时间：2023-03-01 16:33:09
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环境影响后评价是在建设项目时候环境管理方面的一个新发展。环境影响后评价的内容主要包括四个方面：环境保护执行过程的评价；环境的效益评价；环境影响后评价以及环境目标的可持续性评价。
1.1环境保护执行过程评价：
就是针对整个项目，在环境保护制度方面的具体执行情况，并对先前制定的相关环境保护措施的具体执行和落实情况给予客观评价。
2.2环境效益评价：
环境保护的投资与环境保护效果之间的对比分析。
1.3环境影响后评价：
包括项目建设期、运营期以及截至目前该项目环境影响进行回顾性评价，并对未来的项目环评进行一个预期性评价。
1.4环境目标可持续评价：
通过以上三个方面的环境影响评价之后，可以明确该项目环境目标保护能否实现可持续，并为保持这一可持续进一步采取相关的环境保护补救性措施，完善先前制定的环境保护策略，必要时进行环保投资等。
2环境影响后评价对环境行政管理的影响
2.1进一步完善环境风险管理。
环境影响评价可以为项目可能发生的风险提前做好技术性规避手段，科学技术的不确定性和风险性，以及环境的多变性都会导致环境影响评价无法保证其评价的始终科学性，这就需要不断的进行完善和修订。环境影响后评价可以及时提供信息反馈，修订应急预案，减少损失，进一步完善环境风险管理。
2.2能够验证和改进前期环境影响预测的合理性。
项目建设前开展的环境影响评价和环境保护措施，需要不断在具体的项目建设过程中不断的加以验证。环境影响的后评价正是在项目建设经过一个阶段后，在验证环境影响结果的同时，为及时改进环境影响评价方法提供理论基础，能够保证环境影响预测方法和措施更为合理和科学，使得环境影响评价结果也更与实际情况相符合。
2.3增强环境行政管理的科学性。
环境监测数据是最能反映环境质量状况的第一手资料，也是帮助人们分析评价环境变化的基础性数据资料，环境监测数据的准确与完整是后评价成果是否合理的关键。通过环境影响后评价，可以督促建设与管理机构遵循建设项目许可证和营业执照规定进行监测，从而提升环境行政管理机构的科学性。
2.4提高环境管理的有效性。
通过环境影响后评价，可以推动建设项目规划进一步得到完善，对于改善建设单位和环境行政主管部门加强环保管理措施的有效性，提升职能效率，创新环境保护工作都具有积极的意义。
2.5为环境管理提供决策依据。
建设项目在建设、运行过程中，各种不利影响会逐步的显现出来，有些甚至是先前环境预测中未能预测到，开展环境影响后评价可以通过分析环境变化趋势，找出该项目潜在的积极与消极的影响因素及存在方式，从而有针对性的提出管理措施，这为环境行政管理提供决策依据，使得行政管理更具针对性。
3当前环境影响后评价存在的问题及对策
3.1存在的问题
目前，我国环境影响后评价还处于初始阶段，影响了环境行政管理的有效开展，主要表现在：要求不具体，我国在立法中对于环境影响的后评价要求是一种原则性和概括性，具体的开展程序、内容、方法、要求等缺少具体规定；配套体制不健全，目前在煤矿、水电等领域相继开展了环境影响后评价工作，也出台了具体的规定，但缺乏国家层面的技术导则，不利于推广。受重视程度低，目前环境影响评价已经成为一些大型项目的前置审批程序，但环境影响后评价起步较晚，受重视程度较低。
3.2对策
(一)理论基础
在我国，环境刑法的行政从属性依托于“空白刑法”这一特殊立法技术来完成。之所以如此，原因有二:
1．保持刑法稳定性的需要。
任何一部法律都需要保持相对的稳定性，朝令夕改只会使人们产生一种不确定感从而无所适从。要保持刑法的相对稳定性，就不能动辄对原有的条文恣意地进行增删或改动。而使用“空白罪状”这一立法技术后，就可以实现对某一行为违法与否交由行政法律规范来衡量，从而最大程度上保持了刑法的安定性。
2．是弥补刑法滞后性不足的需要。
法的安定性要求必然导致法律呈现滞后性的“诟病”。环境领域属于高新技术领域，发展变化较快，而罪刑法定原则又要求法律本身具有一定的稳定性。因此，在环境刑法领域就会出现法律规范滞后于社会发展的矛盾。为解决这一矛盾，通过使用“空白罪状”，将环境犯罪的具体构成要件委托给较为灵活的环保行政法律规范，这样做有利于适应形势的变化，顺应了打击新型环境犯罪的需要，从而在很大程度上弥补刑法滞后性之不足。
(二)具体表现
环境刑法的行政从属性主要表现在两个方面:概念的行政从属性和构成要件的行政从属性。(1)概念的行政从属性指的是环境刑法规范中所使用的一些概念、术语，多是直接援用行政规范。如《刑法》第三百四十一条有关非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物犯罪的规定，如何界定“珍贵、濒危野生动物”，就需要通过参照我国重点保护的野生动物名目加以确定。(2)构成要件的行政从属性主要包含两种具体情形。第一种表现为将违反环境行政法规范作为环境犯罪的构成要件要素。在我国环境刑法的立法中，行为设计多是以“违反……法规”的形式出现，而违反的这些法律法规，多半属于行政法规范的范畴。第二种表现为以违反行政机关作出的行政行为作为环境犯罪的消极构成要件。如《刑法》第三百四十三条对于“非法采矿罪”的规定即是如此。该条规定:“未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区……”该条关于“未取得采矿许可证擅自采矿”的规定就属于这种情形。
二、环境空白刑法适用中遇到的难题
(一)新型环境犯罪案件下空白刑法指引缺失的问题
依据上文，使用“空白刑法”技术能够有效的弥补刑法滞后性的不足，但面对近年来出现的新型环境犯罪案件，这种弥补性仍显捉襟见肘，仅具有相对程度上的补足性。尽管行政法依其形式的灵活性和立法的广泛性而著称，但面对新型环境违法问题，仍有不足(笔者所言新型环境污染，近年来主要有光污染、热污染，气味污染、低频噪声污染等)。这就造成了相当一部分新型环境犯罪案件因无法可依而惨遭搁置的尴尬境遇。
(二)行政瑕疵情况下的环境刑法如何适用的问题
行政规范及其行为一旦出现问题，法院是否有权对其进行附带性审查，环境犯罪的构成要件要素是否随之受到影响，对违法主体的违法行为又该如何判断，这些都是由行政瑕疵本身造成的环境刑法适用中的新问题。在行政法上，行政瑕疵是指作为环境犯罪前置的行政规范或其行为存在的瑕疵。通常包括:行政规范瑕疵、行政规范欠缺瑕疵以及行政处分瑕疵三类。由于行政规范欠缺的瑕疵与前述新型环境犯罪案件下的指引空白具有同一性，因此，笔者所言行政瑕疵只包括行政规范瑕疵与行政处分瑕疵两种。
三、环境空白刑法适用中问题的解决
(一)利用罪名之间的交叉、包容、竞合关系，寻求新的定罪依据
以“污染环境罪”为例，一个新型的环境犯罪案件，如果在环境行政法律规范中找不到违法的依据、空白刑法指引缺失时，可通过罪名之间的交叉、包容、竞合关系，寻找定罪依据。(1)如果行为人采用的是危险方法进行的污染环境行为，且对公共安全造成了实质或者危险的后果，此时可按“以危险方法危害公共安全罪”定罪处罚;(2)如果行为人采用的是过失排放、倾倒或者处置放射性等危险物质的，则可按“过失投放危险物质罪”定罪处罚;(3)如果行为人是以杀害他人的目的向外投放、处置有毒有害等危险物质的，分情况可分别按照“故意杀人罪”、“投放危险物质罪”等罪名定罪处罚……
(二)以法益为向导，具体情况具体分析
1．关于行政规范瑕疵。
行政规范自身有瑕疵怎么办，对此问题我国一直以来关注较少。由于我国至今没有建立起一套完整的违宪审查制度，在对行政规范是否违法认定时难度极大，通常也就不会对环境犯罪的定罪产生影响。由于我国将行政规范即抽象行政行为分为两部分———行政立法与非行政立法，加之依据《行政诉讼法》第十二条的规定，法院对待二者的态度显有不同。鉴于此，笔者认为，我国在环境犯罪的刑事司法审查中，根据现有的立法精神，可借鉴行政诉讼司法审查的做法，即对环境犯罪所依托的行政规范作两分法的对待。如果是行政立法违法，只要在被确认违法以前，行为人的行为都应认定是合法有效。而对于依规章以下的行政规范性文件作出的行为，法院在追究刑事责任前，可先判断其合法性，再结合行为人是否对环境法益造成的实质损害为标准，共同判断是否对行为人定罪苛刑。
2．关于行政处分瑕疵。
摘要：民营科技企业已经成为提升我国企业自主创新能力的重要力量，成为高新技术产业发展的主力军和区域经济新的重要增长点。民营科技企业人力资源管理存在的问题，构建有效的现代企业人力资源管理体系，完善人力资本激励机制、打造优秀的企业文化显得尤为重要，造就一个人才竞争的良性循环环境，从而达到增强企业的核心竞争力的目的。
关键词：民营科技企业；人力资源管理；激励机制；管理绩效
近年来，我国民营科技企业获得了突飞猛进的发展。统计资料表明，我国民营科技企业已达14万家（其中90%以上属于中小型企业），职工总数超过1200万人，科技人员比例在30%以上，涌现出一批具有较强国际竞争力的企业，如华为、中兴、联想等。但是，民营科技企业在创业初期，为了在激烈的竞争中求得生存，大都首先关注的是成本和利润。随着经济、科技的不断向前发展，人们逐渐意识到“人”的因素在企业发展中的主导作用，人力资源成为企业的第一资源，人力资本作为人力资源管理的核心，在企业发展过程中，有着举足轻重的作用。但就目前情况来看，人力资源管理薄弱的问题成了民营科技企业发展的“瓶颈”。因此，明确人力资源管理的意义、了解企业人力资源管理面临的问题以及积极探索企业人理资源管理的有效实现途径，从而提高企业的核心竞争力显得尤为迫切。
一、民营科技企业人力资源管理问题分析
尽管民营科技企业发展势头良好，但是，成功的民营科技企业毕竟只占少数,更多的成了“短命企业”。民营科技企业，尤其是中小型民营科技企业的生存状况令人担忧，根本原因在于企业在人力资源管理方面存在误区,多数企业对人力资源的管理仍停留在劳动力管理或人事管理层面，真正进入到人力资本管理层面的很少。
1.人力资本认识不足
资本和资源有本质区别：资本和资源的性质和含义不同；使用资本和资源的角度不同，作为资本，更多地会考虑投入与产出的关系，考虑成本和利润；使用目的不一样，使用资本更多地考虑是如何增值生利。所以，仅将人力作为资源还不够，还应将人力视为资本为企业所用,并不断增值,或给企业创造更多的价值。而现实是,多数民营科技企业对人力资源的资本属性认识不足,在人力资源的使用和人才培养上行为短视,投资不足,只顾盲目追求短期效益,忽视人才的后续培养、培训。
2.重技术、轻管理的人才结构
众所周知，技术进步已经成为民营科技企业发展的重要基础，没有先进的技术支撑，产品在市场上必然缺乏竞争力，降低附加值，影响其经济效益。但很多民营科技企业人才结构单一，过分注重技术领域，而忽视管理人才的引进与培养。在民营科技企业中，创业者往往是企业的专业技术人员，是本行业的行家里手，在技术创新、产品开发方面有着自己的优势。但作为企业主，易陷入经验主义，片面认为有了先进技术就能生产出高质量的产品，就能占领市场，从而获得利润，甚至为了追求技术先进而进行研究开发。民营科技企业不遗余力地招揽专业技术人员，而不注意管理部门人员配备的多少，缺乏人力资源管理的统一部署和协调配合，忽视了科学管理在企业经营中的重要作用，形成了跛足发展局面，结果企业虽然有先进的技术能力，产品性能也很好，但由于管理跟不上，废品率高，成本降不下来，销售上不去，售后服务搞不好，企业的整体经济效益并没有很大改观。
3.人才引进机制不通畅，岗位要求与人员数量、质量不匹配
在发展初期，民营科技企业尤其是家族式企业，对人才的招聘、任用几乎都是企业所有者决定，“人治”的成分居多，40%左右的中高层管理人员由所有者的家族成员或亲朋好友担任。家族式人力资源管理的成本少，道德风险低，逆向选择小等特点激活了中小企业的生长力。但随着企业发展，如果过分依赖家族式人力资源管理模式，就会引发人才持续性需求与家族式单一的人力资源供给的矛盾。突出表现为：人才输入渠道狭窄，外部人才进入较难；人才来源单一，获取社会信息量较小，容易导致企业思路狭窄；家族成员掌控企业较多的资源，外来人才容易受排挤，也难以融入团队，缺乏对企业的认同感。这样，企业就很容易陷入人才流失加速，岗位要求和人员数量、质量不匹配的状况。
4.缺乏物质和精神兼备的激励机制
企业要想获得持续发展，关键是吸引并留住企业需要的人才，但是人力资本最根本的特性是可以激励，不可以强迫。其特性决定了人力资本管理的核心理念只能是有效激励。影响员工努力程度的因素既有外部的，又有内部的。内部因素主要是个人对生存和发展的需要；外部因素主要是企业文化的影响。在生存权力满足的条件下，员工还具有个体发展的需要，比如，希望得到上司的赏识和重用，受到他人的认可和尊重，有学习和发展的机会，获得情感上的释放或满足等。但在中小企业里，一方面是过于依赖管理制度和管理程序来约束员工，甚至延长劳动时间而不计加班报酬，或者剥夺员工休假的权利，造成员工内动力不足，积极性不高；另一方面在激励手段的运用上，通常只采用加薪方法，认为只要员工的薪酬提高了就可最大限度地发挥其潜能，而没有考虑员工的精神文化需求。
5.缺乏科学的人力资本绩效评价体系
在现代企业中，绩效评价是一项既有难度，又关键的管理技能。在实际操作过程中，企业的绩效评价通常都是由各级主管人员，而不是人力资源管理人员来完成。由主管人员来评价人力资本往往存在很多的问题，主管人员对于人力资本的评价过高或过低，不仅对于人力资本构成损害，而且对自己或企业也构成了损害，很多现实的原因导致管理者们对于人力资本进行不痛不痒的绩效评价，最终要具体进行评价时却没有科学的、客观的评价标准。
6.缺乏良好的企业文化
有的民营科技企业规模小，系统分工不明确，企业主诚信差，人格魅力不够，对树立企业形象认识不深刻，管理松散、随意性大，缺乏良好的企业文化来凝聚士气，很难吸引和留住人才。
二、民营科技企业人力资源管理对策建议
民营科技企业的核心是“科技”，而科技的主角是“人”，且必须是高学历、高技术、高技能的“技术人”。要提升民营科技企业的技术含量和技术创新能力，企业家必须要转变观念，改变激励方式，要重视、发挥人的作用和价值，加大人力资本投资力度，创新民营科技企业的人力资源管理。只有这样，才能使我国民营科技企业在激烈的国际竞争中求得生存和发展。
1.树立正确的人才观、制定科学的人力资源管理战略规划
民营科技企业，要把人力资源作为最宝贵的资源，将企业中的所有成员均看做待开发利用的资源；把人的开发、利用和培训视为管理的重心，注重完善竞争机制和激励机制,挖掘人的潜力；把人力资源管理者纳入决策层，鼓励全体成员参与管理，重视人的存在和人的价值；建立起提高企业员工素质的教育培训机制，重视职业教育和技术培训，不断提高员工人力资本的存量和教育培训机制,重视职业教育和技术培训,不断提高员工人力资本的存量和综合素质。中小企业只有在树立了正确的人才观的基础上，才能开发人力资源管理,提高企业竞争实力。此外，人力资源管理战略必须与企业战略相适应。制定人力资源战略需充分考虑企业未来发展的目标是什么，要完成这样的目标需要什么样的人力资源配置。即根据企业自身战略发展的需要明确企业需要配置什么样的人力资源，确定所需各类人员的组成比例，再根据各类型人员在公司战略中的重要性，确定采取什么样的策略，应该花多大的力气吸引和保留。中小企业要想从根本上改变人力资源管理的落后现状，必须确保人力资源政策的正确性和有效性，才能确保企业在发展中不受人才缺失的制约。
2.规范人力资源管理制度
用制度来管理人力资源，而非通过“人治”手段来管理人力资源。首先要注重人才的选拔、培养，较多的个人发展机会和公平竞争的制度等。人力资源制度一定要公开化、程序化。公开化，可以使所有员工都明确努力工作的好处和不努力工作的后果，从而有了前进的方向,激发出工作的积极性。程序化，是为了保证人事决策民主、科学，防止出现任人唯亲的现象。如果人力资源管理制度不明确，决策程序任意化,就会影响企业员工的积极性，给企业的正常管理造成一些不良的后果。其次，通过制定员工职业生涯计划，帮助员工开发各种知识和技能，使员工明确发展方向。再次，通过制定相关制度,对员工非正常流动进行管理和控制，如实行劳动用工合同管理和培训赔偿制度等,当然还要根据国家有关的法律法规，以防核心技术泄密或流失。制度管理的最大优势在于管理“有章可循”，处理问题对“事”不对“人”。民营科技企业实施制度管理策略，既能最大程度地发挥人力资源的潜力，又有利于加强人力资源的管理，还可以有效地回避“关系网”和“说情风”，提高人力资源管理效率。民营科技企业虽然大多规模小，人员较少，但也需要建立各项科学的人力资源管理制度，有利于人才的引进、使用、考评，有利于工作的明晰化、条理化，有利于员工对企业的认同，有利于生产效率的提高。
3.确立以经济利益为核心的激励机制
一般认为，人在工作中的表现取决于三大因素，即利益、信念和心理状态。而这三个要素中，利益又占首位。由此可见，在人力资本管理中，物质激励仍是一种重要手段。
3.1业绩薪酬与技能薪酬相结合
从计划经济时代的等级工资制到岗位工资制，是一种进步，但仍然需要与时俱进，持续改进。把以岗位为基础的薪酬向以业绩和技能为基础的薪酬转移，克服岗位薪酬在一定程度上的“平均主义”和“大锅饭”，在企业和员工之间建立同荣俱损的薪酬方案，引导广大员工，特别是高级人才从关注成本向更加关注利润转移。世界500强企业中，有50%的企业已经对部分员工实行了技能工资体系。业绩薪酬主要针对管理岗位和技术岗位员工。通过业绩拉开薪酬差距而不是简单地通过岗位层次拉开薪酬差距。技能薪酬的对象主要是生产一线操作人员和维修人员，按照员工个人与本职工作密切相连的技能水平，在同样劳动量（或劳动时间）前提下，拉开薪酬差距。
3.2借鉴国外的员工持股计划
员工持股计划可以激励员工努力工作，吸引人才，提高企业的竞争力，通过实施“金手铐”策略,留住人才。另外，管理层应把握住企业创新的原动力，采取国际通行的技术入股、利润提成等措施，通过公平的分配体制，实现个人利益与企业利益的高度一致，使员工深切地感觉到有创造力就有回报。如微软为了留住顶尖人才，将股票期权计划分配给高级管理人员和重要的软件工程师，以防止高级雇员流失。华为实行“股权激励”策略，不仅吸引和留住了一大批高科技人才，也为其成长和快速扩张创造了极为有利的条件。只有分配关系理顺了,员工才会把精力集中在工作上，发挥创造性和主动性，真正实现个人与企业的共同发展。
3.3制定弹利计划
企业应为高层次人才登记参加基本社会保障,在此基础上,企业根据自己的资金情况,采用弹利,让员工自己挑选合适自己的福利组合。奖励与必要的惩罚结合起来,可以充分发挥激励的正效应。必要的惩罚也是达到激励的一种手段,就是说有奖有罚,有功有过,奖勤罚懒,可使人们明白应当做什么,不应当做什么。制定利润分红制度。企业制定各个具备资格的职位的红利标准,根据个人业绩与公司业绩相结合,把个人红利与公司的整体状况挂钩。对于业绩特别突出的人才,付给他们的红利不应低于正常水平的奖金,且应明显高于其他人员。
4.完善绩效考核机制
建立了激励机制之后，还应完善绩效考核机制与之相配套，才能使二者相得益彰。绩效考核可分两步进行：一是建立日常工作记录，即根据不同的工作性质确定基本的工作定额，再根据员工目标任务的完成情况给出相应等级的评定，并为员工建立绩效记录，作为晋升、奖惩的依据；二是建立特殊贡献记录，企业需要的人才不仅仅是勤恳工作，任劳任怨，更重要的是在关键时刻、关键问题上为企业做出特殊贡献。建立特殊贡献记录既是对优秀员工能力的认可，又是企业选择和提拔人才的依据。
5.柔性管理的使用
柔性管理是建立在行为科学基础上,充分重视人的心理、社会需求,培养员工共同价值观的一种人力资源管理方法。
5.1拓展信任是搞好民营科技企业人力资源管理的基础
信任的桥梁是沟通。通过有效的交流与沟通，可以使管理者与一般员工之间达到理解，通过理解与合作，将原来的“上下级关系”或“契约关系”转变为“盟约关系”或“伙伴关系”。
5.2优化组合,人尽其才
对现代企业而言,人才是最稀缺的资源,如何合理利用并发挥最大效用，是一个值得关注的问题。许多员工尤其是科技型企业员工更在意自身价值的实现，并不满足于被动地完成一般性事务，而是尽力追求适合自身的有挑战性的工作。这种心理上的成就欲、满足感也正是事业上的激励。企业应尽可能为员工提供实现自我的环境与机会。企业可以采用工作轮换方式，内部公开招募制度，让专业人员接受多方面的锻炼,培养跨专业解决问题的能力，并发现最适合自己发展的工作岗位。另外，引入职务设计技术，为重要的人才设计相关的具体工作任务，这也是提高专业人员工作满意程度，充分发挥其作用的重要方法。
5.3重视员工的个体成长和职业生涯设计
我国许多企业在人才开发问题上存在程度不同的短视行为，“只使用、不培训”，“只管理、不开发”是这些企业的共同特点。没有以企业为主导的培训与开发，将使企业研究人员的知识迅速老化，智力储备很快枯竭。而在研究人员从优秀走向平庸的同时，企业也丧失了发展后劲，最终无法摆脱被市场淘汰的命运。若企业能重视员工职业生涯设计，充分了解员工的个人需求和职业发展意愿,为其提供适合其要求的上升道路，使员工的个人发展与企业的可持续发展得到最佳的结合，员工才有动力为企业全心全意地贡献自己的力量，与组织结成长期合作、荣辱与共的伙伴关系。
5.4打造优秀的企业文化
企业文化是企业在生存和发展过程中逐步形成、带有鲜明特征的企业经营理念。塑造优秀的企业文化，就是通过充分尊重员工的价值，重视人的多样性需求，运用共同价值观、和谐的人际关系、追求进取的精神等文化观念来达到管理的目的。美国管理大师威廉·大内在其著作《Z理论——美国企业如何迎接日本挑战》中指出，二战后日本经济高速增长，其企业成功的关键因素在于形成了独特的企业文化。
5.4.1构筑共同愿景
领导者要将他对企业未来的发展思路与员工进行充分沟通，达成共识，形成共同目标，使员工清楚企业未来发展规划，确立员工对企业的责任感。
5.4.2确立核心价值观
核心价值观是企业经营和发展的根本理念，有一定的号召力，有利于企业凝聚力的形成，因此，领导者要将本企业最重要的理念提炼出来，并不断加以宣传。
5.4.3将核心价值观无时无刻地体现在行动当中
关键词：高校；网络；行政管理；改进
使用网络进行的对于学校的管理，最重要的就是学校对于内外部的所有事情的解决方式上，大量的使用网络这一系统，在学校的办公室、教室等地方装对于管理有益的设施，按照各学校的管理方式作出应有的网络模式。有了网络化的管理，学校对于老师及学生、讲学以及研究等方面的管理会越来越方便，而且工作的效率也逐渐的有了明显的提升，而且学校的老师职员们的工作态度有了改正，质量也逐步提升。
1大学行政管理中使用网络技术的重要意义
1.1有利于高校全新模式的建设对于大学中的行政管理中，网络的使用，不在仅仅是局限于已有的管理模式，而是在设立了电子化机构，可以让人们通过使用网络，得到大学的一些信息和服务形式。与此同时，大学对内的各个学院、专业以及对外的各大学及企业等彼此之间的联系，都能够使用网络达到交流的目的，根据大家的不同要求，给他们相应的服务。如此一来，新型的管理形式对于促进大学的发展非常重要。1.2有利于提高管理的效率最近这些年，我们国家的大学校府都逐渐对学校的管理模式作出了改善，此模式的持续不断的改进，对于各类人员平时的工作态度、能力以及同事之间关系的处理都有了更加的高的需求。网络技术在大学的使用，不仅仅可以让职工的工作成效得到明显的提高，并且还可以让行政管理的模式更加的完善以及加大监控的力度，最主要的就是，能够使得学校之内的学院以及部门间彼此的交流得到加强。1.3有利于廉洁高校的建立网络技术最利于学校使用的就是它的开放性，凭借这一特性，能够极大限度的做到公开，能够让一般职位之中易发生腐败的现象有很好的的压制，所以，可以督促这些从事与管理方面的职员的做派更加的充满正气，对于建设清明廉洁的大学有非常重要的含义。1.4有助于高校信息的透明化如果将网络这一技术使用到大学的管理模式之中，那么所有的老师以及学生就都可以通过校园的公共网络得到管理部门对于这一模式的改动以及老师同学生之间的有关消息。因为网络对于信息的传播是非常高效的，所以能够从各个方面露出信息的马脚，所以，这对于大学的某些信息的透明化有举足轻重的地位。
2网络环境对学校行政管理造成的不利效果
2.1对于信息网络进行维护所需的成本较大网络的使用对应于学校的管理阶层来说既有好处，也有不足之处。网络的普及，使得职工们的工作效率有了迅速的提升，可随之而增加的是所需的资金。大学中行政部门的工作中有关于老师及学生的档案的存整，所以就对于网络的安全性有了较大的需求。学校得对于网络的使用按时进行维护与修缮，如此一来才可避免老师或是学生的信息丢失亦或是被恶意修改。假使学校对于网络方面的维护不够完善，那么后果也是不可估计的，档案资料可能会丢掉或是被破坏，后果非常的严重。因此需要再对于学校的设备网络的维护添置一台检验设备，避免事故发生后的修缮花掉大量的资金。因此网络维护不断持续中所要的资金需求很大，对于学校的不同方面都有一定的影响。2.2管理太过机械化,容易忽略人的情感大学的管理方面的工作对于网络的普遍也许会造成人们彼此之间对于工作更加的相信网络机器，交流也会越来越少，对于他们来说，工作的伙伴也只是无意识的电脑设备，潜移默化的去认为人们彼此的联系不需要注意，所以将会出现大学的行政管理方面的工作太过机械化的情况，自然而然的人与人之间最基本的交流就被忽略了。这样的话，人们对于工作效率的提升却是在以人情的冷漠作为代价，那么相互联系的工作出错的频率也就增加了，整个工作流程的配合达不到要求。2.3管理人员之间的关系逐渐疏远大学中的管理工作使用网络能够让这些从事于管理工作的职员逐渐疏远。大家都知道，网络化的普及使用对于工作效率的提升的确是好的选择，可是这些职员的疏远却也是事实。比如，老师对于一些任务的下达，多数情况只会在一些聊天的软件上直接说明，并会加一些完成时间的限定等。如此说来，这样表达虽然有可行之处，可是，因为别人看到的话会有一种强制性的感觉，看不到人情味的出现，再者，网络的传递代替了面述，时间长了，师生之间得不到很好的交流，彼此之间的感情也会越来越远，那么工作就比较难了，对于大学的工作效率的提升一定会有不同的影响。
3网络环境下高校行政管理改革创新的建议
环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时，法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义：
1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院，它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提讼。
2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门，也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。
3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。
4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益，而非提讼当事人自己的私利。
二、建立环境行政公益诉讼的理论依据
环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理，加强对破坏环境的行政行为进行监督，减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立，主要理论依据体现在以下两点：
1.环境法中的环境权理论认为，环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务。具体而言，就是有在良好，健康的环境中生活的权利，有参与国家环境管理的权利，有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此，公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候，不管是否为直接利害关系人，均有权提讼，要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。
2.我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。
当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加，而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之，行政机关在防治污染方面不依法履行职责时，任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼，监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。
环境作为一种社会公共利益，与每个人的利益都息息相关，环境法是一种社会法，从社会法理的观点而言，环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。
三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性
环境行政公益诉讼制度的建立具有一定的理论基础，在我国，建立环境行政公益诉讼制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我国，环境污染与生态破坏已达到触目惊心的地步，环境问题的危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受到严重侵害，而且已成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。
针对环境公益问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护体制。这种体制下，不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中的地方保护主义等因素。另外，政府环境管理行政部门在行政决策过程中可能存在政策的片面性，甚至行政权利本身对环境公益构成侵害，不能实施保护环境的行政行为。可见，这种单轨制体制已经不能适应现实的需要，寻求解决这种弊端的方法就是建立环境公益诉讼制度，积极吸纳社会团体和公众参与环境管理，以期改变环境保护不力的状况。
环境保护的一个重要方式是预防为主，在立法上，法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民采用诉讼等司法手段加以解决，阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。由于政府的力量不足以保护环境，民众必须参与环境行政行为和环境司法过程。建立环境公益诉讼是公众参与保护公民环境权和环境公共利益的需求。
因此，基于我国单轨保护体制下，政府对环境保护的不力以及公众参与环境保护的需求，我国有必要建立环境公益诉讼制度，在政府行政行为上，进行监督制约，在立法上，肯定公民参与保护和监督环境公益的程序，在渠道上，畅通环境公益诉讼，以便更好地保护我国的环境。
(二)可行性
我国已经存在建立环境行政公益诉讼制度的基础，环境行政公益诉讼制度的建立是可行的，主要体现在以下几个方面：
1.有建立环境公益诉讼制度的法律基础
《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。这些在法律上给环境公益诉讼制度的建立提供了强有力的法律依据。
《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》规定，人民检察院可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，为环境公益诉讼制度的建立提供了精神依据。由此可见，人民可以通过诉讼等法律程序对政府机构行为和权力形成强制性约束，参与环境保护和监督管理。
2.民众法律和环境保护意识的提高
随着我国公众法律意识的提高，公众环境保护意识也有了很大的提高，公众参与环境保护的热情空前提高。另外，社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起，对政府决策具有一定的影响力，对政府环境行政权力具有一定的监督性。民众法律和环境保护意识的提高为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。
3.国外经验可以借鉴
国外环境公益诉讼的实践，为我国建立环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。例如，在美国，环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼，即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼。这种诉讼方式完全废除了原告适格理论，原告没有必要证明自己受到违法行为的直接侵害。在英国，检察长是唯一在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人。私人不能直接提起组织公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意，以检察长的名义提起。德国、法国的“越权之诉”“客观之诉”实际上也是类似于美国集团诉讼的模式。
实践证明，国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用，而且在具体的操作实践中也积累了经验，我们可以吸收其中的精华，并与我国的本土资源相结合，建立适合我国国情的环境行政公益诉讼法。
另外，我国已有公益诉讼的案例，这些案例从程序上、实体上为环境公益诉讼的建立提供和积累了宝贵的经验，为环境公益诉讼的建立奠定案例基础。
我国日益严重的环境问题和政府单轨保护环境不力的状况以及民众要求参与环境管理与监督的社会现实，有必要尽快建立环境公益诉讼制度，而我国已经具备了建立环境公益诉讼制度的软环境，具有可行性。从保护公民环境权和环境公共利益出发，建立环境公益诉讼制度势在必行。
参考文献
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我国在眼动方面的研究起步较晚，最早开始于上世纪70年代末80年代初，在民用航空领域的眼动研究更为滞后其中具有代表性的是：基行员眼动视域特征的飞机驾驶舱设计与评价[10-11]；航空人因工程领域眼动研究[12-14]以及其它航空领域的眼动研究[15]本文以固定式飞行模拟器为实验环境，利用非接触式FaceLAB4.0眼动仪作为眼动跟踪设备搭建实验平台，简化飞行员获取信息的目标区域，并利用马尔科夫链的数学分析方法对飞行员的视觉特征进行研究。
1驾驶舱眼动实验设计
1.1实验平台搭建实验平台搭建需要使用如下仪器设备：飞机驾驶舱人机交互仿真与测试系统τ下文简称为飞行模拟器υ和FaceLAB4.0眼动仪[16]实验中的驾驶环境采用固定式飞行模拟器该飞行模拟器包括系统控制台飞机仿真软件计算机系统硬件飞机设备仿真件和配套设备整个系统提供了对仿真平台进行各种设置的人机接口，实现了在实验室条件下对真实飞机操纵的模拟飞行中的外景图像，通过系统自带软件和投影仪，播放到驾驶舱前方的屏幕上视线跟踪设备采用澳大利亚Seeingmachine公司生产的FaceLAB4.0眼动仪该眼动仪是一个红外摄像系统，采用非接触式测量，实现对人脸的3D建模，极大地减少了测量仪器对人的干扰，为相关领域的研究提供实时的视线跟踪。
1.2实验设计选择普通在校研究生τ男性，年龄从23至28岁υ作为实验被试，被试的视力或矫正视力正常在实验前期准备阶段，被试需在实验室模拟环境中进行5小时的飞行操作训练，熟悉实验平台，并通过测试证实能够独立完成实验任务实验开始前，建立每位被试的头部模型τTheHeadModelυ要求被试完成在同一机场相同气象环境下τ晴朗的白天υ的飞机起飞任务，每次实验的眼动数据从飞机对正跑道沿着跑道中心线起飞滑跑开始记录，直到飞机高度表显示已爬升至300英尺高度具体实验设计方案如图1所示。
2眼动建模及视觉区域划分
2.1眼动设备建模FaceLAB4.0眼动仪首先要建立场景模型，场景模型是标定眼动仪被观测物体与测试对象之间的相对位置关系也就是建立了基于眼动仪的坐标系而后，建立每位被试的头部模型τ如图2所示υ，通过标定面部特征点，眼动仪可以实时跟踪头部眼睛与视线的状态最后，确立世界模型τTheWorldModelυ世界模型τ如图3所示υ是FaceLAB4.0的重要改进允许使用者运用球体平面等模拟外部可视场景世界模型确立被观测物体在全局坐标系中的大小与位置世界模型标定的准确与否，关系到能否准确捕捉到被试的注视目标物。
2.2模拟飞行中的视觉区域划分飞行员视觉注视区域的划分，是研究飞行员注意力分配和注视状态转移模式的基础和前提视野平面机械划分法将视野平面机械地划分为几部分，落在各部分的注视点即为该区域内的注视目标[17]飞行员在飞机操作过程中，通过舱内仪表能够获取飞机的各项性能数据在近地环境中，地面的标识灯光人员车辆环境能够为飞行员提供周围的交通环境信息在实验室环境下，为了简化飞行员的视野和注视目标，将飞行员的视野平面按照舱内舱外以及这之外的区域划分为3个视觉区，分别记为：前窗舱外景区τ1区υ舱内仪表区τ2区υ其它视觉区τ3区υ实验中被试的视野区域划分如图4所示。
3实验数据预处理与方法分析
3.1实验数据预处理每一次测试，FaceLAB4.0眼动仪会自动采集被试的眼动参数依据DataAnalysis程序，一次实验完成后可以导出五个数据表，分别是：世界数据表τWorldDataυ特征图像数据表τImageFeaturesυ时间数据表τTimingDataυ眼睛数据表τEyesDataυ和头部数据表τHeadDataυ世界数据表主要存储被观测目标的坐标；特征图像数据表主要存储头部眼部和瞳孔分别在摄像机A和B中的坐标；时间数据表存储帧数与时间的关系；眼睛数据表存储注视眼跳瞳孔等信息；头部数据表主要存储头部在全局坐标系中的位置角度等信息本研究中的视觉状态指：是否注视；如果注视，则收集注视目标物序号在模拟飞行实验中，被试的注视点数据往往会因受到疲劳眨眼等因素的干扰而存在非注视点数据根据眼动设备的数据记录类型，从眼睛的闭合度双眼闭合置信度注视质量眨眼扫视PERCLOS值等方面建立注视状态判断条件，只有在同时满足所有判断条件的情况下，记录的注视点数据才是最后用于实验分析的注视点数据。
3.2马尔科夫链建模根据上述判断条件，筛选出高质量注视点数据，并收集最终用于分析的注视目标物序号结合注视基本理论中最小注视持续时间的规定，对注视点数据进行提取本文所使用的眼动仪采样频率为60Hz，在给定最小注视持续时间t=100ms的条件下，对同一目标物序号连续记录6次，才达到最小持续时间因此，在处理数据时，规定连续6帧以上记录到同一注视目标物记为一次注视状态数据，记录其注视目标物序号注视目标物序号在世界模型建立时确定，由输出数据表中GAZE_OBJ_INDEX体现飞行员视野平面划分为前窗舱外景区τ1区υ舱内仪表区τ2区υ其它视觉区τ3区υ，依次对应目标物序号输出值12-1假设每个时间点τ每一帧υ，被试的注视状态只有一种且由于数据采集的间隔很短，可以认为数据处理后得到的注视状态数据是一种离散时间随机变量序列此序列无后效性，是离散时间的马尔科夫链[18]于是，可以得到如下马尔科夫链。
4实验结果
对数据处理后的高质量注视状态数据进行分析1区域是实验中划分的前窗舱外景区如果被试当前注视点位于1区域，下一个注视点转移情况的概率值如表2所示：表2数据显示，如果被试当前注视点位于1区域，下一个注视点仍然位于1区域的概率τυ最大，平均达到96.84%说明被试观察前窗舱外景区域时，绝大多数情况下不能在一次注视中就获取足够的信息，需要通过对该区域进行一次长时间的注视下一注视点转移到23区域的概率都很小，说明被试在观察前窗舱外景区域时，非常专注，对其它的视觉区域几乎不关注2区域是实验中划分的舱内仪表区如果被试当前注视点位于2区域，下一个注视点转移情况的概率值如表3所示：表3数据显示，如果被试当前注视点位于2区域，下一个注视点仍然位于2区域的概率τυ最大，平均达到92.58%说明被试观察舱内仪表区时，因该区域信息丰富，绝大多数情况下不能在一次注视中就获取足够的信息，需要通过对该区域进行一次长时间的注视下一注视点转移到13区域的概率都很小，说明被试在观察舱内仪表区域时，非常专注，对其它的视觉区域几乎不关注3区域是实验中划分的其它视觉区此时被试主要观察舱内仪表区和前窗舱外景区以外的视觉区域当被试当前注视点位于3区域时，下一个注视点转移情况的概率值如表4所示：表4中的数据显示，如果被试当前注视点位于3区域，下一个注视点位于三个视觉区域的概率均值大致相近说明被试在观察其它区域时，会同时关注舱内仪表区和舱外景区当前注视点为3区时，不同飞行员之间的一步状态转移概率相差较大这是由于实验过程中，被试在3区的注意力分配较少，加之我们在实验后处理数据时，对注视这一视觉状态进行严格筛选，并按照最小注视持续时间t=100ms对注视点数据做提取，这样处理后的数据在使用马尔科夫链分析方法进行分析时，3区的注视点数据非常有限，单个注视点数据就会对总体产生显著影响通过对一步状态转移概率分布情况的分析，认为被试在观察舱内仪表区和前窗舱外景区时，由于视觉区内信息丰富，短时间注视无法获得足够信息，往往需要长时间的注视；被试的视觉注意力在其它视觉区时，由于该区域信息量少，在一次注视状态中就能获取该区的全部有效信息，因此视觉注意力在下一时刻向各视觉区发生转移的概率大致相近；被试在飞行模拟实验中观察视觉区获取信息时，注意力相对较为集中飞行员在飞机起飞爬升过程中，需要获得大量的信息，观察舱内仪表区能够获得速度爬升率航向飞行高度等数据，观察舱外景区可以确保起飞过程中飞机始终对正跑道，获得跑道上的交通情况障碍物等各项有效信息这些实际情况也从实验数据的处理结果中得到验证。
关键词：环境管理体制；问题；对策
环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益以及相互关系，核心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构之间的相互协调等问题。一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会把公众参与的问题考虑进去。他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为之外，还有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为重要的组成部分。环境保护事业在西方一些发达国家，已经具有较高的社会化程度，企业和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。在这方面，我国与西方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来，我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制，一般不纳入进来。
一、我国地方环境行政管理体制存在的问题
我国长期以来采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制，由地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。这一体制的优点在于能够很好地发挥地方的主动性和积极性。经过多年的努力，我国已经形成了“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动我国环境保护事业的发展发挥了积极的作用。我国是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保护工作起步也比较晚，正处在经济发展速度过快、管理手段较为薄弱、环境意识还有待于进一步提高的转轨时期，因此该体制具有一定的合理性和有效性。然而我们也应该看到它还存在着不少的弊端，部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重，管理手段相对滞后，很难适应社会经济发展的客观需要，对于环境保护工作的开展具有一定的阻力。
我国政府对于环境管理机构的设置，大体上是一个倒“金字塔”的结构，即中央设置的环境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好，对环境监管的执法能力比较强；相对中央管理机构来说，各地方设置的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、人员越缺乏、技术设备越差，环境监管的执法能力也越弱。就拿我国的县级环境保护部门来说，它的技术人员编制较少，但实际工作人员的数量却严重超编，大多数人员没有环境保护方面的相关专业知识，其中还有一部分是在机构改革中被分流到了环境保护部门，同时又没有较好的方法对人员进行培训。同时，环境保护部门的技术设备配置也比较落后，缺乏基本的监测手段，不能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有些甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行分析。由于缺乏必要的管理手段，监管人员在现场进行执法主要依靠自己的感性认识和已有的工作经验，这样及时取证就有一定的困难。由于缺乏必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象很难及时到达现场，从而做出快速应急反应，不受行政辖区界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等问题，都具有跨行政区域的特点。针对这一现象，设置相应的强有力的流域环境管理机构，同时制定与之相适应的流域环境保护立法就显得尤为重要。
然而我国在这方面的建设还很不够。虽然在几个大的流域建立起了水资源保护委员会，但从隶属关系、职责、权限的配置和法律地位上来看，该类机构并非强有力的流域环境管理机构。而我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环境保护局隶属于地方政府，这就使得一个有机的整体被这种体制分层切块，个别地区为谋求经济的发展而不惜损害其他地区的利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间的协调不畅，跨区域执法难度比较大。
（四）中央政府监督乏力，难以落实地方政府责任制。
依照《环境保护法》的规定，地方人民政府对本辖区内的环境质量负责。也就是说，环境质量的好坏，地方人民政府是责任主体，但相关法律既没有明确规定政府部门如何履行其责任，如何保证其履行责任，也没有明确规定如不履行职责应承担何种责任。在经济增长水平仍然是衡量和反映各级政府和领导政绩的主要标准的情况下，考核干部实行的是自上而下、以GDP增长为依据的体系。在对地方政府官员进行政绩考核时，各种经济指标的完成情况仍然是重要的内容，尤其是GDP的增长，把本地区的经济生产总值、财政收入、企业规模、招商引资情况等作为衡量政绩的硬性指标，而对于政治和精神文明建设、和谐社会与党的建设等方面则没有硬性要求。这种考核体制某种程度上鼓励了地方发展经济的热情，挫伤了地方提供环境保护等公共服务的积极性。“这就促使一些地方将完成经济指标作为本地区发展的首要任务，把以经济建设为中心片面地理解为以GDP为中心，把发展才是硬道理片面理解为GDP增长才是硬道理，不顾资源、环境的可承载能力，盲目上项目，搞投资，造成大量低水平重复建设，资源消耗和环境污染现象十分严重”。地方政府中的部分领导从个人和本地区的短期经济利益出发，环境保护意识不强，缺乏紧迫感，甚至把环境保护与经济发展对立起来，错误认为要大力治理污染、保护环境，就会阻碍本地区的经济发展，影响政绩目标的实现，甚至出现干扰环境执法行为，明目张胆地保护污染和破坏环境的行为。在地方政府的默许甚至支持下，一些企业采取暴力手段阻止环境执法，甚至抗法。中央政府对于地方政府是否依法履行对本辖区环境保护质量负责的义务，是否采取有效措施改善环境质量，仍然缺乏有效的机制和手段进行监督和制约。
二、实现地方环境行政管理体制科学发展的思路
（一）按照政企分开的原则，转变部门职能。
国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务。不断加强环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地方、环境保护部门与经济发展部门的关系，初步建立起科学的行政运行规范。同时要结合我国的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适当分散相结合的工作方法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的制定权集中到中央，同时又要按照具体问题具体分析的方法，根据各个地区发展存在的差异，环境标准可以结合本地的实际情况，采取不同的政策。而对于跨区域的环境问题，如大气污染、水污染等问题的处理权限都应该集中到中央，将局部性的环境问题，如噪声、固体废弃物处理等问题的处理权限放到地方，环境保护方面的国际合作问题其处理权限应该放到中央，而环境保护合作项目则可以放到地方，环境主管部门在工作中所起到的只是引导或指导的作用。:
（二）加强人员和机构方面的建设。
精简机构主要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不但不能精简，反而要不断加强。从整个国家的发展趋势上来看，在对其他国家机构进行精简的情况下，对于环境保护方面的国家机构应该不断加强。因为长期以来，地方政府只注重发展经济，对于环境问题重视不够，导致环境污染欠账较多。在今后的发展过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理，但环境的改善需要一定的时间，在这段时间里现有的生态环境可能还会进一步不断恶化，在将来的20年甚至30年里，我国的环境污染问题可能仍然不会有明显好转，所以，从整个国家的长远发展来看，要实现国家的可持续发展，就必须不断加强环境保护。
（三）健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制。
环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展统计指标体系，不仅要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、单位和干部的业绩。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要顺应政府机构改革的潮流，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素，协调各部门间综合处理经济、环境和社会的问题，加强跨部门的统一规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在一定的矛盾，健全环境保护的中央与地方的协调制度就显得尤为紧迫。
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关键词：文化产业；环状模型；创意评价；竞争力
中图分类号：G210.9 文献标识：A 文章编号：1672-8122（2012）08-0137-02
我国文化产业产业化已经走了20年的路，但现在我们除了国家垄断的产业之外，没有一项产业具有高附加值[1]；文化产业作为多个产业的集合性总称，汇聚了多个产业的特点，本质的经济与内涵的文化相互连结交融，形成了复杂的文化产业系统。我国文化产业正走在由大到强的振兴之路，探寻适合我国国情的发展模式，进行具有前瞻性和实用性的研究，是我国文化产业目前迫切需要进行的工作。笔者试图从发展性、竞争性、可操作性的角度，对产业发展模式进行一定的探讨，试图提出系统内具有实用性的评价体系，正确合理引导产业发展，为各类文化企业、咨询公司和政府部门提供一定参考。文中所提模型主要适用对象为以文学作品、动漫、游戏、影视为核心概念产品的企业，或者依靠上述四类产品开发相关衍生品及服务的企业。本文核心理论基础为迈克尔?波特《国家竞争优势》一书所提炼的观点。
一、文化产业相关概念厘清
文化创意产业应当在我们全球化条件下，在消费时代的精神文化娱乐需求的基础上产生出来，高科技是它的支撑，网络创造方式为指导的文化技术全面结合的特征，跨国跨行业跨部门跨领域的重组的新兴产业集群[2]。目前世界各地针对文化产业的命名分类均有所不同，但是无论是文化（创意）产业、创意产业、内容产业、版权产业、知识产业甚至智慧产业，其本质都是以文化创意为核心而衍生出不同分类的各种创意产品或服务，上述几种分类主干内容均有较多交叉，区别主要在于外延的范围以及语境侧重点的不同，研究内容和方向绝大部分基本重合，而本文对于文化产业的讨论亦借鉴其他相关分类有关研究资料，本文中视文化产业概念大致等同于文化创意产业。
我国文化产业的统一分类标准是国家统计局2004年印发的《文化及相关产业分类》，目前虽然因其分类的时效性、合理性而受到众多文化产业研究人员的质疑[3]，但其仍然是我国唯一的国家标准。其定义文化产业是“为社会公众提供文化娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关联的活动的集合。”相信随着文化相关产业的不断成熟以及分工地加深，相应产业细分的诉求也将得到有关部门的响应，文化产业也将能获得更准确的定义，部分过渡性的分类也会随时间逐步淡出人们的视野。
二、文化产业环状模型与创意评价体系
迈克尔?波特1985年在其《竞争优势》一书中提出了价值链的概念：每一个企业都是在设计、生产、销售、发送和辅助其产品的过程中进行种种活动的集合体，所有这些活动可以用一个价值链来表明。文化创意产业的价值链主要包含内容创意、生产制造、营销推广、传播渠道、消费者[4]。笔者在钻石模型、产业链与价值链理论基础上，试提出文化产业层次发展模型理论（如下图）。该理论主要适用于游戏、动漫、文学、影视为核心产品的文化企业以及主打文化核心概念的文化旅游、玩具、工艺品等的厂商或服务提供商。模型重点是推动力的研究以及文化产业发展模式的探索性总结，以及相关操作性评价体系研究。
（一）核心创意概念及创意评价体系
什么样的创意是好的创意？什么样的创意是值得进行经济开发的？什么样的创意关注于社会效益而不注重经济效益？又是什么样的创意在目前的环境下暂时不宜发展或难以发展，反而在未来具有相当大的发展潜力？如何评价一个创意的可行性，如何确定文化创意的社会定位与经济定位？笔者试图提出一个具有可操作性评价体系，在此限于篇幅，仅列出相关核心概念以供商榷，且做抛砖引玉；由于体系的复杂性，具体分析笔者将另行撰文详述。
文化产业环的核心是文化概念，通过文化概念的分解、提炼、重组可有效提高文化产品价值，而文化产品的价值主要包括商品价值与精神价值，一个能够作为创意初筛的标准必须综合考虑以上两方面价值。故提出：创意评价体系应至少包含三大主干部分：社会效益、经济效益以及创新性（潜力）。其中社会效益评价应涵盖概念可能产生的道德认知影响指数、情绪影响指数、行为影响指数、文化影响指数等，作为其精神价值的评定体系。经济效益评价应包括核心产品（模型中的中层产品）受众覆盖人数及收益指数，衍生品种类及成本-收益指数，产品可持续经营时间及核心产品续作、核心产品转化的成本-收益指数、可能盗版的影响指数等。创新性水平评价应包括差异指数、观众接受指数、新技术应用指数、核心概念再创作的可能性指数、未来流行的可能性指数等。
（二）中层核心产品及最外层衍生品
第二层（中层）为文学作品（literature）、动漫（animation and comics）、影视（movie and television）、游戏（Single game and Network game）四大（类）核心产品。核心产品选取主要为目前受众较广，并且实践证明为商品流通中关系比较紧密并且依托核心概念较易相互转化的产品。
第三层（最外层）为玩具、图书、音像制品、饰品、服装、工艺品及主题公园、文化旅游、相关建筑、相关主题（表演）活动（展览、游行、狂欢节、Costume Play、音乐剧、话剧等）等相关文化衍生品及服务。
关键词：环境管理体制；问题；对策
环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益以及相互关系，核心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构之间的相互协调等问题。一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会把公众参与的问题考虑进去。他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为之外，还有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为重要的组成部分。环境保护事业在西方一些发达国家，已经具有较高的社会化程度，企业和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。在这方面，我国与西方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来，我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制，一般不纳入进来。
一、我国地方环境行政管理体制存在的问题。
我国长期以来采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制，由地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。这一体制的优点在于能够很好地发挥地方的主动性和积极性。经过多年的努力，我国已经形成了“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动我国环境保护事业的发展发挥了积极的作用。我国是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保护工作起步也比较晚，正处在经济发展速度过快、管理手段较为薄弱、环境意识还有待于进一步提高的转轨时期，因此该体制具有一定的合理性和有效性。然而我们也应该看到它还存在着不少的弊端，部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重，管理手段相对滞后，很难适应社会经济发展的客观需要，对于环境保护工作的开展具有一定的阻力。
我国政府对于环境管理机构的设置，大体上是一个倒“金字塔”的结构，即中央设置的环境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好，对环境监管的执法能力比较强；相对中央管理机构来说，各地方设置的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、人员越缺乏、技术设备越差，环境监管的执法能力也越弱。就拿我国的县级环境保护部门来说，它的技术人员编制较少，但实际工作人员的数量却严重超编，大多数人员没有环境保护方面的相关专业知识，其中还有一部分是在机构改革中被分流到了环境保护部门，同时又没有较好的方法对人员进行培训。同时，环境保护部门的技术设备配置也比较落后，缺乏基本的监测手段，不能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有些甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行分析。由于缺乏必要的管理手段，监管人员在现场进行执法主要依靠自己的感性认识和已有的工作经验，这样及时取证就有一定的困难。由于缺乏必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象很难及时到达现场，从而做出快速应急反应[1]。我国地方环境行政管理体制存在的主要问题有以下几个方面。
（一）以地域管理为主的环境管理体制，导致中央政府和地方政府存在行为差异。
中央政府对于环境保护的态度非常重视，制定了一系列关于环境保护的政策法规，把保护环境上升到了基本国策的战略高度。从中央政府的角度来看，由地区间的环境质量得到改善所带来的外溢效应是不存在的，因为任何一个地区的环境质量得到改善都意味着整个国家的环境质量在不断提高。但从地方政府的角度来看，对于环境保护的态度就比较复杂，因为环境本身具有外溢性和跨区域性等特点，该地区对环境问题加大投入进行治理，可能得到收益的并不是该地区而是邻近的其他地区，这样就使得一些地区忽视环境保护而片面地只追求经济效益。在发展与环境的目标选择上，地方的目标函数与中央存在差异。中央政府强调全局的经济、社会发展与环境保护的可持续性，而地方政府的目标则明显偏重于局部、眼前的经济发展。在环境保护政策的决策与实施上，地方政府与中央政府存在着“讨价还价”和“对抗”的倾向。地方政府在落实环境管理的具体政策时，会与中央政府的要求产生一些矛盾与冲突，而地方政府则会凭借自身所拥有的经济资源和信息优势，以“上有政策、下有对策”的方式，尽可能地减少或避免自身利益的损失[2]。所以，在环境管理中地方政府与中央政府存在一定的行为差异。有学者认为，从环境保护的纵向管理上来看，我国是以地域管理为主的管理体制，在这种体制下，各级政府的环境保护行政主管部门只对本级政府负责，在环境保护机构内部上级与下级之间只是一种业务指导关系，上级对下级缺乏应有的制约力，执法过程中容易受到人为因素的干扰[3]。由于区域间经济发展的不平衡，不同地区对于环境污染问题的严重性和保护环境的重要性认识也不相同，因此，在资金投入上也存在着较大差异，有些地区投入了较多的资金用于环境保护，而有些地区则投入较少。这种现象必然造成地区之间环境管理力度上的不均衡，时间一长可能就会导致一些原来重视环境保护的地方政府向不重视环境保护的地方政府看齐，减少资金投入。即使某些地方政府一些有远见的官员真的下大力气治理本地区的环境，但由于环境的特殊性，我们也很难全面衡量其治理环境的业绩，这就使得地方政府的环境保护流于形式。
（二）地方环境管理机构在设置上不能满足实际需要。
目前全国有不少环境保护部门，特别是县级环境保护部门仍挂靠在城市建设系统上，仅属于城市建设系统的一个部门，这种现象给环境保护的执法工作造成了一定的障碍。城市建设往往引发一定的环境问题，而作为城市建设系统内的机构自然无法对其进行有效的环境监督管理，环境监管难免会流于形式。因为没有独立的机构，人员编制、工作经费等问题也都难以保障。有些地区环境保护部门内的自然保护监督管理机构不健全或者根本没有自然保护监督管理机构，而环境污染防治和自然保护是环境保护工作中不可或缺的两个部分，具有同等重要的地位。反映在机构的设置上，污染防治和自然保护监督管理机构都应该进行强化，不能侧重于任何一方。有些自然保护任务非常繁重的资源或农业大省，到目前为止还没有自然保护监督管理机构，有的省有自然保护监督管理机构但力量薄弱。在一些县和农村，环境和自然保护工作仍然很繁重，但机构的设置和人员的编制则远远不能适应实际需要，甚至还有些地方出现了没有人管理这方面的工作的情况。
（三）行政区划的地方环境管理体制，不利于跨区域环境问题的协调。
环境问题具有较强的外部性和区域性，一个地区的环境污染可能会影响到周边其他地区，往往会超越行政区划的边界，不受行政辖区界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等问题，都具有跨行政区域的特点。针对这一现象，设置相应的强有力的流域环境管理机构，同时制定与之相适应的流域环境保护立法就显得尤为重要。
然而我国在这方面的建设还很不够。虽然在几个大的流域建立起了水资源保护委员会，但从隶属关系、职责、权限的配置和法律地位上来看，该类机构并非强有力的流域环境管理机构。而我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环境保护局隶属于地方政府，这就使得一个有机的整体被这种体制分层切块，个别地区为谋求经济的发展而不惜损害其他地区的利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间的协调不畅，跨区域执法难度比较大[4]。
（四）中央政府监督乏力，难以落实地方政府责任制。
依照《环境保护法》的规定，地方人民政府对本辖区内的环境质量负责。也就是说，环境质量的好坏，地方人民政府是责任主体，但相关法律既没有明确规定政府部门如何履行其责任，如何保证其履行责任，也没有明确规定如不履行职责应承担何种责任[5]。在经济增长水平仍然是衡量和反映各级政府和领导政绩的主要标准的情况下，考核干部实行的是自上而下、以GDP增长为依据的体系。在对地方政府官员进行政绩考核时，各种经济指标的完成情况仍然是重要的内容，尤其是GDP的增长，把本地区的经济生产总值、财政收入、企业规模、招商引资情况等作为衡量政绩的硬性指标，而对于政治和精神文明建设、和谐社会与党的建设等方面则没有硬性要求。这种考核体制某种程度上鼓励了地方发展经济的热情，挫伤了地方提供环境保护等公共服务的积极性。“这就促使一些地方将完成经济指标作为本地区发展的首要任务，把以经济建设为中心片面地理解为以GDP为中心，把发展才是硬道理片面理解为GDP增长才是硬道理，不顾资源、环境的可承载能力，盲目上项目，搞投资，造成大量低水平重复建设，资源消耗和环境污染现象十分严重”[6]。地方政府中的部分领导从个人和本地区的短期经济利益出发，环境保护意识不强，缺乏紧迫感，甚至把环境保护与经济发展对立起来，错误认为要大力治理污染、保护环境，就会阻碍本地区的经济发展，影响政绩目标的实现，甚至出现干扰环境执法行为，明目张胆地保护污染和破坏环境的行为。在地方政府的默许甚至支持下，一些企业采取暴力手段阻止环境执法，甚至抗法。中央政府对于地方政府是否依法履行对本辖区环境保护质量负责的义务，是否采取有效措施改善环境质量，仍然缺乏有效的机制和手段进行监督和制约。
二、实现地方环境行政管理体制科学发展的思路。
（一）按照政企分开的原则，转变部门职能。
国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务。不断加强环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地方、环境保护部门与经济发展部门的关系，初步建立起科学的行政运行规范。同时要结合我国的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适当分散相结合的工作方法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的制定权集中到中央，同时又要按照具体问题具体分析的方法，根据各个地区发展存在的差异，环境标准可以结合本地的实际情况，采取不同的政策。而对于跨区域的环境问题，如大气污染、水污染等问题的处理权限都应该集中到中央，将局部性的环境问题，如噪声、固体废弃物处理等问题的处理权限放到地方，环境保护方面的国际合作问题其处理权限应该放到中央，而环境保护合作项目则可以放到地方，环境主管部门在工作中所起到的只是引导或指导的作用。
（二）加强人员和机构方面的建设。
精简机构主要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不但不能精简，反而要不断加强。从整个国家的发展趋势上来看，在对其他国家机构进行精简的情况下，对于环境保护方面的国家机构应该不断加强。因为长期以来，地方政府只注重发展经济，对于环境问题重视不够，导致环境污染欠账较多。在今后的发展过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理，但环境的改善需要一定的时间，在这段时间里现有的生态环境可能还会进一步不断恶化，在将来的20年甚至30年里，我国的环境污染问题可能仍然不会有明显好转，所以，从整个国家的长远发展来看，要实现国家的可持续发展，就必须不断加强环境保护。
（三）健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制。
环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展统计指标体系，不仅要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、单位和干部的业绩。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要顺应政府机构改革的潮流，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素，协调各部门间综合处理经济、环境和社会的问题，加强跨部门的统一规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在一定的矛盾，健全环境保护的中央与地方的协调制度就显得尤为紧迫。
参考文献：
[1]胡双发，王国平。政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析[J].贵州社会科学，2008,（5）:91-96.
[2]邓志强，罗新星。环境管理中地方政府和中央政府的博弈分析[J].管理探索，2007,（5）:19-21.
[3]游霞。环境管理体制若干问题探讨[J].科技管理研究，2007,（10）:58-59.
[4]孙志燕，高世楫。环境政策存在的若干问题与调整思路[N].学习时报，2007,（11）.
