时间：2022-05-12 19:25:08
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1、强化食品安全基础性制度
草案进一步细化了食品安全风险监测信息报告和通报制度，完善了食品安全风险评估和食品安全标准的制定程序。
草案规定，国家食品安全风险监测计划应当将尚未制定食品安全标准的食品及相关有害因素作为重点监测对象。
2、强化食品生产经营者主体责任
草案细化了食品生产经营者、食品贮存和运输者、食品安全管理人员的义务，完善了食品生产经营许可、食品安全追溯、食品生产经营过程控制等制度，强化了食用农产品经营、特殊食品生产经营、进出口食品经营、农村食品安全保障等具体管理要求。
3、强化食品安全监督管理
草案明确了监督管理部门上下级职责划分，完善了食品安全体系检查、飞行检查、日常检查制度，强化了基层食品安全监管机构的作用，加强了监管部门与公安机关在案件移送和证据方面的相互衔接，增加了食品安全检查员制度。
草案规定，国家建立食品安全检查员制度。省级以上人民政府食品药品监督管理部门建立专职食品安全检查员队伍，对规模以上食品生产经营企业的良好操作规范、危害分析与关键控制点体系实施情况进行现场检查。
4、强化食品安全社会共治
草案进一步细化了食品安全社会共治要求，在食品安全风险监测、食品生产经营者自查、快速检测方法评价等方面，充分发挥社会第三方或者行业协会的作用，增加了食品安全司法鉴定制度。
草案规定，国务院食品药品监督管理部门会同国务院司法行政部门制定食品安全司法鉴定管理办法，明确食品安全司法鉴定机构和鉴定人员目录。
5、强化食品安全违法责任追究
草案细化了食品安全法律责任裁量标准，明确了食品安全违法“情节严重”的具体情形，增设了故意违法从重处罚的情形，提出了案件移送期间相关行政处罚的要求。
草案规定，食品生产经营违法行为涉嫌刑事犯罪的，在立案侦查、审查起诉和审判期间，为预防和控制食品安全风险，食品药品监督管理等部门可以依法作出责令停产停业、吊销许可证等行政处罚。
6、对网售食品进行规范
草案规定，网络食品交易第三方平台提供者应当在取得营业执照后30个工作日内，将网址、IP地址、IP审查许可证明、公司名称、法定代表人及其身份证复印件、联系方式等信息向平台登记所在地县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门备案。网络食品交易第三方平台提供者应当在平台上公开食品安全管理制度，供网络食品生产经营者和消费者查询。网络食品交易第三方平台提供者应当在网站醒目位置公布入网食品生产经营者的食品安全违法信息。
同时，网络食品生产经营者应当自入网之日起30个工作日内将网址、IP地址等信息向颁发生产经营许可的食品药品监督管理部门备案，同时应当在其网站首页或者经营活动的主页面醒目位置公开其营业执照、生产经营许可证以及其他相关信息。食品生产经营许可或者其他相关信息发生变更的，网络食品生产经营者应当及时更新。
网络食品交易第三方平台提供者有如未按要求提供入网食品、食品添加剂经营者的登记信息、交易数据等资料的;或者擅自转移、篡改、伪造、清除入网食品、食品添加剂经营者交易数据的。则由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下罚款;造成严重后果的，责令停业，直至由原发证部门吊销许可证;使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品经营者承担连带责任。
《食品安全法实施条例》亮点
规定了“病毒性肝炎”的范围
《食品安全法》只规定了“病毒性肝炎”等人员不能从事食品生产经营，《条例》具体规定“甲型病毒性肝炎、戊型病毒性肝炎”不能从事食品生产经营，明确排除了乙型肝炎患者从事食品生产行业的限制。这是因为乙肝病毒主要通过血液传播，不通过饮食传播。《条例》从法律上消除了对乙肝患者从事食品生产经营活动的限制，这是科学的态度，也向公众澄清了“乙肝不可怕”的事实。
食品生产和销售记录保存期限不得少于2年
在《食品安全法》已详细规定食品生产经营者的进货索证、索票义务基础上，《条例》补充规定食品批发企业应当如实记录批发食品的名称、数量、购货者名称及联系方式等，或保留载有上述信息的销售票据;食品生产企业除依照《食品安全法》的规定做好进货查验记录和食品出厂检验记录外，还应该如实记录食品生产过程的安全管理情况。所有记录、票据的保存期限不得少于2年。
医院有责任上报食物中毒等病人情况
《条例》规定：医疗机构发现其接收的病人属于食源性疾病病人、食物中毒病人，或者疑似食源性疾病病人、疑似食物中毒病人的，应当及时向所在地政府卫生行政部门报告有关疾病信息。
食品生产经营企业须过“两道关”
设立食品生产企业，应当预先核准企业名称，依照食品安全法的规定取得食品生产许可后办理工商登记。其他食品生产经营者应当在依法取得相应的食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可后办理工商登记。法律、法规对食品生产加工小作坊和食品摊贩另有规定的，依照其规定。
食品安全事故2小时内必须上报
发生食品安全事故的单位，对导致或者可能导致食品安全事故的食品及原料、工具、设备等，应当立即采取封存等控制措施，并自事故发生之时起2小时内向所在地县级人民政府卫生行政部门报告。如果违规不上报，给予警告处分;毁灭有关证据的，责令停产停业，并处20xx元以上10万元以下罚款;造成严重后果的，由原发证部门吊销许可证。
餐饮服务者的安全责任
修订草案有需要深入研究的问题，但更有值得肯定的地方，可以归纳出十大亮点。
亮点一：食品安全进课堂。修订草案第7条规定：国家将食品安全知识纳入国民素质教育和中小学教育课程，强化食品安全科学常识和法律知识普及。这充分体现了教育为本、法治为根和社会共治的基本原则。无论是生产者，消费者还是监督者，都必须牢固树立食品安全的法治观念和科学精神，才能从根本上解决我国的食品安全问题。而源头就在教育，特别是中小学教育，这是确保食品安全的百年大计，其意义极为深远。
亮点二：信息公开，提高透明度。修订草案第44条、60条、68条、80条、86条、137条、143条款，多处规定了信息公开、公示、公布等要求，对生产经营者、监督部门等强化食品安全状态的透明度，便于社会监督，社会共治，符合现代社会治理的基本要求，奠定了食品安全的信息基础。
亮点三：全链条监管，重在入口处。修订草案第53―55条，对餐饮服务业添加剂的使用、消毒管理、卫生制度等做了原则规定，弥补了以往法规重生产、销售，轻餐饮管理的不足。
亮点四：与时俱进，规范网络食品交易。修订草案第60―64条，对网络食品交易进行了规范。这是信息化、网络化时代出现的新问题。规范网络食品交易，特别是对第三方平台提供者的责任加以明确，是保护消费者的利器。
亮点五：操作细化，召回分级。修订草案第65条，按食品安全风险程度，划分了24小时、48小时、72小时的三级召回制度，这对保护消费者生命安全健康具有重要现实意义。
亮点六：补短板，规范食用农产品市场销售。过去由于体制问题，食用农产品市场销售一直是职能交叉、扯皮、管理较为薄弱的环节。修订草案用了一节7条对食用农产品的市场销售主体、行为、监督等进行了较为具体的规范，是一大进步。
亮点七：统计分析，量化监督。由于我国长期以来没有食品安全统计调查制度，至多是食品中毒案件的流水账。因此，迄今为止，没有一个人能说清楚，中国的食品是安全还是不安全，大家都谈个案或者定性的争论，很难进行科学的量化分析和有效监管。修订草案第155条，确立了国家食品安全统计调查制度，这是食品安全监管的最重要的基础设施，也是本次修改条例的最大亮点之一。
亮点八：行政执法、刑事司法衔接，安全网更牢。修订草案第158―165条，对行政执法与刑事司法衔接做了具体、可操作的规定，增加了食品安全网的强度和密度，是中国特色食品安全监管的一大进步。
亮点九：责任追究细化，彰显执法威力。一部法律的效力，不在于有多严苛或罚个倾家荡产，而在于法之必行。责任追究到位。哪怕是轻罚，只要罚到位，也会有效果。修订草案第168条、171条、173条、175条、186条、187条等条款，对于什么是情节严重给予处罚，从重处罚；什么情况下应当从轻或减轻处罚；什么是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚，都做了较为具体的规定，使法律更具操作性和威慑力。
亮点十：术语定义，科学严谨。一部法律的基本概念、术语，清晰规范，科学严谨，体现了立法质量和执行性。修订草案第195条，对法律用语进行了规范，厘清不少模糊地带，如第一次在法律中定义了食用农产品这个一直有争议的概念，还有保健食品，有毒有害非食品原料，特殊食品等，为食安法的科学性、完整性、可操作性增添了光彩。 存在的问题与改进建议
与此同时，修订草案中也有一些问题还需要进一步深入研究，谨慎修改。
食品安全标准体制尚需完善。首先，任何一类产品的标准，都由强制性与非强制性标准组成。把食品类标准只归结为安全标准，又全部强制，显然是不符合实际的。食品的一般质量要求、管理、检验方法、规格，型号、外包装及非安全类的标准，是现代食品工业不可缺少的技术支撑，绝大多数是非强制性的标准，法律应以认同。
其次，标准化法正在修改。在标准体系中除了国标、地标、企标外，又有一类新的标准即团体标准，包括行业标准，这是食品类标准体系中所缺少的。
再次，由于职能调整，卫生部门已不是食品监督的主导部门，因此，标准的制定权应当划归食药部门或国家标准化主管部门。
行政监管体制关系需要理顺。目前，全国50%左右的县，由于机构改革已经没有独立的食药部门和质监部门，上下不对口；有不少市也在探索机构撤并。新体制下，上下监管如何衔接？政令畅通执法统一，是需要深入研究的问题。单是机构名称、职能的表述，就需要明确、包容，避免执行中出现障碍。
三套检验监管体系交叉重复，需要改革。修订草案第9条、14条、17条、94条，重申了食安法设立的三套检验监管制度，即风险监测、风险评估和抽样检验。实践中很可能出现的情况就是：三队人马进同一个企业，抽同一种食品，交三家实验室检验或一家实验室做三次同一产品的检验。财政部门为同一块月饼要花三次检验费。如果出现三种检验结果，就更麻烦了，三家不知该如何协调。这种重复、交叉、浪费、低效率、无端增加成本，浪费纳税人的钱，是纯粹、典型的体制病，迫切需要改革。
慎用食品生产经营管理规范。什么是规范，规范什么内容，有无法律效力，同强制标准、技术法规、规范性文件、部门规章等是什么关系，有何法律责任，如何监督，如果出现“一刀切”难以执行怎么办，修订草案第31条只讲了要搞规范，语义不清。
因此，如果现有文件手段足以解决食品安全问题，就不必叠床架屋。如果搞规范，千万不要“一刀切”。占食品生产经营80%以上的小企业、小摊贩，至今都没有完全规范，剩下的大企业、好企业，还有必要由中央政府部门统一规范吗？如果确有必要搞生产经营规范，最好也应当由行业协会、企业自己搞，充分体现社会共治原则。
相关监督信息公开需要严格规范。修订草案第143条规定了食药部门应当及时公开日常监督检查结果、违法行为查处等信息。信息公开符合政务公开的方向，但以上信息涉及到生产经营者的人身权、荣誉权和隐私权，不能不慎重研究。其一，此类信息公开的性质，仅仅是政务公开的形式，绝不是另类的处罚，更不是羞辱企业，所以定性要准。其二，公开的内容，如果公布生产经营者个人信息，一定要于法有据。其三，公开的范围也有分寸，是县级、市级、省级还是全国？是监管部门平台还是公共媒体？都应有个规范。其四，救济渠道。公开错了如何纠正？如何补偿？谁来承责？其五，公开的期限问题，是永久还是有一定时限，都应当细化、规范，减少随意性。
2009年《食品安全法》正式实施后，上海市人大代表对食品安全地方立法问题高度关注，多次提出立法建议。最终确立了“既落实国家授权地方立法的任务，又重在解决本市食品安全突出问题”的立法总体思路，形成《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法（草案）》，于2011年7月29日审议通过。
2011年9月1日，《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》正式实施，下称《办法》。那么，这部地方法规对上海市的食品安全问题能起到作用吗？具体有哪些措施？
【现象】目前上海市对食品的监管模式为“分段监管”，质监部门负责生产领域，工商部门负责流通领域，餐饮领域由食药监部门负责，还有农业部门、商业部门承担相应的食品源头监管，看似全面，其实总有职责交叉与监管空白处，形成了“大家都在管、大家都有管不到”的局面，容易造成部门之间“踢皮球”或出现监管盲点，需尽快加以解决。
【条款】《办法》第三条规定，市和区、县人民政府设立食品安全委员会，提出食品安全监督管理的政策措施；督促落实食品安全监督管理责任；组织开展重大食品安全事故的责任调查处理工作；研究、协调、裁决有关部门监管职责问题。
【解读】本次立法制度创设的最大亮点就是设立了“食品安全委员会”，统一协调食药监、工商、质监等部门的监管职责问题，形成合力、齐抓、共管，编织一张食品安全监管网。食品安全委员会的设立，真正解决了“分段监管”中的管理缝隙。
【现象】如此多的监管部门，市民遇到问题该向哪个部门进行举报呢？有这样一个例子，市民李小姐在某超市购买了一盒巧克力，回家拆开后发现巧克力已严重变形且表面出现霉斑。气愤的李小姐去该超市理论退货后，还欲对此进行举报，但她拿起电话时却犯了难：该向哪个部门投诉，市食品药品监督管理局、工商局还是质量技术监督局？
【条款】《办法》第四十六条规定，上海市食品安全委员会办公室将设立统一举报电话，并向社会公布。任何组织或个人发现食品生产经营中的违法行为都可拨打举报电话，也可以向有关食品安全监督管理部门投诉、举报。食品安全监督管理部门应当对举报属实、为查处食品安全违法案件提供线索和证据的举报人给予奖励。
【解读】上海市将搭建全市统一的食品安全投诉举报受理中心，公布统一举报电话，避免市民在投诉时不知该向何部门投诉、打投诉电话却被告知不归该部门监管、市民感觉投诉无门等尴尬情况。同时，上海市食品安全委员会经过广泛调查并征求市民意见，将公布有奖举报方案，鼓励市民举报，真正实现全民监管。
【现象】部分食品生产经营者因食品安全问题被相关部门查处后，在“风声不紧”的时候会再次复出，改头换面，继续坑害消费者，赚昧心钱。
【条款】《办法》第四十一条规定，质量技术监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门应当建立食品生产经营者“食品安全信用档案”，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况；对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次，并加强整改指导。
【解读】建立食品安全信用档案是一个有效监管并督促食品经营者诚实经营的好方法，避免了那些黑心老板“今天关门大吉，明天粉墨登场”的情况。如果全国都能实行这样一个制度，也将避免那些不法者“打一枪换一个地方”，从根源上杜绝了那些不法商贩。
【现象】在人们还没正确了解什么叫“食品添加剂”时，三聚氰胺、苏丹红、塑化剂等非法添加的非食用物质出现在人们面前，且被人们误解为是“食品添加剂”。另一方面食品添加剂也确实存在过量和超范围使用情况，这让市民们总是误认为，只要是添加剂，都是对人体有害的，甚至到了“谈添加剂色变”的地步，从而导致市民对食品安全越来越没有信心。我们吃的东西里到底添加了什么？又有多少美味是勾兑出来的？
众所周知,食品召回是指食品生产者按照规定程序和要求,对由生产原因造成的某一批次或类别的可能对人体健康和生命安全造成损害的不安全食品,通过换货、退货、修理、补充或修正消费说明、撤回、销毁等方式,及时消除或减少不安全食品可能导致损害的活动。2008年三鹿奶粉事件中,奶粉生产企业已经对问题奶粉实施了召回,为什么还是没有完全消除问题奶粉,致使少数问题奶粉在2009年底、2010年初被发现重新流入市场?这固然由于不法奸商利欲熏心、铤而走险,但是,国家关于食品召回的法律规定不尽完善,有关部门监管职责履行不到位,也是原因之一。
一、目前关于食品召回的法律规定
2007年7月,国务院颁布《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》,第一次做出了关于产品召回的规定:生产企业发现其生产的产品存在安全隐患,可能对人体健康和生命安全造成损害的,应当向社会公布有关信息,通知销售者停止销售,告知消费者停止使用,主动召回产品,并向有关监督管理部门报告。但是,由于《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》对于产品的召回程序、法律责任、监管部门等都没有做出具体规定,导致产品召回的实施存在困难。
2007年8月,国家质检总局公布实施了《食品召回管理规定》,从食品安全危害调查和评估、食品召回的实施、法律责任等几个方面对食品召回监督管理进行了具体明确的规定。但是,这个部门规章仅对质检部门的职责作了具体规定,而食品召回是个系统工程,需要多个监管部门的共同努力。
应该说,以《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》和《食品召回管理规定》为标志,国家初步建立了关于食品召回的制度体系,但还停留在国务院行政法规和部门规章这个层面上,实际应用性和组织协调性不强。
随着2009年2月《食品安全法》的颁布,国家关于食品召回的规定真正上升到法律层面。《食品安全法》第五十三条规定:国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准,应当立即停止生产,召回已经上市销售的食品,通知相关生产经营者和消费者,并记录召回和通知情况。食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施,并将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告。2009年7月,国务院颁布实施了《食品安全法实施条例》,对食品召回的法律规定进一步细化:对依照食品安全法第五十三条规定被召回的食品,食品生产者应当进行无害化处理或者予以销毁,防止其再次流入市场。对因标签、标识或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品,食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售;销售时应当向消费者明示补救措施。
二、目前关于食品召回的法律规定存在的问题
1、关于食品召回的范围
《食品安全法》第五十三条规定,食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准,应当立即停止生产,召回已经上市销售的食品。按照《食品安全法》第二十条的规定,食品安全标准应当包括八项内容:(一)食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定;(二)食品添加剂的品种、使用范围、用量;(三)专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求;(四)对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求;(五)食品生产经营过程的卫生要求;(六)与食品安全有关的质量要求;(七)食品检验方法与规程;(八)其他需要制定为食品安全标准的内容。是否只要是不符合上述八项内容之一的食品,就是不符合食品安全标准的食品,就要被召回?如果仅仅是食品生产经营过程的卫生要求或者食品检验方法与规程等不达标,其生产出来的食品却不一定对人体健康和生命安全造成损害,如果这类不符合食品安全标准的食品也要被召回,可能对社会稳定和谐带来的影响远远大于食品召回本身的意义。
国家现行的食品标准有食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准。国务院卫生行政部门将对上述标准予以整合,公布为食品安全国家标准,但这将是一个长期的过程。而且,根据《食品安全法》第二十四条和第二十五条的规定,没有食品安全国家标准的,可以制定食品安全地方标准;企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的,应当制定企业标准。依照《食品安全法》第五十三条的规定,是否所有达不到上述食品标准的食品都是不符合食品安全标准的食品,都要被召回?是否应当明确一个食品召回的鉴定标准或者范围?法律是否应当规定,在发现食品不符合食品安全标准时,应当进行调查和评估,以确认其危害性?而且,食品是否不符合食品安全标准,应当由什么监管部门和检验机构来认定?
2、关于食品召回的决定
《食品安全法》第五十三条仅仅规定了食品生产者对不符合食品安全标准的食品,应当立即停止生产,召回已经上市销售的食品。而国家质检总局《食品召回管理规定》第二十五条规定,经确认有下列情况之一的(食品生产者故意隐瞒食品安全危害,或者食品生产者应当主动召回而不采取召回行动的;由于食品生产者的过错造成食品安全危害扩大或再度发生的;国家监督抽查中发现食品生产者生产的食品存在安全隐患,可能对人体健康和生命安全造成损害的),国家质检总局应当责令食品生产者召回不安全食品,并可以有关食品安全信息和消费警示信息,或采取其他避免危害发生的措施。
《食品安全法》将食品召回的主体仅仅确定为食品生产者是不够的。食品生产者生产出不符合食品安全标准的食品,有的是无意造成的,有的却是蓄意而为、非法牟利,要求这些违法犯罪分子自觉发现并主动召回不符合食品安全标准的食品,显然是不可能的。
《食品安全法》规定国务院质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理,而在关于食品召回的规定中,并没有明确具体的监管部门。国家质检总局颁布实施的《食品召回管理规定》虽然明确国家质检总局应当对不安全食品实施责令召回,但却没有成为《食品安全法》的规定。即便如此,仅仅通过国家质检总局一个部门实施责令召回,是否可行?
3、关于食品召回的后处理
《食品安全法》第五十三条规定:食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施。《食品安全法实施条例》第三十三条对此进一步明确:对依照食品安全法第五十三条规定被召回的食品,食品生产者应当进行无害化处理或者予以销毁,防止其再次流入市场。对因标签、标识或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品,食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售;销售时应当向消费者明示补救措施。
尽管《食品安全法》和《食品安全法实施条例》已对食品召回的后处理做出了上述规定,但仍有不尽完善之处。《食品安全法》第五十三条只规定了食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施,而没有对召回的食品进行区分,即对哪些召回的食品应当采取补救措施、对哪些召回的食品应当采取无害化处理、销毁措施,没有进行原则性的规定,不便于食品生产者执行,也不便于监督管理部门实施监管。尽管后来颁布实施的《食品安全法实施条例》进行了补充,规定“对因标签、标识或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品,食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售;销售时应当向消费者明示补救措施。”但是,食品不符合食品安全标准而被召回的情况很多,除了因标签、标识或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品可以采取补救措施外,因其他原因导致食品不符合食品安全标准而被召回的食品,是否都应当进行无害化处理或者予以销毁,《食品安全法实施条例》对此并不明确。
4、关于违反食品召回规定的法律责任
《食品安全法》对食品生产经营者在有关主管部门责令其召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品后,仍拒不召回或者停止经营的,在第八十五条明确了法律责任。但是,《食品安全法》和《食品安全法实施条例》都没有对食品生产经营者不对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施明确相应的法律责任,即没有明确处罚措施。食品安全关系到人民群众的身体健康和生命安全,是任何食品生产经营者都不可触碰的“高压线”,如果法律不对那些不对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施的食品生产经营者制定严厉的法律责任,又怎能打击震慑那些违法分子?
5、关于食品召回规定本身存在的缺陷
按照《食品安全法》特别是《食品安全法实施条例》关于食品召回的后处理规定,对不符合食品安全标准而被召回的食品,食品生产者应当进行无害化处理或者予以销毁,防止其再次流入市场。因标签、标识或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品,食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售,销售时应当明示补救措施。这就暴露出一个问题:将被召回进行无害化处理或者予以销毁的食品,徒然给食品生产者增加了运输成本,而且导致运输过程监管困难。对于已经生产了不符合食品安全标准的食品的生产者来说,如果食品召回后不能采取补救措施然后继续销售,只能召回后进行无害化处理或者予以销毁,可谓雪上加霜,凭空增加了召回食品的运输成本。而且食品召回涉及面广,从生产商到各级经销商再到零售商最后到广大消费者,需要监管的环节多,参与监管的部门多,发生问题的几率大,从而大大加剧了不符合食品安全标准的食品经过各种途径再次流入市场的风险。2008年三鹿奶粉事件后,极少数被召回的不符合食品安全标准的奶粉在2009年底、2010年初再次被用作原料生产其他食品,这就充分证明了食品召回规定本身存在的缺陷。
三、关于完善食品召回规定的几点建议
1、关于明确监管部门职责的问题
《食品安全法》和《食品安全法实施条例》并未对食品召回明确部门职责分工,不利于食品召回的顺利实施。国家质检总局《食品召回管理规定》是在《食品安全法》颁布实施前公布施行的,已不适应现阶段食品安全监管和食品召回管理的需要,亟待修改完善,以与《食品安全法》和《食品安全法实施条例》关于食品召回的规定相衔接。建议国家制定《食品召回管理条例》,明确各监管部门的职责。目前正在讨论修改的《缺陷产品召回管理条例》对非食品类商品的召回管理更为适合,而对食品这一特殊商品的召回管理不尽适合。
2、关于不符合食品安全标准的食品的认定问题
国家制定的《食品召回管理条例》应当明确:凡是不符合《食品安全法》第二十条食品安全标准中任何一项内容的,都是不符合食品安全标准的食品。不符合食品安全标准的食品的认定,可以有两种途径:一是食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准;二是省级以上质量监督部门经过食品安全危害调查和评估后认定不符合食品安全标准。
3、关于不符合食品安全标准的食品的处理问题
对于不符合食品安全标准需要召回的食品,应当区分为两类:一类是因标签、标识或者说明书不符合食品安全标准的食品;另一类是因其他原因不符合食品安全标准的食品。对于第一类食品,食品生产者在召回后采取补救措施且能保证食品安全的情况下,可以继续销售;销售时应当向消费者明示补救措施。对于第二类食品,应当经省级以上质量监督部门对其进行食品安全危害调查和评估后确认其危害程度,如果对人体有危害性,但还有其它使用价值,可以由食品生产者召回安排其它用途;除此之外,必须就地进行无害化处理或者予以销毁。做出这样的规定后,食品生产者无需将食品召回后进行无害化处理或者予以销毁,而是就地进行,既能避免增加不符合食品安全标准的食品的生产者实施召回的运输成本,又能最大限度地降低不符合食品安全标准的食品经过各种途径再次流入市场的风险。
4、关于不符合食品安全标准的食品的处理决定问题
不符合食品安全标准需要召回的食品一经认定,可由两种途径对其做出处理决定。一是食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准时,如果属于第一类食品,可以由食品生产者主动召回;如果属于第二类食品,应当由食品生产者报经省级以上质量监督部门进行食品安全危害调查和评估后确认其危害程度,并根据省级以上质量监督部门的意见决定召回,或者就地进行无害化处理、销毁。二是省级以上质量监督部门经过食品安全危害调查和评估后责令召回,或者责令就地进行无害化处理、销毁。
虽然我国食品安全立法已经取得了不错的成绩，尤其是《食品安全法》及《食品安全法实施条例》的通过，使我国食品安全立法迈上了一个新的台阶。但是，由于我国食品安全立法起步晚，各项法规标准低于国际平均水平，食品安全法律制度规范尚处于起步阶段，相应的制度环境建设尚需时日。现行食品安全法在落实实施过程中仍存在以下问题有待进一步完善。
一、食品安全监管制度的完善
1.进一步明确食品安全委员会的权责
《食品安全法》及《食品安全法实施条例》在坚持分段监管的基础上，对明确食品安全监管部门职责较之以往有很大进步。并设立高层次的议事协调机构食品安全委员会。然而，食品安全法及其实施条例并没有对食品安全委员会的权责做出明确的界定。因此，仍需期待国务院在《食品安全法》相关规中进一步明确食品安全委员会的职权，将其职权法定化，做到权责明确。
2.完善食品安全的监管内容
完善的法律制度不等于有效的实施，还有赖于各项制度的落实。在食品安全法及其实施条例已经出台，各项制度基本确定的情况下，如何使企业建立符合法律法规要求的食品安全保障制度，落实《食品安全法》及《食品安全法实施条例》规定的各种针对生产经营者的规定，严格遵守生产操作规范显得更为重要。食品安全问题是社会的公共问题，单靠任何制度、责任、行政监管等，并不能有效地保障食品安全。
因此，如何改进行政监管模式，使监管部门由过去的重事前许可和事后处罚转向以人性化的行政指导为主，帮助企业在生产经营过程中建立起符合法律要求的各项制度，将会有利确保食品安全。同时，监管部门可以做好自己擅长的工作，如食品安全标准、食品安全风险评估、食品安全信息等。对每个农户监管到位，而食品源头污染严重等问题，各个地方政府可以引导分散农户同大型食品加工企业合作，以大型企业在控制与质量管理方面的优势，加强对农户生产安全食品的引导，同时，监管部门集中对这些企业的监管。笔者认为，在我国目前国情下，以上建议可谓是一条行之有效的提升农产品质量的现实途径。同时，这也符合我国《食品安全法》第五条第一款的规定，“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制。”
二、食品安全消费者保护机制的完善
1.降低消费者维权成本
食品安全事故大多是由如柴、米、油、盐、酱、醋等小商品引起的，这些商品价值很小，小到几毛钱大到几块钱，而维权成本却极其高昂，光检验费、律师费、诉讼费等高昂的成本不说，可能还要经过一审、二审等长时间的诉讼拖累。因此，降低消费者维权成本是发挥消费者作用的关键。对此，笔者认为，应当充分发挥消费者协会的作用。消费者协会是维护消费者利益的社会性组织，可以帮助处于弱势地位的消费者同生产经营者谈判。对于较严重的食品安全事故纠纷，可以赋予消费者协会代表受害人提讼的诉讼主体资格。这样可以实现利益的平衡，具有现实的可操作性。
因为，消费者协会熟悉有关法律、法规，其组织形式有利于直接接触大规模的受损害消费者，便于收集第一手资料，通过对当事人的诉求进行系统的分类整理以协调众多受害人的诉讼请求，从而有利于人民法院及时、顺利地审结案件，平息纷争。对于最后获得的补偿由消费者协会和消费者共同分享。这样一方面避免了消费者精力不济，同时也减轻了费用负担。另一方面，也增加了消费者维权的动力。此外，对于高昂的鉴定费用，笔者认为，法律应当规定由监管部门承担。因为，保障食品安全是国家不可推卸的责任，理应由财政拨款来负担。但是，如果最终鉴定结果证明食品有问题，则应当由食品企业来承担相关费用。这样一方面减轻消费者维权成本，另一方面可以激励监管部门切实履行职责。
2.完善消费者诉讼制度
谁有资格提讼是很重要的问题。很多消费者基于高昂的诉讼成本和烦琐的法律程序而放弃了维权，这也是食品安全事件愈演愈烈的一个重要原因。我国《民事诉讼法》第一百零八条第一款规定：“必须符合下列条件：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”
一、《食品安全法》的缺陷
（一）政府责任规范缺失
政府是享有权利并承担义务的主体，其职权和职责是不可分割且不能独立存在的统一整体。当重大食品安全事故发生时，作为弱势群体的消费者首先想到的就是政府，因为政府是最值得老百姓信赖的正义与公正的代表。可是，当我们翻开《食品安全法》及其《实施条例》时，我们更多地看到的是对政府权力的规定和对政府承担义务的忽视。正是因为法律对政府责任规定的缺失，政府在没有履行或者没有适当履行职责的情况下，消费者也就没有办法要求政府承担其应该承担的责任，其合法权益也就不能最大限度地获得保障。
（二）执法成本增加，效率低下
要维护消费者的合法权益，保障食品安全，除了食品安全立法之外，日常的执法和监督管理更为重要。根据《食品安全法》的规定，我国目前建立的是由县级以上地方各级人民政府对本辖区的食品安全监督管理负总责，并由几个职能部门分别监管的监督执法体制。这种阶段监管为主、品种监管为辅的监管模式，其监管权限分属卫生、农业、食品药品监督、质检、工商等多个部门，多个监管部门之间很难避免职能交叉，容易从自身利益出发来行使监管职责，“多龙治水”或者“互相推诿”的情况时有发生。
（三）举证责任倒置，消费者权益难以保证
涉及食品安全的消费者权益诉讼案件实行举证责任倒置原则，而依据《食品安全法》之规定，生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金。消费者要求支付价款10倍的赔偿金时，首先要证明买卖关系的存在，其次还要证明损害结果的存在及其程度与生产者、销售者的侵权行为之间存在因果关系。证明买卖关系存在的直接、主要依据就是销售者出具的销售票据，而在现实生活中消费者在购买商品时往往得不到购货单据，这些现实的以及未提到的客观因素的存在阻碍了消费者伸张正义、维护权益之路。
（四）处罚力度不够，威慑力度不强
《食品安全法》有关惩罚性赔偿的规定突破了以往补偿性的民事赔偿模式，是立法的进步。但10倍赔偿金的规定处罚力度仍然不够。食品安全违法行为严重危害了人民群众的身体健康和生命安全，这与危害财产权的违法行为相比具有本质区别，且生命权大于财产权的理念众所周知，所以，法律必须加大对食品安全违法行为的制裁力度，而且处罚力度应当大于对危害财产权利行为的处罚。
二、《食品安全法》的完善
（一）明确政府责任，保障消费者权益
《食品安全法》及其《实施条例》中“法律责任”的规定，涉及行政监管责任的仅仅是对职能部门主要或者直接责任人员的行政处分，纯粹是一种内部行政责任，对于处在外部的消费者而言没有任何的实际效果。当政府没有履行或者没有适当履行职责而导致食品安全事故发生时，政府不是仅仅处分其工作人员即可，而是应该由政府对消费者承担外部责任，也就是食品安全事故的受害人可以向政府提出赔偿请求并要求其承担责任的权利。在我国现阶段，食品行业协会和食品生产者、销售者的所谓自律根本无法保障食品安全，食品安全保障的强大压力来源于外部监督，这就是享有行政权力并勇于承担责任且受消费者信任的政府。
（二）改革监管体制，实现有效监管
目前，国际社会对食品监管提出了全新理念，即“从农田到餐桌”的全程性监管体制。这一理念的要求就是对食品安全实施系统、连续的监管。为适应这一要求，不少国家已经或者正在减少食品安全监管部门，探索由少数部门负责的食品安全监管体制并且在实践中取得了明显成效。我国的食品安全管理职能分散在多个职能部门，部门之间没有形成食品安全管理的合力，不能适应食品安全形势发展的需要。此外，就我国目前的实际情况而言，食品消费种类主要以鲜活农产品为主，面临的突出问题是源头污染，农业部门在食品监管上的作用越来越凸现。笔者建议：精简食品安全监管职能部门，由农业部门牵头负责食品安全的日常监管。
（三）强制出具购货凭证，强化经营者义务
经营者在向消费者提品和服务时，理应同时向消费者提供购货凭证或者服务单据，这是保障消费者权益和正常交易秩序的条件，也是经营者应该承担的义务。《消费者权益保护法》第二十一条规定：“经营者提供商品或者服务，应当按照国家有关规定或者商业惯例向消费者出具购货凭证或者服务单据；消费者索要购货凭证或者服务单据的，经营者必须出具。”可见，在消费者不索要的情况下，经营者并没有出具购货凭证或者服务单据的强制义务。而且在消费者索要但经营者拒不出具购货凭证或者服务单据的情况下，对于如何追究经营者的责任，法律并没有做出规定，最终的结果便是，法律不规定便奈何不了经营者，法律规定形同虚设。因此，应该在《食品安全法》中强制规定经营者出具购货凭证或者服务单据的义务，并在“法律责任”一章中明确规定不提供者应承担的法律责任。
（四）提高赔偿额度，加大处罚力度
《食品安全法》所规定的惩罚性赔偿金是以价款为标准来设定的。所谓价款，是指消费者购买食品时支付的货币数额。现实生活中有些食品价格不高、消费者购买食品时支付的价款也不多，但却发生了严重的食品安全事故，比如2010年南京小龙虾洗虾粉事件，如果按照价款十倍来计算惩罚性赔偿金的话，这点罚款与经济利润相比，在商家的眼里根本算不上什么，无法对商家的行为有所约束。因此，笔者建议，将惩罚性赔偿金的数额提高，根据实际造成的损害来确定。
参考文献：
①《中华人民共和国食品安全法》
关键词： 食品安全；监管；权力配置
1、概述
根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）和中央机构编制委员会办公室《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发[2004]35号）的规定，食品安全的监管权由国家质检总局、国家工商总局、卫生部、农业部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会共同行使，以分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能、明确责任，按照责权一致的原则，建立起一系列食品安全监管责任制和责任追究制。《决定》和《通知》还进一步要求加强食品信息管理与信息综合利用，构建各部门间信息沟通平台，实现信息互联互通和资源共享。2007年7月25日，国务院又通过《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，再次强调了上述精神与原则。
国务院、中编办出台各项措施，归根结底是为了更合理地划分食品安全监管工作之职权，旨在避免出现“九龙治水”之现象。而往往职权过于交叉而产生的“九龙治水”现象，一定程度上会加大监管成本、降低了监管效率，同时导致争功诿过、执法责任不明确的法律后果。食品安全监管权力分段监管，本意是为了细化职责，但是也容易导致一个问题就是各段之间的的边界不清，有利益享受的权力大家争着分享，需要承担责任时相互推诿，经常性地出现“多头负责，无人负责”现象。
如何更好地完善食品安全监管权力配置，成为了现时期中国政府面临着的一个无法回避的革新问题，国家法律法规主要赋予了质检部门对我国生产与流通的食品进行静态的监管（主要是指标准制修订、认证认可），和赋予食品药品监督局对国内生产与流通的食品进行动态的监管（主要是过程监管），其它部门，如农业部门、工商部门同样具有法定监管职责，如下图所示：
中国现时期的食品监管问题频发的深度原因，本文不作探讨，仅对现时食品安全行政监管权力配置及其存在问题作一定探讨。
2、现时期与食品监管有关的职能部门权力配置和权力来源
依据法律，如《中华人民共和国食品安全法》的授权或规定，行使与食品相关的各职能部门的的权力配置如下简述：
2.1 法律赋予国家质检总局行使“食品生产加工和进出口食品法定检验监管”的权力，权力来源主要为《中华人民共和国进出口商品检验法》及其《实施条例》、《中华人民共和国动植物检疫法》及其《实施条例》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其《实施条例》、《中华人民共和国食品安全法》，简称“四法三条例”。
2.2 卫生与计划生育委员会主要负责“承担食品安全综合协调”，权力来源主要为《中华人民共和国食品安全法》。
2.3 农业部门主要负责“监管初级农产品生产环节”，权力来源主要为《中华人民共和国农产品质量法》。
2.4 工商行政管理部门主要负责“监管流通环节”，权力来源主要为《中华人民共和国食品安全法》的有关规定。
2.5 商务部门主管“食品流通行业”，权力来源于《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《生猪屠宰管理条例》等法律法规。
2.6 工信部门主要“管理食品工业行业”，权力来源于国务院批准的《工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定》明确指出：工信部具有食品工业行业管理职责。
2.7 食品药品监管局主要负责“监管消费环节”，权力来源于《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例，主要是负责消费环节（含餐饮服务业）食品卫生许可和食品安全监督管理。
从上述整理的资料中可以看出，主要有上述七个部门分权治理中国的食品安全监管，然而食品市场监管职能有所交叉。按照《中华人民共和国食品安全法》相关规定，流通环节的食品由工商部门监管，但是，即市场上销售的初级农产品如肉、蔬菜、禽类、水产品等要按按照《农产品质量法》规定由农业部门监管，即由农业部门抽查质量，工商部门只能根据农业部门相关通报结果进行查处，无权进行抽检，实行难罚分离；商务部自行制订并颁布实施《酒类流通管理办法》取得酒类流通市场的监管权力；另外还有环保总局、教育部也是某个环节的监管者。
3、食品安全监管权力配置存在的问题
从表向上来看，上述各监管部门分工明确，相互衔接，密切配合，形成了严密而又完整的监管体系网络，并按法定职责完成食品监管的运作。其实，从2008年三聚氰胺事件、日本毒饺子事件、苏丹红事件、酒鬼酒塑化剂事件，种种事实证明，我们的政府职能部门在食品安全的监管上还需进一步理顺职责分工。
3.1地方政府对食品安全工作的统一领导与协调还有待加强
目前地市级以上政府都设置了食品安全领导小组，主抓当地的食品安全工作。食品安全领导小组应当积极整合当地行使食品安全监督管理的各职能部门，切实做到资源共享、信息公开、技术力量整合、执法标准统一。建议将法律赋予职权的各个监管部门纳入食品安全领导小组成员，有参与制定本地食品安全活动的权力，并能够集中各部门力量联合执法。
3.2食品监管部门之间的执法能力需要进一步提高
例如，食品、农产品中的农、兽药残留由计卫委、农业部和工商总局共同负责，这样的权力配置一方面容易导致标准不一，另一方面要么是重复执法增加企业负担、行政经费；要么是无人检查，存在风险隐患。现实中的这样的案例还有很多，职能部门之间相互推诿、拒绝承担主要责任的例子还有很多。
本人认为，有针对性的开展机构改革，更清晰明确地划分各职能部门的管理职责，避免行政职权在横向面的过分分散，同时面向社会建立行而有效的食品安全举报制度，鼓励社会全体成员共同维护好“民以食为天”的重要地位。
3.3在食品安全监管中引入质量管理体系的概念
因为权力在行使的过程中，始终存在一定客观人为因素影响，然而通过建立一项完整的质量管理体系，能使对食品安全的监管方式保持持续完善与改进。同时相关部门应积极鼓励、帮助食品企业完善企业制度使质量管理制度化、体系化和法制化，提高产品质量，并确保产品质量的稳定性。
4、我国进出口食品安全监督管理体系概述
随着中国加入WTO后，我国对外贸易总量持续稳步提升，如何更好的接轨国际食品安全体制，确保食品进出口贸易安全也日趋成为我国进出口食品安全监管部门的研究重点。《中华人民共和国食品安全法》第六章明确规定了食品进出口的内容，目前对我国进出口食品安全依法行使监管权力的第一职能部门是国家质检总局管辖的国家出入境检验检疫局。该局根据进出口食品的不同监管要点，制定出针对出口食品和进口食品的两套管理体系。
4.1出口食品管理体系
为规范食品从业人员培训，保障食品安全，根据《食品安全法》、《食品安全法实施条例》等法律、法规及规章，制定本管理制度。
一、从业人员包括新参加工作和临时参加工作的工作人员必须经过培训、考核合格后，方可从事食品经营工作。
二、食品安全管理人员应制定从业人员食品安全教育和培训计划，组织全员培训。
三、食品安全教育和培训要有针对性、实用性，内容应包括食品安全法律、法规、规范、标准和食品安全知识、各岗位加工操作规程等。
四、培训方式以集中讲授与自学相结合，定期考核，不合格者待考试合格后再上岗。
五、建立从业人员食品安全知识培训档案，将培训时间、培训内容、考核结果记录归档，以备查验。
国务院食安办：加强协调，监督、指导
2010年2月6日设立的国务院食品安全委员会，是国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。
国务院食品安全委员会下设办公室，具体承担委员会的日常工作。据国务院食品安全办公室主任张勇介绍，食品安全办的主要职责是对食品安全工作进行综合协调和监督指导。基本定位是在分段监管的基础上，将分段监管容易出现的监管空白、职责交叉等作为协调重点，堵塞监管漏洞，促进各环节监管措施的衔接。同时加强督促指导，推动各地区、各有关部门开展工作。
农业部：监管初级农产品生产环节
农业部主要负责初级农产品生产环节的监管。主要职能包括：
一、组织开展农产品质量安全风险评估，提出技术性贸易措施的建议。组织农产品质量安全技术研究推广宣传培训。
二、参与制定农产品质量安全国家标准，组织制定农业行业标准，并会同有关部门组织实施。制定农业转基因生物安全评价标准和技术规范。
三、组织农产品质量安全的监督管理。组织农产品质量安全监测和监督抽查，组织对可能危及农产品质量安全的农业生产资料进行监督抽查。负责农产品质量安全状况预警分析和信息。指导建立农产品质量安全追溯体系。指导实施农产品包装标识和市场准入管理，等等。
四、依法实施符合安全标准的农产品认证和监督管理。包括对无公害农产品、绿色食品和有机农产品实施认证和质量监督，对农产品地理标志审批登记和监督管理。
五、指导农业检验检测体系建设和机构考核。
质检总局：监管生产加工和进出动
依据《食品安全法》及其实施条例，国家质检总局对食品生产加工活动和进出动进行监督管理。
卫生部门：承担食品安全综合协调
根据《食品安全法》，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。
商务部门：主管食品流通行业
根据商务部“三定”方案和《食品安全法》及其实施条例、《生猪屠宰管理条例》、《酒类流通管理办法》等法律法规和规章，商务部作为流通行业主管部门，在食品安全方面主要有三项职责：
一是制定食品流通行业发展规划和产业政策，采取措施推进产业结构优化，加强对行业诚信体系建设的指导，促进食品经营行业健康发展。
二是负责对生猪屠宰和酒类流通的行业管理；加强对生猪屠宰活动的监督检查，推动生猪定点屠宰标志牌、证书审核换发工作，依法把好定点屠宰企业市场准入关。
三是配合卫生部，做好食品安全风险监测和评估，制定食品安全国家标准规划及其实施计划，对食品安全国家标准执行情况进行跟踪评价并适时组织修订。
目前，商务部正稳步推进肉类蔬菜流通追溯体系试点建设。
工信部：管理食品工业行业
工信部具有食品工业行业管理职责。
主要职能：一是制定合理科学的发展规划和产业政策，进一步完善食品工业行业标准，指导企业完善内部质量控制和监测网络以及食品质量可追溯体系；二是推进食品工业企业生产者诚信体系建设，以提高从业人员的道德、法律意识，规范企业生产经营行为；三是加强行业自律，开展食品安全知识的普及。指导协会发挥行业自律作用；四是加强食品行业相关基础信息的统计和监测，建立食品工业质量安全、产品进出口动态的监测和预警机制等。
工商部门：监管流通环节
国家工商总局承担流通环节食品安全的责任，下设食品流通监督管理司，负责流通环节食品安全监督管理，拟订流通环节食品安全监督管理的具体措施、办法；组织实施流通环节食品安全监督检查、质量监测及相关市场准入制度；承担流通环节食品安全重大突发事件应对处置和重大食品安全案件查处工作。其准入职责包括“先证后照”，即负责颁发食品流通许可证，再对有许可证的经营主体颁发营业执照。
食药监管局：监管消费环节
国家食品药品监管局负责消费环节食品卫生许可和食品安全监督管理。制定消费环节食品安全管理规范并监督实施，开展消费环节食品安全状况调查和监测工作，与消费环节食品安全监管有关的信息。
消费环节即餐饮服务环节的食品安全监管由国家食品药品监管局负责，该环节的食品是指即时加工制作，即时消费的食品。同时消费环节还包括提供食品及其场所、设施、服务等。
公安机关：打击食品安全犯罪
