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关键词:立法理念;以人为本;风险预防;博弈论
中图分类号:F762;DF469 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)07-0140-03
立法理念是立法主体据以进行立法活动的重要理论依据,是为立法活动指明方向的理性认识[1]｡其内涵包含两个层面,第一是立法者的立法思维,即对立法的认识､价值取向､信念等;第二是上述思维上升为立法因素后的表现物,如立法目的､立法宗旨､立法原则等｡立法理念是指导立法制度设计和立法活动的理论基础和主导的价值观,对于制定科学而良善的法律､发挥法律的作用,从而树立起法律的权威具有积极的意义[2]｡《农产品质量安全法》的立法理念,即是贯彻于《农产品质量安全法》之中的,对立法的本质､宗旨､原则及其运作规律的理性认识以及由此形成的理论基础和指导思想｡在日益繁杂的法律体系中,《农产品质量安全法》虽非全局意义的部门大法,但其蕴涵的立法理念丰富而深刻,既贴合立法背景,又不失大胆创新,具有丰富的理论研究价值和实践指导意义｡
一､以人为本的立法理念
以人为本立法理念(下文简称人本理念)渊源于宪法明文规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”｡《立法法》第5条:“立法应当体现人民的意志｡”人本理念要求在立法中树立以人为本的指导思想,实现以管理型立法向服务型立法的转变[3]｡从人本理念出发,一切法律活动必须以人的根本利益为出发点和归宿;法律不再是规定人们义务的工具,而是人们行使权力的规则､实现权利的保障;法律应当体现对人的关怀与保护｡这种关怀与保护是多层次､多方面的,在《农产品质量安全法》中主要表现在两方面｡
1.对公众健康的保护
生命健康是人的基本权利,保护公众生命健康是《农产品质量安全法》的立法目的与宗旨｡第1条指出:“为保障农产品质量安全,维护公众健康,促进农业和农村经济发展,制定本法｡”此外第10条､第12条､第43条､第54条都是这一意涵的体现｡
第1条将立法目的定位于维护“公众健康”,而非仅仅维护“农产品消费者健康”,笔者以为,这是对人本理念的更深层次的解读与贯彻｡众所周知,我国当前甚至往后很长时间内,农产品生产者中的绝大部分即个体农户和农民,既是农产品生产者,也是自产农产品的消费者,甚至可能将大部分产品留作口粮,自我消费了,这是原始自给自足的农业经济在当前的有限体现｡如果狭隘地保护“农产品消费者健康”,则无法将农民用于自我消费的生产行为纳入法律规范,极有可能导致迫于生计的农民在高度污染､不适合耕种的区域种植自我消费的农作物等不理,这有违生命伦理｡把生产者自身纳入法律的保护范围,《农产品质量安全法》的立法定位很好地贯彻了人本理念｡
2.对农产品生产者权益的合理保护
《农产品质量安全法》是从管理型立法向服务型､保障型立法转型的成功范例｡该法除了对“公众”提供保护,也明确保护农产品生产者应有权益｡第5条､第12条从落实行政主管部门职责､规范行政主管部门行为的角度保护农产品生产者应有权益;第8条､第16条从政策指引方面明确农产品生产者的合理权益;第18条禁止向农产品产地排放或者倾倒有毒有害物质;第45条规定了相应的法律责任｡通过与《食品卫生法》等法律横向比较,笔者以为该法的重大创新,正是将处于农产品生产及消费环节之外却与农产品赖以生长的自然环境密切相关的环境破坏者及污染源主体纳入法律规范中,适度的外延扩张合理地保护了农产品生产者权益｡
需要指出,对农产品生产者的保护是基于其应有的合法权益而非根源于农产品生产者的“弱势地位”｡有学者指出,对农产品生产者的保护是由于“在市场经济体制的设计和市场机制的运行中,农民常常处于不利地位,是弱势群体”[3],是基于农业“是一个典型的风险型产业,天生的弱质产业”[4],因而“其立法天平并不偏向农产品消费者”[5]｡笔者并不认同｡立法不应具有偏向性,最多具有导向性｡在事关“公众健康”问题上,立法中的一丝权衡､一点倾向都是于法(宪法)无据､于理不通的｡从另一角度,农产品生产者相对于消费者并不当然处于弱势｡在销售环节,买方市场的形成使得生产者失去了价格自,处于弱势;但在质量控制方面,生产者拥有完全生产自,处于强势｡必须看到,农产品生产者在某一环节的强势或弱势地位与农业相对于工业的弱势地位,农民相对于城市居民的弱势身份是相分离的,不能偷换概念｡因而,对农产品生产者权益的保护并非国家政策性立法偏向,而是基于农产品生产者本身应有的合法权益｡
二､风险预防的立法理念
贯彻“风险预防”理念之前,我国农业立法的指导思想经历了“末端控制”和“末端预防”两个时期｡《农产品质量安全法》标志着我国农业立法指导理念由末端防控到风险预防的变革趋势[6]｡
末端控制和末端预防是在农产品生产链条的末端,即进入市场销售阶段对其质量安全进行控制和预防的管理模式,强调对进入消费市场的农产品质量安全的控制与管理｡这两种管理模式存在自身无法克服的局限性:首先,处在末端的管理无法涵盖农产品生产者用于自我消费的生产行为;其次,农产品在进入市场阶段才“确诊”为不符合质量安全,禁止销售甚至销毁,将导致社会财富的极大浪费和生产者无可挽回的损失;最后,很可能导致不法生产者涉嫌闯关,以次充好,对我国本已严峻的食品安全状况将是难以预测的冲击｡
基于末端控制和末端预防的局限性,风险预防理念进入立法者视野｡风险预防理念起源于环境法上的一个原则,即德国的Vorsorge法则[7]｡其核心是社会应当通过提前规划和阻止潜在有害行为来寻求避免破坏环境｡该原则在《里约宣言》得到采纳与重述:“为了保护环境,各国应根据本国的能力广泛应用预防原则,当存在严重或不可逆危害的威胁时，不得以缺乏充分的科学证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施以防止环境退化｡”
农产品生产在时间和地域上可变性大,质量安全问题的产生与发展又具有缓发性､潜在性与不确定性,一旦发生,后果及损失往往无法消弭｡风险预防正是对以客观存在的事实作为法律调整对象的传统法学理论的拓展和修正,即主体权利义务关系的设定不需要建立在现实存在的事实或行为基础上,法律制度的设计可以以某种科学的可能性为前提｡它比传统的末端防控更能有效防止未知和不确定的质量安全问题,利于风险的防范与损害的减少｡
在风险预防理念指导下,《农产品质量安全法》主张从源头对农产品质量进行管理和控制,将原本局限于流通领域的现实风险防控延伸到生产源头的潜在风险预防｡通过产地环境污染的监控防治､不适宜耕种区域的公告禁止(第15条)､农业投入品的规范与控制(第21条)､农产品质量安全的风险评估(第6条)等制度来减少或者制止尚未发生的失范行为,从而保障农产品质量安全｡风险预防理念不仅具有理论价值,同时具有丰富的实践意义:对行政主管部门,可因此建立长效工作机制,减少“运动式执法”､“疾风骤雨式执法”带来的人力物力的大量消耗;对农产品生产者,能够防患于未然,避免涉险闯管或盲目无知而生产出不合格农产品;对消费者,可以更安全地购买､消费“质量安全”的农产品;对国家和社会,不仅减少了有害农产品导致的社会财富的损耗,而且可以从根本上促进农业产业提升核心竞争力｡
三､尊重客观经济规律的立法理念
马克思说过:“立法者应该把自己看做是一个自然科学家｡他不是在发明法律,而仅仅是在表述法律｡他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律中｡如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质,那么我们就应该责备她的极端任性｡”[8]法律的制定不应脱离事物本质属性和社会发展规律｡诚如学者陈运华所言,“经济人”的人性缺陷是经济法得以产生的人性根源,“道德人”､“社会人”理念是经济法建构的人性基础[9]｡作为与社会经济生活密切相关的经济法律,《农产品质量安全法》在尊重客观经济规律的基础上,引入了经济学理论来参与其规范体系的设计｡
1.信息不对称原理
信息不对称理论是指在市场经济活动中,各类人员对信息的了解存有差异;掌握信息充分者处于有利地位,信息贫乏者处于不利地位｡该理论认为:市场中卖方比买方更了解有关商品的各种信息;掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场中获益;买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信息[10]｡正常情况下,根据通常所占有的市场信息也足以保证产品和服务的生产与销售有效进行;但另一些情况下,信息不对称却导致市场失灵,这就需要政府进入市场｡
《农产品质量安全法》涉及的各方中,包括三方面的信息不对称:第一,农产品生产者与消费者的信息不对称,农产品质量属于内在品质,消费者难以从外观上辨识;第二,农产品生产者与行政主管部门的信息不对称,行政主管部门能够用技术手段检测农产品的质量安全,但是生产分散､地域广阔､产量居大､可追溯性差异及检测成本高昂等,致使难以实施完全监控;第三,行政主管部门与消费者的信息不对称,行政主管部门的农产品质量安全信息往往不能够迅速有效地传递给消费者,消费者缺乏做出抉择的信息[11]｡
依据信息不对称理论,除非发生大规模农产品致害事故导致“市场失灵”之外,尽管存在信息不对称,却依然能够保证农产品的生产与销售有效进行｡但由于农产品质量安全涉及不特定人群的生命健康并且致害结果不可逆转,就要求政府提前“进入市场”｡经济学上的“进入市场”主要是通过政府宏观调控,而法律角度的“进入市场”则是通过立法手段进行干涉:
(1)对于农产品生产者与消费者的信息不对称,通过增加违法惩罚力度来约束和引导农产品生产者的行为,促使其做出合法的理｡体现在第50条､第53条､第54条的相关规定中｡
(2)对于农产品生产者与行政主管部门的信息不对称,采用行政主管部门加强安全知识宣传､要求生产者建立生产记录和鼓励社会监督的方式解决｡体现在第10条､第24条､第38条的规定中｡
(3)对于行政主管部门与消费者的信息不对称,采用质量安全状况信息､公布农业投入品使用状况抽查结果､加强对民众的质量安全知识宣传等方式解决｡体现在第7条､第10条､第21条､第39条四个条款中｡
2.博弈论
博弈是指在具有互动牵连关系的对弈者中,每个对弈者在同等规则下,依靠所掌握的信息,选择最佳行动计划以寻求收益或效用最大化的行为｡在博弈模型中,“博弈的各个参与人都相信对方不会选取劣的战略,并且同时也相信博弈的对方也具有同样的信念来找到博弈的解,所以,博弈的双方必须利用重复剔除劣战略的方法来求解博弈,以达到最优的选择｡”[12]
通过法律博弈分析,我们不但可以清楚地获知“法律规则在决定当事人之间如何分享信息时发挥重要作用”[13],而且更能制定出追求利益最大化的有效法律｡将农产品生产者､消费者和行政主管部门纳入一个多组动态的博弈,运用科学的方法求得“农产品质量安全”问题的解决方案:生产者自觉自律,生产出符合保障公众健康要求的农产品(第1､2条);政府建立健全农产品质量安全服务体系,鼓励和支持生产优质农产品,推广先进安全的生产技术(第5､8､9条)｡这样,消费者放心地消费农产品,行政主管部门圆满地完成工作职责,农产品生产者也能不断提高农产品质量水平､扩大市场､提升竞争力｡但是,这一最优方案是在博弈过程中不断剔除劣战略得出的:若生产者试图涉险在有毒有害物质超标的区域生产､养殖､捕捞,则行政主管部门通过风险评估,提请划定该区域为禁止生产区域(第15､17条);国家实行农业投入品的行政许可,生产者如果违规使用,行政主管部门将公布抽查结果,致使违规农产品难以为市场接受;若生产者企图掩盖生产中的其他不合法情节,将依法检查其生产记录,有关质量安全信息状况,并且有权查封､扣押或者禁止其产品销售(第7､24､33､39条);若因为农产品质量问题,给消费者造成损害,生产者或销售者将承担赔偿责任或刑事责任(第53､54条);若行政主管部门在执法中,依法给予行政处分,构成犯罪的,追究刑事责任(第43､53条)｡
这样的制度设计,各方都能理性地求接到博弈的最优选择,从而最大程度地实现《农产品质量安全法》的“保障农产品质量安全,维护公众健康,促进农业和农村经济发展”的立法宗旨｡
四､结语
《农产品质量安全法》已于2006年11月1日施行｡全国掀起了学习贯彻该法的热潮｡探讨该法所蕴涵的立法理念,对于我们正确理解这部法律,深刻领会其精神实质,从而认真贯彻落实这部法律具有重大意义｡
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关键词 食品安全法；食用农产品；质量安全；监管；重庆涪陵
中图分类号 TS207.7 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）06-0287-02
国以民为本，民以食为天，食以安为先。食品安全关系国计民生，责任重于泰山[1]。近年来，食用农产品质量安全事件频发，湖北“毒大米”[2]、河南“瘦肉精”[3]、山东“毒生姜”[4]等事件在央视主流媒体的频繁曝光，让广大消费者陷入了极度的不安[5]。2015年10月1日起，新《食品安全法》正式施行。在新《食品安全法》实施之际，结合涪陵区食用农产品质量安全监管工作的实际，从乡镇基层农产品质量安全监管员自身法律法规素质提升和食用农产品生产全程质量监管2个方面对农产品质量安全监管工作进行初步探讨，以期增强食用农产品质量安全责任意识。
1 立足自身，做一名学法、懂法、用法的农安人
法律是由立法机关制定，国家政权保证执行的行为规则。行政法规是国家行政机关（国务院）根据宪法和法律，制定的行政规范的总称[6]。农产品质量安全监管做作业人员，要树立正确的法律法规意识，不断用法律法规知识充实自己，在监管工作中做到认真学法、基本懂法、科学用法。
1.1 以学习为手段，工作中知法懂法
2015年4月24日，主席颁布第21号主席令，《中华人民共和国食品安全法》于2015年10月1日起正式实施。新修订的《食品安全法》围绕最严谨的标准，最严格的监管，最严格的处罚和最严肃问责的要求，切实化解食品安全治理的难题，以确保人民群众的饮食安全。新《食品安全法》中对涉及食用农产品的内容有较大调整，第2条增加了“食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定”，明确了食用农产品的市场销售的适法依据。新《食品安全法》第49条增加“严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定，不得使用国家明令禁止的农业投入品。禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。”从农业投入品的使用、禁用和限用3个方面提出要求。既要掌握“安全间隔期”[7]（安全间隔期是指作物最后一次施药距收获时所需间隔时间，是自作物最后一次喷药后到残留量降到最大残留限量（MRL）以内所需的最短间隔时间）和“休药期”[8]（休药期也叫消除期，是指动物从停止给药到许可屠宰或它们的乳、蛋等产品许可上市的间隔时间）的基本概念，又要熟悉国家或有关部门关于禁限农业投入品的有关规定。根据《农药管理条例》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》法规及农业部194、199、274、1157、1586、2032号公告，农业部相继对33种农药、29种兽药、39种渔药作出了禁止使用规定，对17种农药、8种兽药和5种渔药作出了限制使用规定。2017年7月1日起，我国禁用的农药品种将达38种，限用的农药品种将达19种[9]。新《食品安全法》第88条增加“采用国家规定的快速检测方法对食用农产品进行抽查检测，被抽查人对检测结果有异议的，可以自收到检测结果时起4 h内申请复检，复检不得采用快速检测方法”，规定被抽查人对检测结果不认同的处理方式及申请复检的有效时限，同时明确了抽检机构复检不得采用快速检测方法。
1.2 以法律为准绳，工作中善于用法
食用农产品种类多，一些产品处于食品和食用农产品之间的模糊区，难以界定，农产品生产经营主体复杂、监管责任主体不明确等是食用农产品质量安全监管工作难度大的客观原因[10]。化解这些问题，可以从以下3个方面着手：一是科学理解法律法规中明确的基本概念。《农产品质量安全法》中规定“本法所指农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”，农业部食药总局《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》中明确“农业活动”既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动[11]。“植物、动物、微生物及其产品”是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。二者将食用农产品和农业活动的概念科学界定，便于日常监管工作中确定食用农产品质量安全的监管对象。二是依法落实生产经营主体责任。新《食品安全法》第4条增加“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。”明确了食品生产经营者的主体责任，和《农产品质量安全法》只明确了从事食用农产品生产的农业企业和专业合作社的责任相比，新《食品安全法》明确的经营主体的范围更为广泛。基层农产品质量安全监管机构可依据新《食品安全法》把农业企业、专业合作组织、具有一定规模的家庭农场和种养殖大户作为重点监管对象，通过法律知识宣传和质量安全控制技术培训、签订安全生产责任书和承诺书等，落实食用农产品安全生产的主体责任。三是用好新《食品安全法》增设的处罚手段。新《食品安全法》第123条增加“违法使用剧毒、高毒农药的，除依照有关法律、法规规定给予处罚外，可以由公安机对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留”，刑事拘留在食用农产品生产上的应用具有一定的威慑力，可加强宣传，便于农业执法工作的推进。
2 创新举措，抓好食用农产品产前、产中、产后管控
2.1 抓好食用农产品生产产前管控
2013年12月24日，在中央农村工作会议上强调，食品安全源头在农产品，基础在农业，必须正本清源，首先把农产品质量安全抓好。要用“四个最严”，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。食品安全的源头在农产品，食用农产品质量安全的源头在农业投入品。因此，抓好食用农产品生产产前管控，重点是强化农业投入品市场管理[12]。一是建立健全高毒农药定点经营、实名购买制度。遵循“便于农民购买、便于监督管理”的原则，结合地方产业特色，科学规划布局区县、乡镇2级高毒农药定点经营门店，将高毒农药定点经营和实名制购买制度落到实处，乡镇基层监管机构要对各定点经营户的高毒农药品种登记备案，同时摸清农业投入品经营门店基本情况，建立农业投入品监管台账。二是建立农业投入品日常监管制度。农业投入品日常监管工作要做到“全覆盖、有重点”。“全覆盖”就是要对农业投入品监管台账上统计在册的投入品经营单位全面开展有计划的日常监督检查，排查安全隐患，发现隐患及时整改；“有重点”就是对易造成重大农产品质量安全事件发生的高毒农药加强监督管理，通过日常巡检督促落实实名制购买制度。对未按要求落实的高毒农药经营门店应取缔经营权限。切忌高毒农药经营门店建立“迎检式”“敷衍式”制度。
2.2 抓好食用农产品生产产中管控
食用农产品生产产中质量安全管控可从农业品牌认证、生产记录规范管理2个方面入手。农业品牌认证是推动农业标准化生产的有效途径[13]，通过“三品一标”品牌认证，依据品牌认证相关的管理办法建立食用农产品生产过程控制措施，确保产品质量可靠。生产记录档案是食用农产品产中质量安全控制追踪溯源的基本资料，通过建立规范完善的生产记录档案，便于掌握生产中农业投入品使用和农事活动的基本情况。生产记录档案的编制应做到内容精简便于填写且包含法律规定的生产记录关键要素。涪陵借鉴各地经验2015年新编制了600册生产记录档案，主要内容包括田块基本信息、施肥情况、施药情况、采收情况、销售情况和其他农事记录6个方面29个要素，内容全面，关键要素基本覆盖，生产记录档案的编制对推动涪陵区农业标准化生产、落实农产品质量安全溯源机制具有一定的促进作用。
2.3 抓好食用农产品生产产后管控
食用农产品生产产后质量管控工作重点是抓好监督监测和质量追溯。抓好这2个方面能够基本确保产品质量安全合格和产品流向可追踪。抓好监督监测，充分发挥乡镇街道农产品质量安全监管站农残速测工作的风险预警作用，通过开展日常监督抽检和数据分析报送，及时掌握各乡镇街道农产品质量安全水平状况。基层农残速测工作开展可通过建立“两证+三单”工作制度确保其规范运行。一是建立农产品抽检人员（监管员证）和检测人员（速测室上岗资格证）系统专业培训执证上岗制度。二是建立农残速测工作全流程“三单”（即农残速测抽样单、检测原始记录单和检测结果报告单）可溯源制度，确保开展的农残速测工作科学、公正。对检测中不合格率较高的生产单位加大监督抽检和日常巡查力度。抓好质量追溯，重点是建立“一个平台+两个制度”。即建立农产品质量安全追溯管理平台、产地准出制度和市场准入制度。将互联网信息融入到食用农产品质量安全监管工作中，建立“互联网+农产品监管”工作新模式[14]。通过建立追溯管理平台，建立农产品质量安全生产企业基本信息和农残检测数据库，便于对农产品生产单位产品自检和乡镇基层农产品质量安全监管机构监督抽检情况实时掌控。安全的农产品是生产出来的，也是监管出来的，通过建立完善食用农产品产地准出和市场准入制度，淘汰劣质的食用农产品，提升优质品牌农产品的市场竞争力和市场占有份额，确保优质优价。
我国正在走依法行政路线，在法制化的大背景下乡镇基层一线的食用农产品质量安全监管员要认真学法，基本懂法，善于用法。切实加强普法宣传，创新举措，抓好食用农产品生产产前、产中、产后每一个环节的监督管理。
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一、指导思想
深入贯彻落实科学发展观，全面实施《农产品质量安全法》、《食品安全法》等法律法规，围绕食用农产品生产环节，以当前风险高、隐患大的农产品和农业投入品为重点，坚持标本兼治，强化质量安全管理和执法检查，着力转变生产方式，建立完善基层农产品质量安全监管队伍，构建监管长效机制，保障农产品质量安全，促进我市农业持续、稳定、健康发展。
二、工作目标
通过整治，确保生鲜乳中三聚氰胺抽检合格率100%，蔬菜、生猪等主要农产品监测平均合格率96%以上，其中“三品”监测平均合格率98%以上，饲料产品监测平均合格率提高2个百分点，杜绝在生鲜乳和饲料中非法添加三聚氰胺等有毒有害物质行为，杜绝在蔬菜生产过程中使用甲胺磷、对硫磷、甲基对硫磷、久效磷和磷胺等五种禁用高毒农药行为，农产品生产环节质量安全监管责任进一步落实，农产品质量安全监管工作进一步规范，农产品质量安全监管能力进一步提升。
三、整治任务
（一）种植业产品专项整治
1.具体目标。杜绝违规生产、销售和使用甲胺磷等五种禁用高毒农药行为，种植业主要产品农药残留监测平均合格率96%以上。农业企业、农民专业合作社普遍建立农产品质量安全管理制度，开展农产品产地准出试点。
2.主要任务。一是规范生产过程管理，全面推行农产品生产记录制度，开展产地准出试点；二是结合产业提升行动，推进农业标准化生产，加大高毒农药替代产品及其配套技术的宣传、示范和推广，加强非禁限用农药的使用指导，大力实施农药减量控害增效工程；三是大力整顿农药市场，配合有关部门严厉打击违规经营甲胺磷等五种禁用高毒农药行为，严厉查处农药生产中非法添加高毒农药和其它隐性成份的不法行为，严厉打击违法违规使用禁限用农药行为；四是加大对特色优势农产品生产基地及“三品”（种植业）基地农产品农药残留的监测力度。
3.整治重点。重点产品：蔬菜、茶叶、杨梅、柑桔、葡萄等主要食用农产品，以及甲胺磷、对硫磷、甲基对硫磷、久效磷、磷胺、氧化乐果、毒死蜱等农药。重点单位：农业企业、农民专业合作社、规模种植（养殖）场（大户），农药生产经销企业。重点区域：“三品”（种植业）生产基地、副食品（蔬菜）基地、全市特色优势农产品生产基地及省级农业产业提升项目基地，农药残留监测合格率较低的地区。
此项工作由农业站、特产站牵头，局产业信息科、副食品办、农业行政执法大队、植保站、农产品检验测试中心配合。其中，农业站、特产站分别负责相关农产品生产过程质量安全整治，副食品办负责市级副食品（蔬菜）基地生产过程质量安全整治以及开展市级副食品（蔬菜）基地产地准出试点，局产业信息科负责组织农产品质量例行监管,农业行政执法大队负责执法检查和行政处罚及质量抽检，农产品检验测试中心负责质量抽检。
（二）生鲜乳专项整治
1.具体目标。生鲜乳收购单位检查率达到100%，生鲜乳质量安全违规单位查处率达到100%，确保生鲜乳中三聚氰胺检测合格率100%。
2.主要任务。一是继续开展生鲜乳收购单位清理整顿，贯彻落实《浙江省生鲜牛奶质量安全监管行政问责暂行规定》，巩固生鲜乳收购单位专项整治成果；二是组织实施《生鲜乳收购站标准化管理技术规范》，加强对生鲜乳收购单位的扶持和指导，推进生鲜乳收购单位的规范化建设;三是切实做好生鲜乳收购许可证发放工作。严格按照《浙江省生鲜乳收购管理办法》实行现场审验评分标准进行审验、发放，做到申报资料齐全，审验规范认真，核发与备案符合要求，确保符合一个，发放一个；四是开展生鲜乳质量安全监测与监督执法。定期组织实施生鲜乳质量安全监测与监督检查，在重点地区开展生鲜乳质量安全隐患排查监测；五是依法严厉打击在生鲜乳中添加三聚氰胺等有毒有害物质的违法行为。
3.整治重点。重点产品：生鲜乳；重点单位：生鲜乳收购单位；重点区域：奶牛产区。
此项工作由畜牧兽医局牵头，农业行政执法大队、农产品检验测试中心配合。其中，畜牧兽医局负责生鲜乳生产整治、组织生鲜乳质量抽检，农业行政执法大队负责执法检查和行政处罚。
（三）饲料专项整治
1.具体目标。饲料产品监测合格率提高2个百分点，杜绝并严厉查处在饲料中添加使用瘦肉精、三聚氰胺等违禁药物和有毒有害物质行为。
2.主要任务。一是全面检查饲料生产企业，严厉打击违法违规饲料企业，坚决取缔无生产许可证、无批准文号、无产品标签的“三无”饲料生产企业；二是严厉查处在饲料原料和产品中添加三聚氰胺等有毒、有害化学物质的行为；三是严厉打击养殖过程中添加瘦肉精、苏丹红等违禁药物的违法行为；四是加强对获证企业的监督检查和日常监管，扩大对饲料及饲料添加剂的抽检范围和频次，加大对违法违规企业的查处力度。
3.整治重点。重点产品：蛋白原料、自配料和非蛋白氮及其类似物，三聚氰胺、瘦肉精、镇静剂类、苏丹红、孔雀石绿等违禁药物和非法添加物；重点单位：饲料生产经营企业和畜禽养殖场（户）。
此项工作由畜牧兽医局牵头，局产业信息科、农业行政执法大队配合。其中，畜牧兽医局负责饲料行业整治，市农业行政执法大队负责执法检查和行政处罚。
（四）兽药及畜产品专项整治
1.具体目标。进一步规范兽药生产经营秩序，畜禽养殖企业、专业合作社普遍建立质量安全管理制度，试行畜禽产品产地准出管理，查处使用瘦肉精等违禁药物的行为，畜禽产品兽药残留检测平均合格率97%以上。
2.主要任务。一是加大兽药生产企业监管力度，对GMP实施状况实行监督检查；二是加大兽药市场整治力度，严厉查处禁用药物；三是加强兽药监督抽检，组织开展对非法生产经营假劣兽药、过期失效产品的清查行动；四是规范养殖过程管理，全面推行畜产品养殖记录制度，开展畜禽产品产地准出试点；五是结合产业提升行动，推进畜禽规模化养殖，加大兽药使用监管力度，加强安全用药宣传、指导，完善用药记录和休药期制度；六是配合部、省加大畜禽产品兽药残留监控力度，重点监测猪肉产品中喹噁啉类、硝基咪唑类等促生长剂药物残留，禽肉产品中硝基呋喃类、喹诺酮和磺胺类药物残留，蜂产品中抗生素药物残留。
3.整治重点。重点产品：生猪、家禽、蜂产品，以及假劣、禁用、未经批准的兽药;重点单位：畜禽养殖企业、专业合作社，兽药生产经销企业；重点区域：畜禽产品产地准出试点单位，市副食品（畜禽）基地、全市规模化畜禽养殖基地及省级农业产业提升项目基地，兽药残留监测合格率较低的地区。
此项工作由市畜牧兽医局牵头，副食品办、农业行政执法大队、农产品检验测试中心配合。其中，畜牧兽医局负责兽药行业、畜禽养殖环节整治和畜禽产品质量抽检，副食品办负责开展副食品（畜禽）基地产地准出试点，农业行政执法大队负责执法检查和行政处罚。
（五）无公害农产品、绿色食品、有机农产品专项整治
1.具体目标。“三品”抽检合格率98%以上，企业用标行为进一步规范，“三品”和省级以上名牌农产品检查覆盖率达到100%，其中市、县两级抽检50%以上。
2.主要任务。一是加强与认证机构联系，把好认证审核关；二是加强对获证企业的生产监管，严厉查处非标生产行为；三是全面开展对市场销售“三品”的抽查监测，依法查处不合格产品和生产企业；四是规范“三品”包装标识，严厉打击伪造、冒用、超范围使用标志等违法违规行为。
3.整治重点。重点产品：不符合“三品”标准的产品，伪造、冒用、超范围使用标志的产品，不符合《农产品包装和标识管理办法》的产品；重点单位：“三品”生产单位；重点区域：“三品”集中生产地区、产地准出试点单位。
此项工作由局产业信息科牵头，副食品办、畜牧兽医局、农业行政执法大队、农业站、特产站、植保站、农产品检验测试中心配合。其中，局产业信息科负责“三品”质量和认证、标志商标管理和“三品”产地准出试点，农业行政执法大队负责执法检查和行政处罚及质量抽检，副食品办、畜牧兽医局、农业站、特产站负责相关产品生产过程质量安全整治，农产品检验测试中心负责质量抽检。
（六）农资打假专项治理
1.具体目标。严厉打击制售假劣农资坑农害农违法行为，农资打假重大案件执法查处率达到100%，放心农资下乡进村覆盖范围进一步扩大，农资市场秩序进一步好转，农民群众满意度进一步提高。
2.主要任务。一是强化农资市场准入管理，严把市场准入关口；二是全面开展小农资质量安全整治，开展市场拉网式检查，清理整顿不合格市场主体；三是加大假劣农资案件查处力度，严厉打击制售假劣农资坑农害农违法行为；四是强化农资产品质量执法检查，提高抽检覆盖率；五是大力推进“放心农资下乡进村”，开展放心农资下乡进村示范县（市）建设；六是加强服务指导，提高农民识假辨假能力。
3.整治重点。重点产品：种子（种苗）、农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等主要农资；重点单位：具有多次违法行为记录的农资经营户，非法制售假冒伪劣农资的小作坊和黑窝点，农资市场和农资集散地；重点区域：假劣农资重大案件多发地区。
此项工作由农业行政执法大队牵头，畜牧兽医局、农业站、种子站、植保站配合。
四、总体安排
（一）部署自查阶段（4月1日－4月25日）
局成立工作小组，印发农产品质量安全整治暨农产品质量安全执法年活动方案，制定具体实施方案，并对农产品质量安全监管情况进行自查。
（二）集中整治阶段（4月26日－11月底）
一是规范生产管理。加强农产品生产环节质量安全管理，大力推广农业标准化生产，指导农业企业、农民专业合作社等主要农产品生产主体完善质量安全管理制度，建立农产品生产记录，合理使用农业投入品。组织农产品产地准出试点，在产品上市销售前开展质量安全自检，出具产地证明和质量证明，做好与市场准入工作的衔接。
二是加强农业投入品监管。广泛开展“绿剑”系列执法行动，加大对禁限用农药、兽药和禁用化学品清理检查力度，大力推进“放心农资下乡进村”，开展放心农资下乡进村示范县（市）建设，严厉打击制售假劣农资坑农害农违法行为。
三是加强农产品质量安全检测。组织实施农产品质量安全例行监测和监督抽检，加大监测力度，扩大监测品种，增加监测频次。重点开展对主要生产基地、规模养殖场、农产品批发市场的监测和监督抽查，监测重点品种为蔬菜、茶叶、杨梅、柑桔等主要农产品。
四是落实质量安全监管责任。加强监管队伍和制度建设，按照“三位一体”模式，推进乡镇农产品质量安全监管服务机构建设试点，制定《乐清市农产品质量安全管理考核办法》和农产品生产环节质量安全责任制和问责制，落实直接监管责任人及具体责任，构建横向到边、纵向到底的责任体系，开展监管责任制落实情况检查。
五是强化执法督导。针对执法检查和监督抽查中发现的问题，依法进行严厉查处。严厉打击非法经营和添加有毒有害物质的行为，严厉打击非法制售假劣农资的行为，集中曝光一批违法违规企业。强化督导检查，对于监督抽查和执法检查过程中发现的问题，要督促相关单位或个人及时进行整改，确保整治工作取得实效。
六是加强宣传引导。充分利用各种新闻媒体和互联网，大力宣传国家有关法律法规和禁限用农兽药知识，全面报道专项整治和执法行动工作成效，曝光典型案件，营造专项整治浩大声势，形成农产品质量安全管理良好工作氛围。
（三）总结提高阶段（12月）
对2009年农产品质量安全整治暨执法年活动进行全面总结考查，将农产品整治工作进行总结，并督促落实整改措施。
五、保障措施和要求
（一）加强组织领导，落实属地责任
局成立农产品质量安全整治暨农产品质量安全执法年活动工作小组，负责统筹协调农产品质量安全整治和执法年活动的有关工作，统一部署有关重大行动。加强督导检查，落实方案各项要求，确保行动计划顺利实施。
（二）细化整治方案，明确工作重点
各牵头单位要按照本方案要求，制定专项整治方案，细化工作任务和工作要求，明确工作进度和时间安排，做到有阶段安排、有重点活动、有检查指导、有责任追究、有总结提高，确保各项工作目标和任务落到实处。在完成本方案确定的重点任务的同时，梳理存在的农产品质量安全突出问题，一并整治，确保农产品质量安全水平整体提升。
（三）加强协调配合，及时报送信息
要加强农业系统内部的配合，强化与外部门的协调，形成合力，齐抓共管，确保整治工作取得实效。要加强沟通交流，及时报送信息。从2009年4月开始，各牵头单位每月11日和26日下午4时前向局农产品整治工作小组办公室和*市各项整治行动相应的牵头单位报告工作进展情况。报送材料要综合各整治行动参与单位的信息，有综述、有查处情况、有产品合格率等量化指标，及时体现进展和成效。重大案件及突发事件应立即报告。各单位要密切联系，畅通信息渠道，及时反馈情况。
（四）坚持标本兼治，健全长效机制
各任务牵头单位要将专项整治与日常监管工作相结合，要通过专项整治，达到标本兼治。建立健全农产品质量安全管理队伍，完善农产品质量安全监测体系，进一步提升监管能力和水平。以建立农产品产地准出制度为抓手，落实生产者第一责任人和基层农技人员监管责任，构建农产品质量安全监管长效机制。
六、重大活动安排
（一）启动农产品质量安全整治暨农产品质量安全执法年活动。4月上旬，印发农产品质量安全整治暨农产品质量安全执法年活动方案，召开由各牵头单位领导和主管人员参加的全市农产品质量安全监管工作会议，部署整治任务。
（二）组织开展“五送”活动。3-4月，组织全市开展“送政策、送科技、送信息、送服务、送农资”为主要内容“五送”下乡活动，宣传农产品质量安全知识和农产品质量安全工作的重要性，营造良好氛围。
（三）组织开展“绿剑”系列执法行动。3-12月，结合农药、兽药、饲料等专项整治，组织5次“绿剑”集中执法行动，强化农业投入品监督检查，抽检农业投入品50批次以上。继续开展打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治行动。推进农业执法规范化建设，提升农业执法水平和能力。
（四）组织开展茶叶、杨梅质量安全专项整治行动。3-7月，在全市杨梅主产区、茶叶主产区组织开展茶叶、杨梅生产与产品质量安全专项整治，加强茶叶、杨梅质量监管。
（五）组织农产品质量例行监测和品牌农产品抽检。4-12月，组织开展2009年农产品质量安全例行监测；组织对省级以上名牌农产品和有效期内的无公害农产品、绿色食品、有机农产品进行监督抽检，抽检覆盖率达到100%。
（六）组织开展农产品产地准出试点。4-12月，编印下发农产品产地证明格式、蔬菜中农药残留快速检测结果报告、生猪(尿液)“瘦肉精”快速检测结果报告等农产品产地准出统一证明。选择10家左右种植业、畜牧业生产单位开展产地准出示范试点，引导乡镇、生产基地建立农产品质量动态监测点，推进产地准出与市场准入工作的有效衔接。
（七）推进农产品质量安全监管体系建设。4-12月，建立健全农产品质量安全监管责任制和追究制，制定下发《乐清市农产品质量安全管理考核办法》，强化农产品质量安全监管责任落实。加强监管队伍建设，确定一个乡镇，开展农技推广、动植物疫病防控、农产品质量安全监管“三位一体”建设模式试点，由乡镇农技推广机构承担农产品质量监管工作。
（八）纳入*市农产品质量安全监控管理系统建设。根据*市要求，我市纳入*市农产品质量安全监测体系，推进农产品质量安全监控管理系统（二期）建设。
（九）组织开展农产品质量安全监管责任制落实情况检查。9-11月，开展农产品质量安全监管责任制落实情况检查，包括《关于加强食用农产品入市管理工作若干意见的通知》（浙政办发〔20*〕35号）、《浙江省生鲜牛奶质量安全监管行政问责暂行规定》（浙政办发〔20*〕94号）等落实情况。
一、高度重视。我国农产品批发市场已经从过去主要保障数量供应进入数量与质量并重的新阶段，进场交易农产品的质量事关批发市场的声誉，加强农产品质量安全监管已成为批发市场创立和扩大品牌影响、提升核心竞争力的重要手段。当前，全国上下正在积极贯彻落实党的十六届六中全会精神，大力构建社会主义和谐社会，要求农产品批发市场进一步加强质量安全监管，以保证城乡居民消费到“放心”农产品。今年11月1日开始施行的《农产品质量安全法》规定，农产品批发市场中销售的农产品有不符合国家质量安全标准的，消费者可以向农产品批发市场索赔。各农产品批发市场必须进一步加强农产品质量安全监管，将维护消费者的利益与批发市场自身发展统一起来，采取有效措施，切实加强农产品批发市场环节的质量监管。
二、健全机制。农产品批发市场要按照《农产品质量安全法》的要求，建立健全农产品质量安全监管机构与制度，以保证履行所承担的法律义务。各批发市场要明确一名负责人分管质量安全监管工作，并确定一名业务联系人，负责向所在地农业行政主管部门报送情况。有条件的市场要设立农产品质量安全检测机构，配备必要的仪器设备和经过培训的检测技术人员，确保开展农产品质量安全抽查检测工作的条件；暂时没有条件的市场要委托有关农产品质量安全检测机构进场开展抽查检测工作，务必将法律规定的质量安全监管工作落到实处。各市场要制定和完善包括采样登记、检测流程与规范、结果与归档、超标农产品处理与报告等工作制度，保证抽查检测工作规范化、制度化，不断提高工作质量与效率。
三、突出重点。当前，进入批发市场销售的农产品质量安全整体状况是好的，但由于多方面原因，个别农产品还时常出现这样或那样的质量安全问题。各地农产品批发市场要严格贯彻落实《农产品质量安全法》，重点抽查检测含有下列情形的农产品，并禁止其销售。一是含有国家禁止使用的农药、兽药或其他化学物质的农产品；二是农药、兽药等化学物质残留或者含有重金属等有害物质不符合农产品质量安全标准的农产品；三是含有致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准的农产品；四是使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料不符合国家有关强制性技术规范的农产品；五是其他不符合农产品质量安全标准的农产品。
一是给生产经营者和消费者造成重大经济损失。农产品一旦发生质量安全问题，不但会对直接的消费者的生命财产造成损害，还可能由于农产品质量追溯制度，追究该农产品的经营者的责任。最终，消费者的损失将由经营者来承担。其最终结果是消费者和经营者都为农产品的质量安全问题付出了代价。二是农产品质量安全问题引发产业危机。对农产品的生产者和初级加工企业来说，因农产品质量问题引发的信誉损失，属于个体经济行为。但由于大部分农产品的传统品牌多被称作原产地品牌而非注册商标，如烟台苹果、寿光蔬菜、章丘的大葱等，个别生产者的行为却会带来整个区域品牌的信誉危机。2005年河北省张北无公害农蔬菜基地的个别农户利用夜间偷施剧毒农药遭到“焦点访谈”曝光之后，北京市场开始拒绝接受来自该产区的蔬菜，给当地无公害蔬菜生产以沉重打击，也给当地农民带来了巨大的经济损失。三是降低消费信心，引起社会恐慌。农产品作为一种特殊的商品，其产品的质量直接关系到公众的生命和健康。一旦产品出现了质量安全问题，该产品信誉和消费者信心的下降，也带来一系列的社会问题，诱发社会不稳定因素的增加。近几年来，禽流感、苏丹红等一系列的事件都引发了大面积的社会恐慌。在农产品质量法律制度发达的国家，一般都有一个完善的法律体系。通常是在国家层面上有一个基本的统一的法律，通过基本的法律来统一协调各个法律和各个执法部门之间的关系，有效地发挥法律和执法机关的作用。同时，农产品质量安全法律完善的国家还在横向和纵向的方面构建了一个有效的法律网，以一个整体协调的法律体系来保障农产品的质量。目前，我国还没有一个类似于国外的有关农产品质量安全的基本法，结果导致很多矛盾,表现最为突出的是《食品安全法法》、《产品质量法》、《食品卫生法》和《农产品质量安全法》之间的不协调性。首先,我国存在食品卫生与产品质量两套独立而且规定不一致的法律,导致在执法过程中执法人员无所适从。在制定法律过程中,部门之间的协调和沟通不够,这就不可避免地会产生矛盾。所以，完善我国农产品质量安全立法的呼声越来越高。
二、完善我国农产品质量安全立法的对策
1、完善《农产品质量安全法》。借鉴发达国家的先进做法，结合我国目前的实际情况，应该清醒地认识到在我国加强农产品质量安全方面的立法的紧迫性，完善现有的法律法规及各种规章制度的工作已经迫在眉睫。因此，有必要加大有关农产品质量安全的立法工作，并对现有与农产品质量安全的有关法律、法规、规章进行协调、调整、修订及全面清理,建立重在防范,以科学为基础的农产品安全法律体系。这个完善的法律体系应该包括以基本法为龙头,其他具体法律相配合的多种层次的专门具体的法律体系。以国际食品安全法典为依据,建立农产品安全法规体系的基本框架，有利于我国的农产品对外贸易和与国际接轨。我国新出台的《食品安全法》第二条规定，供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。因此，对于涉及农产品方面的安全风险检测和评估、农产品的检验、农产品安全事故的处理等问题应该按照《农产品质量安全法》的有关规定，但我国的《农产品质量安全法》中并无此项规定，大多数都零散地规定在国务院的行政法规中。因此，有必要借鉴外国的经验，对我国的《农产品质量安全法》进行修改、补充，使《农产品质量安全法》成为规范农产品质量安全的基本法，使《农产品质量安全法》这一基本法对农产品安全管理做出原则的规定。修改后的《农产品质量安全法》应当明确以危险性评估为基础来建立农产品安全保障体系;明确各管理机构的权力和责任;明确食品安全管理机构的协调办法和协调机制;制定与政策实施相关的基本方针;明确政府、企业、消费者以及其他相关者在保障农产品安全过程中的权利和职责;确保制定政策过程公正性和透明性;综合推进与农产品安全相关的政策实施;明确应付发生或可能发生重大事故的紧急事态的体制;对农产品标签制度进行规定;阐明食品安全教育的重要性等。
2、制定与《农产品质量安全法》配套的法律法规。对于经过修订的新的《农产品质量安全法》规范的内容更加全面，但多为原则性的规定。为了能够更好地发挥法律的作用，应该有一些与之相配套的单一的法律。在某些与农产品的质量安全联系紧密、需要详细具体规定的、属于农产品质量安全的关键环节、关键领域等方面，今后应根据需要制定一些单一的法律。目前,我国有一些制度还体现为条例、暂行规定、通知等形式,今后随着时间的推移,应当将一部分上升为法律。对于我国来说,《农产品质量安全法》的相关配套法令和条例、《市场准入制度法》、《植物检疫法》、《转基因产品管理法》、《认证法》等是应当考虑的问题。
关键词：农产品质量安全；监管制度；生态环境保护；追责制度
随着城市污染开始向农村转移，农业生产环境污染问题日趋严峻，农业生产环境的恶化使得农产品的质量安全也受到了严重影响。湖南大米重金属超标、广东海产品铜超标等频繁发生的农产品污染事件使农产品的安全问题正逐渐成为公众的焦点。我国传统农业正向现代化农业转型，应走科学化、商品化和市场化发展路线，使农产品向高质量、高附加值方向发展。因此，如何从制度上保障农业生态环境安全、确保农产品的质量安全具有现实意义。
一、农产品质量安全困境的特点及表现形式
工业污染从城市向农村转移是造成农产品遭受污染的原因之一，农业生产者是高能耗、高污染工业带来的生态环境恶化的受害者。我国城乡发展的不平衡及城市日趋严格的环境保护措施使得高污染企业开始向村镇地区转移，虽然这些迁移来的企业带动了当地经济的发展，解决了部分农村富余劳动力的就业问题，但是也导致了农村生态环境的污染和破坏。工业废水、废气与固体废物的排放污染了农田和水源，残留在耕地的重金属污染则会长期影响农作物，造成农产品的重金属污染等问题。根据国土资源部统计，目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染，其中污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田已超过200万亩。2010年，中山大学生命科学学院的科研团队对广州市内多个农贸市场的蔬菜样本进行采集，经检验表明除一个样本为轻度污染外，其余均达到重度污染水平。
农业生产者同时也是农业生态环境污染的施害者，农业生产者应当对农产品的质量安全及农业生产造成的生态环境污染负责。我国农业生产具有规模小而分散的特点，作为传统农业大国，我国古代劳动人民总结出稻田养鱼、桑基渔塘等生态的农业生产模式。随着时展，传统的农业生产方式受到了现代工业的影响，开始追求高投入、高产出的模式。然而，我国农业发展缺少法律制度的规范和保障，农业生产者缺少必要的法律意识和道德约束，为了提高自身收入在农业生产中大量使用化肥、农药、激素等。一方面，滥用添加剂和农药使农产品的质量安全受到影响。近年来，添加膨大剂激素的水果、残留农药的蔬菜、含有避孕药的水产品时有曝光，加之时常爆发的禽流感、疯牛病事件，使民众开始对自家餐桌上的食品开始产生怀疑态度，影响社会的稳定。另一方面，我国农业化肥利用效率低下不仅造成资源的浪费，还引起生态环境的严重污染。联合国粮食及农业组织的数据表明，1980～2010年中国的化肥用量增长83%，而粮食产量只增加了31%。根据中科院南京土壤研究所的研究表明，太湖区域因农业生产造成的污染比重占到区域污染总量的59%。
二、农产品安全困境的成因分析
（一）农业生态环境污染缺乏制度规范
虽然我国已初步建成环境法律体系，但是现有的环境法律体系存在缺失，农业生态环境保护缺乏法律依据。首先，我国现有的环境法律制度主要针对污染防治，缺乏针对农村及农业生态环境保护的规范。生态环境是具有整体性与系统性的复杂系统，农业生态环境的保护需要对整个系统加以考虑。现有的法律体系中缺乏专门针对农业生态环境保护的统一法典，对农田污染防治的法律规定散布于《环境保护法》、《农业法》、《水污染防治法》、《基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》等法律之中。其次，由于缺少农业生态环境保护的统一规范，分散于各单行法律法规中的法律规定大多属于原则性、概括性的规定，导致现有的农业生态环境保护的法律规定可操作性不强，法律制度难以得到贯彻执行。以《固体废物污染环境防治法》为例，第二十三条规定：“转移固体废物出省自治区直辖市行政区域贮存处置的，必须经有关环保部门批准。” 虽然该条款对于省际之间的固体废物转移进行了规定，然而由于缺少对于省内的固体废物转移的规范，所以在法律实际运行中对于固体污染物在省内转移的管理缺少法律依据。此外，我国缺乏与上位法相配套的针对农田污染防治专门的地方立法，导致法律制度缺乏具体的执法方式和程序，造成农业环境保护法律制度大而无用。我国地方立法崇尚法典化，追求形式上的完备与法规体制的大而全，忽视了地方立法的本意，立法技术粗糙，有的甚至直接照抄上位法的法律条文。地方立法应以解决实际问题为目的，根据地方实际情况制定相应的地方法规使上位法具体化，使之能够在本地区具备可操作性。重复上位法的内容、抄袭上位法规定，只会造成地方立法资源的浪费。
（二）缺少农产品质量监管制度
虽然我国颁布多部涉及农产品质量安全的法律法规，特别是2006年出台的《农产品质量安全法》对于农产品质量安全作出了规定，界定了农产品的质量安全的概念及建立了农产品质量安全标准，但是现有的法律制度还不足以满足民众日益增长的食品安全要求。第一，现有立法对于农产品生产环节缺乏系统性立法，缺少针对农产品的全程监督，农产品质量安全的违法行为的违法成本过低。第二，现有的农产品监管制度存在缺陷。我国采取“统一管理与分部门管理相结合”的管理模式，农产品监管体系中农业部、卫生部、质检总局等部门都有职权对农产品质量安全进行监管，存在部门职能交叉重叠、配合不协调的问题。农产品的监管采用分段监管的模式，对农产品生产过程人为地进行划分，造成监管效率低下，缺少部门之间的协作。公共选择理论的著名经济学家尼斯坎南提出的官僚经济学理论认为，官僚及官僚组织在提供公共物品和服务的程度时，存在以个人的成本——收益计算为基础的效用函数，各监管部门对农产品监管时会对监管与官僚机构和官僚自我利益实现的关联程度加以考量。我国农产品生产活动规模小而分散，对农产品生产加以监管需要投入大量人力物力，因此监管部门作为政治上的“理性人”在缺乏激励和制度约束的情况下，怠于对农产品质量安全加以监管，导致农产品质量安全缺乏保障。
（三）农产品质量追责制度的缺失
农产品质量安全事关不特定公众的安全，农产品从生产到销售环节，任意一个环节出问题都会导致农产品质量安全事件。农业生产者、加工者与销售者作为农业生产中的利害关系人，应当对农产品的质量安全承担责任。然而，现有的法律制度缺少追责机制，虽然《农产品质量安全法》第54条将农产品质量缺陷民事侵权责任改为无过错原则，但是农产品生产、加工者并非在诉讼中处于不利地位。因农产品质量缺陷，遭受损害的受害人仍然需要对人身及财产损害与农产品质量缺陷的因果关系进行举证。由于对农产品质量缺陷及其造成损害的因果关系涉及相关的专业知识及信息不对称问题，实际上受害人要对农产品质量缺陷致害进行举证存在困难。此外，由于我国农业生产规模小而分散，由何种主体来承担农产品质量安全责任需要加以明晰，否则法律责任难以转化为实际的违法成本，农产品质量安全也无法得到保障。现阶段法律未能在农村地区树立权威，大部分农民都处于消极守法的状态，对于法律的认知限于义务，将自身定位成为“被管理者”。如果没有违法成本或违法成本低廉，法律缺乏威慑力，农产品的生产者与销售者作为市场经济中的理性人为了追求收益最大化必然漠视法律的存在，甚至认为违法行为理所当然。
三、保障农产品质量安全制度的构建
（一）完善农业生态环境保护的法律体系
要建立起完善的农业生态环境保护的法律体系以保障农产品的质量安全。首先，要鼓励我国生态农业发展，推动我国农业的清洁生产模式。现有法律法规针对农业发展与环境保护的规定多为原则性规定，缺少可操作性。发达国家在发展生态农业过程中都有配套齐全的法律法规作为保障，鼓励法域内的生态农业发展。我国在立法上缺少对可循环发展的农业的关注，至今还未出台保障生态农业发展的法律法规。应当借鉴发达国家的经验，尽快制定专门的《农业清洁生产法》，对生态农业的发展作出具体而明确的规范和指引，以促进我国环境友好型、可持续的生态农业发展。其次，区域农业生态环境是复杂而独立的生态系统。对农业环境污染进行规制，要结合各区域的实际情况发挥地方立法的作用，结合上位法制定出具有地方特色的可具体操作的地方性法规以弥补法律体系的空白和缺失。
（二）完善农产品质量监管体系
农产品质量监管具有公务服务的特点，政府在农产品质量监管中具有不可替代的作用。在当前我国社会存在信用缺失的情况下，更加需要政府在农产品监管方面提供公共产品。应当落实政府对农产品的监管职责，解决监管部门职责不清、互相推诿的问题，建立健全农产质量监管体系。首先，要加强对农产品生产过程的监管，严格按照《农产品质量安全法》及其他法律规定对农药、化肥及激素的使用加以控制，引导农业生产者发展无公害绿色食品，从源头上确保农产品的质量安全。其次，要整合各监管部门的资源，在农产品加工流通环节建立市场准入机制，设立科学化、标准化的农产品检验标准，对于进入市场流通的农产品严格按照检验标准进行质量检测，防止劣质农产品混入市场。最后，完善消费产品安全法律体系，对现有的《食品安全法》、《农产品质量安全法》等法律法规加以整合，减少法律之间的冲突与矛盾，弥补法律体系的空白，为质量检验提供法律依据。
（三）制定严格的责任追责制度
《食品安全法》确立了食品召回制度，这一制度的实行能够有效避免存在质量问题的农产品在市场上持续流通。然而迄今为止，由于缺少相关配套的法规和地方立法，食品召回制度还未能得到实际执行。应当尽快完善法律法规，确保召回制度不会成为一纸空文。其次，建立农产品质量安全的追溯制度，通过现代数据信息处理技术使农产品从生产加工到销售的每个环节都可以通过数据库进行追踪，形成从农田到餐桌的追溯链条，一旦发生农产品质量安全事故可以通过该系统迅速查明问题来源。最后，针对缺陷农产品致害举证困难的现状，应当通过立法或司法解释的形式对农产品缺陷的概念及如何承担农产品质量责任加以明确，使消费者的权益能得以保障，维护法律的公平与正义。
（四）鼓励传统农业向现代农业转型
我国传统农业具有规模小而分散的特点，在城乡一体化统筹发展的背景下，应鼓励发展现代农业，促进农业生产的规模化和规范化。规模化的现代农业生产模式便于对农产品的质量安全进行规范，规范化的农业生产有利于实现农业的循环可持续发展。因此，应当从制度上保障集体土地的自由流转，建立于现代农业相配套的投融资金融制度，鼓励农业技术的创新及增强技术成果转换能力，多管齐下推动农业的现代化发展，确保百姓餐桌上农产品的质量安全。
参考文献：
[1]尹昌斌，周颖.循环农业发展理论与模式[M].北京：中国农业出版社，2008.
[2]方福前.公共选择理论：政治经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2000.
关键词：绥中县；农产品质量；安全发展；现状
中图分类号：TS207.7 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2013）-06-0020-1
1 机构与机制建设
1.1 领导重视
一是农发局成立了以局长为组长的农产品质量安全工作领导小组，领导小组办公室设在农发局；二是县政府将农产品质量安全工作纳入政府绩效考核指标，县人大将农产品质量安全工作做为支持、关注、监督的重点，安排了多次检查、视察活动，提出了很多、很好的工作意见和建议；三是县农发局先后召开了全县农产品质量安全工作会议、农产品质量安全工作座谈会议、农资打假工作联席会议。
1.2 机构健全
绥中县高度重视农产品质量安全机构队伍建设。克服编制、机构、人员紧张的实际困难，绥中县农产品质量安全检验检测站由副科级升格为正科级单位，人员编制增至15人，检测范围包括种植业、畜牧业、水产业。
1.3 制度完善
建立了领导责任制度。农业行政主管部门的主要领导能够切实履行农产品质量安全第一责任人的责任。并建立了监管责任制度、检测责任制度，制度的可操作性强，并得到了较好的落实。
2 农产品质量安全监测情况
2.1 例行监测
根据省农委年初的检测计划，按照每100亩抽取2个样品计算，全县共有蔬菜面积28万亩，我们全年共计检测5600个样品，覆盖全县所有的蔬菜生产企业、农民专业合作社、蔬菜生产大户、蔬菜批发市场。包括绿叶类、甘蓝类、白菜类、瓜类、茄果类、根菜类等6大类蔬菜样品，总合格率98.7%。保证了全县人民食用蔬菜安全。
2.2 风险监测
省农委委托有资质的市级农产品检测中心对绥中县蔬菜进行抽样检测，全年配合完成4个季度的抽样任务，每个季度50个样品，总合格率为100%。
2.3 监督抽查
省农委委托省级实验室对绥中县的蔬菜样品进行检测，每个季度检测一次，每次10个样品，全年共检测30个样品，1个样品不合格，总合格率为96.7%。
3 加强农产品监管
农业投入品和产地环境是农产品污染的重要源头，尤其是当前以户经营分散种植、农户质量安全意识差的现状，加强农药等农业投入品及产地环境监管是确保农产品质量安全的重要措施。为此，我们加大了农业投入品的监管力度，一是严厉打击生产经营禁用农药、假冒伪劣农资等违法行为。通过县农发局统一部署、与农业执法大队联合行动，采取定期拉网式检查与不定期突击抽查相结合的方式，对生产经营禁用农药、假冒伪劣农资等违法行为进行了依法查处、严厉打击，共出动执法人员262人次，检查农资经销商110个，立案查处的违法案13件起，杜绝了甲胺磷等禁用农药的生产销售，有效遏制了生产经营假冒伪劣农资等违法活动；二是规范农业投入品市场秩序。组织农资生产经营者开展了一次法律法规及相关知识的集中培训，增强了农资生产经营者的守法意识和技术服务能力。
对全县蔬菜生产大户、农民专业合作社和蔬菜生产企业进行了检查，查看了生产记录、农药的使用情况、标准化生产情况等；并对蔬菜批发市场的自律性检测进行了查看。
4 加强标准化生产
我们依托农业部“标准化生产示范县”项目，大力抓全县的标准化生产。我们对食用农产品实行两手抓：一手抓标准化生产、一手抓监管。我们印制了蔬菜标准化生产手册和生产记录手册各2万份，分别发放到各个村屯、蔬菜生产小区、农民专业合作社等，让他们按照标准化要求进行生产，并填写生产记录，确保农业投入品的使用安全。
5 加强宣传培训，增强农产品质量安全意识
我们在全县各个生产基地、蔬菜批发市场、农民合作社等地张贴《致全县农产品生产者的一封信》2万份。农发局组织有关专家编写农业科技材料，向农户发放了技术明白纸1万张、编写的《安全菜园建设知识问答》《科学施肥知识问答》《农药实用知识问答》《禁止在蔬菜生产中使用的高剧毒农药》等小册子共计5000册。对全县10个重点村进行了科技培训和田间指导（每村1次）。
在每年的食品安全宣传周活动中，我们在政府门前悬挂条幅“民以食为天，食以安为先”，摆放宣传桌，印发宣传资料5000份。在宣传周的“四进”活动中，进农村、进社区、进学校、进工厂，发放宣传资料。举办食品安全电视讲座5次。在全县营造了食品安全的良好氛围。
6 检测机构建设情况
【关键词】农产品；质量安全；农村经济；发展影响
1引言
由于农产品的质量跟人们的身体健康有着密切的联系，因而我国在农业农产品的发展过程中，对于农产品的质量安全的关注度越来越高。下面就对农产品质量安全存在的问题进行研究，并提出相应的整改措施，对于农业经济的持续发展有着十分重要的意义。
2农产品质量安全问题对农业经济发展的影响
2.1农产品信誉降低，农产品价格下降，影响农民增收
我国农民的主要收入来源就是销售农产品，而当前农产品又存在着各种质量安全隐患，市场对于农产品需求量也在不断降低，导致农产品出现滞销的情况，农产品市场一度萎靡，相关的销售服务体系也是名存实亡，价格也在不断下降，因而要想依靠上调农产品的价格而实现农业增收有着一定的困难。
2.2国际竞争力降低，农产品出口受阻
现如今，国际市场上农产品之间的竞争已经从价格竞争转为质量和安全竞争，而激烈的国际市场竞争中，产品质量更是竞争取胜的关键。我国大米的农药残留量严重超标，因而不能出口，而纺织品则有15％的难以通过生态监测，再如花卉、茶叶等也由于农药残留状况严重，导致市场竞争力低下。并且，在国际市场上，我国农产品一直面临着欧美以及东南亚等各国高质量产品的极大挑战，被发达国家的“绿色贸易壁垒”所限制，我国农产品出口连续3年（2012~2014）个位数增长之后，2015年首次出现负增长。据海关统计，2015年我国农产品出口701.8亿美元，同比下降1.6%，低于全国出口降幅1.2个百分点；四个季度出口同比分别增长1.8%、-5.6%、-3.2%和0.9%。总体看，2015年我国农产品出口呈“高开低走”的格局，出口形势比较严峻。目前，发达国家市场占我国农产品出口比重仍高达60%左右。近三年，受日本经济低迷、日元贬值等因素影响，我国对日本农产品出口连续三年出现负增长。2013年、2014年我国对日农产品出口增速为-6.2%和-1.1%；2015年对日农产品出口降幅进一步扩大，出口额为102亿美元，同比下降8.3%；对欧盟农产品出口81.5亿美元，同比下降3.7%；对美国农产品出口73.5亿美元，同比下降1%；对澳大利亚出口9.7亿美元，同比下降4.9%；对东盟农产品出口147.5亿美元，同比增长9%；对“一带一路”国家农产品出口218.1亿美元，同比增长3.7%；对中东农产品出口28.3亿美元，同比增长5.6%；对非洲、南美、俄罗斯、印度出口同比分别下降2.9%、0.9%、21.8%和12.3%。
2.3损失严重，降低了农民生产积极性
由于农产品的质量安全存在问题，严重影响了农民的经济收入。例如曾经轰动一时的三鹿出现三聚氰胺问题，导致只能够将牛奶倒掉，再如，我国的水果无论是质量还是外观上跟进口水果比都存在一定的差距，价格比较低廉，因而有的水果只能在果园里烂掉，不但对农民的收入带来影响，还会影响到农民的生产积极性。
2.4农产品加工企业发展困难加大
农产品质量安全得不到保证，导致深加工的产品出现滞销的问题，相应的农产品加工企业的生产经营也变得越来越困难，货物积压以及资金出现短缺的问题日益严重，效益下滑，严重的可能面临着倒闭破产的危机，尤其是那些外向型的农产品深加工企业，受其影响则更大。
3提高农产品质量安全的措施
3.1提高农业从业人员的综合素质
从事农业生产的人员素质较低，容易导致农产品的质量低下，对我国农业经济的发展形成制约，因而实现农业经济健康发展的前提就在于提高农业劳动者的素质，其也是促进农业经济长远发展的一项战略性的措施。要进一步转变农民的生产观念，对于农产品质量安全的意义有进一步的认知，从而树立起以质量求效益、求发展的生产观念，使其能够自觉的参与到安全生产中去。积极向农民宣传农产品质量安全的相关知识，并定期对其进行安全知识的培训，使得农民的整体素质以及文化素质教育得到进一步的提高，从而有效促进经济的发展。
3.2完善农产品质量安全法律法规
进一步完善农产品质量相关的法律法规，有助于保障农产品质量的安全，要加大《农产品质量安全法》的宣传力度，不断对农产品质量安全标准进行规范。尽管我国对于农产品质量的安全标准以及门类层次进行了明确的规定，但依旧需进一步完善，并且要与国际标准接轨。推广ISO9000质量标准体系、ISO14000环境管理体系、HACCP危害分析和关键控制点分析、GMP良好生产规范和GHP良好卫生规范、TQM全面质量管理、ISO22000食品安全管理体系等管理标准。要多方面进行考虑，从生产环境、生产的投入以及运输贮存农产品各过程出发，实行全过程的标准化生产。农业标准化是指运用“统一、简化、协调、优选”的标准化原则，对农业生产的产前、产中、产后全过程，通过制定标准和实施标准，促进先进的农业成果和经验迅速推广，确保农产品的质量和安全，促进农产品流通，规范农产品市场秩序，指导生产，引导消费，从而取得良好的经济、社会和生态效益，以达到提高农业竞争力的目的。农业标准化能有效促进农业结构调整和农业生产布局优化，推进农业产业化，延长农村经济链，促进集约型农业发展，增强产品市场竞争力。
3.3健全农产品质量安全预警系统
建立并完善中央到地方的农产品质量的安全检测，监督体系，将责任落实到个人，积极的履行农产品质量的安全监督责任制，在生产前对农产品产地的环境进行检测，在实际生产中对生产技术进行监控，生产后还需要做好市场极端工作，由专门的管理机构派遣检查员严格按照生产的标准，检查企业生产的资质，以及生产资料的购买使用情况，以便确保生产行为对于产品质量以及产地环境的质量有着有益的影响。根据农产品质量安全包装标准，包装好那些符合农产品质量安全标准的，产品流通时也要严格执行相关的产品贮藏运输的标准。
3.4培育农业协会，推广农产地标签制度，建立质量安全追溯制度
我国农村现阶段实行的大多数还是，且土地相对比较分散，土地的规模较小，为相应的产地认定工作的开展带来较多的不便，且不利于追溯农产品的质量安全。因而要积极的对农产品质量安全农产地标签的地质进行推广，对农产品的生产、运输以及销售的全过程进行监督，建立相应的质量安全追溯制度，使得消费者能够对农产品质量的安全信息有充分的了解，建立相关的农业协会，在农民、市场以及政府之间建立起桥梁关系，充分发挥其作用。而农业协会在农产品的质量安全建设过程中具有的作用如下所述：①有效实行规模化的经营方式，以及标准化的生产形式，批量的进行化肥、农药以及农用生产资料的采购，能够有效的对有毒有害化学物质进行控制。②制定更为统一的生产标准以及产品质量标准，有助于退出自主的品牌，使用统一的品牌对农产品进行统一的包装和标识，不但能够使得农产品的档次和效益得到提高，还能够有效追溯产品的质量安全。③定期举办一些病虫害防治以及卫生防疫工作，对相关生产人员进行专业的培训，使其生产效率以及生产能力得到进一步的提升。
3.5走可持续发展之路，发展农业循环经济
在农业生产中，各要素的过量投入，不但会对土壤、水体以及大气的环境质量造成影响，还会影响农产品的质量安全。为了进一步实现农业经济的可持续发展，可以充分发展农业循环经济，而农业循环经济作为一种投入低、循环效率高，技术含量高的一种新型农业。它的核心问题就在于利用生态经济学、生态学原理对农业生产进行指导，使得在农业生产过程中，自然资源投入量以及排放废弃物的量控制在最少，最终能够有效实现“资源—产品—消费—再生资源—再生产品”的循环综合利用。农业循环经济是我国实施农业可持续发展的最佳选择，以实现社会、经济、生态三大效益的统一。推广生产无公害农产品、绿色食品、有机食品，提高农产品的品质，确保农产品质量安全，增强我国农产品在国际市场上的竞争地位。
3.6培育农业龙头企业，农产品就地深加工
由于许多农产品的质保时间较短，且容易变质，因而为了确保农产品的质量安全，务必要缩短农产品的贮存时间，及时的对其进行加工，避免其营养的流失。但我国对于水果、蔬菜这些农产品的实际处理能力还不足总产量的5%，对农产品的加工程度仅有45%，而发达国家高达80%；我国农产品加工产值与农业产值之比仅为0.6：1，而发达国家高达3：1。因而，对农业龙头企业进行培育有助于带动农产品的就地深加工，使得农产品的贮存期有所缩短，农产品的质量也会得到进一步的提高，增强了农产品的市场竞争力。对农产品进行加工，能够有效促进农业的增值，而利用深加工的形式，不仅能够有效提高农产品的附加值，还能够有效结合农业和其他的产业，使得农业的产业链得到进一步的延长，在增加农业的后续效益的同时，还能够使得农民直接参与农产品在生产、流通、销售等各个环节的增值过程，农民除获得种植业、养殖业的收入外，还可分享农产品加工业和服务业的部分利润。把农业生产与农产品加工转化的各个环节统一起来，提高农产品的附加值，促进农业产业化发展。
4结语
综上所述，可以看出注重农产品质量安全措施与农业经济发展之间具有不可分割的关系。只有分析各方面原因，不断加强农产品质量安全的各项措施建设，才能保障农业经济的持续发展。
参考文献
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关键词：农产品质量安全；刑法规制；立法
中图分类号：D922.4 文献标志码：：A 文章编号：1673-291X（2012）32-0169-03
农产品质量安全是食品安全的源头和基础，对其保护既关系到每个人的切身利益，又关系到国家安全和社会稳定。加强对农产品质量安全的刑法规制和强力干预，既有迫切的现实需要，又有消除人们恐慌的心理需要。
一、我国农产品质量安全刑法保护的现状
（一）我国农产品质量安全法制建设状况
为加快构建农产品质量安全法律法规及执法监督体系，我国大力加强农产品质量安全法制建设。出台的法律主要有：《农业法》、《产品质量法》、《食品卫生法》、《种子法》、《渔业法》、《动物防疫法》、《农产品质量安全法》等；出台的法规主要有：《无公害农产品管理办法》、《无公害农产品标志管理办法》、《无公害农产品产地认定程序》等；出台的规章主要有：《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《种畜禽管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等。同时，农业部参与和组织制定农业国家标准479 项、行业标准1 681 项、地方标准17 000 余项，并组织制定和了294 项无公害食品行业标准、72 项绿色食品行业标准； 清理了农业国家标准482 项、行业标准1 242 项。这些法律、法规、条例、标准等的颁布和实施，使农产品质量安全监管工作基本上实现了有法可依，有章可循，以《农产品质量安全法》为基本法的农产品质量安全法律体系正在逐步形成。
（二）我国农产品质量安全刑法保护的必要性
为了确保农产品质量安全，政府尝试通过包括法律手段在内的各种措施强化对农产品生产、流通、消费各环节的监管，并坚决打击违法犯罪行为，确保广大人民群众吃的用的放心，可有关农产品质量安全的犯罪行为屡禁不止，案件案件数量增长明显。据统计，2008 年，全国发生生产销售不符合卫生标准的食品案件和生产、销售有毒、有害食品案件 84 起，涉及 101 人；2009年，共发生148件，违法犯罪人数208人；2010年，发生119 件，涉及人数 162 人。除此之外，还有有更多的危害食品安全犯罪案件依照生产、销售伪劣产品罪等罪名追究刑事责任。事实证明，对于农产品质量安全危害社会的行为，民事法、行政法已不足以应对，只有动用严厉的刑罚手段才能产生强大的威慑力，从而有效维护人们的生命健康和社会秩序。刑法作为其他法律的保障法，是调整社会关系的最终手段，对农产品质量安全保护已不可或缺、不可替代，通过刑事立法构建完整的规制体系，既是宪法相关条款的具体化要求，也是完善农产品质量安全刑法保护的必然选择。
（三）我国农产品质量安全刑法保护体系
《农产品质量安全法》第五十三条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条是关于违反《农产品质量安全法》构成犯罪应承担刑事责任的总体性规定。根据现行法律的规定，农产品质量安全犯罪已经形成《刑法》、《刑法修正案（ 八） 》和“两高”的司法解释共同构成的保护体系，其中，《刑法》是最基础和重要的规制依据，涉及的犯罪主要有：罪、罪；中介组织人员提供虚假证明文件罪；中介组织人员出具证明文件重大失实罪；重大环境污染事故罪；生产、销售不符合卫生标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪；违反《农产品质量安全法》和其他法律规定的行为符合刑法其他条款规定的犯罪，如危害公共安全罪等。和修订前刑法相比，《刑法修正案（ 八） 》的主要变化有：将“食品卫生”改为“食品安全”，将营养安全纳入其中，丰富了农产品质量安全犯罪的内涵；在《刑法》第 143、144 条实害犯的罪状基础上都相应增加了“或者有其他严重情节的”的规定，降低了犯罪门槛，有利于对食品安全犯罪的从严打击；把《刑法》第 143、144 条中的罚金改为并科制，删去了上下限，使得司法机关可以更加灵活地从根本上制裁罪犯。另外，“两高”关于农产品质量安全犯罪的司法解释主要涉及非法经营罪和生产销售有毒有害食品罪定罪。
二、我国农产品质量安全刑法规制存在的问题
（一）核心概念界定不清
刑事立法中确定农产品的范围非常重要，直接涉及到如何与《食品安全法》、《产品质量法》等法律法规划分管辖范围，可以避免重复管辖或者漏管。按照《农产品质量安全法》第2条规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”该定义将农产品界定为“初级产品”，但对何为“初级产品”并未详细释明。由于许多农产品在实际收割、分拣、包装等过程中必然涉及到初级加工，而工业加工和农产品生产环节的加工不易区分，对于经过加工的农产品是否属于农产品、怎么样加工后就不再属于农产品等存在认识上的模糊，导致在执法中出现外延争议，如冷鲜肉的分割、蔬菜的清洗包装、奶液的消毒等哪些属于、是否属于农产品的问题。
（二）罪状规定存有不合理性
根据《农产品质量安全法》第三十三条和五十三条的规定，危害农产品质量安全的行为可能构成生产、销售不符合卫生标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪。首先，关于生产、销售不符合卫生标准的食品罪的问题。从现行刑法第 143 条规定可以看出，生产、销售不符合卫生标准的食品罪属于危险犯，只有在生产销售行为“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患”的情形下才能构成犯罪，但无论是理论上界定该罪中的“具体危险“还是司法中实践认定都是一个难题，与此同时，《刑法修正案（八）》继续采用危险犯的立法模式，此模式存在个立案标准过高问题，导致很多生产、销售不符合食品安全标准的食品行为难以入罪，严重消弱了刑法应有的惩罚力度。其次，关于生产、销售有毒、有害食品罪的问题。现行刑法第 144 条和《刑法修正案（八）》第 25 条关于生产、销售有毒、有害食品罪都规定“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的……”根据字面意思可以看出，该罪的犯罪对象“食品”限定于掺入有毒、有害的“非食品原料”。 笔者认为，有毒、有害的食品，就是对人体的健康和生命有毒、有害的食品，不管掺入的是食品原料还是非食品原料都一样，显然当前的立法逻辑不通，甚至可能影响刑法规定的科学性、正确性、合理性。
（三）刑罚存在缺陷
首先，《刑法正案（八）》第 25 条删除了“拘役”的规定值得商榷。与现行刑法相比，《刑法正案（八）》第 25 条加重了该罪的法定刑，删除了原来“五年以下有期徒刑或者拘役”的规定。笔者认为，生产、销售有毒、有害食品犯罪有重有轻，对不同危害程度的犯罪行为规定不同的刑种能确保刑罚的梯度性，做到罪责刑的统一，有些犯罪有罪必罚远比单纯的重罚更为有效。其次，罚金刑规定不明确、不合理。我国现行刑法农产食品安全犯罪的罚金刑方面，采取的是倍额罚金，即“处销售金额 50 %以上 2 倍以下罚金”，“以销售金额作为适用罚金刑的基准，这就导致了对没有销售金额或销售金额小的食品犯罪的犯罪分子得不到或得不到有力的罚金刑处罚，从而严重地制约了罚金刑功能的发挥。”同时，刑法对食品安全犯罪的罚金刑数额并且没有按照行为的危害程度递增，更没有区别自然人犯罪和单位犯罪的罚金刑幅度，甚至出现刑法规定的罚金刑幅度明显低于的行政处罚的罚款幅度，罚金刑的作用失去了本来的面目。再次，我国农产食品安全犯罪的罪名中大多数都将单位列为了犯罪主体，但对于单位犯罪的处罚仅限于罚金刑。
（四）农产品质量安全过失犯罪规定有待完善
我国农产食品质量安全犯罪主观方面普遍规定为故意，导致刑法规制范围缩小。随着生活水平的提高，消费者对农产品生产经营者的专业要求也越来越高，义务注意事项也越来越多，现实中生产经营者难免会因业务过失引发农产食品安全事故。如2003 年 12 月发生在辽宁省海城市的“豆奶中毒”案，行为人对事故的发生主观上是一种过失而非故意，但该事件危害性和不良影响很大，最终辽宁省高院以“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”判处行为人有期徒刑 3 年。从法律规定可以清楚看出，“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”是故意犯罪，但法院却把明显的过失行为采用故意犯罪罪名定罪处罚，破坏了刑法的权威性和司法的公正性，将食品犯罪的主观罪过限定为故意显然不能适应现实发展的要求。
三、我国农产品质量安全刑法保护的立法思路
（一）明确界定农产品的范围
“农产品”是《农产品质量安全法》的首要概念和逻辑起点，也是对农产品质量安全犯罪进行刑法规制以及划分各法律调整范围的基础。从国际立法来看，对农产品的定义不尽相同。如《加拿大农产品法》规定涉及的范围较广，而德国在《产品责任法》中用排除适用的方式实质上界定了农产品的概念。我国《产品质量法》第二条明确规定：“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。”显然，将初级加工的农产品纳入到《产品质量法》规范，会失去国家立法者的立法本意。结合我国现阶段的国情和法制状况，笔者认为，应将对农产品的初级加工作为农业生产的一部分，即《农产品质量安全法》中规定的“初级农产品应包括初级加工的农产品，至于“初级加工”如何界定，应由《农产品质量安全法》行政法规或者部门规章完成。另外，可采用列举的方式对《农产品质量安全法》中“农产品”的内容加以明确：首先，列举大类农产品的种类，如粮食、瓜果、蔬菜、油料、畜禽、食用菌、禽蛋、水产品等；其次，列举具体的农业生产方式来源，如种植、采集、养殖、捕猎、捕捞等；再次，列举初级加工的方式，如屠宰、包装、分割、冷冻等。同时，及时修改和完善其他法律、法规和规章条款，保证各规范性法律文件中“农产品”内涵和外延一致。
（二）完善不合理的罪状规定
对于销售的农产品可能引起的生产、销售不符合卫生标准的食品罪，我国刑法143条和《刑法修正案（八）》第 24条有明确的规定，结合前面的论述和《食品安全法》对食品的检验机构的规定，笔者建议：（1）在进行刑事司法鉴定时，选择由司法机关委托的国务院有关主管部门批准设立的机构，以准确认定是否达到法定的危险程度；（2）参照发达国家的成功经验，适当降低立案标准，避免放纵严重危害社会的行为。对于生产经营一般不合格食品但没有达到法律规定的危险程度的行为，应按照刑法第140条规定的生产、销售伪劣产品罪进行处罚，同时降低“销售金额 5 万元以上”的门槛，防止放纵犯罪。对于销售的农产品可能引起的生产、销售有毒、有害食品罪，我国刑法144条和《刑法修正案（八）》第 25条有明确的规定。立法者考虑到该罪的在客观危害和主观恶性更加严重，故将其设置为抽象危险犯并且规定了非常严厉的刑罚，直至死刑。“对于最高刑为死刑的罪名，只有犯罪构成十分准确、清晰，而才能客观反映出是比生产、销售不符合安全标准的食品罪更为严重的犯罪，才能达到罪刑相适应。”但条文表述中“非食品原料”概念模糊，直接影响司法公正。笔者建议将“非食品原料”修改为“非食用物质”，使本罪的犯罪构成容易判断，既可为食品添加剂的性质解套，又具有实践上的可操作性。
（三）完善刑罚手段
首先，提高附加刑的法定刑。考虑到我国农产品质量安全犯罪对基本犯的罚金刑判处方式是相同而且限额幅度较低，不能体现罚金的剥夺性痛苦。“罚金刑是通过剥夺某人的物，来攻击其人，在有罪者的财产上打击有罪者的人格，因此，罚金刑是人格性的刑罚。即使不像自由刑那样明显，但在一定限度内仍能收到教育效果。”笔者建议，一方面，要加大罚金刑的处罚力度，保证罚金幅度不能低于农产品质量安全违法行为所要承担的罚款的数额幅度，对于具体数额标准应由立法者结合实际情况综合考量后制定。另一方面，要大幅度地提高单位犯罪的罚金刑幅度，使单位罚金刑高于自然人犯罪罚金刑几个格，只有这样才能实现对单位犯罪应有的惩治效果。其次，为更有效的保护农产品质量安全犯罪，确保我国刑法的“严而不厉”结构，建议保留生产、销售有毒、有害食品罪基本犯的拘役刑。再次，纵观世界各国关于资格刑的立法趋势并结合农产品质量安全犯罪的特点，笔者建议应通过资格刑剥夺单位犯罪主体的再犯能力，如判处限制生产经营范围、限制在一定年度内从事特定食品生产经营等。
（四）增设农产品质量安全过失犯罪
前文已经论述，现行法律中农产品质量安全犯罪主观方面仅限于“故意”的缺陷性。笔者建议，放松对这些罪名在主观方面的要求，在已有的农产品犯罪相关罪名中增设过失条款，以行为人对他人人体造成严重危害作为入罪标准，比照故意犯罪设立较轻的刑罚。在具体设定过失构成农产品质量安全犯罪的刑法规定时，应注意两个方面：其一，过失构成农产品质量安全犯罪属于业务过失犯罪，是不同于普通过失犯罪并且处刑时重于普通过失犯罪的一种过失犯罪类型，之所以要加重处罚，一方面为了激起生产经营者的责任感和紧张感，另一方面生产经营者因具备相关的从业资格从而高于一般人的注意义务。因此，无论是从非难的刑罚评价还是预防犯罪来看，在政策上给予过失犯加重处罚是必要的。其二，过失犯罪的农产品质量安全犯罪的主体既包括个人，也包括单位。
参考文献：
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