时间：2023-03-02 15:08:10
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一、审批权限：
（一）下列事项由行政许可科工作人员直接受理并办结：
1、文艺表演团体设立和变更的审批
2、民办非企业文化单位设立的审批
3、音像制品零售、出租单位设立和变更的审批；
4、设立出版物零售单位及其变更或者其他单位、个人申请从事出版物零售业务的审批。
5、包装装潢印刷品印刷企业变更名称、法定代表人或者负责人、住所或者经营场所等主要登记事项，或者终止印刷经营活动的备案（非行政许可项目）
6、出版物印刷企业接受委托印刷图书、期刊的印刷委托书事前备案（非行政许可项目）
7、印刷企业接受委托印刷境外（含香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区）其他印刷品的事前备案（非行政许可项目）
（二）下列事项由行政许可科工作人员受理并初审后，由行政许可科负责人审批：
1、举办营业性演出的审批；
2、县级文物保护单位保护范围内其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业许可
3、国有县级文物保护单位改变用途许可
4、县级文物保护单位建设控制地带内建设工程设计方案许可
5、县级文物保护单位原址保护措施许可
6、由政府出资修缮的非国有县级文物保护单位转让、抵押或者改变用途许可
7、对县级文物保护单位、未核定为文物保护单位的不可移动文物修缮许可
8、非国有文物收藏单位和其他单位借用国有馆藏一般文物许可
9、博物馆设立及重要事项变更许可
10、在古建筑内安装电器设备许可
11、古建筑内设置生产用火许可
12、核定为县级文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或者古建筑作其他用途许可
13、县级文物保护单位迁移方案许可
14、已批准的县级文物保护单位未核定为文物保护单位的不可移动文物保护工程勘察设计方案重要内容变更许可
15、县级历史文化保护区的重点保护区、传统风貌协调区范围内的建设项目的选址及设计方案许可
16、县级历史文化保护区内保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施确需改建和装修的许可
17、设立专门从事名片印刷企业的审批
18、设立其他印刷品印刷企业或者申请从事其他印刷品印刷经营活动的审批（设立复印、影印、打印单位或者申请从事复印、影印、打印经营活动的，参照设立专门从事名片印刷企业审批）
19、区域性有线广播电视传输覆盖网的竣工验收
20、有线广播电视工程设计、安装技术方案审批和竣工验收
21、迁建广播电视设施审批
22、广播电视节目制作经营单位的设立审核
23、设立包装装潢印刷品印刷企业或者申请从事包装装潢印刷品印刷经营活动的审批
24、设立出版物批发企业或者其他单位申请从事出版物批发业务的审核
（三）下列事项由行政许可科工作人员受理并初审，行政许可科负责人复核后，由分管领导审批，特殊情况由局领导班子集体研究后决定：
1、互联网上网服务营业场所设立和变更的审批
2、电影放映单位设立和变更的审批
3、娱乐场所设立和变更的审批
二、工作要求
1、行政许可科所有审批项目办理，遵守县行政服务中心的办事运作方式。
目前，国务院各部门行政审批事项有1700多项，新一届政府在两会时下决心在此基础上再削减1/3以上。为落实政府的执政承诺，中央机构编制委员会办公室已经清理出涉及多个部门的600多项审批权，目前正在与各部委密集沟通，未来将逐一落实。
12年“瘦身”近七成
近年来，随着我国政治体制改革的不断深入，建设让人民满意的服务型政府成为其中重要的环节。经过数轮行政审批制度改革，近年来国务院和地方政府的行政审批事项大大减少，行政审批和行政许可的规范性、公开性等也大大提高。
2012年8月，国务院决定取消和调整314项部门行政审批项目，行政审批“瘦身”的步伐也在不断加快。自2001年以来，国务院已先后六批取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%；31个省、区、市取消和调整了3.7万余项审批项目，占原有总数的68.2%。
中央机构编制委员会办公室副主任王峰表示，尤其在投资体制领域，改革以前的2002年，原国家计委和国家经贸委共审批1400多个项目，改革以后，发改委年均审批核准590个项目。审核项目的数量下降了60%，企业投资部分全部不再搞审批，而是搞核准制。其中一些重大的需要核准，80%以上是由自己来进行备案。通过这样的改革，进一步释放了中国的经济和市场以及企业的发展活力。同时，注重加强和改善宏观调控，严格市场监管，及时纠正市场失灵，保持了多年来中国经济持续快速协调地发展。
对公民合法权益的保护
行政审批权限的革故鼎新，要义当然不只是“做减法”。一方面是该减的要减，另一方面该强化的公共服务与责任仍待明确。这些年，在大部制改革后，“能简则简、能放则放、能快则快、能优则优”的行政理念早已深入人心。
一轮轮行政审批权限调整，首先有助于理顺市场与政府之间关系，使得“有形手”与“无形手”各种边界清晰，互不逾越，谨守规则。从1992年党的十四大正式确立社会主义市场经济体制的改革目标，21年的历史告诉我们，中国市场机制的建立健全史，其实也是一部行政权限更理性的历史。换言之，适合市场的事情，就该放手让市场做，大包大揽反而成为政府包袱，折损效率、虚耗成本。从更门阔的视野来看，谋取国际市场及WTO中“完全市场经济国家”地位的认可，厘清行政与市场的关系，也是必经之路。
中关村国家自主创新示范区核心区行政审批制度改革试点迈出了关键步伐。
2009年12月16日，中关村国家自主创新示范区核心区行政审批制度改革试点工作动员大会召开，海淀区将率先启动行政审批制度改革试点，一种适合中关村国家自主创新示范区核心区建设的新型政府服务体制开始形成。
17项市级行政审批权下放给海淀区
根据国务院和北京市关于中关村国家自主创新示范区的“两个批复”精神，着力开展行政审批制度改革试点，建设首都政府公共服务与政策创新试验区是核心区建设的重要内容之一。按照市委、市政府对行政审批工作提出的“加快、简化、下放、取消、协调”的要求，市级审批权限下放海淀区是本次改革的重要内容之一。
记者从会上了解到，目前，第一批市级行政审批权限下放已基本落实，共涉及12个部门的17项审批事项。市商务委外商投资企业的设立、变更，外国投资者并购境内企业及《外商投资企业批准证书》；市发展改革委住房建设项目立项审批；市规划委通过招拍挂方式取得土地使用权的建设项目，办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；市环保局建设项目环境影响经济审批等市级主管部门行政审批权限已经下放至海淀区，由区级主管部门负责办理。
根据已下放权限，海淀区各相关部门认真制定落实方案，以开展行政审批制度改革为主攻方向，对区内各部门行政审批业务进行梳理、精简和优化，并在重新设置办事流程、缩短办事时限、配置专职人员、进行岗前培训等方面做好对接落实工作，探索在构建具有首都特色的政府公共服务与政策创新方面的先行先试。
审批办理时限缩减50％以上
此次行政审批制度改革以方便企业办事为目标，按照企业自主创新的实际需求，海淀区找准改革定位，编制了《北京市海淀区行政审批制度改革方案》，重点围绕企业设立审批服务、固定资产投资项目审批服务、高新技术企业认定服务、人力资源服务四个行政审批服务链条进行全面梳理，采取“串联变并联”、“审批关口前移”等方式，实现行政审批流程的再造，减少审批环节，压缩审批时限，各审批业务办理时限均缩减50％以上。
在企业设立行政审批改革中，以工商部门登记许可为基准点，将前置和后置于工商登记许可的各审批部门，按照企业办理证照和相关手续的先后顺利依次进行排序，从企业申报方式、办理流程、审批方式及时限、证照发放时限等方面进行精简和优化，形成新的企业设立审批服务链条。经精简优化，8个单位可提供网上服务；13个单位可减少审批环节；7个单位可当场作出审核；6个单位可当场发证；10个单位可缩短审批时限；5个单位可缩短发放证照时间，改革后服务链条审批环节减少24个，精简后工作日减少155个，整体审批环节及审批时限精简50％以上。
在固定资产投资项目审批服务方面，土地一级开发项目主要审批环节减为20个，主要批文减为14个；建设工程类项目主要审批环节减为12个，主要批文减为25个；审批时限全部减半，工作日减为84个左右，减少_了170余个。以前两年多才能跑下来的“两证一书”(建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建设项目选址意见书)，如今3个月就有望拿到。
在多方关注的国家级高新技术企业认定的审批上，北京市科委将高新认定初审、专家评审和组织认定权限下放给海淀园管委会，高新技术企业认定初审业务由原来的5个工作日缩减至1个工作日。 在企业人才引进上，对涉及企业人力资源服务的7项工作，针对不同特点，采取专人管理、窗口办理的工作方式，在服务大厅分别设立业务窗口，指派专人受理企业申请，使企业办理相关业务时少跑路。
升级政府服务能力
海淀区相关负责人表示，市级行政审批权限下放，根本改变的是政府行政理念，行政审批时限的减少并不是政府审批审查力度放松、内容减少，改变的是行政审批方法，重点突出政府的服务职能，各个审批部门在具有审批权力的同时，也要具有相等的服务义务。
目前，海淀区通过对企业设立行政审批服务链业务的梳理，形成了《中关村国家自主创新示范区核心区企业服务中心建设方案》，将在中关村西区选址建设全新“专项审批服务大厅”，升级政府服务能力。
新的企业服务中心将按照优化后的企业办事流程设计，合理设置窗口，除为企业提供咨询、受理和发证等基本功能外，还提供以提高政府服务形象和办事效率为目的的统计、预测、信息等配套管理体系服务，突出其创新服务体系的职能与作用。
一、基本情况
行政审批制度改革是建设法治政府、廉洁政府、高效政府的必然要求，是加强作风建设、优化投资环境、提升竞争优势的重要举措，经过几轮的审批制度改革，我局项目审批效率明显提高，尤其是制定实施《金塔县政府投资项目管理办法》以来，通过采取并联审批、限时办结等方式，项目审批进程明显加快，有力推动了全县经济社会的转型跨越发展。至目前，根据《甘肃省人民政府关于公布省级政府部门现行行政审批项目和第九批取消调整行政审批项目的决定》（甘政发〔2013〕38号）、《酒泉市人民政府关于公布市级政府部门（驻酒单位）第九批行政审批项目的决定》（酒政发〔2013〕116号）和《金塔县人民政府关于公布县级政府部门（驻金单位）行政审批项目的决定》（金政发〔2013〕102号）文件精神，省市县涉及我局的最终拟保留审批事项有4项，其中：行政许可项目2项（企业投资《政府核准的投资项目目录》内项目核准、固定资产投资项目节能审查），非行政许可项目1项（限额以下政府投资项目审批），备案项目1项(企业投资《政府核准的投资项目目录》外项目备案)。
二、积极因素及负面影响
行政审批项目是政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理的行为，是事前调控的重要手段，它有利于预防和控制风险，合理配置资源，维护社会公共利益，具有积极的意义。但现行行政审批项目仍然存在数量庞大、种类繁多、权限不清、程序混乱、效率低下等弊端，影响了项目手续的办理进程和开工建设，对经济社会的健康发展产生了不利影响。具体为：一是审批范围过大，门槛较高，一些适合于我县经济发展的大项目、好项目手续办理难度大。二是县级审批权限较小，投资较大的项目全部需要层层上报，导致审批效率较慢。三是审批程序仍较为繁杂，从项目建议书、可研报告、初步设计及概算均需要审批，审批环节较多。四是审批时间较长，重大项目的审批权限分属上级或更高层级发改部门，需要层层转报，不利于项目尽早落地开工建设。针对以上存在的问题，我们提出如下意见建议：
一是恳请市上进一步下放政府投资项目审批权限。按照省市《政府投资项目管理办法》，县级发改部门对国省投项目不具有审批权限，仅对1000万以下的县级财政性资金建设项目具有审批权限。建议进一步简化项目审批程序，对投资300万元以下的国省投项目，由县发改局审批并组织相关部门验收。
二是恳请市上进一步下放企业投资项目审批权限。按照省市《企业投资项目备案管理办法》，县级发改部门只负责1亿元以下项目备案，不利于重大项目和招商引资项目落地开工。建议进一步扩大备案权限，将县级发改部门备案权限提高至5亿元。
三是恳请省市明确下放到县级的审批事项。近期，国务院调整和下放了一批审批事项，省市尚未出台具体的操作细则，建议省市尽快制定出台相关的细则办法，明确新下放的审批事项，争取及早将政策落实到位，方便项目单位办理手续。
三、行政审批改革的总体思路、任务目标和工作重点
（一）总体思路
坚持以科学发展观统揽全局，认真贯彻落实党的十和十八届三中全会精神，以加快行政审批进程为突破口，加快职能转变，进一步简化项目审批程序，优化审批方式，提高审批效率，努力预防和治理行政审批工作中的腐败问题，建立健全科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督制约机制，推动全县经济转型跨越发展，为全面建成小康社会奠定坚实的基础。
（二）任务目标
通过改革，规范和完善并联审批、限时办结等制度，减少审批环节，公开透明审批行为，建立规范高效的行政审批运行机制和监督制约机制，以高效优质的服务办结法定审批内容和程序，提高行政审批效率，优化经济发展环境，不断提高人民群众的满意度。
（三）工作重点
1、严格审批行为，规范审批程序。按照省市项目审批规定，对目前拟保留的行政审批项目逐项研究，针对审批事项的性质、特点和复杂程度，制定具体的操作规程，明确各环节的标准、条件、权责、时限以及相关申请材料等，并及时向社会公布，以最大限度地减少行政审批过程的随意性；按照“流程最短、环节最简、效率最高、服务最优”的目标要求，强化效率意识、责任意识和主动服务意识，进一步简化审批程序，将审批时限压缩到最短时间，努力提高即办件当场办结率和承诺件提前办结率。
2、创新审批方式，强化并联审批。积极推行并联审批制度，按照“一口受理、抄告相关、同步审批、限时办结”的原则，对政府投资项目审批中涉及的住建局规划选址意见审批、国土局用地预审意见审批、财政局资金审核意见等全部纳入行政服务中心并联审批，以利于审批时间控制、审批权力监管，不断强化部门联动，减少业主来回奔波，实现由传统的多窗口办公到“一站式”办公的转变。
3、加大公开力度，推行阳光政务。积极推进政务公开的新形式、新方法，继续推进项目审批公开工作。对行政审批的项目名称、设置依据、申请条件、申报材料、办事程序、承诺时限、格式文本等办事要件进行公开的基础上，加强行政审批项目办事要件和办理进度的动态管理和公示，继续推进审批人员、审批过程和审批结论公开等工作，把公开透明的要求贯穿于审批服务各个环节，以公开促进审批服务水平的提高。
4、推行网上审批，提高审批效率。将行政审批制度改革与电子政务建设有机结合起来，积极创造条件，加快完善行政审批电子网络管理系统建设，按照“一网多能，资源共享，统一开发，规范使用”的要求，加快建立健全审批业务信息共享和部门间网上协同办理的审批机制，全面推行项目审批的受理、审查、决定和告知等环节的网上办理，让项目单位充分感受到“一条龙”办公、“一站式”服务的方便与好处。
四、保障措施
一是深入推进行政审批制度改革。深化行政审批制度改革工作任务艰巨，涉及面广，政策性强，情况复杂。我们要在县委、县政府的领导下，从政治和全局的高度，充分认识行政审批制度改革的重要性和复杂性，进一步增强大局意识和责任感、紧迫感，加强领导，精心组织，明确目标，建立责任制度，扎实开展工作，不断优化项目审批程序，提高项目服务水平。
关键词：行政审批；公共服务；自由裁量权滥用；治理
中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）01-0079-03
在法治社会里，公民可以从事一切活动。除非法律有禁止，行政审批正是权利和禁止这两者的结合点。行政审批是指行政审批机关根据自然人、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动，认可其资格资质、确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。党的十提出要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。“服务型政府效能化与人本化建构是公共管理发展的基本向度，也是我国政府体制改革的目标。”2013年12月10日，国务院决定取消和下放68项行政审批项目。经过前几轮行政审批制度改革，国务院共取消和调整2565项审批项目。深化行政审批制度改革，除取消不必要的行政审批外，还需改革行政审批制度，尤其是具体行政审批服务中自由裁量权滥用的问题。
一、行政审批服务中的自由裁量权以及自由裁量权的滥用
1.行政审批服务中的自由裁量权
行政自由裁量权是法律、法规赋予行政执法机关在行政管理过程中，依据法律规定和具体情境，通过主观合理的判断所作的科学决策、依法决策。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中，依据法律规定，灵活裁决的职权，行政审批服务中的自由裁量权是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，在法律及其职权范围、限度、标准和原则内，按照自己的理解，自由选择，最终做出是否给予申请人从事特定活动的权利或资格的行为。
2.行政审批服务中的自由裁量权滥用
在现代公共行政实践中，公共行政权力体系是一种行政授权的机制，具体实施方案由行政机关制定实施，因此在此过程中行政主体拥有相当大的行政自由裁量权。法律授予行政机关自由裁量权的目的在于要行政机关根据具体情况和具体对象作出不逾越法律的、合理而迅速的选择与判断。但是，由于行政自由裁量权的扩大，相应的法律法规对其约束较小，造成了行政自由裁量权滥用。行政审批服务中的自由裁量权滥用，是行政机关及其工作人员以个人利益和部门利益为本，通过改变行政审批实施的手段和条件，通过增加事项、模糊申请条件、程序复杂化等途径，将自由裁量权不公开地无限扩大。
二、具体行政审批服务中自由裁量权滥用的表现
虽然行政审批受制于法律规定，但是法律不可能对每一种经济活动都规定非常具体的审批标准，造成具体行政审批服务中存在着大量滥用行政审批权限的现象。
1.行政审批程序设定的滥用
行政审批程序设定的滥用是指在行政审批程序中，行政机关要求行政审批申请人提供一些并非必要的申请材料，人为增设审批环节。主要体现在两个方面：一是部门内部的多层审批。人为设定了窗口初审、科室审批、部门负责人和主要负责人审批多个审批环节，因此造成简单事情复杂化。二是部门之间的多头审批。各部门间互相推诿扯皮，申请人要流转往返于多个部门，导致“马拉松”式审批。
2.行政审批项目申请资料设定的滥用
虽然我国相关法律对行政审批项目作出了一些原则性规定，但是并没有详细明确的法律条文对申请资料进行设定，导致审批部门设定了一些没有法律依据的申请材料。例如安徽省某市建筑行业施工许可证的办理，申请资料共有18项，但是我国建设部颁布的《建筑工程施工许可证管理办法》明确指出，申请施工许可证需提交相应的证明文件只有8项，还有一项是法律、行政规定的其他条件。就这一项“其他条件”为人为增设申请资料提供了可能性。
3.办结行政审批项目时间权限的滥用
我国《行政许可法》规定了审批时间，但是每个部门在对外承诺办理时间时，常常以审批部门单方面的需要确定。不管申请项目实质办结时限也不管申请人的意愿是什么，只要让审批项目在行政许可规定的最长时限20天内完成即可，对外还宣扬提高了办事效率。若是有中介机构参与的承诺项目，项目办结往往需要更久时间。
4.行政审批收费权限的滥用
我国《行政许可法》明确规定，实施行政审批不得收费，所需费用由本级财政承担。但一些实施审批的行政机关将收费环节前移，使收费变得更为隐蔽，收取的费用直接进了指定机构的账户，并且脱离了财政部门的监督。此外，虽然《行政许可法》明确规定除法律、行政法规另有规定外，行政机关实施行政审批不得收取任何费用，但由于目前对行政审批行为没有统一标准的管理，许多行政机关在追求自己局部利益的基础上，非法以一定费用的缴纳作为通过行政审批的标准。
5.行政审批削减权限的滥用
目前我国行政审批项目已大量削减，但是这种削减不够彻底，很多部门采取了投机取巧的方式。其一，采取将备案件变成审批件的方式，将原来只是备案的项目作为审批项目上报，然后再复原；其二，将多个项目合并为一个，虽然数量变少了，但是审批内容没有发生改变；其三，为了让应该削减而又不想削减的项目保留下来，将这些项目与绝对不会取消的项目进行绑定。
三、具体行政审批服务中自由裁量权滥用的原因
1.行政审批程序设定缺乏明确的法律依据
“合法性是政治发展与行政发展的根本问题。”由于我国至今没有制定一部科学完备的《行政程序法》，导致行政审批过程无法可依。目前的规定是行政审批项目的程序不仅要适用《行政许可法》，更要适用各行业的法律法规。如施工许可证，在适用《行政许可法》的同时，还要符合《建筑法》和《建筑工程施工许可证管理办法》。但是各行业的法律法规关于程序设定的规定过于简单笼统，给审批机关增设审批程序和申请条件提供了可能。
2.告知力度欠缺，公示渠道不畅
由于告知力度欠缺，公示渠道不畅，导致申请人并不知悉审批项目需要哪些申请资料。依据《行政许可法》的规定，窗口人员必须向行政相对人一次性告知所需材料，否则要追究相应的法律责任。但实际情况是行政部门既没有将告知渠道公示，也缺乏告知所需资料的力度。
3.审批环节繁琐，行政效率低下
办结审批时限的不确定。影响着行政审批效率的提高。究其原因，一是审批部门对审批窗口授权不充分，对窗口工作人员的实质性授权过少，责权不够明确。二是审批部门之间配合不协调。由于部门分散审批，涉及审批前后置关系、相邻关系的各部门之间，并无制度性的衔接和沟通机制。这种部门之间配合的不协调，导致审批时间不确定。三是政务公开不彻底。随着《行政许可法》、《政府信息公开条例》等行政法规的不断健全，有关行政审批的事项、依据、条件、数量、程序、期限等信息的公开力度也越来越大。但是，行政机关所公布的上述信息，更多的是对法律法规明文规定的梳理和罗列。对于行政机关的具体审查标准、整个行业准入的过程、需要办理的证照以及各项条件和标准的总和，行政审批的申请人都无从知晓。
4.行政审批中介机构的存在
对于申请人而言，要想时间短，手续简便，自己少跑路，就只有听命于行政审批部门指定的中介机构，按他们的要求缴费、办理。虽然对外红头文件说了涉及中介机构按市场化运作，但实质上仍是变相指定。这些中介机构原是机关二级事业单位，资质也是上级机关颁发的，人员只有少部分是正常途径招考进来的工作人员，可见这些与政府部门有着千丝万缕联系的中介机构缺乏应有的独立性和公正性。中介组织的官办性和对政府的依附性导致了三个方面的问题：一是收费项目设置的科学性和合理性问题。一定程度上由于名目繁多的收费名称变相增加了收费。二是收费标准不明晰，很多收费存在弹性区间，每个等级对应的收费标准并不明确，收费的随意性可想而知，白蚁防治费和房地产评估费是典型。三是在实际情况中，存在很多隐性收费问题。
5.行政审批人员的“经济人”特性
行政审批人员最终都是追求自身利益和效用最大化的“经济人”，在从事行政审批的同时必然有自己的利益需求，他们所追求的是审批权力最大化和经济利益最大化。这种短视和狭隘的利益取向决定了在削减行政审批项目时，他们是本着“只取消不收费的或者含金量低的项目，保留能给部门带来经济收益的含金量高的项目”的原则，投机削减行政审批项目。
四、治理具体行政审批服务中自由裁量权滥用的对策
行政审批的每一项权力背后都连带着一份责任和义务，违法或者行使权力不当都必须承担相应的法律责任。要想改善目前具体行政审批服务中自由裁量权滥用的状况，有必要减少行政审批权的含金量，缩小权力的随意性，加强行政审批权的规则建设，用规则代替个人意志。
1.建立保障行政审批运行的法律法规
只有制定出相应的法律法规，才能保证行政审批运行依法执行，使审批程序有法可依。例如，德国的行政审批制度是由《联邦德国行政程序法》、《联邦德国行政法院法》和《联邦德国行政执行法》等法律中的相关条款构成，包含了大量行政程序的内容。虽然我国现在还不具备制定统一行政程序法的条件，但我们必须通过行政审批的程序法律规定制约行政审批的实体内容，对行政审批的每个环节均用法律、法规或规章加以规范，防止自由裁量权过大甚至滥用现象。
2.制定行政审批的运行规则
要使行政审批进一步规范化和标准化，就要制定运行规则。应当在目前赋予行政服务中心协调、监督、管理职能的前提下，尽可能授权其对行政审批的项目名称、程序、申请资料、收费标准、审批流程等进行研究、论证和。同时，对行政审批事项进行编码管理。所谓编码管理，就是按照统一格式、统一规范、统一管理的要求，对具有法律依据的每项审批事项进行编码，并同步编制再造审批流程，做到运行流程标准化。而这个编码是每个行政审批事项设置的唯一标识，相当于身份证的作用。对审批事项进行编码管理，实际上就是将行政审批项目细化至不可再分。我们将具有相同依据，具有关联性的事项划分为一个大类，这个大类通常只对应唯一的机构。在这个大类里再根据业务对象，业务办理流程、办理要求等分为多个小类，而小类通常对应的是唯一的业务对象、唯一的业务办理流程等。要做到要素全面公开，公开事项名称、事项编码、申请资料、办理地点、办理时间、最短审批时间、没有弹性的收费标准以及中介机构的收费标准等，将流程固化在网上。
3.加强行政审批权的集中管理
权力的分散以及各部门配合的不协调导致审批效率低下。现今多个部门集中到行政服务中心一个场所办公，往往仅仅是形式上的简单组合，而不是审批权限、审批内容的有机结合。有的审批权力集中在行政服务中心，有的留在原职能部门，有的一个部门内部科室之间串联重复审批，难上加难的是那些需要多个部门审批盖章的项目。所以应加强行政审批权的集中管理，将各部门行使的常规性行政审批权集中到行政服务中心，统一管理，规范审批，同时将分散在部门内部多个科室的行政审批职能集中到一个科室并充分授权直接办理，让多部门的自由意志受到中心普遍规则的约束和限制，以防止经办人员滥用行政审批自由裁量权。扼制其行使自由裁量权的主观随意性。
4.提高行政审批人员的职业素质
行政审批人员是行政审批服务中自由裁量权的执行主体，他们对工作内容的熟识度和对工作的责任感对抑制自由裁量权滥用有着重要意义。由于行政审批人员“经济人”的特性，导致其责任意识淡薄，因此，应提高行政审批人员的责任意识和综合素质。应当定期对行政审批人员实施业务培训，培训直接为提高其素质提供支持。通过培训，一方面让工作人员了解不断更新的工作内容，培养他们的责任感，以及让他们学会在依法行政的基础上解决实际工作问题。另一方面，培养他们服务于民的意识，以追求公众利益为目标，淡化他们作为“经济人”的意识，从思想上消除滥用自由裁量权的想法。
5.强化行政审批的内外监督
内部监督主要是指本部门内部或者有隶属关系的上下级机关之间的监督。笔者认为，应设立专门的处室对行政审批行为进行监督。为从根本上制约行政审批自由裁量权的滥用，减少行政审批的随意性，必须将行政审批人员职业准则的贯彻落到实处，使行政审批人员明确自己的权利、责任和义务。对于拥有自由裁量权的行政审批人员而言，有权无责会滥用权力，有责无权会推卸责任。因此应将两者有机统一起来，更好地对行政审批人员加强监督管理。外部监督主要是来自被服务的外部对象的监督。要做到行政审批要素全面公开并在网站上予以公布，以方便申请者了解。此外，随着舆论监督的作用日益彰显，我们也应加强舆论监督，使新闻媒体、网络运用舆论的独特力量帮助申请人更好地了解行政审批相关事务以及完善对行政审批的监督。
相对集中行政许可权是行政审批制度改革的重要内容。近年来，随着简政放权的深入推进，全国各地都进行了有益的探索和实践。2015年5月，中央编办、国务院法制办在天津市滨海新区召开了相对集中行政许可权现场会，充分肯定了“行政审批局”的改革模式。
一、“行政审批局”模式在各地的实践情况
相对集中行政许可权的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》。该法第25条规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。相对集中行政许可权的核心是许可权的集约化行使。目前，从各地的实践情况来看，成立行政审批局是较为彻底的职能集中模式，得到了中央的肯定，也成为试点省市的主流模式。
2008年12月，成都市武侯区正式设立行政审批局，作为区政府主管行政审批办理工作的政府工作部门，行使原由发改局、物价局等22个部门承担的主要行政审批职能。行政审批职能划转后，行政审批局统一受理，作出行政审批决定，并对审批结果负责；原职能部门不再行使行政审批权，主要承担监督和管理职能，实行审批与管理分离的行政管理体制。实体审批部门的“行政审批局”模式得以创立。
2014年5月，天津市滨海新区成立行政审批局。行政审批局与行政许可服务中心两块牌子、一套人马，列入政府工作部门序列。本级政府的行政许可事项全部划转到行政审批局统一行使并承担审批责任，18个部门不再有审批职能，审批印章由109枚减少为1枚专用章。与此同时，行政审批事项进一步精简，由216项压减为173项。2015年3月，天津市16个区县行政审批局全部挂牌运行。
2015年5月，中央编办、国务院法制办在天津市滨海新区召开现场会，认为天津市滨海新区、成都市武侯区等地实施“审管分离”是行政审批制度改革的一大探索，确定在河北、广西、天津等8个省（自治区、直辖市）开展扩面试点，得到各地积极响应。随后，广西南宁、北海，浙江天台，江苏南通等地相继挂牌成立行政审批局，实行“一枚印章管审批”。
二、“行政审批局”模式的改革成效
总结上述地方的改革实践，成立行政审批局在相对集中行政许可权、深化行政审批制度改革方面有其独特优势，取得了初步成效。主要表现在实现了“三个转变”上：
一是实现了从“平台聚合”到“实体承办”的转变。行政审批局与以往行政服务中心的最大区别是，前者承担具体的审批职责，后者只负责行政服务中心的日常管理运行。行政服务中心模式虽然呈现出多类型的样态，但总体上发挥的就是一个既有政府审批部门的“聚合平台”功能，它实现的只是行政审批的“场所集中”，并未实现行政许可权的“实质集中”。而在实际运行中，由于其权威性不足，在协调相关职能部门的过程中，往往“心有余而力不足”，因而对行政审批程序控制和规范方面发挥的作用有限。成立行政审批局，则有助于改变传统行政服务中心的这一困境。设立行政审批局并将其确定为政府工作部门，对现有审批部门的审批职能进行划转整合，组建专门的审批处（科），配备专职的审批人员，真正实现了权责匹配。比如，天津市滨海新区行政审批局分别成立了投资项目审批处、经贸商务审批处、环保城管审批处、建设交通审批处、文教卫生审批处、社会事务审批处和涉农事务审批处，并将原审批部门从事行政审批工作的业务人员，全部划转调入行政审批局，真正赋予其行使审批权的主体地位，实现了从“平台聚合”到“实体承办”的根本改变。
二是实现了从“局部程序集中”到“全面权责集中”的转变。行政服务中心模式是政府设立一个综合服务平台，将相关职能部门的行政审批业务集中在一个服务大厅，实行“一站式”服务和一个窗口对外。从本质上讲，这是一种程序集中模式，更多的是在受理和送达的环节上实现集中，属于行政许可集中的初级阶段。在这种体制下，行政审批中的审核与决定等核心权力往往还要返回原审批部门来完成。也因此，不少地方的行政服务中心往往陷入“只挂号、不看病”的工作困局。这种局部程序集中，虽然一定程度上实现了便民，减少了公众对行政许可机关的接触点，但因其并未触及多头许可的痼疾，无法真正提高行政许可效率。而成立行政审批局，则将不同机关的行政许可权限集中到行政审批局，直接改变了行政许可的实施机关，将行政许可的受理、审查、决定、送达等全部权限都集中行使，尤其是集中行使审查和决定的权限，真正实现了实体权力的集中。这种模式的优点在于避免多头许可造成的社会成本过高，申请人只面对一个行政许可机关，大大方便了当事人，同时，行政审批局性质单一，行政效率也大幅提高。
三是实现了从“增量微调”到“存量优化”的转变。任何一种改革模式，都需要充分考虑行政资源的使用效益，尤其在当前严控机构编制的大背景下，更要确保机构编制资源的优化配置。行政服务中心是在原行政体系没有触动、原行政权力结构没有改变、原行政部门没有减少的前提下新设的机构，属于只做“加法”的“增量改革”范畴。但是，当前和今后一个时期，简政放权已然成为政府改革的价值追求，因此，从长远看，上述只做“加法”的改革往往带来机构、编制和实有人员的增加，而行政效率却因管理体制等因素的制约未必能够有效彰显。通过成立行政审批局，将整体的审批权从分散的职能部门归总整合到行政审批局，并坚持“编随事走、人随编走”的原则，将履行原行政审批职责的部门工作人员一并划转至行政审批局，统筹安排、优化组合成一支高效精干的审批队伍。这种模式往往可以实现编制总量和实有人员在原底数盘子内解决，而且随着审批事项的精简、审批流程和工作机制的优化，在确保审批效率不断提高的同时，还可以进一步实现机构、编制和人员的精简。比如，成都市武侯区行政审批局组建之后，经过整合，3个科室仅25名工作人员就承担了原来20多个职能部门70多名工作人员所承担的审批业务。天津市滨海新区行政审批局，审批人员也由原来分散审批格局下的600多人减少到100多人。
三、“行政审批局”模式在实践中存在的突出问题
在肯定“行政审批局”模式诸多优势的同时，也应当正视试点地区在实践中遇到的实际困难和障碍。最突出的有以下三点：
一是行政权力划转范围问题。行政审批局是相对集中行政许可权改革的产物。既然是相对集中行政许可权，就说明不可能将全部的行政许可权集中于一个行政机关行使。现代社会专业化分工是普遍趋势，综合行政和专业行政需要并举，职能整合需要适度均衡，不能走极端。如果只强调集中，不考虑专业性、技术性要求，还有可能造成执行难、协调难，加大行政成本。因此，划转所有的行政许可事项至行政审批局是不现实的。另外，对于行政许可权之外的行政权力事项，比如备案、审定、年检、认证等职权的划转，各地认识也不统一。成都市武侯区将年检类事项统一划转到行政审批局，其他事项不在划转范围之内，包括在审批过程中需要技术论证和社会听证的职权也仍由原部门行使。而滨海新区则没有划转年检事项，只是将与审批办理密切相关的职权事项划转到行政审批局，包括现场踏勘、组织专家论证等职权。
二是审查过程中的现场踏勘问题。在具体审批过程中，必然涉及到实质性审查。对于将现场勘查这类审查职权一并划转的行政审批局而言，现场踏勘成了一件棘手的事情。以成都市新津县为例，改革中，该县将原归22个职能部门的173项行政许可全部划归行政审批局。而这173项许可中，有141项需要现场踏勘，这就成为该县“审管分离”后最大的难题。为此，新津县由行政审批局牵头，组织原职能部门的专业人员和社会第三方团队，成立综合踏勘队伍，并按行业分为7个专业小组。尽管如此，在实际运行中，行政审批局依然力不从心。从需要踏勘的企业情况来看，目前专业踏勘人员的数量还是很难满足实际工作需求。
三是审批与监管责任划分问题。推行相对集中行政许可权制度，“审管分离”是其重要的价值取向。从政策层面上讲，应当将审批、监管职能进行明晰划分，由行政审批局负责事前程序的审验，其他相应职能部门负责事中事后监管。在实践中，无论是天津市滨海新区，还是成都市武侯区在相关文件中都提到了“行政审批局对审批行为的后果承担法律责任”。但是，对于审批、监管应承担什么样的责任，以及二者之间的责任如何划分，却没有明确规定。对于一些只需进行形式审查的审批事项，审批责任与监管责任相对比较容易划清。对于需要进行实质审查的审批事项，如果审批与监管均有责任，审批部门与监管部门如何承担，将直接决定着行政审批局能否顺畅运行。另外，当前一些职能部门仍存在“重审批轻监管”的观念，有的甚至出现设置新的审批前置条件的倾向，还有部分职能部门剥离审批职能后，未能及时调整部门职责，导致出现部门推诿扯皮现象。
四、完善“行政审批局”模式应该注意的几个问题
当前，在中央的统一部署下，相对集中行政许可权试点工作在全国范围内开展，“行政审批局”模式也从“一枝独秀”走向“多地开花”。在今后的实践中，结合试点过程中存在的体制机制障碍，要特别注意搞清以下几个问题：
一是行政许可权的集中程度问题。哪些领域的行政许可权可以集中，集中到什么程度，是确定相对集中行政许可权制度的理论基础。应该明确的是，行政许可权的集中行使是相对的，而不是片面追求大而全的绝对集中。在成立行政审批局时，要审慎考虑哪些许可权可以集中到审批局，哪些由原职能部门行使更为合理。一般而言，行政许可权的调整和集中，首先要符合《行政许可法》规定的精简、统一、效能原则。其次，相对集中的行政许可权应是业务关联性较强、便于集中的事项，而专业性较强且法律有明确规定许可权行使主体的审批事项，则不宜简单地集中到一个部门。事实上，不管是成都市武侯区还是天津市滨海新区行政审批局，都做不到统一行使该级政府所有的行政审批权。如武侯区行政审批局成立后，共计转入79大项审批事项，占区政府行政审批事项的54%，其中行政许可事项被转化比例为85%。
二是行政许可权相对集中的模式问题。相对集中行政许可权形式是多样的，成立行政审批局只是其中一种形式。不管是《行政许可法》还是中编办和国务院法制办出台的试点方案中都明确指出，可以将政府各部门行政许可权交由一个部门行使，或者将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使。另外，在不新设审批机构的情况下，将几个关联部门的审批事项统一到一个牵头部门集中办理，也是一种实现形式。比如，我们可以借大部制改革之机，将几个政府部门合并为一个部门，新组建部门行使原本由几个部门行使的行政许可权，这也是有效的集中途径。这一点，国外的做法可以借鉴。1996年，美国纽约市明确由建筑局、交通局和环保局合作，实行牵头部门负责制，将三个局的审批权集中到建筑局，申请人从建筑局就可以获得原来需交通局、环保局共同审查后才能获得的许可。从国外实践来看，发达国家在相对集中行政许可权方面，更多地是将行政许可项目清理、集中、归并和替代，而不是选择将所有的行政许可权集中授权到一个部门来实施。这也是值得我们思考的。
三是行政许可权集中后的监管问题。审批权从原部门划转到行政审批局后，这些职能部门要腾出更多的精力行使监管职责，从而进行有效的后续监管和服务。行政审批局和职能部门之间，也要在明晰审管职责权限的基础上，建立紧密的沟通协调机制，进一步强化事中事后监管。比如，天津市滨海新区在成立行政审批局的同时，专门建立了行政审批与事后监管联动机制，研发了“行政审批与事后监管信息交换平台”，随时将审批信息告知监管部门，为做好后续监管服务提供了保障。另外，权力的高度集中容易带来权力难以制约的风险，这就需要在成立行政审批局之后，要坚持权责一致原则，建立健全权力约束和制衡机制，通过建立权责清单制度，将审批权限放入监督约束的“笼子”里。
四是成立行政审批局的“上下对口”问题。当前，相对集中行政许可权，理论和实践中都聚焦在横向集中问题上。成立行政审批局，就是政府部门之间的横向关系调整。这种“横向调整”改革，与大部制改革一样，在政府关系“上下对口、左右对齐”的职责同构格局中，必然带来纵向上的政府间关系问题。比如，成都市武侯区行政审批局成立后很快就面临这样的问题，行政审批局没有对应的上级主管部门，需要沟通协调时，要与20多个区级平行职能部门及其对应的上级职能部门分别沟通，并需要应对来自多个上级部门的业务指导、政策学习、目标考核等工作，这不仅增加了协调的难度，而且影响工作效率。如何破解这一困境，还需政府管理体制改革在打破“职责同构”和“条块分割”的深层次问题上有所探索和推进。
关键词：新公共服务理论；服务型政府建设；行政审批制度；改革
随着新公共管理理论的兴起，西方各国政府的改革的目标都是要致力于建立企业型政府，因此，有关企业型政府的理论也流行于各国政府的改革过程中，但相对于企业型政府理论，登哈特夫妇提出了"新公共服务"的理论。而正处于转型时期的我国政府也在进行着一系列的改革，并在党的十七大上提出了建立服务型政府的改革目标，促使我国政府由管制型向服务型转型，建立一个以人为本的社会。我国要建立的服务型政府的目标、内容、特点等方面与新公共服务的相关理论不谋而合，新公共服务的服务于民，合理分权，民主法制等理论为我们构建服务型政府提供了新的视角。
一、基本理论
在西方，相对于企业型政府，登哈特夫妇提出了"新公共服务"的理论。它指的是，关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理论，新公共服务的核心理念是，在人民的前提下，作为最主要公共管理主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自"划桨"又非代替公民来"掌舵"。其基本观点包含七个方面：(1)政府的职能是服务，而不是掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；(4)为公民服务而不是为顾客服务；(5)责任并不简单；(6)重视人而不只是重视生产率；(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理念下的政府的作用在于，与私营与非营利组织在一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。
行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国家行政权力对行政对象行使某些权利的条件进行审查，决定准予或不准予其行使这些权利的一种制度。我国计划经济下的政府是全能政府，随着改革开放和市场经济制度的建立，其弊端也凸现出来，虽经过近3O年的改革，但是政府"越位、错位、缺位"的问题依然存在。建设服务型政府，必须要转变政府职能，而行政审批制度改革则是政府职能转变的保障，因此，深化行政审批制度改革，是建设服务型政府的基础工作。
二、我国行政审批制度改革的现状及问题
我国在2001年实行行政审批制度改革以来，经过近十年的努力已取得了阶段性的成果，但仍然存在着问题，屡屡出现行政审批权滥用的现象，这不仅影响了政府在公民中的形象，而且损害了公民的利益，给国家带来了损失。当前我国的行政审批制度还存在一定的缺陷及问题。
1、行政人员思想认识方面的民本意识不强，为己服务
在我国长期封建制度的悠久历史中形成的绝对权利以及计划经济时代的权力观的影响，使政府部门不同程度的形成了官本位的意识，人治思想的意识非常的浓厚，致使有些官员、有些地方或部门仍然抱有审批权力不放，或者在正常的审批程序中把某些权力扩大化，或者独揽大权，一言堂，唯领导签字为标准，从而把行政审批权当成"寻租"的工具，不想改变已形成的权力格局。导致了审批权力的滥用，"吃拿卡要"、"衙门作风"、"暗箱操作" 等等现象屡见不鲜，这不仅阻碍了市场经济的发展，而且也损害了政府在人们中的形象。而行政审批人员的"民本"意识、服务意识不强。
2、行政审批权限不清，缺乏后续监督
我国在行政审批制度改革中，消减了一批行政审批项目，但各地区对于行政审批改革的认识不一致，从而对于行政审批项目的范围、权力、职责等方面没有明确的规定，致使政府各审批部门的职责权限、范围不清，没有建立相应的审批责任制。还存在"重审批"、"轻监管"，"重审批数量"、"轻审批质量"的现象，导致突发事件频繁出现，但却找不到责任负责人员和部门，很多审批部门只注重权利的应用和硬性的执行市场准入标准，而忽视了审批后对审批主体资质的监管，往往都是在审批时相互争权，而在审批后承担责任时却出现相互扯皮的现象。
从我国行政审批改革的情况来看，各地政府虽消减了部分审批项目，取消了相应的法律法规，并制定了年度考核办法和标准，但是，由于利益驱动，只是换汤不换药，透明度低，自由裁量权的问题还没有真正得到解决。
三、基于服务型政府的要求应采取的改革措施
服务型政府的首要特征就是"以民为本"，因此，行政审批也要向服务化转型，这就需要采取以下几方面的措施：
1、强化审批人员的服务意识，提高行政审批人员的素质
行政审批人员有时并不是为直接当事人服务的，因此，在行使审批权是要注意权衡各方面利益的取舍问题。近年来，政府多关注民生问题，也代表了大多数人的呼声，因此，作为行政审批人员来说，服务并不仅仅是以公仆的身份办为人民办理业务、耐心的教导和悉心的服务，而更为重要的问题是要明确服务的对象和管制的主体，权衡服务与管制双方的利益，抬高或降低准人的门槛，真正做到为人民服务，解决多面来在民生方面关注不够的问题，保障人民权利的实现，从而树立良好的政府形象，"与公民以及在公民之间建立信任与合作的关系"。
2、合理分权，明确责任，完善行政审批制度
各地方各部门要根据国务院有关行政制度改革的实施意见，从自己的实际情况出发，对各项行政审批项目深入审查，对于那些由市场自主决定的事项，可将行政审批权归还市场；由于现代治理理论的兴起，第三部门和中介机构的出现，还可将市场自行调节的部分审批权交由他们来管理。这样可以更好的划分政府与市场、社会之间的关系，改变以往政府越位、错位的现象，有效的发挥政府管理的职能。明确权力和责任，为建立审批责任制奠定基础。同时，权力之间、各行政审批部门之间、各职权之间也需要相互的协调，取消重叠的程序与职权，简化程序，重组流程，以提高行政审批的效率，以此来提高政府的绩效，更好的为人民服务，实现公共利益，使行政审批制度法制化、职权明确化、合理化、高效化，以适应服务型政府的要求。
3、行政审批制度的法制化发展
建立行政审批配套制度，不仅要注重审批，还要加强审批前的审查与审批后的监督，提高行政审批的质量，使行政审批向着规范化、程序化、法制化的方向发展。行政审批主要的工作是行使审批权，但也要注重审批的后续管理，保障服务对象的权利，管制主体的规范化与法制化，因此，不仅要有严格的法律基础，还要有严格的司法审查，加强后续监督，使行政审批权力的行使真正有法可依，腐败、侵权行为真正有根可查，从而也可以提高政府处理突发事件的预见性与准备性，因此要建立有预见性的政府，在做出决定时，尽一切可能考虑到未来。行政审批在一定程度上也会起到一定的预防作用，可为政府的决策制定提供大量的信息。
四、结语
行政审批制度改革是政府的一场自我革命，是对传统行政管理体制的变革和扬弃。要站在深化改革、加快发展和切实把人民群众的利益实现好、维护好、发展好的高度，转变职能，规范和正确行使权力，提高行政效能，深入推进行政审批制度改革，以服务型政府的建设为目标，为我国经济社会又好又快发展服务。
参考文献：
[1][美]珍妮特.v.登哈特,罗伯特.b.登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
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[3].我国行政审批制度改革刍议[J]安徽警官职业学院学报,2007,(6).
一、效果可圈可点
（一）优化了审批方式。从改善经济环境的目标出发，优化审批方式，规范审批行为，方便市场主体，激发市场和社会活力，市政府强力推行“两集中两到位”，将部门所有的行政审批职能集中到该部门的一个内设机构，并将该机构集中到市政务服务中心，实现行政审批项目进中心到位，审批权限授权到位，简化了审批环节，压缩了审批时限，提高了办事效率。审批时限比法定时限压缩了64%，比清理前承诺时限压缩了48%。审批要件减少289个，减少内部审批环节376个，绝大多数的行政审批事项的审批环节由原来的5个环节减少为3个。规范了政府非税收入项目管理，实行集中征收。通过对市级政府非税收入包括行政事业性收费、政府性基金和罚没收入等项目进行清理，对保留下来的收费项目由市财政部门在市政务服务中心设收费窗口集中征收，实现了窗口之外无收费。2013年，市级财政非税收入在市政务服务中心直接征收完成1.943亿元，比上年增收1500万元，增长7.7%。
（二）推行了联合审批。2013年11月，我市首次组织发改、规划、国土、环保、地震等十几个部门，对丹阳路跨铁路立交桥建设工程项目实行联合审批，只用了四个工作日，即完成了该项目的立项审批工作。按照过去正常的审批程序，即使是按各部门承诺的办理时限，至少也需要90多天的时间才能拿到项目立项批准手续。如果按法定办理时限还会更长。
（三）实行了阳光操作。过去，有关部门的审批权力之所以趋“商品化”，主要原因是审批工作没有透明度、暗箱操作。改革后，由于公开了审批内容、条件、程序、时限，实行“阳光作业”，有效地促进了党风政风转变。市环保局过去对建设项目审批没有实行公开制，出现过违规操作现象，建设单位意见比较大。推行审批制度改革后，对建设项目审批实行了“四公开”，即公开建设项目审批依据、审批工作制度、审批验收结果、违规处罚办法；建立了监督制约机制，采取聘用环保监督员、重大建设项目听取人大代表和政协委员意见、利用新闻媒体对违规进行曝光、定期走访征求建设单位意见等办法，把审批工作置于社会和群众监督之下，实现了“明明白白办事”的承诺。
但是，在调研中也听到了一些不同的声音。个别企业给出了不满意票，主要反映办税窗口效率较低。对改革前后的变化，认为有明显改观的占66%，认为变化不大的占34%。关于对行政审批制度改革的意见建议，有25%的受访者回答了这个问题，并提出了诉求。希望有的审批权限可以下放到县区一级，如苗木生产经营许可证、运输超限证等；运输超限证办理下放到市级后，固然方便了许多，但9天办理一次，过于频繁。有的反映，个别部门太苛刻、死板，要求提供的材料过于繁琐，有些没有必要的材料不必要提供。有的反映办事程序应该简化一些、办事效率再高一些，发改、规划、建设、环保等部门应该开展联合审批，减少办理审批的往来次数。
二、问题不容忽视
（一）明减暗不减。一些部门和地方的行政审批制度改革做表面文章，将审批改为核准、审核、事前备案，或者对行政审批事项进行无关联的合并，出现明减暗不减的问题，办事程序不但没有减少，反而增加了审批环节。比如：市工商局公布的行政审批事项只有“核发《营业执照》及相关许可”1项，但是实际工作中“相关许可”包含了40多项审批。
（二）明放暗不放。一些部门虽然取消了部分审批项目，但却又设置了前置条件，或把权力下放给下属单位或者有关联的企业，通过他们获取利益，可谓换汤不换药。开发区是先行、先试区，在开发区的建设、发展和管理上，各级政府都赋予其同级政府的管理权限和审批权限，但实际运行当中，没有哪个政府部门愿意将审批权力真正交给开发区，区内企业很难如愿享受优质便捷服务。行政审批部门职能“越位”仍然存在。主要表现在行政审批与技术审查还没有完全分离。比如，有的行政审批部门将本该由市场或中介组织承担的规划、建设等方案审查、施工图设计审查以及专业性、技术性审图工作当作审批事项，或与审批捆绑在一起，让建设单位无法分辨哪些是政府应该办的事，哪些是技术服务机构应该办的事。致使很多政府部门做了一些不该管的事，也限制了市场主体作用的发挥，影响了行政审批效率的提高，同时也为权力寻租提供了空间。
（三）虚放实不放。受部门利益影响，“错放、空放、乱放”的现象仍然存在。有的只下放复杂的、管理责任大的，“含金量”较高的仍然留在手中；有的放权有水分，动辄上百项，但“干货”不多。我们对2013年取消下放的审批项目进行了筛选统计，发现涉及民生的较多、虚的较多、常年不发生业务的较多，而真正涉及到企业发展的、对县域经济发展有制约权的，却牢牢把住，不肯取消、下放。如市民族宗教事务局下放的“宗教活动场所登记”、市水产局下放的“水域滩涂养殖许可证核发”等审批项目，都是多年没开展过业务。不少基层政府负责人反映：像类似地震设防这一类的审批项目，究竟有没有必要保留，地震安全性评价究竟有什么用，有没有必要都做。对此，我们查阅了有关条文、咨询了有关人员。得到的说法是：建设工程需要进行地震安全性评价，竣工验收时要有地震工作主管部门参与验收。而一些建设和设计部门的人却反映：他们从来都不用地震安全性评价的结果，而是直接采用《中国地震动参数区划图》和《中国地震动峰值加速度区划图》标准确定抗震设防要求。有企业负责人提出质疑：路东、路西两个同样的项目，甚至不是地震动参数区划图分界线附近的建设工程都要做同样的地震安全性评价，是不是重复评价、重复收费，是法规方面的缺陷，还是部门利益的驱使，不得而知。通过进一步调查了解，我们知道，按照现行规定，地震安全性评价是项目立项的前置条件，不管大小项目都要做震评，能够做震评的目前只有一家，并不是真正的社会中介组织，而是地震部门的下属单位。
（四）有人放无人接。有些审批项目，上面放下来，下面却没有能力承接，不知道怎样去接管。有两个方面的原因：一是制度建设不配套。原来的审批项目都是法律法规设定的，都有法定的办事程序。下放后，相关的法律法规没有修订，作为承接的一方，配套的制度没有建立起来，无法开展工作。二是人员的业务素质和能力水平不具备。一些审批项目，不能单靠拍拍脑袋、看看表格就能决定，既要有严密的办事程序，还要求工作人员具备相应的业务技能，需要开展相关的业务培训。调研中，我们针对性地对有承接下放审批权的政府部门进行了走访，发现有的部门负责人对行政审批制度改革一头雾水，竟然对承接的行政审批权一无所知，更不用说如何履行好职能，用好自己的审批权。
（五）审批收费不规范。有些部门费用收取标准宽泛，自由裁量权很大，造成了寻租行为，既延误企业发展，也使得一些干部走入了迷途。通过打点关系绕开一些行政审批门槛，是企业必须面对的生存环境。行政许可法规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，除有法律、行政法规规定可以收费的以外，一律不得收取任何费用。但由于原先部门规章以及上级业务主管部门已对一些许可项目规定了收费标准，且有部分收费还需上缴。调研中，不少企业针对个别行业审批过滥、收费过多、重复收费等问题提出了质疑。有企业反映：“企业发展，必须重视消防安全，加大消防安全设施投入有必要。但涉及消防安全方面的审批越来越多、费用越来越高，企业不堪重负。表面上看消防投入增加了，实际上增加的是办手续的费用。就是消防设施的建设，也必须由消防部门下属的、相关联的、有利益关系的企业来设计、施工、提品。”有企业负责人直接提出：“消防支队目前是部队建制，并不属于政府机关，其审批、收费的主体资格是否具备，值得商榷。”一些企业反映：“土地测绘中有个项目叫勘测定界测绘，也叫报批测绘，到确权发证时还要测绘一次，同样的地块，同一个部门要收两次费”，“还是同一个地块，规划部门要测绘、出红线图、还要放验线，这些当然都要收费。而房产部门还要做规划审批后的房产测绘，当然也要收费”，“几个部门为了各自的收费，分别采用不同的坐标系，可大地坐标系却只有一个”。同时，一些部门也反映，有些行政许可在实施和监督检查过程中，确实需要较大的费用，如须复制大量的资料，印制许可证件、送达、公告、组织专家论证、听证等等，根据《行政许可法》的规定，这些费用应列入财政预算予以保障。如何保障，如何编制合理的部门财政预算，还需要配套的财政政策来支持。
三、任务更加繁重
（一）要搞好顶层设计，打破审批怪圈。行政审批的设定都有部门的影子。部门利益取向不同，设定的审批就会附加许许多多的条件。调研中，有企业反映：作为危险化学品生产企业，必须要办理工商登记、取得营业执照，才能开工建设，才能办理税务登记、购买税票；办理工商登记，又需要安全评价、取得安全生产许可证，办理环评、通过环评验收；要通过安评验收、环评验收，就必须试生产；试生产就会有产品，就得办理工业品生产许可证；要办理工业品生产许可证，就必须提供土地、安评、环评验收的诸多证件。这样循环审批，环环相扣，步步设置审批前置条件，形成了审批怪圈。先办哪个审批都不行，哪个部门找你麻烦都有理。诸如这些，就需要高位统筹、顶层设计，完善相关的法律法规，健全联合审批制度，避免企业处处为难。
各级地方政府，要创新审批方式，优化审批服务。一是取消前置，最大限度消除制约项目前期审批工作进展的制度障碍。审批部门对设定互为审批前置条件的要进行清理、取消，避免后续审批事项以前置条件未完成为理由拖延审批。二是并联为主。通过流程再造，打破部门界限，同一阶段的审批事项同步进行。每一个阶段，各部门都要加强沟通，采取并联审查方式，实现部门间审批事项并联、项目主体单位前期工作并联、审批事项与前期工作并联。三是信息共享。以政务服务中心为平台，在各相关部门现有业务系统的基础上构建并联审批系统，实现审批信息实时共享、审批业务协同办理，减少公文往来耗时，提高审批效率。目前，房管部门与税务部门在收取税费方面已经实现了信息共享。工商、税务、发改、规划、国土、安监、环保等部门也应尽快共享审批服务信息资料，切实为企业卸包袱。四是限时办结，双向约束。同一阶段，规定时限内，各部门必须办结，没有办结的，视为同意。
（二）要与地方政府机构改革紧密结合。一是通过清理核查，摸清真实底数，编制行政审批事项目录。应将核实后的行政审批事项及已经取消和下放的审批事项，一并在媒体公开，接受社会监督。对通过市场机制、行业自律能够解决的，以及通过质量认证、事后监管可以达到管理目的的审批事项予以取消或调整。对一个审批事项需多部门、多环节审批的，原则上按照相同或相近的职能由一个部门承担和权责一致的要求进行调整，该取消的予以取消。对基层可以实施的审批事项，按照方便申请人、便于监管的原则，下放管理层级。对确认保留的审批事项，要制定详细的操作规则和程序，包括设定依据、申报条件、流转程序、法定时限以及申报时所需提供的材料等，并以多种形式向社会公开，接受群众监督。同时，要特别重视对非行政许可审批项目的清理，列入清理目录的要监督执行到位，严禁设置新的非行政许可审批项目。
二是通过部门“三定”，明确部门的职责任务和审批权限。在“三定”工作中，认真梳理部门报送的各类审批事项，查实法律法规根据，力求做到去伪存真、不留死角，编委审定后载入“三定”规定予以明确。
三是进一步强化部门职责。部门“三定”中既要明确审批权限，还要明确监管职能和责任。要处理好简政放权和正确履行职能的关系，“放”和“管”两个轮子要一起转起来。减少审批事项后，政府部门要转变管理理念，进一步加强日常监管，强化事中、事后的监督，改进管理方式，有效履行职责，既不能越位管理，也要避免管理缺位，克服“一放就乱”的弊病。特别是涉及到经济建设和事业发展上，要严格执行法律法规、发展规划和产业政策，加强对社会关注、群众关心的土地使用、能源消耗、污染排放等事务的管理，要从体制层面研究完善管理的措施和办法，妥善解决好改革后谁来管、怎么管、如何管好管住的问题，形成权责明确、监管有力、公平公正的监管体系，构造政府监管、社会协同、公众参与、企业负责的市场监管格局。对已取消调整的审批项目，要制定替代管理措施，防止管理脱节；对改变管理方式的项目，要规范办事程序，加强监督检查；对保留的审批项目，要明确审批部门和审批人的责任，做到责权统一；对违法审批出现问题的，不但要追究批而不管的责任，也要追究应审批监管而未履行审批监管职能的责任。
（三）要大力发展社会中介组织。加大扶持力度，着眼于培育和发展以外，还应该出台中介组织管理办法，明确中介组织在经济社会发展中的地位和作用，从而为部分政府审批职能的过渡和转换创造良好条件。要推动政府部门取消或放宽市场准入，让中介机构有生存、生长的土壤。将原本由政府包揽的技术审查逐步推向市场，行政审批部门不再承担技术性审查工作，改由具备法定资质的专业中介机构依照国家规范进行审查，行政机关只根据专业中介机构的审查结果，签发格式化的审批意见书，也为下一步网上审批奠定基础。
（四）要加强对行政审批制度改革的组织领导，完善行政审批事项管理体制机制。一是完善行政审批制度改革工作的体制机制。探索建立行政审批制度改革办公室与政务服务中心管理办公室合署办公的模式。各有关部门要统筹协调，密切配合，各司其职，共同做好工作。行政审批制度改革办公室是行政审批改革的实施机关，负责本级行政审批事项的组织清理、规范实施、动态管理、编码以及《目录》的编制、更新、信息共享、考核评估等工作，并经本级人民政府授权公布《目录》；机构编制部门负责本级《目录》所列行政审批事项实施部门的职责审查工作，并结合行政体制改革和机构改革对职责任务和行政审批事项提出调整意见；政府法制机构负责本级《目录》所列行政审批事项的合法性审查工作；监察机关负责本级《目录》所列行政审批事项实施情况的行政监察工作；政务服务中心管理办公室负责纳入集中受理、办理的行政审批事项和相应配套服务事务的组织、协调管理和服务等工作。
二是研究制定《行政审批事项目录管理办法》。在清理核查的基础上，编制行政审批事项目录，保留的行政审批事项要纳入本级行政审批事项目录进行统一管理，对所有行政审批事项统一编码，确立唯一身份，并纳入管理系统实行动态管理。行政审批的实施、监督和公开等都应以《目录》为依据，未纳入《目录》的行政审批事项不得实施。行政审批事项的新增、减少，以及行政审批主体、依据、条件、程序等出现变化的都要到政府行政审批制度改革办公室办理登记、备案。实施行政审批的政府部门要定期梳理本部门各类行政审批事项，明确行使审批权的主体、依据、运行程序和监督措施等，报市行政审批制度改革办公室登记备案后，在政府网站集中公布。
[关键词]行政审批；改革动力；审批监督；审批权力
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）17-0375-01
我国行政审批制度改革历经十余年，它是我国政治体制改革的一个重要内容，是转变政府职能的突破口，是我国经济复苏的推动力。中央政府不断加大审改力度，，地方政府也在积极实践，因地制宜不断创新审批方式，在简政放权、组织建设、电子政务等方面取得一定成效。但改革也存在许多不足之处，改革不彻底，改革成果没有巩固。我国地方政府虽取消了许多不合时宜审批事项，但形成了“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的恶性循环；虽建立了网上在线审批系统，但各职能部门未能达到有效融合，信息资源也未能实现共享；虽建立内部监督机制，但依然存在乱收费、行政受贿、暗箱操作等违法违规行为；虽强调简政放权，下放审批权限，但还是存在等级森严的层级审批。经过总结归纳，审改难的主要原因有如下几个方面：
（一）政府行政审批职能部门利益的倾向化
行政审批制度改革需要进行机构重组，牵涉到部门利益格局的调整，对既得利益者产生不利。现有科层组织结构存在条块分割、部门壁垒现象，各个部门信息沟通存在障碍，各个部门为本部门的利益而随意设定审批项目，随意扩大自己的权力，利用手中行政审批权力乱收费，最终导致行政审批权力泛滥。行政审批项目的取消意味这权力和利益的减少，行政审批制度改革的实质是政府权力和职责的分配，政府行政审批职能部门因为利益的驱动而自然抵触行政审批制度改革的进行。所以需要采取强制性的行政手段规范政府行为，除国家法律、行政法规有明确规定的外，不得以任何形式收取任何费用。除法律对行政审批过程项目收费之外，政府部门高层领导者有待加强部门间的沟通和联系，实现信息资源共享，打破部门间的利益格局。
（二）政府部门内部缺乏改革动力和竞争力
在现代社会中，企业要能够长期生存发展就要适应优胜劣汰的规则。企业管理多强调产品质量和工作效率来保持市场竞争力，所以在企业管理中存在一些经营的理念“顾客就是上帝”“时间就是金钱”“效率就是生命”。企业作为营利性组织拥有足够的动力进行企业的整改，然而政府部门的公共性完全不同于企业的营利性。在制度的框架内，政府官员的行为是不以盈利为目的，且与个人利益没有直接的利害关系，政府部门缺乏竞争机制和激励机制，尤其缺乏降低成本激励机制。为此地方政府部门内部有必要建立激励机制，引入商业式的利润观念，建立个人和部门利益直接挂钩的财政预算制度，譬如建立成本节余分享制，还可以引入竞争机制，形成部门间的竞争关系，为群众提供更高水平的服务。
（三）行政审批相关的法律法规并不健全
目前我国法律法规对行政审批工作的规定有不够完善之处，很多规定很笼统，没有细化，缺乏实际操作性，这也有一定的时代背景原因的，我国还处在市场经济体制不断完善发展阶段，相关法律法规没能紧跟时代的步伐加以修正，具体的法律法规也不可能对每一种类型的经济活动都有明确具体的规定，而新的经济活动又层出不穷，很多行政审批工作遇到的问题没能找到明文的规定依据，这也导致了经办人员自由裁量权过大的情况。由于法律法规不完善，虽然地方政府设立行政服务中心的行政机构，但其法律地位没有明确规定，由此形成的权威性也颇受民众的质疑，行政服务中心工作也因此无法顺利开展。由此行政审批的相关法律法规要与时俱进，改掉不合时宜的规则，不仅对新出现的审批事项给以明确的明文细则，而且对政府新增设的行政机构给以明确的法律定位，增强其合法性。
（四）政府内外缺乏有效的行政审批监督机制
就部门内部来说，内部监督流于形式。在具体的行政审批监督工作中，上级对下级的监督内容是查看下级的审查和核准工作是否符合相关法律法规的程序规定，而忽略了审批环节的具体实行，这也为经办部门的工作人员拥有较大的自由裁量权提供了便利之处。就政府部门外部监督而言，社会监督机制尚不健全。由于政府审批流程的封闭性，企业与政府部门信息不对称，企业处于天然的弱势地位，即使审批工作人员在审批过程出现违法违规行为，企业也难以获得证据确凿的投诉信息，反而遭到审批人员的刁难报复，企业负责审批事项人员也因此无辜视为办事不力，面临被解雇的危机局面。企业办事人员工作难保的风险挫伤了他们对行政审批监督的信心，自然行政审批人员的违规违法行为没有得到有效的监督和制止。由此政府应当重视审批监督机制的完善，建立透明的电子监督机制，公开政府行政审批信息，让公众真正拥有知情权和监督权。政府内部监督机关实时在线监控每个审批项目的受理、批准、办结等各个环节，能够及时发现违反审批程序、暗箱操作等违法违规行为，并及时有效地制止。
（五） 行政审批权力配置方面存在严重失衡
各层级地方政府没能做好集权与分权相关工作，虽然各地方政府通过委托形式将部分产业的审批权力下放到下一级政府中或者通过招标拍卖挂牌方式出让审批权力，但基于部门利益的考虑，真正下放的审批权限是有限的，大部分审批项目仍然需要经过省市区级审批，最终决定权仍然在省级。审批授权不充分还体现在政府内部机构上。大部分职能部门进驻服务中心，服务中心的工作人员由政府职能部门派去进驻的经办员执岗，经办员并没有被授予充分的权力，只能接受投资人申请审批的相关材料，办理一些简单事务，并不能直接进行审批，仍然需要把相关申请材料交给原部门进行审批。只有提高审批权力配置效率，把多层级审批精简成明晰的一级或两级的审批，才能真正为企业和民众带来便利。同时也应完善相关法律法规，授予行政服务中心明确的法律地位，增强其权威性。
行政审批执行的过程中存在的问题值得我们进行全方位的深层分析，有些问题是政府主观存在的原因造成的，诸如公职人员的怠政懒政行为、各职能部门的利益争夺、政府部门缺乏改革的意识和动力，有些则是在政府职能范围之外造成的，诸如科层制的等级结构、行政审批的相关的法律法规完善程度还有公众外部监督意识水平。在改革中需要把这些影响因数全盘考虑，综合系统应对，才能够使改革顺利进行。
参考文献：
[1] 刘琼莲.中国行政审批制度改革的关键[J]，领导科学，2014.
[2] 蔡林慧.我国行政审批制度改革现状及难点分析[J]，南京师大学报，2003，6.
[3] 付冷冷.推进行政审批制度改革的动力因素及对策[J]，兰州学刊，2005，3.
