时间：2023-02-27 11:16:05
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XXX位于西5公里，距离县城65公里。村委会干部5人，驻村工作队5人，全村有党员9名，其中正式党员9名，预备党员3人。
一、以强化自身建设为根本,不断提高党员干部综合能力。
加强组织领导，形成工作合力。完善党建工作领导责任机制。建立以村第一书记为第一责任人的党建工作领导小组，以第一书记、支部书记主抓，支委全力配合，共同开展好党建工作，切实把责任扛在肩上、放在心上、抓在手上；做到深入一线，靠前指挥，既当指挥员也当战斗员，推动形成领导示范、以上率下的良好局面。
夯实基层基础，建强基层组织。一是选优配强基层党建力量。按照1:3的比例，储备培养村级组织骨干9人，及时进行跟踪培养；持续抓好村“两委”干部队伍培训工作，通过参加地、市培训班、视联网培训等多渠道开展培训和轮训工作，培养村级工作“明白人”，目前村干部已经实现全部轮训一遍。二是积极拓宽发展渠道，不断壮大党员队伍。严格执行“20103”工作机制，按照党员发展程序，坚持成熟一个发展一个的原则，储备入党申请15人，培养入党积极分子6人，发展党员转为预备党员3人；三是落实培养责任。村“两委”、工作队成员与基层党员干部结对帮扶，结合每月“主题党日”活动开展谈心谈话跟踪掌握情况，组织培养对象听党课，参加党内有关活动，并分配一定任务，强化实践锻炼，通过培养联系村干部履职能力得到进一步提升。
二、努力做好群众工作，扎实推进各项工作有序开展。
开展国家通用语言培训，确保培训效果。一是摸清底数，夯实任务目标。建立15-45周岁人员总台账，确保应学尽学。二是健全机构完善制度。确定2名跟班辅导员，1名由“访惠聚”工作队队员担任，1名由学校教师兼任，做好夜校学习全程跟班管理辅导。三是分类施教，注重实效。根据学员实际情况，划分培训班次，确保不漏户不漏人，每周开展测试，并对测试成绩进行分析研判，及时调整学习方案，确保培训实效。
凝心聚力稳步推进社会各项事业。一是基础设施建设得到加强。今年新建冲水式厕所1处，新建临时垃圾堆放点1处，放置大型垃圾箱12个；实施道路亮化工程，安装改造路灯12个；绿化村委会广场及院内，安装供水软管1公里，建设围栏1公里，种植树苗1400余棵；美化院墙装饰“村民大舞台”1处，人居环境得到进一步改善。二是依托为民办实事经费，提高村民幸福感。以“访惠聚”工作队、村两委班子成员、“两个全覆盖”干部等为载体，通过走村入户、联系群众、服务群众，特别是“三苗工程”开展以来，办了一批惠及群众的实事好事，累计种植树苗540余棵，发放菜苗2000余株，发放鸡苗410只；组织开展 “春节”、“纳吾孜节”、“七一”“爱心义诊”、“知识竞赛”等各类文化活动10次，累积参加人数624人，慰问群众35户；解决村中9户家庭经济困难和单亲家庭冬季燃煤问题，2吨/家；定居牧民的幸福指数明显提升。
各位领导、团员、同志们：
下午好！
下面，我代表共青团五沙村支部第三届委员会向大会作报告，请予审议。
过去三年的工作回顾
过去三年，我村团支部根据本村的实际情况，结合镇团委各个时期的中心工作，有计划、有针对性地开展青年教育、文化活动、志愿服务等工作，并取得一定成效。现将有关工作情况总结如下：
一、完善团组织机构。
共青团是先进青年的群众组织，我村努力把加强农村团建作为工作的出发点和落脚点，严格按照《团章》有关规定，认真做好农村团员发展、管理、团费收缴等工作，加大发展团员和“推优”力度，把政治素质好，业务能力强，工作作风实的优秀团员选拔到干部队伍中来，巩固扩大团组织队伍，增强团组织的凝聚力和战斗力。另外，为进一步推进我村志愿服务工作规范化、服务范围扩大化，服务内容多样化，我村建立了以村党务工作者、团干部和志愿者“三位一体”组成的班子，负责日常的志愿服务事项。村志愿服务站下设党员志愿服务队、五老志愿服务队、义务巡查队，开展日常便民服务工作。
二、积极开展青年志愿服务，培养青年团员无私奉献精神。
1、开展无偿献血活动。为培养和陶冶团员的高尚情操，发扬助人为乐的高尚品质，我村每年定期开展无偿献血活动，吸引大批青年志愿者参加。2014年至2016年，我村参加无偿献血人数65人次。
2、组织青年志愿者开展预防登革热宣传活动。我村不定期组织村内党员志愿者、青年志愿者到村内进行积水清理，落户进行预防登革热宣传，加强村民防范意识，创建整洁舒适的居住和工作环境。
3、开展义诊活动。为提高本村老人身体素质，我村联合五六沙卫生站不定期举办义诊活动，安排本村青年志愿者参与协助。
三、积极开展有益身心的文化活动，增强团支部的凝聚力。
青少年的健康成长，不仅仅是文化知识的学习，更是德、智、体、美、劳的全面发展。因此，我村团支部有效利用我村文化活动场所，开展形式多样的文化活动，活跃青少年身心，增强团支部凝聚力。
今后三年的工作设想
农村团建工作任重道远，今后三年，五沙村团支部将继续深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕镇团委交给的工作重点和共青团工作任务，结合我村工作实际，做好以下几方面工作：
1、做好团支部常规工作。严格按照镇团委工作要求，做好团费收缴工作和档案管理工作，加强志愿服务宣传，建立和健全组织建设，加大推优力度，充分发挥团支部作用。
2、积极开展法制教育和禁毒活动。有效利用暑假，组织十帮对象、行为偏差学生、留守儿童等开展法制教育活动，加强青少年法制意识，预防青少年违法犯罪。加强禁毒宣传，组织青年团员开展了以“远离，珍爱生命”为主题的禁毒宣传教育活动，并给重点对象落户宣传教育等多种形式宣传的危害性，加强了我村的禁毒工作，提高了村民群众特别是青少年的识毒、防毒、拒毒的思想意识。
3、全面深化青年志愿者活动，开展形式多样的主题活动，完善青年志愿者服务体系，拓展青年志愿者活动的发动面、参与面和覆盖面，积极联系参加团组织的各项志愿者活动。
一、当前造成农村社会不稳定的因素的主要方面
1、土地问题
在当前的市场经济条件下，土地问题作为影响农村社会稳定的因素有了新的表现形式，这就是“征地补偿”。随着道路建设的发展和工业开发、小城镇建设的推进，建设性项目征地范围逐渐扩大，但由于不同期项目的补偿政策不统一，就容易引起农民的不满情绪。征地补偿问题牵扯到农民的切身利益，农民在这个问题上是空前团结的，在形式上往往表现为集体上访或越级上访，如果处理不妥，将可能会激化为。从我镇形势来看，反映土地方面问题的占相当一部分。村干部在这个问题上基本上没有发言权，因为群众认为他们是政府代表，替政府讲话，因此对他们不信任，有发言权的往往是村中真正德高望重的人。我们在处理涉及征地事件时，一定要千万谨慎。
2、农村村务公开问题
农村村务公开、财务公开是农民实行民主管理民主监督的一项重要举措，大多数农民对于这项关系自身利益的事情相当关心。但是，在有些村组，村干部却对这项工作并不热心，所以造成村务尤其是财务的公开不规范、不彻底，甚至是流于形式，引发群众上访造成农村社会不稳定。
3、农民法制意识问题
虽然法制建设在农村逐步加强，但受观念影响，部分农民还不习惯用“法”来解决争端，而依靠单纯的“私力”解决，明明违了法，还不知道自己错在哪里。
4、农村干部的工作问题
一方面有些镇村干部工作作风飘浮，群众观念淡薄，工作方法简单，激化了矛盾，造成了干群关系紧张；另一方面由于某些考核制度的不合理，逼得下面要么弄虚作假，要么侵犯农民的利益，把干部直接推向农民的对立面。
5、农村精神文明建设问题
随着经济的发展，加上农村文化的相对缺乏，赌博迷信、**等违法犯罪活动在一些农村地区发展蔓延，已成为诱发多种犯罪的社会毒瘤。
6、劳资矛盾问题
我镇属于工业经济发展镇，基本上每家农户都有人在企业工作，农民与企业主之间因工作、报酬引发的矛盾逐年增多。同时由于目前办企业的门槛较底，“开关”厂比较多，劳动法律制度执行不彻底，企业职工（农民）的权益不能有效保障，导致了群众性事件的加剧。
7、外来人员管理问题
近几年，我镇的外来人口逐渐增多，由于制度和力量的缺乏，我们明显感觉到社会稳定工作的压力，主要包括流氓恶势力、卫生防疫和计划生育等。
二、引发上述问题的主要原因
1、经济上的因素
经济的发展，拉大了贫富差距，加上外来人员大多从经济欠发达地区而来，巨大的差异特别是暴富的榜样激发了人们对财富的欲望，与此同时，人们的致富能力却显得不足。这种欲望与能力的不相称，促使一些人铤而走险，通过种种不正当手段谋取利益。这就导致不讲信用、坑蒙拐骗和偷盗抢劫丑恶现象的增加，引民不稳定因素。
2、政治上的因素
小平同志曾经指出：“如果没有小民主，那就一定要来大民主。群众有气就要出，我们的办法就是要使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方。……总之，要让群众能经常表达自己的意见，使他们有意见就能提，有气就能出。有小民主就不会来大民主。群众把气出了，问题尽可能解决了，怎么还会有在民主呢？”而从目前来看，镇村干部下组入户少了，针对农民的会议也开得少了，与农民面对面的沟通少了，群众直接向干部和组织反映情况的机会也少了，农民参与政治的渠道相对变窄了。这就使得农民对政府的了解下降、信任下降，不寻求正规渠道、手段解决问题，造成群访、围堵公路等的增长。
3、文化上的因素
经济和社会发展带来的不可避免的社会矛盾和冲突，对农民的思想也产生了深刻的冲击和影响。农村社会分化带来多元化的社会形态，农民的社会价值观念和伦理道德观念亦面临分解与重建的过程。但是由于规范的制定远远落后于变革的速度，旧的价值观念丧失对大众的内在约束力，而随着外来文化和城市文明的传播，广大农民的价值观念和意识形态结构将会不断趋于丰富和多元化，一些与主流意识形态不同甚至相反的价值观念也会大量涌现，致使各种观念相互碰撞与冲突频发。社会所倡导的价值标准与实际生活中人们所奉行的行为准则在许多方面相背离，使得人们在处理集体与个人、公与私、义与利等重大问题上愈来愈向后者偏移，农村各类关系的调节由道德杠杆为主逐步演变为利益杠杆为主，利己主义思想逐渐抬头。于是在围绕宅基地、承包田、农民负担、计划生育、投工投劳等利益，产生了干部与群众、群众与群众等诸多矛盾体。这些矛盾如果得不到及时疏导和化解，就可能激化，导致经济、民事纠纷上升，不稳定因素增多。
一、基本情况
我县辖6个乡镇、73个村委会、666个村民小组。截止6月30日，全县村组集体经济组织资金达到3125万元，有集体资金的村委会73个，占全部村委会的100％；有集体资金的村民小组有503个，占全部村民小组数的75.5％，没有集体资金的163个，占24.5％。今年，按照省、市文件精神，我县及时制定并下发了《县人民政府关于全面推行村级会计委托服务工作实施意见》，各乡镇在原村组帐乡代管的基础上，结合各乡镇的实际情况，认真宣传贯彻省、市文件精神，扎实工作，村级会计委托服务工作有序进行。目前，6个乡镇均成立了“村级会计委托服务中心”，73个村委会，已100％实现了村级会计委托， 666个村民小组，有661个实行了委托服务，但全部是手工记帐。资产总额8394万元，其中：货币资金5339万元。
二、自检自查情况
（一）推行村级会计委托服务工作组织机构落实情况。
县委、县政府非常重视此项工作，根据《昆明市人民政府办公厅关于贯彻云南省全面推进村级会计委托服务工作的实施意见》（昆政办〔〕24号）文件精神，并结合我县实际，县人民政府研究下发了《县人民政府关于印发县关于全面推行村级会计委托服务工作的实施意见的通知》（富政通〔〕35号），在全县开展了村级会计委托服务工作。县政府成立了县村级会计委托服务工作领导小组，由分管农业的副县长任组长，县农林局、财政局主要领导任副组长，成员由县民政局、国土管理局、广电局、审计局、社保局等部门分管领导组成，领导小组设办公室在农林局，由农林局局长任办公室主任，业务由农经管理站具体负责指导。把推行村级会计委托服务工作列入重要议事日程，切实加强组织领导，落实责任，强化措施，建立健全农村财务管理长效机制，切实保障农民的合法权益。
(二)乡镇成立村级会计委托服务机构及工作的开展情况。
一是各乡镇都成立了相应的领导小组及办公室，成立了“村级会计委托服务中心”。在乡镇农经管理站加挂“村级会计委托服务中心”牌子，启用了新印章。同时，抽调各乡镇相关部门有业务基础的工作人员来担任村级会计委托服务工作。
二是县及各乡镇都力所能及的安排了一定的工作经费（其中县级安排了培训经费1万元，每个乡镇安排了3000-5000元），确保了此项工作的顺利开展。
三是积极宣传，召开了动员大会，认真开展培训。县、乡两级采取多种途径开展了业务培训，到目前为止已对各层次的业务人培训了11期534人次。其中：县级集中培训了4期，309人次。于7月29日和9月3—5日县农林局、财政局两部门联合对全县7个乡镇的村级会计委托服务中心人员和73个村委会的财务报员，共计101人，进行了四天的村级会计委托业务知识培训。培训会上，采取分科分段培训的方式，主要讲解了《会计基础》、《财经法规与会计职业道德》、《村集体经济组织会计制度》及相关的法律法规等业务知识进行了培训，并印制了各相关业务知识资料180册。针对村级会计委托工作的实际，重点讲解了村集体经济组织会计核算工作实际操作中用到的业务知识。在培训会上，各中心主任还相互交流了当前村级会计委托服务工作开展的情况、存在的问题和下步工作打算。县财政、农业部门领导分别对当前需要统一明确的问题进行了统一安排部署，对下步工作的开展提出了具体要求。
各乡镇已分别对所辖村委会的领导及报帐员进行相关政策、法律法规及村级会计委托服务工作的紧迫性、重要性进行讲解宣传。共培训了7期，234人。
通过狠抓业务培训，使各乡镇村级会计委托服务中心人员、村委会干部及村民理财小组人员明确了实施村级会计委托服务的重要意义，掌握了村集体经济组织会计核 算的方法、步骤和操作规程，学习了会计基础知识、财经法规和会计职业道德等知识，提高了业务素质，明确了各自的工作职责，进一步增强了责任心，对更好地服务基层农民群众、搞好村级会计核算和村务公开、提高财务工作质量，促进我县村级会计委托服务工作的顺利开展奠定了坚实的基础，培训工作取得了明显的效果。
（三）乡镇村级会计委托服务工作机构和制度建设情况
为确保级级会计委托工作实现规范化、制度化，县财政局、农业局共同研究制定了《村级会计工作纪律》、《农村财务处理流程》、《村级会计委托服务机构工作职责》等制度，并由县级统一制作发给各乡镇中心张贴上墙，要求严格按照制度实施服务。各乡镇集合实际建立和完善了各项财务制度,如：财务公开制度、民主理财制度、借款管理、资金管理制度、档案管理制度等。全县73个村委会、666个村民小组都签订了委托协议，其中：73个村委会和661个村民小组进行了清理移交，实现会计委托，完成了我县的村级会计委托服务工作。现在各乡镇村级会计委托服务中心运转基本正常，逐步走上了制度化和规范化的轨道。
（四）开展村级会计委托服务工作的实际效果
几年来我县在村组帐乡代管的基础上实行了“村级会计委托服务工作”，村财务机构数从前的73个，减少到6个；财务人员从738个，减少到26个；代管资金总额从2865万元，增加到5339万元，增加2474万元，增长了86％；农村财务问题、上访件数从3件降为0件。通过村情简报，及时将村组的财务向群众进行公开，密切了干群关系。对实行会计委托有90%的干部群众对反映较好，还有10%的群众持有怀疑态度，坐以观望。所以我们在今后的工作中要建立健全并严格执行相关制度，做到100%群众满意、放心。
（五）开展村级会计委托服务工作中存在的问题和不足。
1、制度建设和执行方面存在一定的不足。主要表现在民主理财流于形式，理财小组作用没有正常发挥；《昆明市农村集体资产管理办法》贯彻执行还有差距，对资源、资产的管理还没有深入等方面。
2、因我县经济发展滞后，税源匮乏，财政十分困难，工作经费实在无力安排，开展村级会计委托服务工作无经费保证。“村级会计服务中心”的运转经费没有保证。
3、目前，所有乡镇都是手工记帐，工作量大，基本上一个工作人员要做十多套帐，并且操作不规范，效率低。要改变这种状况，必须实行会计电算化。但是，面临的困难是：没有资金购置电算化设施和财务软件。
4、乡（镇）村级会计委托服务中心人员少，多数是身兼数职，任务重。少则2个人10个村委会及所辖村民小组，账套达70个，多则8个人29个村委会及所辖村民小组的帐，帐套达到200多个。
5、乡镇会计委托中心工作人员及村委会报账员业务素质参差不齐，变动频繁，专职的少，兼职的多，不利于村级会计委托工作的长期开展。
6、部分乡（镇）领导重视程度不够，全县各乡镇进度不齐，管理规范方面存在一定的差距。
（六）对村级会计委托服务下一步工作的意见
1、建议省、市考虑“村级会计委托中心”工作机构、人员编制等问题，真正从政策上稳定队伍，同时乡镇政府应当配齐、配强工作人员，并保持相对稳定。
2、建立健全农村财务管理及村级会计委托机构的相关制度，加大检查执行力度。
3、克服困难，加大工作力度，按时、按质完成全县的村级会计委托服务工作的后续的管理服务工作。
4、抓各类人员的培训，提高中心工作人员和村组报帐员的素质，通过对中心工作人员、村组报帐员培训学习，使其进一步掌握《村集体经济会计制度》，学会基本的会计基础知识，以适应村级会计管理工作的需要。
一、行政主体的概念及主流学术界对村委会行政主体地位的观点
一般来说，行政主体并非是法律实践中所使用的术语，而是我国行政法理论界经常使用的一个概念，系指能以自己的名义实施国家行政权(表现为行政管理活动)，并对行为效果承担责任的组织。一般认为，只有行政主体所从事的与其行政职能有关的行为，才适用行政诉讼法，成为司法审查的对象。
比照上述法规性文件的规定，似乎村委会难以一一对号入座：村委会既不是一级国家行政机关，也不是行政复议机关，更不是行政机关内设机构或者派驻机构。似乎只有在某种特定情况下，即村委会在取得法律、法规授权而代行基层人民政府部分行政职权的情况下，村委会才有可能作为行政主体，具备司法审查被告资格，适用行政诉讼法。然而在我国的司法实践中，村委会几乎从未被列为行政诉讼的被告，这也意味着司法实践界仍坚持认为村委会不应具有行政主体地位。
而在我国行政法理论界，传统的行政法学理论对于村委会是否具备行政主体地位问题也一般持否定观点，即，认为村委会在任何情况下都不适用行政诉讼法，不具备司法审查被告的资格，其主要原因是村委会不是行政主体。这种理论认为：首先，村委会不是我国法律法规规定的一级政府，也不是我国行政管理体制的行政机关;其次，村委会不是法律、法规授权可以行使行政职能的组织;再次，村委会行使行政机关委托的管理职权时，可以成为行政主体、具备司法审查被告资格的是委托的行政机关，而不是作为受委托机关的村委会;此外，村委会的管理行为未被赋予强制性，村委会对村务的处理贯彻民主原则，在民主原则下实施的行为不应适用行政诉讼法的司法审查制度。
二、村委会行使职权类型及权力来源
村委会的权力来源基础首先来源于《宪法》和《村民委员会组织法》的明确规定，《婚姻法》、《土地管理法》及其实施条例等，也包含着村委会职权部分的部分内容。在明确村委会职权之前，有必要搞清楚村委会与基层人民政府以及村民群众之间的关系。
（一）村委会与基层人民政府之间的关系
基层人民政府与村委会之间，是指导、支持和帮助的关系。《村民委员会组织法》第四条第1款规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。同时，村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，向基层人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。可见，村委会与基层人民政府的关系不是一种行政隶属关系，村委会在基层人民政府的指导和帮助下，既要落实和贯彻相应的国家政策，也要协助乡级人民政府实施某些可能会对本村发生行政效果的行政管理活动。
（二）村委会与村民群众之间的关系
村委会是由村民选举产生的，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《村民委员会组织法》第二条第2款规定：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。同时，该法第十八条规定：村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。由此可见，村委会与村民之间应该是在村民自治框架下的管理者和被管理者的关系，其实质近似于民事法律关系中的契约关系。
基于以上分析，概括起来，村委会主要行使两类职权
一是自治权，即管理村民自治事务。村民自治事务是指《宪法》和《村民委员会组织法》授权村委会处理的事务。例如《宪法》第一百一十一条第2款规定：(村委会)办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。同时，《村民委员会组织法》第二条也有类似的概括性规定。具体说来，村委会主要管理两类自治事务：其一，农村公共事务的管理以及公共秩序的维护，比如组织实施本村建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施，指导村民建设住宅，管理公共卫生，调节民间纠纷，消防安全管理，维护村内治安等;其二，集体财产的经营与管理，即支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，维护以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益等。
二是有限的行政权，即基于法律、法规授权或者基层人民政府委托而行使的行政管理权限。基层人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助基层人民政府开展工作。这里的协助，主要体现在征收公粮、税款、乡镇统筹等费用，审批宅基地，开具婚姻登记所需证明，国家计划生育政策的落实，宣传宪法、法律、法规和其他国家的政策并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等方面。以协助审批宅基地为例，村民如果想获准在宅基地上建房，如果不能获得村委会的审批同意文件，就不能向乡政府土地管理部门提出申请，这时，村委会的协助审批行为已经成了审批前置条件，成了事实上的审批行为，这种协助行为在很大程度上就已经具有了行政管理性质，完全可以认为是在行使有限的行政管理权限了。当村民对村委会拒绝出具审批同意文件的行为不服时，如果要诉诸法律，其被告只能是村委会，而不能是乡政府或乡政府土地管理部门，此时，法院在审理时显然不能适用民事法律关系，只能适用行政诉讼法律规范对村委会的行为进行司法审查了，这也证明了村委会的这些协助行为已经具有有限行政权的性质。
三、村委会行政主体地位分析
一、督战核查工作内容
（一）召开一次县级医院与乡镇卫生院负责人参加的座谈会，再次核查核实有关情况。
1.通过座谈，进一步逐级压实责任，了解相关单位负责人对健康扶贫工作掌握程度。
2.核对包保县贫困人口及贫困人口在每个乡镇的分布是否与健康扶贫APP一致。
3.核对行政村与村卫生室建设情况，准确掌握未建村卫生室的行政村名单（乡镇卫生院所在地可不设村卫生室，人口较少或面积较小行政村可与相邻行政村联合设置村卫生室、行政村搬迁或撤销情况）。
4.核对村卫生室村医情况，准确掌握缺少常驻村医的村卫生室名单，指导各地做好上级医院下派与邻村代管工作。
5.乡镇卫生院、村卫生室是否能够开展基本医疗。
6.向县级行政部门核查（到现场与村医本人核查），2019年与2020年第一季度村卫生室运行经费和村医补助落实情况。比较与村医本人核查情况是否一致。
7.乡镇卫生院业务用房与设备配置项目进展情况，6月底前要全部完成。
（二）现场暗访。
1.遍访所有的贫困村。核查村卫生室建设情况与贫困人口医疗服务措施（服务“111”等）落实情况。其中，3个左右的贫困村贫困户全覆盖（普查）。
2.遍访所有未建村卫生室的行政村。核查未建村卫生室是否符合规定（乡镇卫生院所在地可不设村卫生室，人口较少或面积较小行政村可与相邻行政村联合设置村卫生室、行政村搬迁或撤销情况），乡镇卫生院所在地行政村贫困人口是否知道去乡镇卫生院看病，与相邻行政村联合设置村卫生室的行政村贫困人口是否知晓合建村卫生室及村医，行政村搬迁或撤销辖区居民基本医疗与基本公卫是否落实到相应的基层医疗卫生机构。核查未建村卫生室行政村贫困人口是贫困人口医疗服务措施（服务“111”等）落实情况。
3.完成县级医疗机构核查工作。
（三）6月底前，乡镇卫生院和村卫生室必须全覆盖，市级层面要核查既往发现问题的地方。要统筹做好安排，根据包保县（市、区）实际确定计划。
二、相关注意事项
（一）到行政村时，在到村委会了解具体情况，要与村委会核查失联人员与常年不在县域内人员情况。
（二）要重点对因病致贫户、因残致贫户开展入户核查。是否有贫困患者或贫困残疾人因未确诊等原因未落实“一人一策”。
（三）采取普查的方式开展贫困户入户暗访，即以村为单位覆盖所有贫困户。国家检查多采用这种方式，能够更加准确地掌握健康扶贫工作是否精准。
（四）要将现场核实情况与纸质版材料、健康扶贫APP信息系统进行比对，进一步推动精准到人到病与精细化管理，做到账账相符、账实相符。
三、关于组织形式
始终坚持问题导向、目标导向、结果导向组织开展包保暗访工作。确保包保暗访全覆盖、无死角，确保消除盲区死角，解决短板弱项。
（一）做好基础准备工作。委包保科室提前调取包保县（市、区）有关基础材料，会同包保单位根据贫困人口数量、基层医疗卫生机构数量等，合理制定工作计划。
（二）对工作较好的地区，可以适当减少暗访频次，对任务较重地区，要加大暗访力度。
（三）参照国家检查模式，兼顾普查与抽查。普查是以村为单位覆盖所有贫困户，检查是否做到“不落一人”（除死亡、失联、常年不在县域内3种情况（村委会证明），均纳入管理，要有家医签约文书和健康档案，所有患者要有“一人一策”；同步核查与健康扶贫APP信息是否一致）；要有重点地组织抽查，以点代面，查找问题，帮助基层改进工作。
（四）要组织调度好人员力量，根据当次暗访目标，既可以组织大队伍开展普查，也可以组成小分队开展抽查。
（五）关于进度要求，6月底前，要确保三级医疗卫生机构再次全覆盖，贫困人口暗访比例由各包保科室根据包保县(市、区）贫困人口数量、可抽调工作人员数量等研究确定。
一、改建基本原则
（一）重点优先原则。农村低保户、灾贫户、分散供养的农村五保户作为重点改建对象，在政策、资金、人力、物力等方面给予倾斜，优先予以解决。对于农村低收入家庭（家庭人均年收入按照当地农村低保标准的倍界定）的危房改建工作，各县（市、区）也要结合实际组织实施。
（二）先重后轻原则。把农村困难群众危房分为重危房户、危房户、一般危房户三个档次。在改建过程中，要把握主次，按照先重后轻的原则，分期分批进行改建。
（三）经济实用原则。改建过程中既要坚持实用性，又要坚持经济性，既要有利于生产，又要方便生活。危房重建户原则上不超过3间，其中分散供养的农村五保户每户2间，特殊情况需要增建的由县（市、区）民政部门批准后方可实施。危房修缮户修缮方法和修缮间数由各县（市、区）自行掌握。
二、改建任务
根据各县（市、区）摸底上报情况，确定年全市危房改建任务户，具体任务见附表。
三、危房改建户确定
（一）危房标准。
凡符合下列条件之一的房屋为危房：
1、房屋结构发生明显倾斜、位移、裂缝、扭曲等现象；
2、受压墙、柱沿受力方向产生缝宽大于毫米缝长超过层高二分之一的竖向裂缝，或者产生超过三分之一多条竖向裂缝的；
3、支撑梁或房架端部的墙体或柱截面因局部受压产生多条竖向裂缝，或裂缝宽度超过1毫米的；
4、其他不能保证居住、使用安全的房屋。
（二）危房改建户确定程序。
第一步：个人申请。由危房户户主向村委会提出书面申请，经村委会批准后填写《农村困难群众危房改建审批表》。村委会对申请户情况进行核实，对符合条件的及时归类统计、存档备查。
第二步：民主评议。村委会或村民代表会议对申请改建的危房户进行评议，确定初步意见后在村务公开栏中公示。无异议后报乡（镇）政府审核。
第三步：乡(镇)审核。乡（镇）政府根据村街上报的危房户情况，组织专人进行逐户核实并拍照作为验收资料存档备查。填写审核意见后报县级民政部门审批。
第四步：县（市、区）民政局审批。县（市、区）民政局接到乡(镇)上报的《农村困难群众危房改建审批表》和《农村危房重建（修缮）户花名册》后，及时组织专人进行抽查核实，并填写审批意见。
四、资金来源与拨付
年市级拟从福彩公益金中列支专项资金用于危房户改建补助，补助标准原则上按每户2万元掌握。年初拨付一半资金，待全部完工经验收合格后将剩余资金拨付到位。各县（市、区）要按照改建原则，根据重建与修缮户数、危房损坏程度、重建与修缮间数等因素适当调整资金使用额度，不足部分由各县（市、区）自行解决。因灾造成的危房户可从上级下拨的救灾资金中列支一部分。三河、霸州危房改建所需资金自筹。
五、有关要求
（一）加强领导，提高认识。各级各部门、各县（市、区）政府要切实把农村困难群众危房改建工作作为一项重要工作来抓好，要把危房改建工作与新农村建设、改善困难群众基本生活条件有机结合起来，在保持稳定、不发生问题的基础上，加强协调，认真组织。要动员社会各界积极参与，各村（街）要组织义工服务队，为危房改建工作提供便利条件。
（二）建立危房改建档案。实行一户一档制度，对危房改建户建立一套完整的档案资料，存档备查，一式二份，县、乡各一份。内容包括：危房户主姓名、身份证号、出生日期、家庭住址、家庭成员情况、重建间数、修缮间数、改建前后照片等资料。
（三）严格审批制度。各县（市、区）在申报、审核、审批过程中，要按照条件严格把关，做到公开、公正、公平，坚决杜绝优亲厚友等问题发生。
（四）建立报告制度。各县（市、区）每月25日前向市民政局书面报告一次危房改建进展情况，市民政局汇总后报市政府。
一问题的提出
随着村民自治制度的实行和村民委员会的成立，农村基层社区公共权力结构发生了巨大的变化，这对新型的农村社会秩序和社会治理模式的形成起到了巨大的作用。特别是村民委员会这一新型农村社区组织的出现使得传统的农村社会组织形式发生巨大的转变，促使农村社会结构发生了巨大的变迁，农村社会的这种结构性变迁也正是我国社会转型发展的一个重要方面。
从问题的角度来研究新制度对于村民自治研究或许更具有现实意义。在当前村民自治制度实行过程中的一个十分重要的问题就是，作为村民自治组织的村民委员会在实际运作中的职能偏离，即其实际行为对于其职能实施本旨的偏离问题。这种偏离有多方面的表现，比如：并非行政机构的村民委员会过多执行行政任务，社区公益职能实施不力；村委会越权代行集体经济组织的职能；村委会及村干部僭越村民会议的决策权，变村民自治为村委会自治或村干部自治；对国家政策法规歪曲执行等。村委会职能实施中的这种偏离不仅对村民自治的制度化发展带来不良影响，也对农村社会生产和生活造成一定的现实危害，有必要研究这一现象产生的结构性原因，从而通过对这种现象的分析发现村民自治制度实行中的某些结构瓶颈，并基于此探讨村民自治的配套制度和其他相关改革措施的必要性和可能性。
目前，村民自治问题已经引起了包括社会学、政治学、法学、经济学等在内的诸多社会科学研究者的重视，对于村委会运行中出现的问题现有研究主要有两种思路：“国家与社会”视角和“村干部角色”视角。
“国家与社会”视角的研究仅仅用国家与社会二分的框架来解释村委会与村党支部的行为差异或村委会与乡镇政府的冲突是不够的，至少是失之简单的，忽视了现实中各方之间关系的复杂性，因此不足以解释村委会行为中存在的问题。比如：村委会的行为并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委会的职能中并不完全排斥政府的行政任务，那么它在多大程度上具有相对于乡镇的独立性？村委会在完成各项组织目标时存在着很大的选择性，那么它在实践中的行动依据是什么？在大多数时候和大多数地方村委会与村党支部并未表现出立场上的对立和利益上的分离，村委会与乡镇政府的关系更多地也表现出一种若即若离的态势而不是截然的分立，那么村委会与二者的关系在多大程度上可以用其权力合法性来源来解释？
另一些从微观角度进行的研究弥补了以上宏观视角研究的不足，这其中最有代表性的是从村干部或农村社区精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱监护人”的概念概括市场化改革后的村干部的角色，认为村干部在主观上也无暇做好村民的监护人，他们的干部身份并未被纳入国家行政系统，就其本质而言，和普通农民一样。这使他们在市场经济的冲击下，同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处，而非是全体村民的利益[1]。从村干部角色角度进行的研究弥补了国家与社会二分法的不足，用更加具体生动的解释框架分析了村干部的行为，但是，这些研究忽视了村委会作为一个组织的存在，只关注村干部的行为。村委会作为一个正式组织具有独立的行动能力和独立的组织目标、组织原则。为了获得更加准确的认识，应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？本文正是从回答这些问题入手，将村委会看成一个独立的行动者来分析村委会的行动逻辑，以期展现出村干部的个人行动与村委会的集体行动之间的关系，从而对村委会的职能偏离现象提出一个探索性的解释框架。
二村委会职能实施中的偏离
在村委会实际工作中，制度规定的职能并不一定能够得到贯彻执行。欧博文（O’Brien）在研究村委会组织法时谈到了许多中央的政策得不到充分实施的情况，其他一些政策在实施过程中也常常被扭曲了或只得到部分的实施[2]。这其中最为普遍的一种现象是村委会职能实施的偏离，这种偏离并不是对制度规定的公然违抗和反对，而是对其策略性执行。在表面看来，各项职能都得到了实施，但实施的实际效果却是职能内容未能有效贯彻，职能实施的目标未能实现，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委会的法律性质为其规定了一组特有的权利和义务，这些权利和义务构成了村委会职能的核心。村委会职能实施中的偏离主要是其作为基层群众性自治组织的权利和义务在履行中的偏离。
2.1村委会的权利偏离
就村委会的权利行使来看，其偏离表现在两个方面：一是权利的缺失，即制度规定的权利在职能实施中被侵犯而得不到行使；二是权利的僭越，即在职能实施中超出制度规定范围行使权利。以下分别从这两个方面来看村委会职能实施中权利的偏离。
2.1.1权利的缺失
村委会在实际工作中经常会遇到的问题是其自治权利受到来自乡镇政府的侵犯,使其权利发生缺失。一些乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，这特别突出地表现在乡镇政府对村委会事务权、财务权、人事权等属于村委会的自利的非法干预上：
第一，事务权。主要表现为两点：一是乡镇政府不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，用行政命令代替村民会议（或村民代表会议）决定属于村庄自身的事务，如乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集，村集体经济项目的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，本该由村民会议决定，但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的。二是乡镇政府干涉农民生产经营自，即以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书甚或通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什么以及达到什么样的指标要求。例如，时常见诸媒体的“逼农致富”事件就反映出乡镇政府干涉村民和村集体的经济自，在一些地方，甚至因此造成干群严重冲突，乃至酿成人员伤亡事件。乡镇对村委会的控制在方式上还表现为，乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。
第二，财务权。乡镇政府越权干涉村级财务管理。支配村委会的最好办法，莫过于控制村级公共财政。目前在许多地方实行的“村财乡管”或“村帐乡理”办法就是颇受争议的现象。一些地方的乡镇政府以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，实行“村财乡管”或“村账乡理”干涉乃至控制村级财务管理，最终达到间接支配村委会的目的。从各地的情况来看，乡镇经常通过以下几种方式对村级财务进行监督和控制：一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行“村财乡管”制度，对村委会财务收支进行全面监控。
第三，人事权。乡镇政府越权干涉村级人事安排。为了达到支配或控制村委会的目的，一些地方乡镇政府在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵村民选举，想方设法使自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定村民选举的结果，甚至取消村民直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。从笔者实地调研的两个村的情况来看，在村委会选举中也都存在着乡镇政府的影响和作用。除了影响和控制村委会选举之外，乡镇政府干涉村委会人事权的另一个做法是对于自己不满意的民选‘村官’直接非法罢免。
2.1.2权利的僭越
村委会权利行使中的偏离还表现为权利的僭越，即村委会在职能实施中超出制度规定范围行使权利，也就是越权行事，其中主要是僭越村民会议（或村民代表会议）的权利以及僭越集体经济组织的权利。
1.村委会僭越村民会议（或村民代表会议）的权利。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”这就是说，村民会议是村民实行自治的权利机构，村委会是村民实行自治的执行机构和工作机构。二者的关系首先体现在：一是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定，而不是由村委会决定。对于涉及全体村民利益的事项，村委会必须提请村民会议讨论决定[3]。关于需由村民会议讨论决定的具体事项，村组法也做了规定。另外，村组法第二十一条规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”由此可见，村民代表会议是特殊情况下村民会议的补充形式，其行使的权利来自村民会议的授权。所以，总地来说，关系村民利益的重要事项的决策权利在村民会议，至少应该在由村民会议授权的村民代表会议，而不在村民委员会。
但是，在实际工作中，村委会时常僭越村民会议的决策权，形成虚置村民会议的局面，
这种现象被一些学者称为“村委会自治”[4]，有的实际上就是少数村干部的自治，其实质是侵犯了村民的自治权利。
2.村委会僭越集体经济组织的权利
依照制度规定，村委会具有一定的经济职能，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会并不具有直接参与和从事经济活动的权利，村级组织中集体经济组织依法享有这种权利，而村委会依法应当尊重集体经济组织独立进行经济活动的自，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条对此有明确规定。但在当前的村民自治实践中，村委会常常僭越集体经济组织的经营权，直接参与和从事经济活动。
在农村改革前，既是基层政权组织又是基层经济组织，成为“政社合一”的组织，而体制下的生产大队也同时具有政治组织和经济组织双重身份，因而是农村经济活动的直接参与者。与此不同，农村改革后“政社合一”的体制被打破，乡镇政府只作为基层政权组织，而村委会也只是农村社区组织，并不具有直接从事经济活动的资格，农村的基本经济主体是集体经济组织、农户、农民个人以及其他经济实体。但有一点是村委会与生产大队的相同之处，即掌握村庄公共资源的控制权。与生产大队相比，虽然由于农户自利的增加，村委会所控制的资源范围有所缩小，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会仍然有管理村庄公共资源的合法身份，从而对这些资源享有实际控制权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。在改革后经济市场化的背景下，村委会的这种村庄公共资源控制权为其直接参与市场活动提供了便利，而社会主体的逐利化倾向又使得村委会及其干部具有了从事牟利活动的冲动，两方面情况结合的后果是村委会自觉地作为直接参与者加入到市场活动中。虽然，在基层组织体系中几乎各村都有集体经济组织经济合作社，但人事上几乎都与村委会和村党支部高度重合，并没有引起“利益涉嫌”的担忧。这种组织结构的后果是实际工作中集体经济组织被虚置，经济活动由村两委越俎代庖。村经济合作社实际上没有独立的机构和活动，需要由经济合作社从事的活动均由村两委相关人员直接从事。村委会的这种行为实际上是得到上下各方认同的。对于上级而言，只要地方经济能得到发展，村委会的经济活动主体资格问题并不重要，实际上像韩村河、华西村、等所谓“超级村庄”那种将村庄社区组织当作经济组织运做的模式已经被作为先进典型。对于村民而言，只要经济活动能够给自己带来更多的福利，也不会追究村委会的行为是否越权，只有当经营受挫，公共资源缩水，自己利益受损时才会表示不满。在这种情况下，村委会运用村庄公共资源进行经营的经济活动是受到鼓励的。
村委会直接从事经济活动的行为虽然出于自我生存与发展的冲动，但实际上却极大地损害了其职能的有效实施。村委会直接从事经济活动可以说是一柄双刃剑，“一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）”[5]。
第一个方面的后果只有经济活动不断成功才会实现，但经济活动是具有极大风险的，一旦失败，不但这种经济上的好处不能实现，还会带来经济上和政治上的双重不利后果，即村庄公共资源受到损失和村委会作为社区公共权威的正当性受到质疑。因为，村委会从事经济活动时与其他经济行动者的身份有所不同，村委会作为社区公共权威的代表，可以无偿或象征性地有偿使用村庄公共资源，比如土地、资金，而这些都不是村委会运用市场信誉和偿还能力获得的，而是凭借其特殊身份获得的。这种情况下村委会的经济活动的责任转嫁给了村民大众，使得公共资源容易损失，而一旦公共资源受到损失，村委会作为社区公共权威的正当性将受到村民的质疑。第二个方面的后果总是存在的，即使村委会的经营活动很成功，而且越是这样，这种与其他经济行动者的冲突越深。这还是因为村委会与一般经济行动者所不同的身份造成的。由于其公共权威身份使得其可以无偿或象征性有偿使用公共资源，可以在政策支持、信息获取、社会关系等方面享有比其他经济行动者更有利的条件，从而在经济竞争中造成了不平等的竞争关系。并且，作为公共权威的身份与作为市场竞争者的身份是内在矛盾的，前者的性质是非赢利的，而后者则是最大限度地牟利。基于这样的原因，村委会直接从事经济活动将会有损其公共性。现实中，这种损害的一个重要表现便是村庄公共职位的功利化，这种功利化一方面是村级治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村级治理的公司化倾向在经济发达的村庄表现得由为突出，这时往往村支书或村主任出任村集体最大经济实体的法人代表，而村庄公共事务也成为了企业内部的行政事务，其管理方式也相应地成为了企业管理的方式。村干部的逐利化主要表现为，干部职位的吸引力不在其升迁机会或地位声望，而在于利用公共职位获得经济利益的便利。很多地方，特别是村集体经济资源较丰富的村，村干部竞选者所看中的正是干部职位可以控制村庄公共资源，从而可以为自己和家人谋取更多的物质利益。
2.2村委会的义务偏离
村委会职能一方面通过其各项权利体现出来，另一方面通过其作为村民公共利益人的义务体现出来。村委会的义务，用徐勇教授的分法大致包括村务和政务两部分。村务涉及本村村民利益的村庄公共事务；政务是上级政府下派给乡镇政府的任务延伸到村一级的事务[6]。从村委会的性质来看，作为农村基层群众性自治组织，村委会的义务应该首先体现自治性，因此其主要义务应该是与村民公共利益紧密相关的村务。这一点已经体现在相关法律规定中，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会的主要任务是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等属于村务范畴的事务，而对于乡镇政府的政务，村委会的义务只是协助开展工作。但是，从村民自治实践情况来看，村委会日常工作任务在很大程度上偏离了其自治性，其作为自治组织所应履行的义务没有得到有效履行。这种情况表现在相反相承的两个方面，一个方面是村委会过度代行政务，另一个方面是村委会对村务的忽略。
2.2.1村委会过度代行政务
实行村民自治后，在很多地方，乡镇政府仍然将村委会当作自己的“腿”，村委会更像是乡镇政府的下派机构而不是群众性自治组织，日常的主要任务成了完成乡镇政府下派的政务，用老百姓总结的话来说是“催粮派款，刮宫引产”；相反，本来属于其主要任务的村务却被忽略了，甚至在很大程度上被荒废了[7]。有的研究者将这种现象总结为村委会的“附属行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委会实际工作中过度代行政务的问题。
对于乡镇政府下派的任务，村干部也很为难，一方面不能违背上面的意思，另一方面过多的任务也成了村干部的负担，特别是一些完成起来有困难的任务，而往往越是困难的任务乡镇越是需要村级组织的协助，因此对村干部的压力越大。这种情况下，乡镇为了增加对村干部的控制，使他们更加积极地完成乡镇下达的任务以及更自觉地按照乡镇的意志办事，乡镇政府往往通过控制村委会的财务权并将村干部的报酬与其完成任务情况挂钩的办法。由乡镇决定发放报酬的数量与结构，乡镇的事情就好办了。当乡镇有求于村一级的事情不是很多的时候，乡镇的结构报酬制度可以做得平均一些。若乡镇有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有难度时，乡镇便将村干部应得报酬与其完成工作情况挂钩，有些村干部某项任务完成得不好，就得不到这项工作的结构报酬。村与村之间干部报酬的差距就拉开了[9]。
2.2.2村委会对村务的忽略
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会的核心任务应该是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，以及向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议等与本村村民利益密切相关的事务。但是，村委会的日常工作主要是完成乡镇下派的各项任务，过度代行政务，其结果便是，在另一个方面，村委会对于本该是其工作重心的村务的忽略甚至是荒废。这主要表现在以下两个问题：村庄公益事业办理不力；对村民利益表达缺乏关心。以下分别对这两个问题加以说明。
1关于村庄公益事业
关于村庄公益事业的问题，目前的研究多是从经济的视角考虑问题，其基本思路是将村庄公益的困境归于经济上的匮乏，从而在这个基础上认为，只要有了资金充分投入，万事大吉。但是问题的另一个方面是为什么拥有大量投入的“形象工程”并没有给村庄带来公益？为什么（相对于从前）经济发展了，村民富裕了，而集体的公益事业却荒废了？这就及到涉另一个“钱”以外的与钱多钱少同样重要甚至某些时候更为重要的问题，即村庄公共组织对公益事业的关心程度以及对现有公益资源的动员能力的问题。这显然已经不是一个经济问题而是政治社会问题。从这一视角来看村庄公益事业的问题不难看出这样两类现象：一是村干部对于村庄公益事业缺乏应有的关心，二是村委会对于现有的村庄公益资源缺乏足够的动员能力。这两个问题实际上是联系在一起的，并且很多时候是互为因果的。由于村干部对于村庄公益事业缺乏关心，必然导致其在村民中的威信的损失，削弱村民对于村干部和村委会的信任，这又必然会削弱村委会对于村庄资源的动员能力；另一方面，由于村委会缺乏对村庄资源的动员能力，对于村干部而言，公益事业成为一项十分费力的工作，在当前村干部任务繁重（主要是乡镇下派的任务）的情况下，这又会降低村干部对于村庄公益事业的热情。
这种情况下，没有外来的压力或帮助，村委会很难自觉地提供公益事业供给，所谓的外来压力主要是乡镇下达的关于公益事业达标的任务，而外来帮助包括政府部门或村庄以外的其他组织提供的资金、技术、规划、管理等方面的扶持。因此，可以看到的现象是目前很多地方的村庄公益事业是靠外力启动的，村庄内部的资源动员能力并未得到增强，村干部也并未培养起承担公益事业组织任务的自觉，而一旦外力撤除，村庄公益事业又将面临困境。在这种外力启动的村庄公益事业中，村委会并没有成功扮演其应有的角色，也没有通过组织公益事业提高其资源动员能力和组织公益事业的热情，村民与村干部的信任关系也没能通过这样的机会得到增强。很多学者也对这种“输血式”的村庄公益供给方法和“外援式”发展模式的弊端给予重视[10]，并认为这是造成目前农村公益事业建设中效果差和形象工程多的重要原因。
2关于村民利益表达
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会有义务调解民间纠纷，向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议。村委会是村民公共利益的代表，村民的利益要求理应通过村委会得到表达和实现，是否为村民利益着想，能否为村民利益说话、出力也是村干部是否得到村民认可的主要标准。然而，在村民自治实践中，村委会对村民利益缺乏关心的现象仍然很多，被设计为村民自治组织的村委会并没有起到维护村民权益的作用，有的时候，它的现实作用甚至与其制度设计构想相反。当然，在本村与其他村发生山岭、土地所有权以及其他资源利用和分配等方面的摩擦与冲突的时候，村委会一般还是会与村民同心协力地一起维护本村的利益，但一旦国家的利益与村民的利益发生矛盾，如遇到县、乡乱摊派、乱收费、乱罚款、乱征地等情况，村委会往往站在国家、政府一边，反过来压制村民的不满，劝说甚或帮助政府强制他们服从，而对于村民的利益诉求村委会并不十分关心。当然，有的时候、有的地方的村委会也会为村民说几句好话，争取一点利益，个别村委会甚至会做得更好。
三对村委会职能偏离现象的解释
3.1村干部的行动与村委会职能的实施
要对村委会职能实施中的偏离现象做出解释首先有必要考察村委会职能得以实施的基本过程，即村委会作为一个组织的集体行动是如何产生的。应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？
3.1.1村委会“法人行动”的实现
本文解释村委会的行动的研究策略是将村委会看成一个独立的行动主体，并通过考察村干部个人行动与村委会集体行动之间的关系找出村委会集体行动的产生机制。对于这样的研究策略，科尔曼的“法人行动理论”是一个十分合适的理论工具，这一理论正是关于个体行动与由这些个体组成的集体的行动之间关系的理论。法人行动理论认为，法人是通过自然人将其权利转让给一个共同的权威机构而形成的，法人行动的目的是为这些自然人获取共同利益，现代法人行动者具有这样一些特征：它由职位所组成；它拥有独立的权利和义务，有自己的利益和资源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并对自己的整体行动负法律责任（科尔曼，1999）。根据法人行动理论，一个基本的法人行动系统是由一个委托人和一个人组成的统一的行动单位，其中作为委托人的行动者追求自身利益时有足够的资源而无适当的能力便要尽力寻找具有相当技术与能力的其他行动者作为人为自己服务并以支付报酬为交换手段。
实行村民自治后的村民委员会正是一个现代法人行动者，村民通过民主选举将一部分权利转让给村委会，村委会的宗旨是为维护和增加全体村民的共同利益。村委会是依法并通过法定程序成立的正式组织，它由村委会主任等一系列职位组成。根据《中华人民共和国村民委员会组成法》，村委会拥有一组独立的权利和义务；作为村民自治组成有自己的利益和资源；在法律上，村委会可替代自然人的功能并对其组织行为负法律责任。实际上，村委会是另一个法人行动系统中的人，这个法人行动系统是村民会议，它由委托人--全体村民，人--村民委员会结合而成，而村委会又作为委托人其权利分配到其一系列职位上，由这些职位的担当者即村干部。
村委会的职能如何能够落实到村干部的行动中呢？这一点是由村干部作为村委会法人行动者人的身份作为法律保证的。这一特殊身份的意义在于作为人的村干部与其委托人之间具有法定的权利和义务关系。实行村民自治后，从法律上看，村委会的权威关系通过村民选举行为自愿授予。实际中，村委会的建立有部分政府行为，如上级政府倡导、指导，甚至提各主要职位的候选人，但毕竟村民有了法律赋予的选举权和罢免权，这样就在村民与村干部建立了一种共同的权威关系。在这种关系中，作为委托人的村民在没有附带任何报酬的情况下转让自己对行动的控制权，期望作为人的村干部给自己带来好处，作为人的村干部的行动目的即是维护和增进村民委托人的共同的利益，这是人的法定义务。基于村民与村干部的共同权威关系，村干部有其作为人的利益、规则与资源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行为而从委托人那得到的报酬；规则包括各种法律、法规中对村干部行为的规范以及存在于文化中的角色期望；而资源既包括作为委托人的村民转让给村干部的那部分权利资源，也包括由此带来的对村庄公共物质资源的控制权和支配权。所有这些要素，包括共同权威关系，人的利益，规则和资源共同构成了作为人的村干部行动的结构性要素，正是这些结构性要素规定了村干部行动的适当性。村干部的这种身份规定其应该通过自己的工作实施村委会的各项职能，并且为其工作提供了必要的资源。
3.1.2村干部个人行动在村委会“法人行动”中的特殊地位
法人行动者是一种无形实体，其行动意志需要通过其人的行动得以实现，为此必须把使用法人资源的权利置于人手中，即将其资源托付给法人职位占有者，集中的资源是法人行动者拥有权力与效率的基础。这样，在法人行动者内部，权力从资源所有者的手中转移并集中到法人资源使用者的手中。在村委会法人行动者内部，为全体村民共有的对村庄公共资源（包括物质资源、人力资源、社会资源）的处置权转移到村委会的各个管理职位中去，并最终由占据这些管理职位的村干部掌握。虽然村干部的这些权利在法律上是受到村民的制约的，但这里所说的能够制约村干部的村民是作为整体的村民或村民大多数，而对于作为个体的村民而言，村干部显然获得了更多的权利，也就是说，在村委会法人行动者中，村干部处于一种相对特殊的地位。
作为人的村干部在村委会法人行动者中的这种特殊地位，使得村干部的个人行动对于村委会“法人行动”的结果起到特殊重要的作用。虽然法人行动属于系统行动，其行动决策是集体意志的体现，应该代表着集体成员的公共利益，但是在村委会法人行动产生的集体决策过程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相对单个村民要大得多。因为，法人行动的决策基础是法人行动者内部交换活动中形成的各种利益[11]。而在法人行动者内部交换活动中，利益格局的形成是与交换各方的谈判实力分不开的，这种谈判实力是由各自占有的资源及其相对价值决定的[12]。在村委会法人行动者内部交换活动中，村干部显然占有了更多的有价值的资源，因此具有相对于普通村民来说更强的谈判实力，所以其利益和意志更容易影响到村委会的集体决策。比如，村干部着村庄公共福利分配的权利以及其他物质资源处置的权利，便有条件以此来交换村民对其的支持与服从，这也正是现实中很多地方农村出现家长式领导的重要原因。即便是村庄公共事务的决策需要集体讨论或征求村民的意见，但由于村干部的公共权威身份使其可以以村庄公共利益代言人的身份出现，从而为其个人意志寻找正当性，并以组织或集体的名义对抗和压制反对者，比较容易使其主张在集体决策中体现。
3.2村委会职能实施中村干部的策略行为
鉴于村干部的个人行动对于村委会职能实施的特殊重要意义，村干部是否能够在其工作中自觉保证村委会职能得到有效实施就显得十分重要。那么，在村委会职能实施过程中村干部个人行动的策略是怎样的？村干部在工作中是完全自觉地执行相关制度规定还是相反？其行动依据是什么？
3.2.1村干部策略行为的基本原则
村干部作为一般理性行动者,其行动的基本原则是最大限度地实现个人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好构成,包括物质的、精神的、社会的需要和偏好，比如其个人和家庭收入的增加，物质条件的改善，其个人以及家人同乡亲们的友好关系，村民的支持与尊敬，该村在与其他村的比较中获得更高的评价和更好的声誉等都属于村干部的利益。但是，这些构成利益的各种需要和偏好在村干部的认知体系中具有一定的排序，排序的依据则是村干部对各种需要和偏好的判断。也就是说，只有被行动者所认识到的利益才会对其行动起作用，被其认为更重要的利益对其行动具有更大的作用。比如，对于一个更看重个人物质利益的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地实现其物质利益；对于一个更看重村民支持与尊敬的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得村民的支持与尊敬；对于一个更看重上级领导认同的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得上级领导的认同。当然，个人对自己利益的认知并不是一成不变的，而是会因具体情景的不同而不同。
村干部的理性行动是为达到一定目的而通过人际交往或社会交换所表现出来的社会性行动，这种行动需要理性的考虑（或计算）对其目的有影响的各种因素，这些因素包括制度、文化、权利、情感等方面。但是判断理性与非理性不能以局外人的标准，而是要行动者的眼光来衡量。村干部的这种理性行动服从规则和资源等结构性要素的制约。但同时，村干部也具有能动作用，这种能动作用一方面表现在具有认知能力和选择能力，可以对其行动情境做出判断并提出适当的行动策略；另一方面表现在行动者可以反思性地监管自己的行为，即可以通过对其行为后果的判断形成新的行动决策。这里所说的后果大概分为奖励和惩罚两种。村干部会根据后果来肯定、否定或是矫正其行动策略，而其判断的依据仍然是其自身利益。比如，如果村干部认为严格执行有关村委会职能实施的制度的行动会受到奖励，就会强化他的这种行动，相反则会对这种行动进行修正；如果村干部认为其违反规定的行为可以为自己带来利益而不会受到惩罚，或是其获得的利益大于付出的代价，就会鼓励他继续违反规定；如果村干部认为对制度变通执行会更有利于自己，则会寻求变通手段。因此，村干部具有采取策略行为的能力。
3.2.2村干部的策略行为与村委会的职能偏离
总地来看，作为理性行动者，村干部在村委会职能实施过程中采取的行动策略主要包括两点：一是从职能实施的内容来看，村委会的职能是被选择性实施；二是从职能实施的方式来看，村委会的职能是被变通性实施。
（一）从内容来看，村委会的职能被选择性实施。
实际上，在目前村委会职能实施中，村干部采取的策略既不是完全不执行相关制度，也不是完全实施各项制度，准确地说，村干部是对村委会职能选择性实施。为什么村干部有时是恪守职责的人，有时却又是藐视规则的投机者？实际上这种现象是村干部的策略行为造成的。其行为依据主要有两点：
第一，村干部对自身利益的判断。就是说对于那些对村干部实现自身利益有帮助的职能内容，村干部具有较高的积极性；相反对于那些对村干部实现自身利益会有阻碍的职能内容，村干部就不会太积极，甚至会千方百计阻碍这些职能的实施。当然，具体是对其利益有利还是有害不是以外人的标准来衡量，而是以村干部自己的判断来衡量。而且这还与彼时彼地的具体情境有关。比如：村干部之所以对乡镇下派的任务不敢怠慢，与乡镇政府掌握着村干部的工资分配权有关。村干部的报酬与其完成乡镇任务的情况相挂钩，完成情况好可以受到额外奖励，完成情况不好则会被扣发部分工资。这种情况在前面第三部分中已经详细说明过。正是通过这种办法，乡镇政府成功地将村干部的物质利益与其工作内容紧密联系起来，因此村干部在村务与政务之间选择时会更加积极地完成政务而忽略村务。这里所举的只是一个事例，类似的利益激励任务还有不少。
第二，村干部对制度强硬程度和明确程度的判断。就是说对于那些具有严格监督机制的制度，以及那些具有明确考核办法的制度，村干部比较容易努力执行；相反，对于那些缺乏严格监督机制的制度，或是那些缺乏明确考核办法的制度，村干部则缺乏执行的积极性。比如，乡镇政府与村干部签订了责任书的内容更容易得到村干部的自觉完成。这种责任书每一条指标都有数字标准。这种明确的指标促进了村干部对上级任务的完成。相反，村干部与村民之间一般都没有类似于这样的责任书，乡镇的责任书一般也不会有村务内容，这也就难怪他们忙于乡镇下派的政务而疏忽村务了。
（二）从方式来看，村委会的职能被变通性实施。
这里所谓变通包括两个方面，一是非对抗，即村干部基本上不会明确反对执行有关村委会职能的制度，相反较为普遍的情况倒是会利用制度作为其行动合法性依据；二是转化，即村干部对于那些他们不愿意执行却又不得不执行的制度往往会运用一定转化技术，使制度在形式上得到实施，实际上却使制度变质。
先说第一个方面，村干部对待各项有关村委会职能的制度的方式往往不会是对抗性的，即便是对那些他们很不愿意执行的制度，他们知道制度具有正当性，如果反对则自己的行动将缺乏合法性，他们知道这样做是愚蠢的。因此，村干部往往利用这些制度作为其行动合法性的理由，特别是以国家法律或政策形式出现的制度。无论其行动在实质上是否符合制度的要求，村干部都会为其行动做出一定的合法性宣称，这样他们便可使自己在道义上处于有利位置。
再说第二个方面，这方面的事例也很多，其实一直以来基层干部对于那些不愿意执行却又不得不执行的上级政策都是采取阳奉阴违的对策。比如，关于农民负担问题，国家制定了严格制度，有明确的指标限制，但基层干部往往通过夸大虚报农民的收入来掩盖过多的收费，或是在上级来检查时做一些临时性的工作蒙骗检查者。再比如，《村民委员会组织法》规定村中与村民利益密切相关的重要事项须召开村民会议决定，但目前普遍的做法是用村民代表会议替代村民会议，而在“村民代表”人数和人选上村干部又可以进行变通，以有利于自己的利益和意志。
村干部这种变通策略的原则仍然是对自身利益的判断，他们总是倾向于使制度执行朝着更有利于自身利益的方向转化。假如对自己有利，他们会把一条有益的中央政策如经济增长，变成为一条危害性的“地方政策”，使浪费性的投资和压榨的加重合法化，还会想方设法在收取合理税收的时候搭便车加收许多不合理的费，并且这些不合理的费往往比合理税收多得多。
3.3村干部行动的“自由”政治空间
从上一节的分析可以看出，村委会职能实施中的偏离是村干部出于自身利益的策略行为的结果。那么，村干部的策略行为是如何成为可能的，也就是说，村干部行动中所面临的环境为其策略行为提供了怎样的“自由”政治空间？这里所说的“自由”政治空间是借用了杨善华的概念[13]，杨善华所说的“自由”政治空间是指村干部可以按照自己个人或社区的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。在杨善华那里，“自由”政治空间的概念主要是针对认为在1949年以后的中国，国家已经能够完全深入农村社会基层，国家意志可以在农村社会完全贯彻的观点提出的，这一概念表明村干部在面对来自上级的压力时仍然具有一定的回旋余地。本文所说的“自由”政治空间与此稍有不同，这种不同的前提是，实行村民自治后村干部的权力合法性来源改变的情况下村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力，特别是来自村民的压力增加。这种情况下，“自由”政治空间是指村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力时仍然可以按照自己的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。实际上，这里的“自由”政治空间是村委会职能偏离的重要结构性原因，它反映出在村庄政治结构中存在着的问题。联系村干部作为村委会法人行动者人所面临的内外关系来看，问题主要有两个：一是村委会法人行动者内部权威关系的不平衡；二是村委会法人行动者外部控制的不完善。
3.3.1村委会法人行动者内部权威关系的不平衡
平衡的权威关系中，人以实现法人行动者的某一目标为委托人带来某种利益，以此与委托人进行交换，获得职位权利与报酬。但是，由于人掌握对法人资源的控制权，在交换中处于有利地位，因此常常出现过度要价。在村委会法人行动者内部，人的过度要价主要有：挪用公共物品、获得或转让村办企业承包权、垄断对外联系、无限期连任、村民的敬畏和顺从等。在村委会这种共同权威系统中，人获得权利的条件是他必须为社区创造福利，而人得到的报酬往往不是经济报酬（村干部津贴并不多），而是职位赋予的各种非经济权利：诸如连任、信任、权威、上级奖励、外部社会关系等。这些非经济权利有的不能与职位分离，如权威；可以与职位分离的又不能与人本人分离，如荣誉、信任、声望、关系等。因此人普遍存在一种心理：把非经济权利转换成经济权利。优先占有集体企业承包权、挪用公共物品就成了普遍现象。
在村民自治制度设计中，为了防止村干部的权利过大带来的腐败行为，村民有权监督村干部的行为。由于“信息不对称”的存在，村民很难有效监督村干部，这就突显出村务公开制度的重要性。但是，村务公开的实际执行效果并不能令人乐观。很多地方的村务公开仅仅是一种形式，往往是到年终或上级检查前，村干部将财务帐目公布于布告栏中就算村务公开了。这种村务公开操作办法的弊端很明显：一是内容过于简单，仅从公布的数字是看不出问题的。二是公开方式有弊端，村务公开不仅仅是村务公布，应该是村民能够了解到村务决策和执行中的每一个重要的有必要知情的环节而不只是了解最后的结果。因此，村务公开需要村民有更多的参与，村民通过村民会议或村民代表会议参与到决策和村务执行的重要环节中。这又引出第三个弊端，周期过长。村务一年才公开一次，有的地方可能更少，如此长的周期使得很多重要问题已经无从查证，因此有必要制定短周期的定期公开制度与重大村务及时公开相结合的办法。当然，公开的方式仍然需要便于村民参与，比如村民会议或村民代表会议。
村务公开还只是村民对村干部进行民主监督的一个方面，其它方面的监督更是薄弱，这样一来，即便村干部是民主选举产生的，仍然会出现人权利过大的问题。
3.3.2村委会法人行动者外部控制的不完善
对村干部的监督，除了来自村民以外，还来自国家，即党和政府（主要是乡镇）对村干部的监督。虽然实行农村改革后村干部获得了更多的自，国家对村干部的制约相对减弱，但国家仍然可以通过法律手段和政策手段对村干部进行一定监督。但是，这种监督同样遇到信息不对称的难题，国家很难通晓村庄中的事务，很难清楚知道村干部的行为，也正因为上级监督的困难，国家才会积极推行村民自治，期望通过村民的监督制约村干部的行为。因此，对村干部而言，来自国家的外部控制是先天不足的。
不仅如此，乡镇对村干部的控制在目的上也存在问题。就目的而言，乡镇的控制主要是为了使村干部更好的为自己完成任务，而不是杜绝村干部的不当行为，只要这种不当行为不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部门的注意。这种目的性影响到控制方式上，主要是通过与村干部签订责任书的形式加强控制。这里面的弊端是，责任书只能对可以量化的事物进行控制，主要是经济指标，而很多与村民利益密切相关的事物由于无法量化就不在责任书的内容里。并且，责任书使得村干部与国家之间的关系简化为一种经纪关系，即村干部只是替国家提取农村资源的工具，成为国家在农村的经纪人。这种情况下上级只会关心任务完成的结果而对于村干部完成任务的过程不感兴趣，即使在完成任务的过程中存在不当行为，上级一般也会容忍，这种容忍就鼓励了村干部的不当行为。
最后，在当前乡镇干部也普遍实行责任制的背景下，村干部的这种经纪身份使得他们与乡镇干部之间建立起一种微妙的个人关系。当前基层政府财政包干的情况下，乡镇干部普遍有任务在身，而他们要顺利完成任务离不开村干部的帮助。特别是包村干部，与领导签了责任书，他所包的村完成乡镇任务的情况与他本人的收益挂钩，他们与村干部关系好坏会影响到村干部完成任务的积极性，从而影响到包村干部自身利益。因此，对于乡镇干部而言，他首先担心村干部不肯卖力完成任务，至于村干部的其他过失，只要不出大乱子，他就不甚关心。另一方面，对于村干部而言，通过乡镇干部可以获得政府的支持，可以发展与村庄以外的社会关系，从而可以获得更多的资源。这样，村干部与乡镇干部特别是包村干部之间很容易产生一种“人情”关系，双方基于这种“人情”关系交换各自所需而对方拥有的资源。在这种“人情”关系是一种非正式关系，在这种关系下，乡镇干部会把默许村干部在执行制度时的某些无损大局的越轨行为作为巩固和发展这种“人情”关系的必要成本，从而鼓励了村干部偏离制度的行为。最后，这种“人情”关系使得国家对村干部的监督发生异化，并且这种关系会造就跨越乡村两级的利益集团，这种利益集团的形成则会进一步增加国家和村民监督乡村干部的难度。
总地来说，村委会法人行动者内部权威关系的不平衡和外部控制的不完善为村干部的策略行为提供了“自由”政治空间。版权所有
四结论
__x镇__x村位于__x镇东部，全村总面积14300亩，耕地面积3500亩，农户256户，人口960人。为搞好文明生态建设，__x村把绿化工作摆在主体工作位置，取得了显著成绩，被省委、省政府评为“省级文明村”。我们主要做了以下几个方面工作。
一、科学规划，户户绿树掩映
为美化农村的人居环境，增加农民的收入，村党支部、村委会按照全镇村屯绿化规划，抓好村屯绿化。建设四个亮点：一是以建设景观带为主，创建园林式村屯；二是以栽植绿化树种，美化香化为主，创建美化型村屯；三是以栽植杨、柳树，提高林木覆盖率为主，创建绿化型村屯，四是以栽植果树，提高农民收入为主，创建果香型村屯。
截止目前，造林4300亩，其中村屯绿化510亩，森林覆盖率达到51%，沟栽防护林15条，计20__亩，用材林800亩，果树1500亩，无论从管理还是长势上都是一流的，实现了路渠林带化，农田林网化，农林复合化，果树规模化的目标。
二、合理布局，因地制宜，户户鸟语花香
为了确保绿化质量，我村将村屯绿化工程列为全村一项重要工程来抓，统一制定了村屯绿化施工设计文本，组织专业技术人员实测，编报表格、绘制施工图。到目前，共建环村林带2条，栽树7000株，绿化街道4条，花圃，铺草坪，栽植花草8000株，风景树3000株。利用宜果荒坡荒山建设果园，实现果树栽植规模化，实现经济建设、环境美化、群众致富协调发展。村屯外，实施路、河渠全面绿化，我村组织人力物力，对村路进行维修，修黑色路面2500延长米，解决了群众出行难题，并在两侧栽植了绿化树木，同时对河道进行了综合治理，修筑河堤2100延长米，并计划在河堤上栽树5万株，现已栽植1万株，余下计划今秋全面栽完，村屯内，利用房前屋后空隙地、闲散地、荒坡地，见缝插绿，做到乔、灌、花、草结合，庭院、街道、景点绿化相融合。在树种选择品种配置上，做到随形就势，不拘一格，形式式样。形成村在林中，家在绿里，户在花内的新农村。
三、分类施策，强化管理，家家果实累累
针对不同区域、不同类型的绿化，采取不同的政策措施。对路、河、渠林带及环村林带，规划出建设用地，制定施工作业设计，采取招投标的方式，由中标者营造，实行承包经营；对主要街道、校园、广场等绿化，由专业技术人员设计，村委会统一组织，村民出工营造；驻村单位绿化，由单位投资建设；农民房前屋后空隙地，由林业部门免费提供苗木，群众自觉栽植，为栽植果木农民无偿提供技术服务。积极开展技术培训、科技成果推广普及等活动，确保苗木成活率达到100%，大大地提高了绿化科技含量。
四、完善措施，巩固成果，人人责无旁贷
