一发展,相互促进和制约,这样的文明体系才是完整而全面的体系。四大文明系统中,生态文明是基础和根本,有健康的生态文明,才有健康的物质文明、精神文明、政治文明,非文明的物质、精神、政治等行为的过错会给生态环境造成严重的破坏损失。物质文明、精神文明和政治文明离不开生态文明,没有良好的生态条件,人不可能有高度的物质享受、精神享受和政治享受,没有生态安全,人类自身就会陷入不可逆转的生存危机。
生态文明与和谐社会关系紧密。生态良好、生态平衡是建设和谐社会的基石,是构建和谐社会的必然选择。一是为和谐社会建设奠定基础保障。和谐社会的核心是人与人之间矛盾的真正解决。社会的政治、经济、文化发展是实现人与人之间和谐的保障。而没有一个稳定和平衡的生态环境,社会的政治、经济、文化都难以提供人际关系和谐的保障。二是为和谐社会提供资源支撑。没有自然资源,经济发展就无从谈起,没有经济发展,和谐社会发展就失去推动力。三是为和谐社会发展创造稳定的条件。自然资源的可持续利用、生态环境的公平享用是国际和国内社会和谐的前提条件。
总之,把社会主义生态文明建设和社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设统一起来,作为建设中国特色社会主义现代化的四个目标,是落实科学发展观的应有之义,也是建设和谐社会的基本要求。
从生态文明的实践基础构筑发展生态文明的现实路径
生态危机的出现来自于工业化生产方式所产生的消极环境成果,而生态文明建设的基本要求就是要消除这种消极的环境成果,为此就需要对工业化的生产方式进行变革,以形成一种新的生产方式,即生态化生产方式。生态文明所要求的生产方式的一个最显著的特点,就是在生产和社会发展中,始终把自然作为其发展的基础和前提,并以实现和维护人与自然的和谐为宗旨,使人及社会的发展更符合生态发展的规律。因此,生态文明的实践基础―生产方式,实际上是对工业化生产方式的生态化改造过程,表现为一种生态化的生产方式。由此就决定了生态文明不仅仅是一个概念、一个指标性问题,而是一种新的发展理念、发展方略。结合我国的国情,生态文明建设应以落实科学发展观为前提,着重从人们思想观念、生产发展方式、政府的政策、法律制度等方面着手,重点抓好“三个体系”建设。
转变传统观念,树立科学的自然观,培养全民的生态文明意识和生态价值体系。
改变经济发展模式,尊重自然,树立科学的社会发展观,调整优化产业结构体系。首先必须深化产业结构的战略性调整,第一产业的基础地位不能动摇。要加快农业发展,侧重发展能够节能、保护自然资源、改善生态环境和提供无污染食品的生态农业,将畜牧、蔬菜、水果、水产等产业纳入生态轨道。其次,改变过去那种靠高投入、高消耗为特征的传统的工业化路子,走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。积极发展生态工业,推进高新技术产业化,通过科技创新实现生产力的跨越式发展,通过科技改造落后工业生产方式,实现生态化改造。再次,把循环经济作为经济发展的一个主流模式,把发展循环经济作为走新型工业化道路的主导模式。最后,建立人与自然和谐的生态消费方式,开展生态旅游和生态休闲,培育人们的可持续发展的绿色生态观念,完善旅游市场体系,注重旅游业的生态开发和生态管理。
构筑生态文明建设的社会法律保障机制,完善生态文明建设的制度和法律体系。当前应特别在落实科学发展观的基础上加强对党政领导干部生态环保的责任审计,要把生态绿化、生态环保、生态修复等绿色GDP指标纳入干部政绩考核体系,建立生态目标责任制,使他们更进一步树立和落实科学发展观与生态文明观。就政策制度方面来看,首先,要理顺资源产权关系,制定可行的资源环境有偿使用制度。其次,国家要实行补贴制度。对有利于保护环境和节约资源的企业和个人可以尝试进行各种形式的补贴,以带动他们投资环保产业的积极性。同时国家还应拨出更多的专项资金来资助生态产业和绿色产业,使得生态产业有足够的资金来进行科研和技术创新,从而推动生态产业的尽快成长和壮大。再次,确实贯彻实施绿色GDP生态核算制度。就法制建设层面来看,根据环保立法的趋势和生态环境保护的具体要求,逐步完善现行的资源管理和环境保护的立法空白,增强法律的可操作性显得尤为必要。
一些学者特别指出,生态文明建设要求必须大力培育公民的生态意识,使人们对生态环境的保护转化为自觉的行动,为生态文明的发展奠定坚实的基础。根据我国的国情与公民的实际,通过一系列行之有效的手段,培育公民的生态意识,是生态文明建设的根本路径。生态文明的诞生,是人类文化战略的转变,是人的思维方式、价值观念的转变,也是人类的生活方式、消费观念的转变。实现这种转变需要全社会的共同努力。生态文明建设是一项长期、艰巨的历史任务和走向可持续发展的渐进过程,是一场技术、体制、文化领域的社会变革,需要全社会的通力协作、潜心学习、锐意奉献和持续推进。
参考文献:
1.刘湘溶.生态文明论[M].湖南教育出版社,1999
价值观是指在人们头脑中对有关价值所追求的一种观念，具体来说指的是人们对事物价值的价值评判及其一般看法，它引导人们在时间过程中的价值追求。社会主义核心价值体系和核心价值观二者是相统一的，核心价值观贯穿在社会主义核心价值体系的各个方面，在党的十报告中，对社会主义核心价值观进行了高度概括，有二十四个字，即：富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观。这是对社会主义核心价值体系的重要的理论创造成果，由此可以看出，社会主义核心价值观体现了我国社会主义的特色，贯彻了以人为本的理念，它也是顺应时展的产物，将我国传统文化和中华民族的时代精神相结合的产物。
二、培养大学生社会主义核心价值观的基本方式
（一）坚定理想信念，传播正能量
在新的时期，大学生面临着价值选择多样化的现实问题，因此，必须要坚定他们的理想信念重视教育，弘扬主旋律，传播正能量，增强大学生对社会主义核心价值观的信念，要采取有效的措施培养大学生的理想信念教育和核心价值观的培育。坚持以人为本的理念，增强大学生的理想信念，丰富教育内容，使他们更加认同社会主义核心价值观。
（二）依托互联网，开辟新环境
互联网正日益成为现代思想文化传播的重要平台之一，在对大学生培育社会主义核心价值观时，需要重视其思想传播的作用，将这个新平台结合到教育实践活动中，需要加强网络建设，整合网络资源，增强网络服务，完善管理运行机制，为营造积极向上的网络环境而努力，使大学生树立健康的上网观念，践行社会主义核心价值观。
三、抗震救灾精神对培育大学生社会主义核心价值观的作用分析
（一）抗震精神有利于提高大学生思想政治教育
要加强大学生思想政治教育，重视理论性和现实性二者相结合，把抗震救灾精神纳入到高校的思想政治教育当中，培育大学生的社会主义核心价值观，要让大学生们正确的认识和理解它的科学内涵。我国人才培养的重要平台是高校，抗震救灾精神的教育和传播有利于大学生树立正确的价值观、人生观和世界观，促进他们道德品质和思想政治素质的提高，健全和完善大学生的人格，更好的将大学生的社会价值和个人价值相统一起来。
（二）抗震精神为高校大学生社会主义核心价值观的培育提供了新契机
关键词:和谐社会；保障体系；困境；对策
住房问题是关系千家万户的民生问题。党的“十七大报告”指出,努力使全体人民“住有所居,推动建设和谐社会。”建立健全多渠道住房保障体系,解决低收入家庭住房困难,是政府发挥公共服务职能、贯彻落实十七大精神的重要措施。江苏省淮安市“共有产权经济适用房”的设计思路与实践,取得了较好的成效。
一、淮安市住房保障面临的主要问题
(一)廉租住房实物配置量相对偏少
住房政策实行货币化补贴后,淮安市曾一度中断了相关保障性住房的建设,造成向低收入群众实物供应存量不足,一定程度上加剧了商品房价格的上涨。实践证明。货币补贴的优惠政策难以抵消市场经济下的住房价格上涨压力。此外,淮安市加大了廉租住房的配套建设力度,逐步扩大廉租住房实物配租比例,但由于低收入群体基数较大,收购的廉租住房实物房源偏少,廉租房实物供需矛盾依然存在,仍有部分低保无房等困难家庭未能享受到实物配置待遇。同时,随着城市拆迁力度的加大,淮安市拆迁户中的一些低收入家庭存在买房难题,也急需提供低廉的租赁性房屋加以解决。
(二)保障性商品房购买力相对不足
根据我国一些地区的实践,城镇人口的30%需要通过经济适用性房屋进行保障。淮安市2007年市区户籍人口为87.25万,经济适用房保障人口约为26.2万。按照每户3人计算,约有8.7万户需要购买经济适用房。按每户60平方米计算,淮安市约需经济适用房552万平方米,目前开发还存在较大缺口。淮安市市区保障性商品房管理办法规定,保障性商品房近期房价控制在每平方米2000元左右,套型建筑面积在50-85平方米,销售对象为家庭人均收入低于800元且家庭住房建筑面积低于15平方米的家庭。符合条件的中低收入家庭以目前价格购买60平方米的保障性住房,至少需要12万元,超出了他们的承受力。淮安市估算符合条件的保障性住房总需求量在4000户左右,但今年实际有购买力的仅约600户左右。部分获得购买保障性商品房资格的住户有的在缴纳约占房价一半的首付款后已经倾其所有并有不同程度的举债,正忙于奔走筹集剩余款项。可以预计,这部分家庭购买保障性商品房后将面临基本生活的困难,必须正视这个问题。
(三)部分新增就业群体居住压力较大
随着淮安市工业化城市化进程的加快,新增就业群体不断扩大,包括城镇人口中自然增长部分、毕业后留在城市的大中专毕业生、农村郊县向市区迁移和定居的人口、外来务工人员等。他们收入不高,还没有积累,在相当长一段时期没有能力购买商品房。近年来,淮安市虽然集中建设了一批外来务工人员职工宿舍,公共租屋也开始启动,但主要面向工业园区的劳动者,对于日渐庞大的城市新增低收入人口而言还远远不足,大多数外来人口需要直接面对水涨船高的房租。目前,淮安市在改善外来务工人员待遇方面侧重于工业园区内大中型企业,对于相对分散的其他行业低收入流动人口的居住问题还缺乏周全的考虑。
二、完善淮安市住房保障机制的对策建议
经济社会的发展必须让每个成员都感受到改革开放带来的巨大变化,分享到改革开放取得的丰硕成果,才能最终得到人们的支持和拥护,推动和谐社会的构建。淮安在保障性住房建设方面进行了积极有益的尝试和探索。作为一个新事物,仍有待精心设计完善。
(一)完善管理机构,组建专门的住房保障行政部门
住房保障是一个复杂的系统工程,涉及多方面的问题和多个职能部门。从国内外成熟的经验做法来看,均是普遍设置住房管理部门对住房保障进行专门管理,如美国的住房与城市发展部、新加坡的政府房屋发展局、香港的公屋局、成都的住房委员会等。随着住房保障力度的加大,淮安市应组建市级住房保障管理机构,赋予其保障性住房规划政策拟定。调配住房保障资源,保障性住房建设管理,审核保障性住房申请家庭资格等职能。淮安市是否可以考虑将住房保障工作重心下移,在各区成立住房保障办公室,落实工作人员编制、业务经费和办公场所,主要负责申请受理、调查走访、社区公示、年审回访等住房保障的基础性和日常管理工作,并建立市、区、街道、社区四级分工联动机制。
(二)完善计划管理,及时调整住房保障的指标
淮安市应继续完善中长期住房保障规划,进一步明确住房保障总体要求、目标任务和工作措施。要在做好居民收入层次比例及住房总体状况调查的基础上,根据地方经济发展水平和财政实力以及房地产市场状况,对低收入家庭标准进行科学分析界定,研究淮安市住房保障的水平和范围以及各类保障性住房的比例关系,并建立动态调整机制。既要让真正的低收入困难群众安居乐业并逐步扩大覆盖面,也要防止产生“养懒人”的不良倾向,努力在群众期望值和政府承受能力之间寻找保障程度的最佳平衡点。应该说,淮安市已经做出了一定的努力,但是仍要加强,真正实现住有所居。比如,2009年淮安市共有产权房申购条件:家庭人均月收入800元以下(2010年将放宽到1000-1200元),人均住房建筑面积在16平方米以下,具有本地城镇常住户口2年以上的家庭均可申请购买共有产权经济适用住房,无房家庭优先购买。廉租住房申购条件:符合条件的城市低收入住房困难家庭应保尽保。保障方式实行货币补贴和实物配租相结合,以发放租赁住房补贴为主。购买时根据家庭人口状况确定允许购买的房屋户型大小。
(三)加强供应管理,扩大保障供给
淮安市应继续推动住房供应,优化住房供应结构,重点发展满足居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房,实现住房供求基本平衡。要通过引导开发商合理定价,降低居民购房成本,满足群众不断改善住房条件的刚性需求。稳定市场房价,防止出现大的波动。同时,要加强市场监管,抓好诚信体系建设,进一步规范房地产市场秩序,继续严格落实商品房销售网上备案和可售房源公开制度,逐步实现全市备案系统的联网运行。
(四)创新需求管理,满足保障对象的有效需求
不言而喻,要让占人口绝对比重、需要住房的中等收入家庭买得起房,主要措施必须创新现有的经济房模式,变“补砖头”为“补人头”。由政府参照现有经济适用房的定价政策,确定一定面积、房价标准的商品房,由购房人从市场上自主选择,政府补贴配套资金,形成共有产权,并根据不同的人群、对象设定不同的比例,形成保障性住房的无缝对接,替代目前与市场、法律不接轨的划拨土地经济适用房及其它反市场规律的住房保障模式。淮安市在这方面进行了有益尝试,取得了较好的效果。2009年12月,淮安市出台的《关于加强低收入家庭政策性保障住房价格与租金管理的意见》要求经济适用住房价格由市县价格主管部门会同经济适用住房主管部门按保本微利原则制定,并向社会公布。房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率不高于3%,地方政府直接组织建设的经济适用住房只能按成本价销售。这些政策措施应认真贯彻。
