时间：2023-02-27 11:14:20
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企业的行政管理体系，可以说是企业的中枢神经系统。它是以总经理为最高领导、由行政副总分工负责、由专门行政部门组织实施、操作，其触角深入到企业的各个部门和分支机构的方方面面的一个完整的系统、网络。
行政管理体系担负着企业的管理工作；企业中除行政管理之外的工作，都是某个方面的"业务"。行政管理体系推动和保证着企业的技术（设计）、生产（施工）、资金（财务）、经营（销售）、发展（开发）几大块业务的顺利、有效进行和相互之间的协调。
一个较大企业的行政管理体系，其本身往往就是一个具体而微的小企业。行政工作在其广度、深度、重要性及敏感性等方面都不同于企业各方面?quot;业务"。行政工作涉及到企业内部上上下下、左左右右、里里外外的沟通和协调。行政管理的广度，涉及到一个企业的全部运作过程；行政管理的深度，又涉及到许多局外人难以想象的细微末节；行政管理的重要，是因为它是领导和各部门、众员工之间的桥梁。
企业的行政管理如此重要，然而却几乎没有人去研究它；这是现今企业普遍感到最头痛的是行政管理，而改进它又不知如何下手的主要原因之一。由于篇幅所限，这里仅就其中的二、三问题作一探讨，期望引起讨论。
一、企业行政管理的功能及其要求
行政管理工作可以说是千头万绪、纷繁复杂。企业行政人员每天都面临着大量的、琐碎的、不起眼的事务。但是，这些事务只不过是行政管理这棵大树上的枝枝叶叶而已。概括起来说，行政管理在企业中主要有管理、协调、服务三大功能；其中管理是主干，协调是核心，服务是根本。究而言之，行政管理的实质就是服务。
专门的行政管理部门（通常称为办公室、总经理办公室、行政人事部之类）担负着企业行政管理的组织实施、具体操作，是行政管理工作中的一个部分、一个环节，是整个行政管理系统中的一个小系统。
行政部门应该兢兢业业、认真细致地做好种种行政事务工作，把领导和员工从繁重、琐碎的行政事务和生活琐事中解脱出来，可以集中精力、轻装上阵，研究国内外市场形势，考虑公司的发展战略，探讨公司的组织架构，任用公司的各级干部，实施公司的经营方针，解决公司所面临的重大问题，以及专心做好每一笔重要业务等等。为了做好纷繁复杂的行政工作，行政部门的领导不能东一榔头西一棒子，茫无头绪地整天瞎忙；或是被领导一会儿支到东，一会儿支到西；结果村村起火，处处冒烟，吃力不讨好，不知道自己整天都忙了些什么。行政部门的领导应该有"泰山崩于前而色不变"的定性，不管风吹浪打，胜似闲庭信步，有自己的主见，能够根据事情的轻重缓急，做好安排，指挥若定。为了能达到这种境界，必须建立健全和认真执行行政部门的各项管理制度、岗位责任制度、工作程序以及一系列规范化表格、图表等，从而建立起行政部门的"法治"秩序。更重要的是，要培养出一支高素质、高效率的行政人员队伍；同时要搞好科学分工、管理层次和合理授权。一旦行政系统的一系列硬件(如办公设施、生活设施)、软件(如规章制度、工作程序)、人员队伍、分工协作和管理层次等等建立健全起来，整个行政管理体系在很大程度上就会象一部自动机器一样运转，只在较少的场合才需要部门领导和上级领导辅以"人治"。一个行政部门的的管理能够做到这种程度，可以算是有一定水平了。
然而，行政部门如果仅仅满足于这样一种管理水平，那还是不够的。行政部门还必须在"管理"、"协调"和"服务"三方面再上一个档次，才算是一个合格的现代企业的行政管理者。
从"管理"方面来说，行政部门不能满足于在日常事务的层次上做好领导的"参谋和助手"，还必须在公司的经营理念、管理策略、企业精神、企业文化、用人政策等重大问题上有自己的思考，并且高屋建瓴地在实际工作中加以贯彻落实，成为领导不可缺少的"高参和臂膀"。这就要求行政部门的领导者不能满足于做一个事务主义者，而是要做一个有思想、敢创新、有冲力的领导者；换句话说，他不能仅仅满足于做好一个战术家，还要努力做好一个战略家。很显然，也只有一个有思想、懂战略、敢创新、有冲力的人，才能把行政工作做得更好，做得再上一个档次。
从"协调"方面来说，行政管理者不能简单地以传达领导的命令、完成领导交办的任务为满足；也不能凭借自己在企业的独特地位对各个部门颐指气使，以权压人。行政部门应主动做好上与下、左与右、里与外的沟通，在充分沟通的基础上做好协调。没有充分沟通的协调不成为真正的协调。
从"服务"上说，行政部门要甘当幕后英雄的角色。因为行政服务干得再出色，毕竟是服务于企业的最终目的的。行政部门的工作，特别是后勤服务工作，永远不要奢望成为企业关注的"中心"。不但不可能，而且不应该。因为如果一个企业的关注点不幸竟在于行政部门，那只能说明一点，即行政工作做得实在太糟糕，影响了企业各方面的工作，影响了企业最终目的的实现，以致于引起大家的关注。行政管理的理想境界应该是"润物细无声"。行政部门最忌讳处处显示自己的存在，与其它部门抢镜头，争荣誉。行政部门应该象一部自动化程度很高的机器，这头原料(任务)进去，那头成品(结果)出来；其中的许许多多曲曲折折，都消化在行政体系之内，切忌为自己评功摆好，四处张扬，浪费别人的时间、精力和感情。要反对利用自己对公司资源的支配权只顾为自己谋取私利或便利的行为，特别要反对把行政部门变成"门难进，脸难看，事难办"的官府衙门。管理是要执行制度的；但执行制度也是一门艺术，并不一定要搞得剑拔弩张，刀光剑影。特别是在高素质人才集中的地方，更要注意对人的尊重。行政工作要做得有人情味。
管理"上做好协调"，在"服务"上当好幕后英雄的境界，是行政工作的理想境界。由于各种因素，并不容易达到，我们只能是尽力而为之，努力趋近于这种境界。
二、企业行政管理的特点及其要求
一般意义上的行政管理主要包括管理、协调和服务三方面的功能；究而言之，行政管理就是服务。就这一点而言，企业的行政管理与政府机关大体相同。但是企业的行政管理与政府机关仍有很大不同。这种不同，在我看来，归根结底就在于它是企业的行政管理。企业的行政管理至少有以下特点：
[摘要]早在人类开始学会建造的时候，就已经在寻求一种和谐的沟通与协作，而设计管理作为一门科学来研究，是近几十年的事情，这门学科传到中国，更成为一个热门话题，设计管理既是设计的需要，也是管理的需要。设计管理涉及到社会各个领域，与其他相关学科既有区别，联系也很密切，需要科学的方法、系统的管理、艺术创作的精神和社会普遍的认同。通过对设计管理知识的研究，使其更实用于中国国情的需要和发展。
[关键词]设计与管理系统性科学性社会性艺术性
随着中国经济的迅猛发展，随着设计深入到企业的各个方面，设计与管理间的结合成为了必然，传统的设计由此进入了一个崭新的设计管理时代。
“设计管理”一词于20世纪60年代起源于英国，那时这个词汇指“管理设计机构与其客户之间的关系”。1966年，MichaelFair发现了一种新的职位：“设计主管”（DesignManager），其职能是确保整个设计项目顺利进行，并且使得设计机构与其客户之间保持良好的沟通。PeterGorb（1990）定义
“设计管理”：“通过设计主管对公司内设计资源的有效部署来帮助公司达到其目标的活动。”这个定义强调这点：设计既是目的（把设计与企业目标相联系）也是手段（对解决管理问题做出贡献）。设计管理既是一种“价值管理”（创造价值），也是一种“态度管理”（调整公司的观念）。
设计管理的成功运作有赖于其属性的几个方面即科学性、系统性、艺术性、社会性。通过这四方面和谐使用，达到对设计任务的完美整合。
一、设计管理的科学性
设计管理作为一门新学科的出现，既是设计的需要，也是管理的需要。设计管理的基本出发点是提高产品开发设计的效率。设计不是艺术家的即兴发挥，也不应是设计师的个性追求。在现代的经济生活中，设计越来越成为一项有目的、有计划、与各学科、各部门相互协作的组织行为。缺乏系统、科学、有效的管理，必然造成盲目、低效的设计和没有生命力的产品，从而浪费大量的时间和宝贵的资源，给企业带来致命的打击。同时设计师的思想意图也不可能得到充分的贯彻实施；而另一方面，设计作为一门边缘性学科，它有着自身的特点和科学规律，并且与科研、生产、营销等行为的关系愈来愈紧密，在现代经济生产中发挥着越来越重要的作用。不了解设计规律和特点的管理，以及对设计管理的不力，都会造成企业其他各项管理工作的不力。
二、设计管理的系统性
为使企业的设计活动能正常进行、设计效率的最大发挥，必须对设计部门系统进行良好的管理。不仅指设计组织的设置管理，还包括协调各部门的关系。同样，由于企业及其产品自身性质、特点的不同，设计系统的规模、组织、管理模式也存在相应的差别。从设计部门的设置情况来看，常见的有领导直属型、矩阵型、分散融合型、直属矩阵型、卫星型等形式。不同的设置形式反映了设计部门与企业领导的关系、与企业其他部门的关系以及在开发设计中不同的运作形态。不同的企业应根据自身的情况选择合适的设计管理模式。
设计系统的管理还包括对企业不同机构人员的协调工作，以及对设计师的管理，如制定奖励政策、竞争机制等，以此提高设计师的工作热情和效率，保证他们在合作的基础上竞争。只有在这样的基础上，设计师的创作灵感才能得到充分的发挥。举例来说，如果有某一个设计项目6月1日必须完成，项目经理可以在知识管理平台上找3位设计师，要求他们在设计案截止日之前贴出5个设计构想，如果设计师在期限前完成，案子就算结束，如果没有完成，则系统就会自动举发。
三、设计管理的艺术性
设计管理是对设计过程的控制，好的设计是产生好的过程的前提，而当过程控制达到“美妙”的境界，设计管理就成了一个艺术行为。不管是站在设计师的角度，还是客户的角度，对好的设计品质似乎没有争议。作为核心的“人”是设计师，作为中心的“事”是设计，这就是设计管理；文化被作为基础的东西放在了整个系统的最下方，其用意似乎不言而喻。应该说，正是不同的文化影响着不同的市场和客户，进而影响与之相适应的设计，包括设计师本身。文化成了系统中最顽固的形态，其特征还表现在它的隐藏性（更多的以一种含蓄的方式被体验）、广泛性（几乎涉及行为的每个部分）、基础性（积淀特征决定的作用体现）。这也成为设计管理指导实践需要完成的最为困难的一个环节----与本土文化的融合；市场和客户位居左右，大概是因为二者也一定程度上“左右”设计管理的缘故吧。
四、设计管理的社会性
设计管理的核心是对资源、对人际关系的整合的过程，设计是以人为本，管理也一样是以人为中心的，一个好的设计管理者，应该具备敏锐的观察力与感受力。因而设计管理者常常是从优秀的设计师中脱颖而出的，因为设计师由于多年的训练与职业生涯，常常具备了非常敏锐的职业感觉，以及对这种感觉几乎成为本能的实现能力。但是，优秀的设计师不一定必然成为优秀的设计管理者，因为作为设计管理者所具备的能力结构与作为设计师的能力结构并不相同。作为设计师，理解客户要求，迅速高质提出创意是最重要的能力；而作为设计管理者，协调各方面资源，完成最终的设计创意是最重要的能力。这两者并不相同，后者在设计学校中并不教授，往往是个人自学实践中得到的。
五、以设计管理的优点作为结语：
1.有利于促进技术突破和不同领域的合作，企业社团各方面资源得以充分利用，从而实现设计制造的敏捷化，推动技术迅速转化为商品；有利于及时获得市场信息，设计针对性产品，由设计改变生活方式，从而为企业创造新的市场。
2.有利于正确引导资源的利用，利用先进技术实现设计制造的虚拟化，降低了人力物力的消耗，提高了企业产品的竞争力；有利于正确处理企业各方面关系，创造出健康的工作氛围。
3.有利于建立一支精干的稳定的设计队伍，解决人员流动过频的弊端；有利于创造清晰、新颖和具备凝聚力的企业形象。
参考文献:
[1]范乐明:《设计管理辨名》
一、行政诉讼协调制度现状考量
行政诉讼协调，它是指在行政诉讼过程中，由法院法官主动参与协调引导，就当事人双方的共同愿景，在合法合规的基础上，就诉争问题达成“合意和解”协议的一种终结诉讼方式。也就是说，行政诉讼协调是在没有任何外来压力的干挠下，由法院法官引导行政双方当事人，在自愿平等协商的基础上，互谅互让，就争议的事实或事项，达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。
我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调制度，但协解毕竟在不知不觉中成了行政审判中一种结案方式。长期以来，我国的行政管理和司法审判工作过于刚性，行政诉讼不适用调解的做法，实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方，使得行政诉讼缺乏人情味。从审判实践来看，行政案件撤诉率高的现象已经说明，大量的行政案件在法院的主持下，通过协商、协调的方式得以解决，有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果，有的因法院发现具体行政行为违法，主动与行政机关交换意见，有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉，作为解决纠纷的主持人——人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。[2]据统计，1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有撤诉行政案件数的51.7%，1997年是56.6%，1998年上升至60.7%，1999年又升至64.6%，2000年甚至高达69%，[3]特别是近年来因法院协调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法律和司法解释还没明确规定“协调”制度的情况下，一些法院大胆思维和创新，制定了《行政诉讼协调制度实施办法》，通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。
我们经调查，以协调方式由原告撤诉结案的，主要有以下几种情形：一是具体行政行为有一定的瑕疵，判决撤销或者确认违法，存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件；二是行政赔偿案件，通过法院协调，从而及时化解双方矛盾，解决纷争；三是因履行行政合同所引发的案件；四是诉不履行法定职责，尚需继续履行的案件；五是行政裁决、行政处理案件；六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件，法院根据合法、自愿、公平公正和主要事实清楚的原则，组织双方当事人进行协调，在认识一致的基础上，对行政相对人的权利和利益进行合理的调整，促使原告撤回，从而解决行政争议。因在行政诉讼中，如果完全排斥法官“协调”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，极易导致“案结事不了”，不仅不能解决矛盾，还可能激发更大的矛盾；如果在查清事实，分清是非的基础上，采取协调、协商的方法，既可以“案结事了”，又避免了判决后激化双方矛盾。客观地讲，行政诉讼适用协调虽在立法上没有规定，但是在司法实践中以得到较广泛的运用，并取得了较好的社会效果。
我们从司法实践来看，在行政诉讼中法院法官进行适当的协调，只要其协调过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，有利于和谐稳定发展，就有构建和创设的现实必要。一是从法律的原则性规定来看，行政诉讼协调的运用是构建和谐社会的需要；二是从自由裁量权的使用来看，行政诉讼协调的运用是审判实践的需要；三是从违法行政当纠来看，行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要；四是从行政审判中的利益衡量来看，行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的需要；五是从行政追求高效率和低成本来看，行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在于，由于在行政诉讼中法院不能调解，不少案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的，被告改变、撤消被诉的行政行为，或者作出原告要求的行政行为，或者在诉讼外给予原告某些好处，原告认为达到目的，便申请撤诉，诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉案件，使行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避，名存实亡。这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据，有时使得协调显得有些过于随意，并使之异化成为某些法官手中的权力。比如“以压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥”式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高达到57.3%，个别法院的撤诉率竟达到81.7%[4]；又比如2003年全国行政一审行政诉讼结案88050件，其中撤诉和协调处理41547件，占47.2%[5]，2004年全国行政一审行政诉讼结案92192件，其中撤诉和协调处理43705件，占47.4%[6]，2005年全国行政一审行政诉讼结案95707件，其中撤诉和协调处理41620件，占43.5%[7]。
我们从以上数据可以看出，作为行政相对人的原告，正常和不正常撤诉尤为突出，是什么原因导致原告不正常撤诉呢？通过调查，一是来自法院的“协调”使原告撤诉；二是诉讼过程中，被告改变原行政行为，原告同意并申请撤诉；三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外，第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等，实际上就是“合意和解”，但这种诸多的合意和解后而撤诉的案件的案卷中，我们往往看不出原告撤诉的原因，也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如采取有效措施，将其纳入司法监控的范畴，从立法制度上进行规范，使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。
二、行政诉讼协调的种类
尽管行政诉讼协调的确立和适用有利于保护原告合法利益，减少诉累，有利于促进依法行政，有利于促进社会的和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同于诉讼中的和解，又不同于诉讼调解。诉讼调解则作为一项原则，“既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现”[8]。而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原则，它只是诉讼活动中的审理和裁判方式。因此，行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和衡平，也不是无边无际的随意协调。它具有合法性、有限性、适度性、约束性、平等性等界线要求。基于行政诉讼协调的界线要求，它主要包括以下四类：
（一）行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中，当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足其民事主张，会始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，而人民法院在审查行政裁决行为时，判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因此，法院行政裁决权在民事纠纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步，既不是“公权力”的放弃，又符合“裁决行政”定纷止争维护行政管理秩序的立法目的。从以上层面来说，“行政裁决”中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性[9]。
（二）行政不作为案件的协调。也即不履行法定职责案件的协调。我们知道，“权自法出”，“职权法定”。“行政权既是职权又是职责，是职权与职责的结合体，作为职权可以行使，但作为职责，却必须行使，否则构成失职”[10]。这就要求行政机关在行使行政职权时，必须依法承担相应的义务和责任，即法定职责。从司法实践来看，行政机关不履行法定职责的案件，通常表现为三种情形，即行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的，对于拒绝履行的行政行为，只能判决撤销，并责令其重作。对拖延履行，不予答复的，只能判决在一定期限履行。这对原告而言，显然效率太低，如果行政机关经人民法院从中协调而主动履行应当履行的职责，这种积极作为既合乎行政目的，对相对人来说正好达到诉讼目的，是一种典型的双赢局面。
（三）行政自由裁量权案件的协调。我国行政诉讼法规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持，而人民法院判决一经作出，行政机关必须不折不扣的执行，这样必然导致社会效果不好。为了避免这种情形的发生，最高人民法院通过司法解释规定，对于合法但存在合理性问题的行政行为，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求，该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权，变更不合理行政决定创造了条件。事实上，因行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与“私权利”和解，以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为，既不违背行政的合法性原则，又符合行政尽快地恢复行政管理秩序的目的，还符合行政的效率理念和目的理念。从司法实践来看，现在有许多案件通过法院从中协调，行政机关不仅没有放弃法定职责之嫌，相反，会使行政行为更加符合立法旨意，各方抵触情绪较小，甚至可以说是各类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。
（四）行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定，“赔偿诉讼可以适用调解”。因此，行政赔偿存在着“合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建，应当体现下列考虑：一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。“中国行政诉讼的唯一目的是保护公民,法人和其他组织的合法权益”[11]。可见，保护公民，法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的主要目的，这也是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种，属程序法律，要受到实体法律，即国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看，行政赔偿案件调解的结果往往是受害人赔偿数额的减少，在现行已经很低的赔偿标准下，还要降低赔偿数额，这不能不使人怀疑国家是否有赔偿的意图，而这又是违背国家立法的本意的。既然国家通过国家赔偿表示其对公民利益的尊重和保护，那么这种尊重与保护就要体现国家对公民权利和权益的保护和关怀，这也是行政赔偿与民事赔偿在价值上最大的不同。正是基于以上考量，笔者认为，对行政赔偿必须构建协调制度。一方面删除我国《行政诉讼法》第67条第3款，在行政赔偿诉讼中不再适用调解制度，而改为适用协调制度。另一方面从修改实体法着手，限制行政赔偿调解制度可能带来的消极影响。
三、行政诉讼设立协调制度的适用范围
在我国行政诉讼程序中，不适用协调主要有两种情形:一是法律或规章明确仔细地规定了行政机关作出决定的条件和方式，行政机关即没有自由裁量权，因此不存在协调适用之基础，不适用协调；二是对某项具体行政行为由法律、法规明显规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的具体行政行为提起的诉讼，法院不得进行协调。除以上两类外，适用协调的情形主要有以下几类：
（一）行政赔偿诉讼案件
行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出规定，但出于以上所述行政赔偿调解制度可能带来的消极作用来考量，从规范行政诉讼协调程序来看，行政赔偿诉讼中不再适用调解制度，而改为适用协调制度较为妥当。如侵犯公民健康权，造成其身体伤害或者部分丧失劳动能力或者全部丧失劳动能力的行政赔偿诉讼案件；又如侵犯公民、法人和其他组织的财产权，造成损害的行政赔偿诉讼案件。通过法院引导，当事人双方对具体补偿数额相互平等协商，达成合意和解，从而达到解决纠纷的目的。
（二）行政诉讼案件
1、因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协调。主要有两类：（1）如果行政机关所作出的行政裁决和处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出，则法院可在自由裁量权范围进行协调。比如对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、劳动教养等具有不同幅度的行政裁决和处罚行政行为，通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪，从而树立和提高行政机关和司法机关的执法公信。（2）如果行政机关作出的行政裁决和处罚具体行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，仅仅违反法定程序的，则法院可适用协调。比如不服行政机关权属争议归属确认决定，不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定，不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定，不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定，不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决等等，以上可以进行目的在于说服相对人接受行政行为的协调工作，从而促进社会和谐稳定。
2、因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。在行政指导行政行为中，作为行政相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由，若相对方不服从，行政机关不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。其实现是以相对方的认同为前提，比如对“以帮助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的”授益性行政指导不服的；“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为，所施以规范、预防及抑制的”规制性行政指导不服的；“行政主体对相对方相互间发生争执，自行协商不成而出面调停以达成妥协的”[12]调整性行政指导不服的。对以上行政指导引起的争议进行协调，可以进一步规范行政机关的具体行政行为，从而监督行政机关进一步依法行政。
3、因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。一直以来，行政合同争议纳入民事救济的理论基点在于“否认行政合同是属于行政行为”和“诉讼和复议救济的范围界定为单方行政行为”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”[13]。这一重要修改，为作为双方行政行为的行政合同纳入行政诉讼范围提供了最直接的法律依据。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少，但行政合同争议提起的行政诉讼已在法院的司法实践得以应用。目前我国较为典型常见的行政合同有：国有土地出让合同、国有企业承包和租赁合同、门前三包责任合同以及计划生育合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生，而通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看，能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类：（1）认为行政机关不履行行政合同义务的；（2）对行政机关实施的合同违约制裁不服的；（3）对行政机关单方变更或解除行政合同不服的；（4）对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的；（5）对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。[14]
四、行政诉讼协调的程序和结案方式
协解是以平等自愿为基础的，判决是以强制为特征的，二者是性质完全不同的解决纠纷的方式。在构建和谐社会和当前官民矛盾较为尖锐的情况下，协调不应仅限于一审程序，在二审、再审程序中适用协调，也能够更好、更有效地保护当事人的权利。笔者认为，在行政诉讼程序和结案方式方面，应主要从适用协调的“审前、审中、审后”三个阶段进行规范。
（一）协调的审前程序，即启动程序。协调的适用应由行政诉讼当事人一方或双方申请提出，并且一般应采取书面申请。法院也可根据具体案件情况，在查明事实、对具体行政行为的合法与否作出初步判断后给当事人提出申请的建议，但是法院不能依职权强行启动协调程序，另外就是法院在协调前，应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看，法院行政诉讼协调的运用可以有三种启动方式：第一，由当事人申请启动。只要行政争议当事人的一方或双方提出和解的想法或者要求人民法院进行协调的，从解决争议和化解矛盾的角度考虑，人民法院可以考虑进行协调。第二，由人民法院引导启动。人民法院认为根据行政诉讼法的合法性审查、独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则，有可能通过协调解决行政纠纷的，经征求双方当事人同意，亦可运用协调。第三，由相关部门协调启动。协调不仅仅有人民法院参与引导，有些行政诉讼案件虽然由行政管理行为而起，但还涉及到其他行政机关，在行政机关内部不一定解决得了，如果当事人双方以外的行政机关或主管部门出面协调，这时人民法院可以邀请政府相关部门或者其他国家机关参加，从而启动协调程序，这样可以达到最优的协调效果。
（二）协调的审中程序，即处理程序。大多数情况下，争议是发生在行政主体和行政相对人之间的，行政争议各方在平等自愿的基础上，由人民法院召集双方当事人进行协调，分别倾听各方意见或者同时听取各方意见。但在协调阶段，人民法院应注意把握以下几点：一是本人参加。也就是行政诉讼的协调要求当事人本人参加，且具有诉讼能力，包括行政机关应当是能够承担权利义务的行政主体，原告及第三人具备完全的行为能力。二是公开进行。协调应一律公开进行。因“行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益，更重要的在于行政行为的公益性，可能对其他社会成员产生实际或未来的影响”[15]。三是合法协调。在行政法意义上，合意和解协议是一种公法契约，应比照行政程序法的有关规定进行协调。人民法院主要引导双方合意和解协议确定的行为符合特定的法律规定，以不损害第三人的合法权益为主旨。四是“协判合一”。借鉴我国民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解的经验，法院可选择“协判合一”模式，也就是说，行政诉讼协调必须坚持能协则协，当判则判，协判结合，案结事了。法院在行政诉讼协调过程中，为防止案件“久协不决，以拖压协”，应规定协调的次数不超过三次，可选择三级协调法，即承办人先行协调、庭长再协调、院长最后协调的方法，妥善解决行政诉讼纠纷。同时协调的时限应在行政诉讼的审限允许范围内完成。
（三）协调的审后程序，即终结程序。在行政诉讼中，对于经法院协调，当事人达成“合意和解”后，原告申请撤诉的，当然还是依照传统的结案方式裁定准予撤诉，对于撤诉的理由一般不再审查。但在法院协调制度下，当事人双方达成“合意和解”后，没有申请撤诉而又有合意和解具体内容的，采取何种结案方式？目前司法理论界有多种观点：一是应以出具“终止审查决定书”形式结案。二是应以“书面协议”形式结案。三是应以“调解书”形式结案。四是应以“裁定书”的形式结案。笔者认为，以上四种观点各有利弊。从我国行政诉讼的现状考量，笔者较为赞同第四种观点，即我国行政诉讼协调制度的结案方式应采用“合意和解裁定书”的形式。因为行政诉讼“法院协调”既是当事人之间的“公法契约”行为，又是法院的职权行为，既有当事人“自治”，又有法院依职权的“引导”，而诉讼行为的中止或终结，当事人虽具有促进作用，但主动权仍然掌握在法院手中，对当事人中止或终结诉讼的行为是否准许，必须由法院审查后决定。因此，“合意和解”协议并不当然地中止或终结诉讼，其中止或终结诉讼的效力必须由审判权赋予。用“合意和解裁定书”的形式结案，正如准予撤诉的裁定一样，既能反映出当事人的“自治”，又能体现出法院的“审判职能”。
总之，为了尽快构建起我国的行政诉讼协调制度，我们应对《行政诉讼法》相关条款进行必要的修改，比如将《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件，不适用调解”修改为“人民法院审理行政案件，不进行调解，但可适用协调”。在第51条后增加一款，即：“经协调，原、被告双方达成合意和解协议的，由人民法院审查后制作合意和解协议裁定书”。总之，我们要真正走出困境，必须构建符合我国国情的符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼协调制度，从而使行政“合意和解协议”裁定书成为人民法院向社会公众展示司法公正形象的载体和窗口。
注释：
[1]应松年、杨伟东:《我国行政诉讼法修正初步设想》，载《法律教育网》，2005年6月9日。
[2]王养庆：《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》，载《法律教育网》，2005年9月5日。
[3]何薇：《行政诉讼中建立调解制度的司法需求》，载《审判研究》，2006年第6期，第40页。
[4]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中国行政法学精粹》2002年卷第204页
[5]《2003年全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2004年第3期，第16页。]
[6]《2004年全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2005年第3期，第15页。]
[7]肖扬：《最高人民法院工作报告》，载《最高人民法院公报》2006年第4期，第10页。
[8]江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社，2004年1月第2版，第200页。
[9]仇慎齐：《行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析》，载《法制日报》，2006年4月7日。
[10]扬海坤主编，《中国行政法基础理论》，中国人事出版社，2000年5月第1版，第9-10页。
[11]马怀德主编，《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第70页。
[12]包万超：《转型发展中的中国行政指导研究》,《行政法论丛》第1卷，第66-67页。
[13]《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义，最高人民法院行政审判庭编，第5页。
关键词：市政道路工程；施工；协调管理
很多市政道路，就其各专业本身，如道路的规划、使用功能、结构型式、安全合理性等，不论在设计，还是在施工方面的质量，都能得到很好的控制和保证。但各专业工程施工中的交叉配合与协调工作，经常处理得不尽人意。到了工程施工的后期，由于这些问题，往往出现返工，造成工程投资的极大消费，影响工期，有的还会影响到道路的使用功能，严重的甚至带来质量问题和安全隐患。可见，工程施工中各专业的协调管理工作不仅很重要，同时也很必要。作为项目的指挥者，项目经理在工程项目的实施过程中，应该如何更进一步做好这项管理工作呢?
一、出现和产生问题的原因
出现问题的原因很多，牵涉到从设计、施工到项目经理、甲方，多专业技术工种，多单位部门的方方面面，归纳起来主要有几点:
1.技术质量方面
现代交通设施的科技含量越来越高，涉及的专业越来越多，安装的质量技术要求也越来越高。每一个专业既有自己的特定位置空间、技术要求，同时又必须满足其他专业施工的时间顺序和空间位置的合理需求。如果在技术上未能充分全面考虑，特别是一些交叉部位的细节考虑不周，则极易产生问题。
再者，由于市政工程牵涉的有关单位及专业范围广，每一项道路工程都是一件特有的产品，且每一条管线都有特定的要求，少有类同，这也增加了技术工作难度，增加了各专业之间出现矛盾和问题的可能性。同时由于新技术、新产品的不断出现和应用，施工人员未能及时掌握，也会带来问题。
2.管理方面
由于现行的管理体制，施工单位的分包现象普遍存在，分包单位在工作范围的界定上很难做到十分明确。主观上各单位在利益的驱使下，总希望相关单位承担更多的工作。往往造成工作上的遗漏，人为地带来一些问题，增加了协调管理的复杂性。
此外，施工组织管理不健全，施工人员、管理人员的水平素质参差不齐，会给施工中各专业的协调工作带来困难与不便，也是产生问题的重要原因。
二、做好协调工作的方法
1.充分认识协调工作的重要性
作为工程的建设者、管理者，首先要从对业主、用户负责的角度认识问题，要从履行合同中自己的责任义务的角度，认真对待协调问题。同时，从提高行业标准，施工和管理水平上讲，做好各专业的协调工作也是十分必要的。作为有关的技术管理人员首先要认识到协调工作的重要性，才有可能真正做好协调管理工作。
2.加强管理，建立科学的管理模式
加强管理，是指在现有管理水平的基础上，针对影响工程质量品质的一些关键问题，从技术、人事制度上建立更有效的、更加科学的管理体制，明确每一个施工人员的目标责任。从而达到进一步提高管理水平的目的。
3.加强协调管理的措施
3.1技术协调：
熟悉设计图纸，减少因技术错误带来的协调问题。图纸会签关系到各专业的协调，设计人员对自己设计的部分一般都较为严密和完整，但与其他人的工作就不一定能够一致。这就需要在图纸会签时找出问题，并认真落实，从图纸上加以解决。
同时，图纸会审与交底也是技术协调的重要环节。图纸的会审应将各专业的交叉与协调工作列为重点。进一步找出设计中存在的技术问题，从图纸上解决问题。而技术交底是让施工队、班组充分理解设计意图，了解施工的各个环节，从而减少交叉协调问题。
3.2管理协调：
协调工作不仅要从技术下功夫，更要建立一整套健全的管理制度。通过管理以减少施工中各专业的配合问题，建立以甲方、项目经理为主的统一领导，由专人统一指挥，解决各施工单位的协调工作，作为甲方管理人员、项目经理，首先要全面了解、掌握各专业的工序，设计的要求。这样才有可能统筹各专业的施工队伍，保证施工的每一个环节有序到位。建立问题责任制度，建立由管理层到班组逐级的责任制度。建立奖罚制度，在责任制度的基础上建立奖惩制度，提高施工人员的责任心和积极性。
建立严格的隐蔽验收与中间验收制度。隐蔽验收与中间验收是做好协调管理工作的关键。当工作从图纸阶段进入实施阶段，各专业之间的问题更加形象与直观，问题更容易发现，同时也最容易解决和补救。在雅瑶中路工程中，通过对路基、路床、排水管基础、排水管吊装铺设、道路水稳层、混凝土路面等分部工序的质量检验评定，杜绝了质量隐患问题，保证了工程项目的质量、安全。
3.组织协调：
建立专门的协调会议制度，要强调的一点是，不论是会签、会审还是隐蔽验收，所有制定的制度决不能是一个形式，而应是实实在在，或者说所有的技术管理人员，对自己的工作、签名应承担相关责任。这些只有在统一的领导基础下，并设立相关的奖罚措施，才有可能一级一级落到实处。
4.及时总结经验教训
作为技术管理人员，要善于不断地总结工作中的经验教训。施工中协调部分的常见问题包括:埋地管线与市政排水管的协调；周边建筑物与在建道路工程的协调；道路的使用功能与结构的关系；各种预制件、预埋件与结构的关系、施工的特点、要求；各施工工序、班组之间的协调等。
5.提高专业管理人员、施工人员业务水平、综合素质
一、论文篇幅：
30004500字，论文必须包含200字左右的中、英文摘要及3-4个关键词。
二、论文格式：
(一)题目、署名及层次格式、文字、字数要求：
1、文稿采用A4幅面word文档;中文标题为三号黑体，如有副标题，另起一行，字体为四号宋体;正文为小四号仿宋体;英文字体为Times New Roman，标题字号为三号，字母全部大写;如有副标题，另起一行，首字母大写，正文为小四号字体;文稿应加注页码。
2、题目居中，作者署名(五号、仿宋体)及单位信息(五号、仿宋体)标在题目下，(当作者单位不同时，应用1、2标识区别)。需做作者简介时，可在当页下方划一条横线，在横线下加说明。
3、摘要和关键词(五号、黑体)写在题目后、正文前，摘要和关键词的内容部分为五号仿宋体。如下图所示：
数字城市化进程
王**1 杨**2 张**1
(1.****大学，北京 100001;2.****研究院，天津 300001)
摘 要：*****************************************************************
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关键词：*** *** ***
4、论文的层次，统一要求采用：
1 *******
1.1 *******
1.1.1 *******
1.1.1.1*******
(占一行或接排。 当接排时，标题后要加标点。一级标题采用四号黑体，二级标题采用小四号黑体，三级标题采用小四号宋体加粗)
(二)文稿和图稿其它要求：
1、正确阐述技术内容。名词术语应符合国家有关标准、规范。如所采用的名词术语尚未编定时，可采用各业务部门和科研单位常用的名词术语，不要任意用简称、方言。
2、准确使用标点符号，注意：
(1)标题、图题、表名后及公式后不用标点;
(2)阿拉伯数字的起止(范围)号用~，如：
20~30，8%~10%，0~10oC
3、对正文中的某些问题需加以说明时，可用呼应注(也叫脚注)，即在所要加注处的右上角标注①、②，同时在本页末留出位置，划一横线与正文隔开，在横线下注明①、②。
4、计量单位采用国务院颁发的《中华人民共和国法定计量单位》，一律用拉丁文书写。
5、要将中文图表中的英文说明翻译成中文(英文不保留)。
6、外文字母写成印刷体，同时注意将正斜体、大小写分清楚。
7、数字的书写(统计数、各种计量及图表编号等各种顺序号)均用阿拉伯数字，世纪、年代、月、日和时刻均用阿拉伯数字，并一概用全称。
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图1、图2，表1、表2，公式⑴、公式⑵。
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摘要:政策制定作为政策过程的首要环节,是政策的核心问题。直接关系到政策的成败与否。本文通过讨论公共政策制定中的理性和非理性冲突,对比分析了他们彼此的关系以及对政策制定过程的影响,在此基础上阐述了对此问题的一些新认识。
关键词:公共政策制定 理性 非理性
公共政策的制定过程是决策者借助各种技术手段对影响政策问题的复杂环境,等客观因素进行加工、分类、整合、处理,并最终形成政策的过程,而不是全然由决策者拍脑袋决定,因此,政策制定过程是一种理性选择占主导地位的行为过程。但是,由于在现实中,政策制定中常常会受到许多不确定因素的严重干扰,并且由于决策者自身认知能力的有限性,导致政策制定中存在一定程度的非理性属性。尽管一些学者曾尖锐的批评过政府选择行为的非理性,但是由于政策科学的发展,越来越趋向于接受新制度经济学和非主流经济学的方法论,主张在有限理性、信息不对称的前提下研究政策的制定、执行和评估等问题。
一、公共政策制定中的理性和非理性
管理大师德鲁克曾说过这样一段话:“在我所遇到过的卓有成效的经理们之中,有些人运用逻辑和推理,而另一些人主要依赖于预见和直觉。既有轻而易举就做出决定之人,也不乏每当移动一步就备受烦恼之苦者。”这段话表明,管理是人的一种双重能量的活动,既有理性成分又有非理性成分。
(一)公共政策制定中的理性
在里,理性有rationality和reason两种表达。前者一般指心智上控制调节行为和抽象思维的一般能力,而后者一般是狭隘地指进行推理的能力。理性,可以直观解成为人的行为类型,此类型的特点是以逻辑推理方式来观察事情。如果从字面意思去解释,理性,具有以清晰的思维逻辑为基础,通过深思熟虑,冷静理智,不轻易显露主观感情等特点。理通常是指人们在某些理性因素作用下进行的行为选择,这种行为是在冷静、客观的前提下提出的。提出有限理性学说的西蒙认为,理性的概念应分为经济学讨论的实质理性和心理学所讨论的过程理性,“新古典经济学的理性人总是达成按照给定效用函数来说客观或实质最优的决策。认知心里学的理性人所作的是根据现有知识和手段来说,以过程上合理的方式来作出他或她的决策”。本文谈及的公共政策制定中的理性是指决策者对政策问题发挥充分的认知,其政策形成主要依靠分析、判断、处理等方法。理性在政策制定过程中体现为技术、实证、推理、理智、逻辑性等方面,大多与方法、手段、目的相连。
政策制定过程中的理性通常由下列因素及其过程使然:(1)决策者能较为全面地搜集和掌握的信息资料;(2)在政策效力方面,决策者能够准确评估政策所产生的效应;(3)经济学家和统计部门所提供的理论和数据支持(4)政府能动用大量人力、物力、财力以形成对政策的比较方案,从而在理论和实证资料的支持下有根据地说明甲方案优于乙方案或乙方案胜于丙方案,等等。
(二)公共政策制定中的非理性
纯粹的非理是指人们在直觉、本能、信念、情感等非理性的驱动下(而不是在逻辑思维基础上)对环境的反应。从心理学的角度来看,以感觉、知觉、表象、情绪等形式展开的感性意识,不能像以概念、判断和推理等形式展开的理性思维那样清晰。在大多数情况下,主要由于相对模糊的感性意识支配着人们选择行为,这是因为人们的意识活动通常都停留在感性层面上,而这种底层次的感性层面的意识活动就会导致纯粹意义上的非理。广义的非理还包括那写尽管产生于逻辑思维但没有效用上实现“最优”的行为。比如,西蒙将非理性理解为“对效用最大化的任何偏离”这实际就是指广义的非理。相对于理性,非理性是活跃的、能动的和不安分的,非理性因素不受任何逻辑规律的限制,它们时常表现为难以预料的波动或情绪冲动,如本能、直觉、灵感、意志和神秘的体验等。在本文中讨论的公共政策制定中的非理性是指决策者没有对政策问题充分发挥认知,其政策形成主要依据直觉、经验、外部刺激等等。
在公共政策制定中的非理性产生的主要的原因有:
(1)现实中信息和环境的非确定性。自上世纪中期以来,人们就已经开始从整体角度来探讨组织的变化运行规律,未来的变化乃是由某些动态的并且是不可知的,不断变换的需求、机会和选择等混合因素决定的,要利用这种变化并获得益处,或在风险中少付出代价,需要考虑的参数和要素的数目非常的多,这就更加需要直观的判断和感觉。基于这种观点,所谓的非确定性环境其实就是一种建立在单独个体感性认识之上的主观现象。准确的说,非确定性存在于完成某项任务所要求的信息总量和种类与所拥有的信息总量和种类之间的可见和不可见不同之处。这种感性的差异不是客观的数量,乃是由所涉及到的个体来决定的,显而易见它代表着个人的丰富经验。这样,非确定性就被定义为某种与决策者个体直接相关的事物,这种相关性更重要指的是他们的“心理状态”,即非理性的因素。
(2)客观因素的制约。政策制定过程中的许多客观因素都制约了政策制定中的理性发挥,例如:政策的时效性,政策所要解决的问题不是静止的孤立的,而是不断变化的,这就要求政策制定中必须要注意时效问题,针对当前问题迅速形成解决方案。这样,就在一定程度上要求政策制定者删繁就简,依靠现有的经验和直觉甚至灵感对问题作出感性判断,及时制定政策予以解决。另外,政策制定的成本,政策制定者的认知能力有限等等客观因素都制约了政策制定中的理性,导致政策制定中存在一定的非理性因素。
二、公共政策制定中的理性和非理性冲突
世界上没有什么是绝对的,除了这句话本身。尽管按照传统的政策学观点,我们应该在政策制定中排除非理性干扰,以理性的视角去构筑政策规划。但是不可否认的是,人类决策行为的理性和非理性的同构现象是一种客观实在,他在决策行为发生过程中具有时间上的连续性和空间上的并存性。对于个体决策者而言,他们的决策是在一种既包含理性又包含非理性的有限理性下作出的。而对于群体决策者来,他们对于政策问题的判断可能来自对于客观事实的理性分析,也可能来自于自身经验、直接等感性认识。正是由于这种同构,导致在公共政策制定 中的理性和非理性的冲突究竟何者在公共政策中更重要。
第一,必须承认,政策科学是一门理性占主导地位的学科。
政策制定作为政策过程的首要阶段,是政策科学的核心。这一过程直接关系到整个政策过程的成败,因而在政策制定中的必须对政策问题进行全面的分析,理性的判断。不仅要了解政策本身,还要看到各政策之间的相互联系,相互影响,相互制约的关系。还要对未来的变化趋势、方案执行结果及其影响等方面进行科学的预测,对政策可能产生负面效应采取必要的预防等等,只有这样才能保证制定出来的公共政策能够有效解决政策问题,推动社会发展。所以,只有理性的公共政策制定过程才可能保证政策的稳定性,持久性,有效性。但是,这种技术经济理性(公共政策制定中的理性)是以“经纪人”的人性假说为基础的,在这种理性下,将理性从非理性中分离出来是比较容易和明确的。然而,由于
基于“经纪人”基础的理性分析与现实有很大出入,一些学者认为,理研究是针对经济学规范性研究应运而生的,其目的在于为人们指出一个在理性意义上最合理的结果,而不是描述人们的真实的行为规律。比如博弈论学者海萨尼就认为:“我们的理论是一种规范性的理论,而不是实证性理论。至少这种理论正式而明确地研究了这样一个问题,即每一个局中人在对策中为了最有效地促进它自身的利益应该怎么做,而不是在这种类型的对策中他实际上应该怎么做。”由此可以得出,政策制定中的理性导致了政策目标简单化,单一化。
第二,公共政策制定中的非理性是难以避免的
首先,从个体决策者的层面来看,人类的理性是有限的。理性对人类来说是不可或缺的,人们无法脱离理性而存在。但是,当把理性狂热地抬高到“唯我独尊”和“无所不能”的地位,否定并抛弃人的情感、欲望、意志等非理性要素,把它当作客观和真理的化身,并用理性衡量一切、推演一切,甚至推演人类时,它也就恰恰走向了它的反面非理性,必然要招致人们对它的深刻反思和批判。古希腊哲学史上的斯多葛派认为,如果可能的话,理性应该完全压制情感,以达到心灵上的宁静。在柏拉图看来,理性是人的灵魂最高的属性和力量,它应该统治着人的激情和欲望。很明显,两者都在强调理性的绝对地位和力量,认为情感和欲望等非理性因素是不可靠的,它们是人的理性的障碍,而对人的情感和欲望加以贬斥。不可否认,人应该具有理性,并且也可以具有理性。然而,人却不是纯粹理性的动物,人有七情六欲,人又是具有丰富情感和欲望的。在人类认识世界和改造世界的过程中,并不只有理性的思维在发挥着作用,情感、意志、灵感、信仰、潜意识等非理性因素也同样发挥着重要的作用。在理性主义张扬盛行之时,人们也逐渐认识到:人的心灵中的非理性的因素也要起着必须的作用。相对于当代公共政策制定所处的高度复杂、多变的社会环境,任何人,无论他/她具有多么超人的之后,所能掌握的用以支持其决策行为的知识和信息都是有限的。更为重要的是,人类作为富于情感的高等动物,其决策行为并不完全受理性支配,还会受到情感、深层心理动机、宗教激情、价值信仰等多种非理性因素的影响,个体的经验、直觉、灵感等超理性因素也在决策中发挥着重要的作用。
其次,从作为间接决策者的公众来看,存在群体非理性现象。在现代社会中,公共政策的制定不同于个人的决策,各种利益集团、公众等发挥着重要的影响。我们大力倡导政策制定的民主化,除了为落实公民依法应享有的权利之外,一个重要的目的就是要以群体的利益关注制约个体的利益动机,以群体的理性弥补个体理性的有限性,以群体的理性制约个体非理性的作用。但是,必须看到,作为社会性动物的人类,有时会表现出一种群体非理性。集体无意识、群体失智等都是对这种群体非理性现象的刻画。这种群体非理性一旦被激发,在短期内几乎没有什么外部力量可以制约它。这种现象不仅为现代心理学所揭示,也被现实中大量的实例所印证。回忆一下三十多年前发生在我国的那场史无前例的“”中的群体性狂热,我们就能体会到这种群体非理性所具有的难以驾驭的力量。虽然对于一个社会而言,只是在少数时候才会出现群体非理性的现象,但是,一旦出现,必将对公共政策的制定产生重大影响。
第三,公共政策制定中的理性和非理性的对立统一
公共政策制定中理性和非理性的对立中一个较为突出的例子,就是理论和经验的对立。在公共政策制定中决策者可能会遇到这样的情况,通过理论分析的政策方案与通过经验得到的政策方案是相互抵触的,这是在公共政策制定中最让决策者头疼的问题。面对这样的问题,对方案的选择往往是很艰难的。当然这是很极端
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的例子。而且,在公共政策制定中,任何政策方案的产生也不会纯粹的依靠理性或非理性,因为无论个体决策者或是群体决策者的决策行为都是一个理性和非理性穿插的复杂过程,即便从行为结果上看是非理性的选择,也或多或少包含者一些理性的成分。这就使得公共政策制定中理性和非理性呈现出既相互对立,又相互融合。理性保证了政策在客观世界的精准性,而非理性保证了政策在现实世界的有效性。理性不断修正非理性的政策方案,而非理性又反过来不断改进理性的政策方案。
