时间：2023-03-02 15:09:07
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第二条本市行政区域内国有土地上的房屋征收与集体土地上的房屋拆迁（以下简称房屋征收与拆迁），在项目实施前，都必须进行社会稳定风险评估。
第三条市、县（市、区）、市经济技术开发区、新城西区、-风景名胜区的维稳办对各自区域内房屋征收与拆迁项目的社会稳定风险评估工作进行协调和指导。
县（市、区）、市经济技术开发区、新城西区、风景名胜区的房屋征收与拆迁管理部门（职能单位）具体负责各自区域内房屋征收与拆迁项目的社会稳定风险评估。仪征市房屋征收与拆迁管理部门牵头负责化学工业园区房屋征收与拆迁项目的社会稳定风险评估。
市住房保障和房产管理局参与市经济技术开发区、新城西区、-风景名胜区国有土地上房屋征收项目的社会稳定风险评估工作。
第四条房屋征收与拆迁项目社会稳定风险评估的主要内容是：
（一）合法性评估。主要评估实施项目是否符合房屋征收与拆迁相关法律法规的要求。
（二）合理性评估。主要评估补偿安置方案是否兼顾到各方面群体的现实利益与长远利益，是否能为多数被征收拆迁人认可。
（三）可行性评估。主要评估项目实施的时机是否成熟，补偿安置资金和安置房源是否已经落实到位。
（四）安全性评估。主要评估项目实施后是否会引发重大社会矛盾等影响社会稳定的隐患，这些隐患能否得到有效消除。
第五条房屋征收与拆迁项目社会稳定风险评估的程序：
（一）制定评估方案。评估前，由房屋征收与拆迁管理部门（职能单位）、国有土地上房屋征收部门和实施单位、集体土地上房屋拆迁项目的拆迁人等组成项目风险评估工作小组，根据评估的要求和房屋征收与拆迁项目的特点，制定评估方案，明确评估具体内容、方法步骤和时间要求，保证工作有效开展。
（二）广泛听取意见。评估工作启动后，房屋征收与拆迁管理部门将征收拆迁补偿安置方案在项目所在地进行公示，让被征收拆迁人充分了解。采取召开座谈会、重点走访、问卷调查等方法，广泛听取各有关部门、房屋征收拆迁有关单位和被征收拆迁人的意见、建议。实施项目应当履行听证的，需组织由被征收拆迁人和公众代表参加的听证会，评估工作小组综合各方面因素形成项目风险评估初步报告。
（三）分析研判预测风险。由房屋征收与拆迁管理部门（职能单位）牵头，组织维稳、、综治、监察、发改、规划、国土等部门，成立属地房屋征收与拆迁风险评估报告研判小组，对提供的项目风险评估初步报告进行分析研判，对可能引发的社会矛盾，作出评估预测和分析研究，并制定相应的防范、应急预案。
（四）作出评估报告。根据房屋征收与拆迁风险评估报告研判小组的分析研判结论，房屋征收与拆迁管理部门形成项目风险评估报告。
第六条评估报告的主要内容包括：
（一）房屋征收与拆迁项目的基本情况。包括项目名称、征收与拆迁的目的和范围、拟实施时间和期限、项目范围内住户和单位状况及房屋和土地使用权状况，发改、国土、规划等部门对项目符合各项规定的认可材料或批准文件等。
（二）补偿安置方案公示和征求群众意见情况。包括补偿安置方案在项目现场公示后群众的反映；有关部门、单位和专家的意见建议；依法应当履行听证程序项目的听证情况；根据征求到的意见建议进行修改的情况。
（三）对房屋征收与拆迁项目的评估预测和分析研究。主要包括：
1、补偿标准、安置房地点、腾仓过渡期限等补偿安置方案是否合法合规。
2、补偿安置资金和安置房源是否已经落实。
3、因搬迁给特困企业和住房困难家庭带来的生产、生活困难问题是否得到妥善处置。
4、房屋拆除施工安全是否考虑周到。
5、有可能引发不稳定的其它因素及其化解措施和预案是否制定。
（四）明确房屋征收与拆迁项目风险防范和维稳的责任单位和责任人员。
（五）对项目做出可以实施、暂缓实施或不予实施的评估结论。
第七条项目属地的维稳办要全程跟踪房屋征收与拆迁项目社会稳定风险评估的过程，对评估报告进行认真审核，并作出明确的备案意见。
第八条对已经社会稳定风险评估实施的房屋征收与拆迁项目，项目属地的维稳办应会同房屋征收与拆迁管理、、乡镇（街道）等责任部门和单位全程跟踪，及时发现和化解实施过程中出现的矛盾和问题，将不稳定隐患消除在萌芽状态和初始阶段。
第九条各有关部门、单位应积极主动落实房屋征收与拆迁社会稳定风险评估的各项要求，年终将该项工作纳入社会治安综合治理和平安建设工作考核内容。具体考核按《市社会稳定风险评估工作考核办法（暂行）》（办发〔〕69号）执行。
【摘要】：火灾风险评估是灭火救援力量布局的主要参考依据，火灾风险评估既包括建筑物自身的风险评估也包括区域规划布局的火灾风险评估，要通过建筑物和城市区域的综合风险评估报告进行灭火救援力量的布局。本文主要论述了目前我国灭火救援力量布局的现状和问题，火灾风险评估与灭火救援力量布局的关系，以及基于火灾风险评估的灭火救援力量布局对策。
【关键词】：火灾 ，风险评估 ，灭火救援力量 ，布局
【 abstract 】 : fire risk assessment is in fire fighting and rescue work the main reference basis for power distribution, fire risk assessment includes both building their own risk assessment also include regional planning of the layout of the fire risk assessment, through buildings and urban area of comprehensive risk assessment report of the layout of the fire fighting and rescue work force. This paper mainly discusses the fire fighting and rescue work force in China at present the layout of the present situation and the question, fire risk assessment and fire fighting and rescue work force layout, and the relationship between fire risk assessment based on the fire fighting and rescue work force distribution countermeasures.
【 key words 】 : fire, risk assessment, fire fighting and rescue work force, layout
为了建设与地区相适应的消防安全体系，提高地区抗御火灾的整体能力，保障地区建设跨越式大发展的顺利进行，火灾风险评估须经过科学论证，必须加强和完善城市的火灾风险评估与灭火救援力量的布局研究。
一、当前城市灭火救援力量布局存在的一些问题
1．有火灾风险但无灭火救援力量
由于经济发展水平的差异性，很多欠发达地区由于经济受限，无必要的财政投资，使得我国很多地区，尤其是一些偏远地区或小城市、乡镇，具备火灾隐患和风险，但缺乏必要的灭火救援力量。在我国目前还有七百多个县城没有消防队，这将会使这些地区潜在的火灾风险和火灾损失增大，我们应当加快填补小城市消防站空白工作的步伐，减小城市消防站布局的不合理性，而不是加大这种差别。除了小城市的空白外，乡镇地区的空白，大城市空白的区域都需要布局灭火救援力量。
2．灭火救援力量布局与城市发展不相适应
我国地区经济差异大，肯定会直接影响各地政府投资的力度，救援力量的布局不可能达到最完善的规划。大城市建筑密度高，人口集中，社会财富集中，适合现行城市标准规定。小城市则存在着执行困难的实际问题。在我国大城市规划人口密度大约在1万人/平方公里，这就是说，按现行消防站布局配置标准，在大城市中，平均4-7万城市人口，就有一个消防队。这目前在我国消防事业发展中无法想象，不符合当前国情。目前国内的布局标准是基于灭火救援的共性因素而提出，有其合理性和科学性。但另一方面由于我国城市的大小不一、区域功能和产业布局不同，这就使得我国灭火救援力量的布局水平参差不齐。经济欠发达地区，由于经费问题或者由于相关专业性人才的缺乏，使得灭火救援力量的布局合理性欠缺，科学性不够；而一些发达城市地区灭火救援力量布局虽达到了相关标准，但无法与城市的发展速度相适应，使得灭火救援力量的布局符合相关规定但不符合城市发展需求。消防站布局建设是灭火救援力量布局的主要内容，但仅仅是基本要求，各地区在严格执行标准的前提下，必须加强布局的灵活性，做到灭火力量布局与地区发展相适应和协调发展。
2．灭火救援力量与“5分钟消防”目标的差距
从目前全国各城市灭火救援力量布局的现状来看“5分钟消防”目标完成情况依然不佳。之所心出现这种情况，可能有多方面的原因，资金不足，土地不足，资源不足等等。但火灾的危害不会考虑这些原因，因小失大导致火灾对人民生命和财产的损失是不值的，也是短视和不负责的表现。灭火救援力量作为一种重要的消防资源, 对其进行优化布局直接关系到消防部门决策的合理性和科学性。
二、灭火救援力量的布局要依据火灾风险评估结果进行。
火灾风险评估是灭火救援力量布局的主要参考依据，火灾风险评估既包括建筑物自身的风险评估也包括城市规划布局的区域性火灾风险评估，要通过建筑物和城市区域的综合风险评估报告进行灭火救援力量的布局。
由于灭火救援力量所响应事故类型不再局限于火灾,可能还包含特殊救助,如道路交通事故处置等,以及一些重大事故,如恐怖袭击、飞机失事事故处置等使得灭火救援不光要考虑如何灭火，还要考虑相关灾难的关联风险和关联处置，所以使得救援力量的灾难处置变得异常复杂；一些火灾发生的频率较大，但是其处置的难度较小且后果通常也不是非常严重；一些火灾发生概率较小，但一旦发生其灾难可能是毁灭性的，后果可能非常严重，如人员集中程度较高的影院，剧场等，火灾一旦发生直接关系着大量人员的生命安全。所以风险评估报告要综合这些因素，尽可能的将火灾引发的所有可能的关联风险一并考虑，从而为灭火救援力量的布局提供科学参考。
城市的规划布局是城市功能区划的重要表现，科教文卫功能区如大学城、城市休闲功能区如广场绿地等、居民消费型娱乐功能区如购物及商业街区等以及城市产业园区等。这些城市功能的不同承载地构成了整个城市的布局，而各功能区的建筑自身的火灾风险不一，使得城市不同功能区域的火灾风险也不同。这就要求要全面评估分析火灾风险，为救援力量布局提供参考。
原则上,风险高的区域应配置相对较多的灭火救援力量;而风险低的区域,配置相对较少的灭火救援力量。灭火救援力量布局应当以最大限度降低居民火灾风险为出发点,再考虑最大限度地降低其他类型事故风险[1]。
三、灭火救援力量布局对策
1．解决有无灭火救援力量的问题
消防站配备的当务之急是填补消防空白。现行的一刀切的城市消防站配备标准，对经济不发达地区的小城市，就会形成难以跨越的屏障。尚无消防站的小城市起步建站的台阶不能太高，完善加强需要过程，需要时间，需要资金的逐渐注入。也就是说，城市消防站的从无到有比从弱到强更重要，填补目前我国七百多个县级小城市消防站的空白是最迫切的事。
2．合理确定灭火救援力量的的保护半径
在火灾风险评估报告可能的情况下，尽量扩大灭火救援力量的的保护面积，这样满足大中小城市消防站的配置数量的压力就会大大减缓。保护面积是由消防站的保护半径决定的。在火灾风险评估中可充分考虑下列因素，近而有效增加灭火救援力量的保护半径。根据国家建设标准，辖区面积计算公式：A=2P2
式中：A-消防站辖区面积；P-消防站保护半径。在城市规划用地规模、道路网密度、火灾危险分布、道路通行状况等均值的理想状态下，消防站保护半径与辖区面积可参照下表1
理想模型下辖区面积与消防站至辖区最远点的关系为：以消防站为区域中心，以消防站至辖区最远点为边长的两个正方形围合的区域如图1和图2，
图1理想模型下的站址辖区图图2理想模型下的总体布局图
由于理想模型与城市实际情况往往具有较大差距，消防站辖区面积实际上是个变数，上述方法有一定的局限性，使很多影响布局的因素简单化，缺少考虑城市和地区的自身特性，没有考虑道路阻抗及服务时间的综合影响。同时，地区经济水平、交通状况，地区风险级数等因素也会对站址服务选择产生重要影响，如服务范围重叠、或出现消防盲区等情况。所以我们可依据理想模型，重点考虑地区差异，通过在火灾风险评估中详细评估地区的实际情况，再结合理想模型状态选择最适合的方案。在做火灾风险评估是，要重点对地区内的下列因素进行评估，从而确定最适宜的消防保护半径，尽可能在条件具备的前提下，尽可能扩大消防保护半径。
1）消防站配置的消防车性能，关键是消防车的可能速度是否满足扩大保护半径的要求。
2）区域消防通道条件是否满足护大保护半径的要求。如道路宽度，路面平整度，道路指挥信号系统是否完善。以及火灾发生后，消防车可能的行驶路线，各路线在不同时间段内的交通流量计算、交通网络对消防车可能的影响等因素。只要消防通道的整体性能提高，就为救援力量护大保护半径提供了充分条件。
3）消防通讯条件是否满足扩大保护半径的要求。原来城市15分钟消防原则中的2.5分钟通讯时间是否在新的通讯条件下，可以节省尽可能多的时间，这样可以增加消防车的行驶时间，1分钟就可增加消防车的行车里程至少一公里，这将大大增加消防站的保护半径和覆盖面积。
实事求是地说，在原来的条件基础上，只要使消防站的保护半径增加一公里，那么保护面积将增加一倍甚至数倍，消防站的布局配置密度压力将大大缓解。
3．基于火灾风险评估的灭火救援力量三层布局
灭火救援力量作为消防资源的重要组成部分,由消防站、消防装备及消防人员组成。从救援力量的价值发挥来讲，在有限的消防资源上发挥尽可能大的作用是灭火救援力量布局的重要出发点。所以根据区域火灾风险评估来决策灭火救援力量的布局在我国目前的国情下是最有效的布局策略。基于些种策略根据结构进行“三层布局”即，对消防站的布局、灭火救援装备的布局以及人员配置的布局。
消防站的布局
对消防站布局的要求是：提升火灾警报的响应时间，最快程度达到接警后及时到达现场的极限标准[2]。根据目前消防站建设标准,其一般原则为“以火灾接警后，消防车5分钟内到达责任区边沿最远点为标准,建设一个消防站”，也就是通常说的“5分钟消防”目标。而事实上，目前我国很多地区和城市很难做到这一标准。所以依据区域火灾风险评估报告来设定不同的到达时间，这样可能更适合我国的国情，同时还能更加有效地利用消防站资源。
灭火救援装备的布局
由于各个城市和地区间的功能区发生火灾的风险不一，种类多样，一旦发生火灾，对灭火所需的装备要求也有所不同，因此在对确定区域进行布局时要充分考虑当地火灾发生的机制进行灭火救援所需的装备布局。救援装备要满足该区域火灾风险评估可能的火灾类型和救援需求。
3）人员配置的布局
由于火灾风险的不确定性，救援人员的布局不可能达到最完善，但通过科学的风险评估，我们可以将救援人员的配置尽可能优化。区域人口、可能的火灾的类型和规模、火灾的频度等。根据这些因素的风险评估优化配置人员，是救援力量布局的重要方式。
根据各消防站灭火救援装备及人员的实际情况进行主要风险评估结果的各项关系系数里，损失的评估远远难以达到更加精准的参数,对风险评估的高危目标和人口密度较大的地区，要根据“风险扩大化”或者“不确定性因子”的发生机制，要确保做到万无一失！除了对城市灭火救援力量的基本布局需求的基础之上,还应考虑城市灭火救援综合力量的储备系数[3],从而得到火灾发生更大风险时，救援力量的布局能够满足城市灭火的总体需求。储备系数主要考虑城市同时发生两起特大火灾以及本地经济特征。
四、总结
火灾风险评估的基本目标是保证人们的生命安全，要确保进行设定发生火灾时，确保所有人员生命不受到威胁，如何最佳高效和安全地对评估目标物人群安全疏散，其次是保证人们的财产安全，最大限度的降低火灾带来的直接和间接的损失。火灾风险评估的程序和内容应严格按国家相关法规、标准和技术规范为依据，评估目标要明确，数据要充分、可靠，评估工作内容和程序要合理，逻辑论证过程要严密；所采用的城市火灾风险评估技术、灭火救援力量布局评估与规划技术体系要完整，定性和定量评估相结合，要能较好地为消防站、消防装备规划的论证提供系统分析手段。
【参考文献】：
[1]郭海涛.消防站合理布局配置有关问题的初探[J].消防技术与产品信息，2009，(2)：27-29.
应急预案 新阶段 新要求
国家安全生产应急救援指挥中心信息管理部预案处张明和大家交流了应急预案工作的经验与思考，并对《生产安全事故应急预案管理办法》（国家安全监管总局令第88号）（以下简称“88号令”）进行了解读。
应急预案“从有到优”新阶段
2003―2013年，是我国应急预案“从无到有”的阶段；2013年以后，工作的重心逐渐调整，应急预案步入“从有到优”的阶段，“经过各地区各部门的努力，应急预案基本实现了全覆盖，但是应急预案编制出来以后，大家都把它放在文件柜里，预案不好用、不实用，大家也不去看、不去用。”交流中提到，“从有到优”就是将应急预案管理进一步优化。“这里的优化不仅仅是指预案文本的优化，更强调应急预案的动态管理、持续改进，并通过应急预案各个环节的落实（如培训和演练）来实现应急能力的提升。”
新《安全生产法》中重申了生产经营单位主要负责人关于组织编制和实施应急预案的职责。2013年国务院办公厅了《突发事件应急预案管理办法》，对四大类应急预案作出了统一规定，对应急预案的定义、分类、编制过程、报备等都作出了新的要求，是88号令修订的主要思想和依据。
应急预案的普遍问题
近几年一些重特大事故的应急处置教训暴露出了应急预案存在的问题。如天津港“8・12”事故，暴露了企业和救援队伍之间信息不告知、应急预案不衔接的问题；宝源丰“6・3”事故，暴露了企业应急预案流于形式、不培训不演练的问题等。
交流中还提到了在应急管理执法检查中，发现企业和政府应急预案工作存在的一些问题。如：在企业层面，用者不编、编者不用，上下一般粗、内容繁杂，针对性、操作性不强，培训、演练不到位；在政府层面，衔接要求不具体、备案主体不清等问题。
分析其原因，主要有以下几个方面：在功能定位上，重预防、轻准备，概念目的、作用认识有偏差；在层设计上，将应急预案与救援方案、规章制度、操作规程混淆；在预案编制上，成立小组、风险评估、资源调查等程序不落实；在预案衔接上，政企衔接要求不具体、多头备案管理；在预案实施上，执法检备案、轻培训演练；在主体责任上，企业主体责任不落实、行业部门监管责任有待强化。
应急预案管理新要求
修订后的88号令，一个很重要的变化就是，强化了企业主体责任的落实。如在第五条中进一步明确了主要负责人和各分管负责人组织编制和实施应急预案的工作职责；在备案申请表中增加了企业对真实性承诺负责的内容。
针对应急预案功能定位不明确，不好用、不管用的问题，第七条明确了预案编制原则必须符合实际、注重实效，以应急处置为核心；第十二、十四条明确了预案编制必须基于风险评估，结合企业实际，决定是否编制专项应急预案，合理确立应急预案体系；第十九条强调必须编制重点岗位应急处置卡。
针对预案编制程序不规范的问题，第九条明确应急预案编制前必须成立工作小组，并由相关负责人担任组长；第十条明确成立工作组后，必须开展风险评估和应急资源调查。
针对预案之间衔接不到位、风险告知不落实的问题，第十一条明确安监部门预案应明确信息报告、响应分级、指挥权限转移、警戒疏散等衔接要求，企业落实；第十七、十八条明确了企业预案编制应当征求有关单位意见，与政府、救援队伍和相关单位预案衔接，并要求企业应当将相关事故风险性质、影响范围和应急措施告知周边单位和人员。
针对主体责任不清的问题，第二十二条删除了评审时应邀请政府部门工作人员参与的要求，进一步简政放权；第二十六条按照“谁主管谁负责”的原则，明确负有安全监管职责部门的备案责任；第二十八条明确告知性备案，仅作材料核对，杜绝变相审批，明确受理时限，逾期不予核对又不说明理由的视为已经备案，避免行政不作为；第三十七条明晰应急预案修订后需重新备案的条件，简化企业应急预案备案程序。
针对修订不及时、培训演练等实施工作弱化的问题，第三十三条要求企业制定应急演练计划，针对风险定期开展相应类别的演练；第三十四条强调必须对演练进行评估，撰写评估报告，分析存在的问题，对应急预案提出修订意见；第三十五条废除三年强制修订要求，改为三年至少对预案评估一次，并对是否修订作出结论，更加科学合理；第四十条明确事故后的应急预案实施情况总结评估要求，其中也应对预案是否修订作出结论。
针对检查缺位、处罚范围较窄、额度偏低等问题，第四十一条将企业预案实施和落实情况作为执法的内容之一，纳入各级安全监管监察机构执法计划，规范并强化日常执法检查；第四十四、四十五条依据新安法，细化处罚内容，提高罚款额度，将编制、演练、风险评估、评审、备案、告知、评估、修订和保障措施落实作为处罚重点，实现预案工作全过程监管。
应急管理与演练新探索
莫特森 应急响应的实操培训
美国伊利诺伊大学消防服务培训学院院长莫特森介绍了如何通过实操培训和教育课程来应对21世纪应急人员面临的挑战和需求。
该学院摸索出了5步训练模式：独立自学，课堂讲座和模拟，教官指导讲解，全程、全速现场实战训练/练习，验证检查。其中实操培训主要侧重于战术、技巧的培养和应急流程的规范。实操培训分为多个模块，如：轨道消防及危害、汽车救援、农业救援、高层建筑及城市挑战等。并开设多项特殊救援技能培训课程，如：壕沟救援、高空救援、塌陷救援、绳索救援、封闭空间救援、结构坍塌救援、危化品培训等。莫特森认为，不论哪个专业（灭火、技术救援、危化品或者事件指挥），应急响应只能通过实操培训和教育来进行充分准备。实操培训能够安全有效地重塑现实环境及所需的技能，被国际标准认为是最佳的培训方式。
有参会人员向莫特森提问：2015年天津港“8・12”特别重大火灾爆炸事故发生后，由于对事发地危化品种类和数量不了解，造成了很多消防人员的伤亡。当发生类似事故，美国消防人员如何应对？莫特森回答说，在美国，企业和公共救援队伍应当分享信息，消防人员应当在平时就了解当地社区和企业存在的危险因素，如果事故发生后再进行了解则为时已晚。
石程涛 实战型灭火救援演练
广东省公安消防总队作战训练处参谋石程涛通过案例分析介绍了新时期实战型灭火救援演练。
2015年福建漳州“4・6”古雷石化腾龙芳烃有限公司二甲苯装置爆炸事故，福建省公安消防总队第一时间调集9个公安消防支队和4个企业专职消防队的284辆消防车、1 239名指战员赶赴现场处置。公安部消防局紧急调集广东消防总队42辆消防车、289名指战员赶赴现场增援。经过参战官兵68 h艰苦奋战，将大火扑灭，保住了毗邻的72个储罐和大量油气管线及整个古雷半岛的安全。
他指出，这起事故救援后，消防队改变了原有的培训演练模式。如2015年海南、V东、广西“9・17”跨海石油化工灭火救援演练、2016年辽宁、吉林、黑龙江“7・19”跨区域石油化工灭火救援演练等。这类演练打破了原来的“脚本式”，超过48 h连续作战，立足“最大、最难、最不利”设置灾情；建立“工艺加员工、专职队加现役队”的联合作战模式；贯彻“工艺处置与消防技战术相结合”作战理念；采取“随机导调、分段推演、现场研讨”的形式，不限时间、注重程序。
大木 澳大利亚应急指挥系统（ICS）
德尔格安全设备（中国）有限公司技术专家大木向大家介绍了澳大利亚应急指挥系统（Incidence Culture System，以下简称“ICS”）。他强调了ICS的指挥官体系，即在一场事故救援中，担任不同角色的人分工明确，并穿有相应醒目标志的背心。通过统一培训，澳大利亚小到每一个社区，大到国家层面都使用同一体系，因此来自不同领域和部门的救援人员到达事故现场后，都可以迅速认识到每个人的角色和功能，自动理解各种指令和标志，能够保证救援高效进行。
郭全瑞 通过演练发现问题更重要
中海壳牌石油化工有限公司（以下简称“中海壳牌”）安全应急主任郭全瑞分享了中海壳牌的应急管理实践经验。中海壳牌的应急响应团队由危机管理组、事故响应指挥组、现场应急响应队伍组成。危机管理组：负责指导和支持事故响应指挥组，专注于公司从事故中全面恢复的战略问题，以及事故产生的可能影响公司未来运作、盈利和声誉的其他后果；事故响应指挥组：负责制定战略和战术计划，指挥现场应急响应队伍，全面控制应急响应全过程；现场应急响应队伍：执行事故响应中常规的急救、生命救援、工艺隔离、灭火、堵漏等。
在对应急值班人员的管理方面，所有应急值班人员的名单在公司内网可查询，并且开发了紧急呼叫软件，1 min内可对所有的紧急值班人员进行呼叫。
在应急能力管理方面，对岗位人员进行应急培训后，还要对其进行应急能力评估，存在差距的要建立个人差距弥合计划，按计划达到应急能力的要求。
在应急预案的培训方面，强调演练也是培训。演练的关注点：强调操作人员第一响应的重要性、优先启动现场固定的消防和应急设施。并且强调演练要总结――通过演练发现问题更为重要。
刘博图 石化园区应急管理新模式
中国海洋石油总公司QHSE部代表、惠州炼化分公司应急经理刘博图与大家探讨了石化园区应急管理新模式。刘博图介绍说，惠州大亚湾石化园区的应急队伍，由最初的政企联动，到企业互助，到企办政助和企需政办，再到政企合建，地企合作在提升企业应急能力的同时使石化园区整体应急能力也逐步提高。
在企业互助方面，园区企业专职救援队间签订了互助协议，解决了现场指挥混乱、信息传递不畅、应急设施接口不统一等问题，加强了彼此间沟通和协调。在资金补偿方面，设备和人员费用由提供救援的企业自行承担；可消耗的物资，如灭火泡沫等，则由事故企业向提供救援的企业进行补偿。
荣昌是农业部确定的中国畜牧科技论坛定点举办地、国家现代畜牧业示范核心区、国家现代农业示范区、国家农业改革与建设试点县、国家无规定动物疫病区示范项目区。境内有西南大学荣昌校区、重庆市畜牧科学院等国内一流畜牧兽医教学、科研机构。荣昌以“三大体系、三大基地”建设为重点，全力推进现代畜牧业发展，逐步形成了集“资源、科教、人才、产业、市场、平台”六位一体的发展格局和产业优势，铸就了荣昌畜牧的辉煌。2014年，全区畜牧产业集群规模100.5亿元，存栏母猪10万头，肉猪出栏87.2万头，肉类总产8.3万吨。
按照农业部“两个确保”目标和重庆市兽医工作“三项制度”要求，荣昌秉承“人与动物，同一个健康”理念，在建立动物疫病防控和卫生监督协作机制等方面进行了积极探索。
双河街道是国家现代畜牧科技产业园和国家现代农业示范区所在地，幅员面积88.5平方公里，总人口6.5万人，辖区内有8个涉农村（社区），畜禽养殖户7100余户，标准化规模畜禽养殖场6个，常年存栏生猪4.5万多头，能繁母猪9700余头，农民人均畜牧年收入4300元。
双河街道畜牧兽医站（动监分所）是县畜牧兽医局直属的公益性事业单位，主要负责辖区内畜牧产业发展、畜牧技术推广与普及、动物疫病防控和卫生监督、畜产品质量安全监管等工作。现有在岗职工24人，其中本科学历3人，大专学历10人；高级兽医师2人，兽医师12人；执业兽医3人，助理执业兽医2人；官方兽医7人。站办公楼于2010年10月投资120万元，按照重庆市“六有”标准和荣昌县“统一风格、统一功能、统一制度”要求建成，占地面积1238平方米，建筑面积388平方米。
全站工作实行了信息化管理，在动物防疫检疫、畜牧兽医服务、生猪交易监管等工作方面使用了4个电子平台，即重庆市动物卫生监督指挥调度平台、重庆市重大动物疫病防控物资管理系统、国家级重庆（荣昌）生猪交易平台、畜牧兽医服务110平台。为顺应畜牧兽医工作新形势、我们严格执行“三项制度”，科学防疫，科学检疫，精细监管，严格考核，辖区内多年未发生重大动物疫情，未发生畜产品质量安全事件。
中心兽医实验室建于2009年，占地面积310m2，是一个设施齐全，功能完备的P2生物安全实验室，2011年6月12日顺利通过市农委考核并取得合格证书。主要负责全区动物疫病监测诊断、疫情报告、疫情分析评估、流行病学调查等工作。
现有专职技术人员6人，研究生1人，本科3人，专科2人。高级职称2人、中级职称1人，初级职称3名。专业技术人员所占比例达到100%，专业技术力量较强。
兽医实验室建有完整的《质量手册》、《生物安全手册》、《程序文件》、《作业文件》等一系列管理体系文件，保证了各种实验活动有序开展。本兽医实验室以“人与动物同一个健康”为目标，为动物疫病防控和监督执法提供技术支撑。内设档案室、接样室、PCR室、电泳室、血清室、细菌室等13个功能室。功能分区恰当，布局合理、内部设施和内部环境符合生物安全要求。拥有PCR仪、凝胶电泳成像与分析系统、酶标仪、自动洗板机、高压灭菌锅、生物安全柜、超纯水仪、培养箱等仪器设备65台（套），所有使用的仪器设备建有完备的档案资料。根据重庆市兽医工作“三项制度”要求，落实“以监促防、以检计酬”工作机制，为产地检疫提供科学依据。由区局成立的专业采血队全年对112个散养监测单元、56个动物饲养场的畜禽进行4次采血抽检，每次每个兽医责任片随机采集畜禽血清各30份、动物饲养场不少于30份，冷藏保存送至接样室，接样人员对采血队所采集的畜禽血清样品进行盲样编号，然后经带紫外线灯杀菌的传递窗进入样品保存室，由检测人员进行禽流感、口蹄疫、猪瘟等规定病种的检测，实验结束后立即将检测结果返至接样人员并在一周内出具检测报告和风险评估报告，整个流程实现了血清的采集和检测的分离，避免了人为因素的干扰，确保做到了实验结果的公平、公正。
对检测结果中免疫抗体水平不达标的样本通报给区动物卫生监督所，由区动监所下达《监督意见书》并及时召开动物疫情分析评估会，镇街兽医站站长、责任片兽医认真查找原因，作出书面解释。针对散养免疫抗体不达标的由镇街兽医站督促对该包片责任区域内动物实施补免，规模场由挂牌兽医督促对该场内动物实施补免，要求在最短的时间内加强一次自主免疫，21天后再随机采样监测。
为进一步加强动物调运监管，防治动物疫病跨区域传播，从2009年开始，通过重庆市人民政府《关于在全市范围内实施无规定动物疫病区管理的通告》，以及《重庆市动物防疫条例》和新修订《重庆市无规定动物疫病区管理办法》的相继出台，将流通环节动物调运监管措施在地方法规和政府规章中进行了固定和细化，重点对活畜禽调运采取准入管理手段，通过事前备案、指定道口检查和隔离观察措施，前移监管关口，堵疫作用十分明显。一是明确了在全市范围内开展无规定动物疫病区建设和管理；二是对输入重庆市的非乳用和非种用动物以及动物产品，市内跨区县运输的非屠宰动物严格实行调运前的备案管理；三是入市动物及动物产品须经指定道口检查站检查，方可进入；四是调运非屠宰动物到达目的地后，须隔离观察合格后方可销售或混群饲养。2011年1月至2015年5月，全市指定道口动物卫生监督检查站共检查车辆20.95万车次，动物产品54.53万吨，家畜1594.23万头，家畜1699.88万吨，共拦截处置市外动物疫情59次。2009年，重庆市政府通告，设置了40个指定道口动物卫生监督检查站。2011年，根据交通网络变化的需要，重庆市政府将40个检查站优化调整为35个。2013年，重庆市政府将35个检查站调整为31个。重庆市政府先后投入1500多万元支持指定道口检查站的建设及设备配置，近几年每年为检查站提供300万元工作经费及300万元新建检查站建设经费。
成渝高速公路桑家坡检查站，是重庆市的31个指定道口检查站之一，始建于2003年，2011年投资30多万元进行标准化改造，配备站长1名，官方兽医7名。2003年至今，累计检查进入重庆市运载动物车辆6.4万车次，生猪150万头，牛2.7万头，家禽及禽苗6400万羽，猪肉等动物产品5.2万吨。
桑家坡动物卫生监督检查站严格执行重庆市动物调运监管制度，严把事前备案、事中准入、事后监督“三大关口”，即调运前必须向输入地动监机构申请办理调运备案手续，调运中必须经市政府制定的动物卫生监督检查站检查准入，到达后必须查验动物调运备案手续、检疫证明和检查站签章，再饲养动物必须经隔离观察合格后方可投入生产。通过这项制度，严堵了外疫传入，起到了动物疫病防控的重要屏障作用。
(一)防疫总体情况
公司自身生物安全制度非常严格，在区动监所、区疫控中心和双河畜牧兽医站的监管下，于2014年7月取得了动物防疫条件合格证。高丰猪场严格遵守引种检疫流程，先后分4批累积引进种猪2000头，经45天隔离观察、抽检口蹄疫O型、猪瘟、蓝耳病，免疫抗体合格率达到70%后投入生产；做到了免疫程序向主管部门报备，上报自主免疫数据并定期委托检测；病死猪按规程无害化处理后运往有机肥厂生产有机肥；主动申报产地检疫，提供监(检)测报告，猪只经检疫合格后出场。
(二)防疫制度建设与实施
高丰猪场建设规划全部严格按照标准的现代规模养猪场条件防疫要求设计的，在取得《动物条件防疫合格证》后，高丰猪场才开始投入生产使用，使用中的各个环节全部严格参照猪场的防疫要求按流程进行防疫消毒：猪场防疫制度、档案建设、器械高温消毒、人员消毒通道、空中喷雾消毒、车辆进场消毒、喷雾消毒。
(三)自主免疫程序
高丰猪场针对仔猪、后备种猪、生产种猪分别制定了不同的免疫程序，在免疫程序的实施中，同时做免疫准备、免疫记录统计、兽医免疫注射、免疫瓶盒焚烧。从免疫前准备后到免疫后处理都是十分谨慎、严格。
(四)委托区动物疫病控制中心检测
公司与区动物疫病控制中心签订了检测协议，猪场兽医会定期抽血送检，检测合格的继续放心生产，检测不合格的，会参照“中国动物卫生监督-监督意见书”要求整改猪场防疫方案，经过补免后再次抽血送检直到检测合格。
(五)无害化处理
猪场发现病死猪后，向双河街道畜牧兽医站申报，兽医现场确认后进行无害化处理，处理过后的有机肥用于公司配套的果蔬园区。公司针对粪污还田处理，特意流转了5000亩土地，种植蛋白桑、蓝莓、猕猴桃、葡萄、蔬菜等各种高档经济作物，其中大部分种植蛋白桑；这样猪场构成“猪-桑-饲料”循环。这样既对粪污进行环保处理，又给产业链提高了经济效益。
(六)防疫监管流程
经区动监所、疫控中心、双河街道畜牧兽医站现场评定后，将猪场卫生评价风险等级划分为A级，官方兽医定期对猪场疫苗、兽药、防疫、检疫情况进行监管，并出具巡查记录表。区动监所不定期对高丰猪场进行检查，并出具不定期监督检查表。
(七)检疫监管情况——引种
公司有引种计划，自身做好隔离观察圈舍的准备工作，然后向区动监所申报，跨省引种，需要市动监所审批，审核批准后，公司与PIC公司签订引种合同，通过桑家坡检查进入，工作人员对猪只情况、建议证明进行核实后，进行45d的隔离，隔离期满后，抽血检测，结果合格后方投入生产。
(八)检疫监管情况——出猪
公司将断奶仔猪交予农户饲养之前，向双河街道畜牧兽医站申报，双河站派人现场检查耳标佩戴情况，猪群体况，开具检疫证明后，公司方可出猪。
大厅分6个部分共18张展板展示，主要体现在以下5个方面：
一是建立防检协作新机制为顺利推进“产地检疫中查验监（检）测或风险评估报告”制度，荣昌组建了7人专业采样队，按照随机、专业的采样原则，全年分4次对辖区112个散养监测单元、规模化养殖场采集血样1.7万余份，区动物疫控中心按照采检分离、盲样编号的流程对样品进行血清学、病原学检测，根据检测结果出具《检测报告》或《风险评估报告》。对免疫抗体不合格的散养监测单元或规模养殖场由动物卫生监督所下达《监督意见书》，区畜牧兽医局对相关责任人进行约谈，帮助查找原因，责令限时补免、作出整改报告，补免21d后二次采血测抗，直到免疫抗体合格率达到农业部要求。官方兽医在产地检疫环节中查验《检测报告》或《风险评估报告》后，出具产地检疫证明，更好的发挥实验室技术支撑作用，使动物产地检疫工作由传统的“程序化”向“科学化”推进，动物疫病防控和卫生监督机构良好协作机制优势更加凸显。
二是构建基层考核新办法
依据重庆兽医工作“三项制度”，荣昌积极推行“以监促防、以检计酬、网格管理、采检分离、采血补偿、风险评估、分片出证、不达标问责”的兽医工作考核机制，建立行政管理、技术支撑、执法监督三大体系，共同促进动物防疫工作，达到“以监促防”；通过对镇街畜牧兽医站完成工作任务情况的检查考核和重大动物疫病免疫抗体水平检测，用定性定量的考评结果，计算职工奖励性绩效工资，并将监督检查结果作为基层畜牧兽医站年终考核、评先评优、防控经费划拨的重要依据，实现了“以检计酬”。进一步调动了基层人员工作的主动性和积极性，更强化了防检人员的责任意识。
三是建立畜牧兽医服务110新制度
荣昌在构建畜牧兽医服务体系和创新服务方式上进行了探索，把现代科技手段融入服务监督中,建立畜牧兽医服务“110制度”，实行限时承诺服务，将“防疫阉割、人工授精、检疫申报、动物诊疗、病死畜禽无害化处理、保险理赔”等6项工作，由各镇街畜牧兽医站统一受理、统一安排、统一督促,区局和服务对象监督各站限时完成。对受理的任务实行“四专三色”管理。
畜牧兽医服务“110制度”，从强化服务意识、提高服务质量、规范服务行为、筑牢食品安全防线入手，打造“新思维、心服务”的特色服务品牌，树立了畜牧兽医新形象，解决了联系服务群众“最后一公里”问题。
四是构建无害化处理新机制按照“政府主导、市场运作、社会化服务”的原则，荣昌结合自身实际，积极探索出“镇街收储、集中处理、保险联动”的病死畜禽无害化处理模式。在全区21个镇街修建收储点，2个无害化处理中心。
积极推行“户申报、站受理、镇街集中、公司处理、区局监督、保险理赔、财政补助”七步法的无害化处理长效机制，确保“四不一处理”落到实处。
安全生产事故的高风险区
吴欣介绍说，近年来，我国石油和化学工业总量规模迅速扩张，已经形成相对集中的产业布局，陆续建成了上海、天津、大连、南京、宁波、惠州等一批代表性化工园区。在带动地方经济快速发展的同时，大多数化工园区也存在着应急管理体制机制不完善、各类应急资源配置不合理、应急管理基础工作薄弱和应急救援能力不强等问题。
大亚湾石化园区作为建设中的世界级石化基地，目前正处于高速发展的成长期，但同时也是生产安全事故高风险区域。仅2010-2012年，大亚湾石化区就连续发生了3起火灾事故：2010年7月24日，中海油惠州炼油分公司焦化原料216-T-02罐着火，大火直至凌晨3时才被扑灭，造成直接损失约60万元；2011年7月11日，中海油炼化惠州分公司设备爆炸着火，火焰高达上百米，致使周边居民恐慌逃离；2012年5月28日13时18分，兴达石化工业有限公司一储存约900 m3苯乙烯的储罐着火。3起事故虽未造成人员伤亡，但在应急处置过程中，暴露出了安全生产应急管理体制不顺、应急机制运转效率不高等问题，引起了各级领导和主管部门的高度重视。
2012年3月，国家安全监管总局定点广东省惠州市大亚湾石化区，启动了全国首个化工园区安全生产应急管理创新试点工作，旨在通过探索化工园区应急资源整合、优化资源配置的新模式，建设化工园区安全生产应急管理示范区，全面提高国内化工园区安全生产应急管理水平。
巧借外力
“试点之初，两眼一抹黑，这块‘试验田’到底该怎么种？”吴欣告诉记者，大亚湾化工园区首先把目光瞄准了国内外。
园区先后派人前往江苏、上海、浙江、大连及新加坡裕廊化工岛调研学习，邀请奥布莱恩危机响应管理公司、杜邦公司、中国化工信息中心等机构的专家学者共同交流研讨。
“通过研讨开阔了视野，也带来了思维观念的碰撞，最终孵化出‘企办政助’的化工园区安全生产应急管理新模式。”吴欣表示，这一模式关键在充分调动园区企业的主观能动性，引导企业自主参与创新试点工作。
另一方面，为增强创新试点工作的针对性，大亚湾区委托中国安全生产科学研究院，对石化区的土地利用、整体布局、功能分区、安全间距、区域风险、危险品运输风险、公用工程保障、应急救援能力等进行了风险评估分析，进一步摸清掌握了石化区潜在的危险和有害因素，明确了园区安全生产准入标准和企业安全生产规范，形成了《大亚湾石油化学工业区区域安全评估报告》，提出了对现有149种危险化学品的应急处置措施。
自2011年起，大亚湾区通过政府购买服务的方式，连续4年委托中国安科院、广东省安技中心，组织化工工艺、化工机械、石油储运等各个专业的专家，集专家检查、培训、服务为一体，开展石化企业专项安全检查，形成了“把脉诊断、开方抓药、保健安康”的创新监管模式，并得到了国务院安委会督查组的肯定。
4年间，专家专项检查共查出问题2 771项，其中事故隐患1 238项，改进性建议1 533项；引导石化企业在工艺安全、消防应急等方面投入的隐患治理资金达5 000多万元。园区企业隐患防治和安全管理水平、企业本质安全水平显著提高。
在此基础之上，大亚湾区结合近年来国内外化工园区发生的石化事故应急处置得失情况，梳理明确了试点工作的要点任务：一是创新安全生产应急管理体制，完善应急联动机制；二是统筹规划，优化配置各类应急资源；三是加强应急救援专业队伍和救援装备、物资储备建设；四是加强安全生产应急管理基础工作；五是健全信息工作。
创新机制
吴欣告诉记者，大亚湾应急管理创新试点中，最有特色的创新点之一，就是“企办政助”管理模式，即“政府主导、部门协同、政企联动、社会参与”的应急管理体制机制。
“企办政助”主要体现在，以惠州大亚湾石化应急管理有限公司作为危化救援基地市场化、专业化、社会化运行主体，与园区企业签订有偿应急救援服务协议，根据企业占地规模、投资额度、风险等级、“两重点一重大”（国家安监总局列出的重点监管的危险化工工艺、重点监管的危险化学品和重大危险源）、安全信誉等情况，提供预防性检查、培训、演练及应急救援等专业服务。2014年10月以来，该公司已与石化区20多家企业签订了有偿应急救援服务协议。同时，大亚湾化工园区也开展了应急救援社会化服务试点。化工园区应急办等首批试点单位与8家社会化服务单位签约，根据协议，应急状态下，签约单位将为应急救援现场快速提供应急设备、应急物资、人员、技术等救援保障服务。
大亚湾化工园区在推动危险化学品应急救援服务市场化的过程中，也曾遇到过一些阻力。“比如有些企业自身建有专职救援队，那么我们就不能强制要求企业解散自己的救援队，改用我们的专业队的服务。但是企业自己养一支专职救援队需要比较大的投入，利用率也十分有限。而我们的专业救援队能够为园区众多企业提供救援服务，进行资源整合，从一定意义上来说，也为企业节省了人力和资金。在政府推动过程中，首先鼓励一些中小企业，尤其是那些还没有自身专职救援队的企业，与我们的专业队签订协议。而那些已经建了专职队的企业可以继续使用自己的专职队，有需要我们专业队提供补充服务的，我们也可以进行合作。另外，有一些企业虽然有自己的专职队，但自己管理的不好，那么他就不再运作了，转而委托我们帮助他进行管理。”吴欣说。
危化救援基地运行以来，已初见成效。危险化学品救援专业队成功参与了2014年“6・25”大亚湾石化区甲醇车侧翻事故等应急处理10余次。特别是2015年2月5日惠东县义乌商品城火灾事故和漳州“4・6”芳烃二甲苯装置燃爆事故救援工作，危险化学品救援专业队在应急救援中发挥了重要作用，不仅派出了举高喷射消防车、多功能抢险救援车、大流量泡沫消防车等先进消防车参与救援，还利用应急平台和移动应急救援指挥车通过3G信号将现场音视频信息实时传输至国家、省、市应急指挥平台，为上级安全监管部门及时掌握事故现场动态、科学决策提供了重要依据。
亟待解决的问题
谈及大亚湾化工园区应急管理创新试点的未来发展，吴欣说：“有动力也有压力。大亚湾试点是在国家安全监管总局指导下，站在各家园区的肩膀上建立起来的。试点的建成仅仅是一个开始，如何运用好这一应急管理新模式，使其真正成为保障园区及周边地区生产安全的‘守护神’，我们还有很长的路要走。”
关键词：大调解机制；调解优先；化解矛盾
根据省、市关于全面提升大调解机制建设的部署和要求，泰州海陵区的大调解工作取得了显著的成效，为经济又好又快发展营造了良好的环境。
一、基本情况
海陵区先后成立了1个区级矛盾纠纷调处服务中心，9个镇（街）调处服务中心。目前全区有村（居）调解工作室125个，专用办公用房达7500平方米，专职调解员67名，大调解工作专项经费年均达30万元。两级调处中心既是区、镇（街）社会矛盾纠纷调解工作领导小组的办事机构，也是本级调处矛盾纠纷的一线实战单位，承担对矛盾纠纷的接待受理、分流指派、协调调度和督办指导，直接调处或与有关部门联合调处重大疑难矛盾纠纷等职能。该区分别在区法院、区检察院、公安派出所设立了工作室或联合调解室，在涉外务工、医疗卫生、交通事故损害赔偿、劳动争议等领域设立了专业调委会，实现了人民调解、行政调解、司法调解的相互衔接。重点推进建设了矛盾纠纷排查、社会风险评估、应急处置等三项机制，实行了区、镇（街）、村（居）三级定期搜集汇总矛盾纠纷排查情况，每月召开一次矛盾纠纷排查化解联席会，每月组织一次矛盾纠纷分析研判会议，每月通报上报一次矛盾纠纷调处和社会风险评估报告，每月出一期大调解工作信息，形成司法行政部门牵头，区各成员单位、各镇（街）共同参与的矛盾纠纷联动排查调处机制。2010年，各级各类调解组织受理、调处矛盾纠纷1224件，调处成功1200件，调处率达100%，调处成功率达98.03%，其中，两级调处中心受理纠纷569件，直接调处562件，直接调处率达98.75%，涉外务工调委会、医患纠纷调委会、交通事故损害赔偿调委会分别调结相关矛盾纠纷27件、15件、113件，涉案金额245.02万元，诉调对接调结29件，检调对接5件，公调对接414件，访调对接26件，个人调解室调结114件。各类社会矛盾纠纷,尤其是突发性矛盾纠纷、涉及民生矛盾纠纷的处置化解，实现了基层化、社会化、社区化，这就有效降低了民转刑、越级上访和的发生率。
二、主要做法
（一）集中组织矛盾纠纷排查调处攻坚活动
一是启动矛盾纠纷大排查工程。2010年以来，海陵区坚持条块结合、整体联动，构建了镇街（园区）包村（居）、村（居）包组（户）、部门包条线、单位包内部，确保横向到边、纵向到底的大排查组织网络。要求镇街（园区）定期组织职能科室、村（居）以及基层单位开展社会不稳定因素排查分析。区教育、卫生、经贸、商贸、建设（建管）、民政等系统主管部门定期组织本系统（行业）所属单位开展矛盾隐患排查分析，公安、司法、、安监等就本部门工作领域的不稳定因素，组织各职能科室及基层站所进行全面排查分析。形成了综治部门牵头，司法行政部门承办，各机关、企事业单位、各镇（街）共同参与的矛盾纠纷大排查机制。2010年以来全区各机关、企事业单位共组织各类矛盾纠纷大排查368次，排查各类矛盾纠纷隐患429件，从源头上预防和减少涉稳重大问题的发生。二是开展领导干部大走访活动。2010年5月初，全区开展了为期15天的干部大走访工作，按照“四必、两摸清、三到位”的要求，坚持每户必进、人员必访、矛盾必调、隐患必纠，摸清情况、摸清底数，确保矛盾纠纷化解到位、重点人员管控到位、各类隐患整改到位，实现大走访活动的“全覆盖”。针对排查出的群体性、社会面、个体性等矛盾纠纷，认真梳理分类，分流落实化解，实现了“责任部门、责任人、工作措施、完成时间”的四落实。这次大走访共排查各类矛盾纠纷及隐患185件，其中易激化矛盾纠纷14件，目前已化解79件，在调106件，确保无因矛盾激化引起民转刑案件、群体性上访等事件。建立健全了干部大走访长效工作机制，制定机关干部每周下访制度，大走访工作实现经常化、制度化，干部大走访成为排查化解基层矛盾纠纷隐患集中攻坚的新举措。 三是组织无矛盾纠纷积案单位创建活动。2010年初，按照“抓源头、清积案、建机制、强基层”的工作要求和排查摸底、集中化解、总结提升的工作步骤，在全区开展了“无矛盾纠纷积案镇（街）、企业、村（居）”活动。对排查出来的矛盾纠纷积案，制定调解预案，分片包干负责，对一般的矛盾纠纷，及时就地化解，对积案纠纷、重大疑难复杂纠纷，机关领导亲自参与调解，组织力量集中化解，对影响社会稳定的突出问题和群众关注的热点问题，做好矛盾钝化工作，引导当事人合理合法维权。自开展创建活动以来，共排查矛盾纠纷积案103件，化解79件，如市政府惠民工程――老小区管道燃气建设工程，目前已经接近尾声。然而，在安装过程中，南园197号楼与199号楼之间纠纷不断，致使地下管道铺设工作被迫暂停近一年。6月4日，城中街道召开民主恳谈会，经过3个多小时的恳谈，双方最终达成共识，完成了地下管道铺设工作，保证了工程进度，有力地发挥了基层调解组织“第一道防线”的作用。四是实施矛盾纠纷集中调处活动。着力开展“世博”矛盾纠纷专项排查活动，健全应急处置网络体系，建立重大维稳情况信息专报制度，制定镇（街）调处中心每日排查报告制度，切实发挥江苏“环沪护城河”的积极作用。着力化解城建项目中的矛盾纠纷，先后在府前路北侧、扬桥口东北侧、藤坝街等20多个拆迁现场设立了人民调解工作站或“个人调解工作室”，利用调解员人熟地熟的优势现场化解矛盾纠纷，近来各拆迁现场调解工作室共接待法律咨询1200多人次，协调解决矛盾纠纷156件，保证了城建项目的顺利推进。着力推进重点地区排查整治工作，召开动员部署会、在四个城中村先行试点，召开排查整治工作现场推进会，落实信息报送、走访排查、沟通衔接三项制度，全面推进排查整治工作，切实维护了重点整治地区的和谐稳定。着力抓好校园矛盾纠纷化解工作。健全校园调解组织网络，设立调解信息联络员，会同区综治办、公安海陵分局定期对辖区内的幼儿园、中小学校内部和周边矛盾纠纷隐患进行排查，及时介入校园安全事故矛盾纠纷的调处化解，确保将矛盾纠纷消灭在萌芽状态。
（二）大力实施大调解机制建设提升工程
2010年，该区以开展“大调解机制建设提升年”活动为契机，以四个增强为重点，在完善运行体制和工作机制上创新思路，谋求突破。一是区、镇（街）两级调处中心的主导作用进一步增强。重点完善“三调对接”、专业调解、排查分析、社会稳定风险评估和考核评价“五项机制”。通过理顺关系，促进联动，做到组织分工明确、工作职责明确、机制运转顺畅，真正成为大调解职能的承担者。二是基层大调解实践的基础作用进一步增强。依托各级人民调解组织，整合各类调解资源，在公安交警队、劳动安全部门建成专业人民调解组织。创新大调解实践，丰富大调解内容，做亮大调解品牌。三是专职调解员的核心作用进一步增强。积极试行村（居）调解员专职化制度。率先在15个城中村配备了专职调解员，并逐步在全区推广，建立一支村（居）专职调解员队伍，配强做实一线调解力量。四是绩效考核的促进作用进一步增强。进一步完善了调解绩效考核制度，科学设置考核权重，健全奖惩激励措施，组织优秀人民调解员、优秀调解卷宗评选评比活动，形成重实绩、重实效的工作导向，进一步提高矛盾纠纷调处成功率和人民调解的公信力。
（三）积极开展“双促双助”专项活动
“双促双助”专项活动是2010年全省司法行政工作的一项重点内容。围绕“促转型、促升级，助发展、助稳定”的要求，海陵区坚持组建一支队伍，构建三大平台，深化六项服务，健全八项制度，即组建一支高素质的法律服务工作者队伍；构建政府门户网站“法律服务”栏目互动平台、法企共建互通平台、司法行政窗口服务平台；在中心工作、重点项目、四新产业（新能源、新材料、新电子、新装备）、一区三园（海陵工业园区、台商工业园、城北物流园、农业科技园）、企业维权、社会维稳六项工作上优化服务能力与水平；健全律师特殊案件报告制度、涉企矛盾纠纷调处工作制度、企业法制文化建设规范等八项规范制度。活动开展以来取得了切实成效，共发放法律宣传资料1325份，解答法律咨询218件，提出法律建议173件，企业调解组织增加到98个，化解涉企矛盾纠纷67件，实施法企共建项目31个；江苏海信律师事务所为长宏钢材物流中心提供全程法律服务，帮助企业规范内部管理、劳动用工、合同审查，有效化解项目引进实施过程中遇到的各类矛盾纠纷。江苏君谊律师事务所为中盛光电提供常年跟踪服务，实行驻企现场集中处理涉企法律事务，满足了企业发展的需求。江苏碧泓律师事务所与会宾楼等一批企业党支部结为党建共建单位,规范企业《员工手册》，帮助企业建立规范的用工制度。区矛盾调处服务中心为涉外企业码也公司积极排查化解矛盾，2009年底25名外派劳务人员被该公司派遣到新加坡卡塔尔工程有限公司工作。2010年4月初，被卡塔尔警方遣送回国。他们找到公司要求赔偿，经沟通协调，该起事件得到妥善解决，公司正常的经营秩序也得到了恢复。这次专项活动为企业快速发展、持续发展提供了有力的法律保障和支持。
三、几点建议
面对新形势、新要求，海陵区的大调解机制建设需要从三个方面谋求新的突破，为推进经济发展，构建和谐社会发挥更大的作用。
（一）在履行职责上求突破
着力构建矛盾纠纷三大平台，使两级调处中心真正成为大调解职能的承担者。构建社会舆情分析研判平台。进一步强化跨地区、跨领域联防联调工作的协调机制，定期交流、研判纠纷信息，建立纠纷预警制度和通报制度。积极构建矛盾纠纷调处平台。着力推动专业调委会、个人调解工作室建设，建立矛盾纠纷网上预警、接案、受案、反馈系统，构建矛盾纠纷三级信息管理平台。构建调解工作协调管理平台。健全完善社会矛盾纠纷调处成功率考核考评办法，进一步理顺调处中心管理机制。
（二）在调解实效上求突破
落实社会矛盾纠纷排查调处责任制，实行重大矛盾纠纷领导接案包案，形成分工负责、权责明晰的责任体系。要积极上争，强化预算，落实调处经费，实行“以奖代补”，由区、镇（街）两级财政按照调处成功案例数对全区专职调解员进行调解经费直补，提升调解实效。要充分发挥典型带动力量，组织优秀人民调解员、优秀调解卷宗评选评比活动，加强宣传引导，形成重实绩、重实效的工作导向，进一步提高人民调解的公信力。
（三）在队伍建设上求突破
关键词：绿色壁垒;中国农产品出口;农产品出口技术壁垒;食品安全
中图分类号：F752.62文献标识码：A文章编号：1006-1894(2007)01-0006-06
一、绿色壁垒对中国农产品出口的影响
中国是个农业大国，农业人口占全国的60%以上，农业在我国有着很重要的位置。农产品出口一直是我国出口创汇的来源之一。原本中国预期加入WTO后，我国农产品可以凭借价格上的优势促使出口迅速增加，利用WTO相关条例减少对中国农产品的限制。然而，在加入WTO后的几年来，我们发现事实并非如此。从下面表格中可以看到，入世后我国农产品出口总额虽说年年增长，但占出口额的比重却在不断下降(见表1)。
数据来源：中国商务部网站
中国农产品出口遇到强劲阻碍。农产品出口频频遭到预警通报、退货、销毁，甚至暂停进口的事件近几年来常常发生。入世后，在传统的关税壁垒和非关税壁垒逐步取消的情况下，中国农产品出口遭遇到了更多的绿色贸易壁垒。所谓绿色贸易壁垒，就是进口国在从事贸易进口时，以保护生态环境、自然资源以及人、动植物的健康与生长为目的，通过颁布法律、法令、条例、规定，对进口产品所采取的措施。如建立技术标准、认证制度、卫生检验检疫制度、检验程序以及包装、规格和标签等标准。它不仅对产品本身环保性、安全性提出要求，而且对产品的加工过程和生产方法也提出了特定的限制。它是技术性贸易壁垒（TBT）的一个重要组成部分。而TBT具有形式上的合法性、内容上的广泛性、保护方式的隐蔽性等特征。因此，在实施过程中，由于各进口国主客观方面的原因，它可以演变成一种限制外国农产品进入本国的主要手段，也是目前我国农产品出口发达国家的第一大非关税障碍。近几年来，中国农产品企业受阻于TBT的比例呈上升趋势。
近几年来中国农产品因绿色壁垒而遭遇损失的典型案例有：2001年1～5月，我国最大的水产品出口市场――欧盟因食品安全问题全面禁止进口我国的动物源性食品和水海产品，导致水产品出口下降了70％；2002年，欧盟对我国100多种动物性产品实施禁令，使我们损失1亿多美元；2003年，日本对我国各种蔬菜实行多种限制，多是以农药残留超标、抗生素问题为理由，给我国造成了惨重损失；美国禁止河北鸭梨进口，直接损失5 000万美元；2003年1～11月，美国拒绝中国产品共计1 283批次，其中食品、农产品就占一半多。2003年商务部的调查数据显示农产品出口因技术壁垒损失95亿美元左右。2004年，欧盟提高苹果汁进入标准。根据欧盟新的标准，我国果汁企业100%达到要求比较困难，至少近几年出口到欧盟不易；2005年，欧盟根据2005/34/EC指令，决议对动物源性产品中检出药物残留问题作了新规定，添加了孔雀石绿、甲孕酮等苛刻的检测指标，使我国淡水小龙虾出口面临新的技术、绿色壁垒。绿色壁垒对中国农产品出口造成的影响是巨大的。它使得我国农产品出口受阻，出口大量减少，从而影响到我国的出口创汇，直接造成出口企业和生产农户的经济损失。就进口中国农产品最多的国家――日本而言，从2006年5月29日起该国已正式实施食品中农业化学品残留“肯定列表制度”。其核心是禁止含有未制定最大残留限量标准，且含量超过一定水平的农用化学品、食品销售。“肯定列表制度”的实施必将大幅度抬高我国出口农产品的技术门槛，直接影响到我国近80亿美元的出口额，涉及6 300多家对日农产品出口企业，及主产区的经济发展和农民增收。并以此可以预见，在国际农产品市场发展中，绿色壁垒不会像传统的贸易壁垒那样在国际贸易发展的过程中逐步地被淘汰，而是会不断地被强化。
二、 绿色壁垒的成因
1. 绿色壁垒具有的法律基础绿色壁垒的形成具有两个法律基础：乌拉圭回合达成的动植物卫生检疫措施协议（SPS）和TBT。按照SPS协议中有关规定：允许成员国采取正常的以保护人类健康和动植物生长安全为目的的检疫措施，但这些措施必须建立在科学的基础上，不应该构成不公正的歧视，从而造成对农产品贸易的隐蔽性限制；所采用的检验措施和依据的原则应以国际标准、准则随科学的进步而不断发展;各国可以实施高于国际标准、指南和建议的措施，但这些措施必须以科学为依据。根据WTO/TBT、WTO/SPS有关规定，在涉及国家安全、保护人类健康和安全、保护动植物生命和健康以及保护环境的前提下，各国可以制定本国的标准和规则，甚至可以实施超出国际标准的技术性措施。这意味着，只要进口国家制定的技术、法规和标准是出于健康、安全、环保等目的，就可视为为达到“合法目标”而采取的合理行为。因此，发达国家越来越多地将农业化学品限量标准作为绿色壁垒来使用。
2. “中国”的存在和贸易保护主义的影响中国经济的快速发展，综合国力的增强，国际地位的提高，引起了一些发达国家，特别是不同意识形态的发达国家的“中国”的叫嚣。一方面，中国是世界上人口最多的国家，拥有广阔的市场空间，若中国经济发展水平太低，则这个市场没有发展潜力；另一方面，如果中国发展太快，发达国家又会觉得自己的地位受到威胁。所以，一些发达国家对中国经济发展的基本态度是：既要发展，又要遏制。在此情况下，中国农产品出口在国际市场上频频遭遇新贸易保护主义的障碍――绿色壁垒，也必有其政治上的原因。
俄林―赫克歇尔①的要素禀赋论认为，一个国家出口的应该是那些在生产中密集地使用了这个国家最丰富的生产要素的商品。由于廉价丰富的劳动力资源，使得我国劳动密集型农产品的价格低于国际市场价格。因此，我国农产品在国际市场上就获得了价格优势，从而能够大量进入国际市场。我国农产品中的蔬菜、水果、禽肉、水产品已经得到了国外消费者的认可，在国际市场上占有一定的份额。对进口国来讲，农产品的大量进口势必会对国内同种行业的生存和发展构成威胁。基于这个层面的考虑，进口国难免会采取一系列措施，对我国农产品的进入设置障碍，以对国内同类行业进行保护。加入WTO之前，由于我国不是WTO成员，相关国家可以肆无忌惮地对中国进行反倾销，或利用关税壁垒等手段保护本国的产业；中国加入WTO以后，一些WTO成员在取消对中国原有的单边设限后，为保护自身利益，必然会变换手法转而通过绿色壁垒的设置提高进口门槛。
3. 食品安全问题制约我国农产品出口现在，全世界越来越关注食品安全。根据WTO统计，食品贸易在世界贸易中所占的比重为9％左右。每年的贸易值约为4 000―5 000亿美元，每年有4.6亿吨食物在100多个国家之间流动。任何一个国家的食物出现问题都有可能影响到其他国家消费者的健康，甚至发展成为国际性食品安全事件，如英国的疯牛病、多国的禽流感、欧洲的口蹄疫等，都涉及到几个甚至数十个国家。所有这些给有关国家经济造成损害，成为影响国际贸易的重要因素。作为一个发展中国家，中国与发达国家和地区在各个方面还存在着一定的差异，由此导致了中国在食品安全上的缺陷，这直接和间接影响了我国农产品出口，使得中国农产品在国际市场上不具有优势。
污染物是食品不安全的主要因素。中国目前的主要任务就是以经济建设为中心，然而一段时期内却忽略了保护生态环境的重要性。“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率”的粗放型经济增长方式，使我国为生态环境付出了昂贵的代价。森林的过度砍伐，植被的大面积破坏，河流、湖泊、海洋水资源的污染，可耕地面积的迅速减少，气候的恶化等，都对我国农产品生产和出口造成严重的负面影响。此外，一些发达国家、地区的企业，受本国生态环境保护法律法规的制约，把在本国、本地区内不准从事的对环境和生态造成严重破坏的项目转移到积极吸引外资的我国来生产。这种把发展中国家作为转嫁污染场所的做法，无疑进一步恶化了我国的生态环境。土地、大气、水是农产品生长所需的基本要素。由于人们的不当行为，例如大量排放生活、工业污水，工业废渣、废气，滥用农药和肥料，以及酸雨的破坏，导致土壤、大气和水体受到污染。通过一环环的相互作用，使有害物质附集在生物体中，引起食物污染，导致农产品质量下降，甚至不合格。其中，人们滥用农药和兽药危害尤其大。农药残留和兽药残留超标是我国食品出口受限的主要因素。
此外，由于中国食品分析检验技术发展时间比较短，我国在进出口食品检验检疫标准水平上与发达国家存在一定的差距。如我国有关食品及食品原料卫生标准严重滞后，甚至缺少对应的法规和标准。在我国1 845项涉农国家标准中，75％标龄在5年以上（见图1）。而同期一些发达国家的粮食卫生法规和标准修订发展很快。在食品安全管理体系上，我们长久以来，对进出口所采取的管理模式是对产品“批批检验”，这不符合风险分析原理要求，在计划经济时代，还能满足进出口食品贸易的要求，但在加入WTO后的今天，则显得尤为落后甚至无效。
三、突破绿色壁垒的对策
1. 依法治农，加快建立健全符合WTO规则的我国农业法规体系我国农业发展过程中法律法规不健全是多年来的一个弊病，加入WTO后，我们必须与世界多边贸易体制接轨，按照国际规则办事，尽快清理和调整不符合WTO规则的各项法律法规，制定出台新的法律法规。只有这样，我们才能够充分享有作为WTO成员所应享受的权利。一方面，可以约束交易双方的权利义务关系，保障交易的安全;另一方面，我们可以按照WTO的农业法律法规要求，对农业实施有效保护。比较一下欧盟和我国有关食品安全法规可以看出，欧盟具有一个比较完善的食品安全法规体系，是以“食品安全白皮书”为主要框架。到目前为止，尽管已经制定了13类173个有关食品安全的法规标准，其中包括31个法令，128个指令和14个决定，然而其法律法规的数量和内容仍在不断增加和完善中。白皮书提出了一项根本改革，就是食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养、动物健康与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、香精、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任，以及各种农田控制措施等。在此体系框架中，法规制度清晰明了，易于理解，便于所有执行者实施。相对欧盟的法规体系，中国的食品安全法规体系存在着5方面的缺陷：（1）现有法规体系还不够完善;（2）系统性差;(3）可操作性差;（4）更新速度慢，不能与国际接轨;（5）法律在执行过程中缺乏持续性和规范性。
以上的种种缺陷使得中国食品安全仍没能得到保障，还没有足够力量来确保服用的安全性。所以，我们要加强法律建设，从“农田到餐桌”，保证食品安全，使中国食品安全让人信服。
2. 尽快采用国际标准并开展产品认证和生产体系认证绿色壁垒的核心就是检测标准，而我国农产品出口面临的最突出问题，就是检测标准与国际标准不能实现“对接”。我国标准技术水平相对较低。由于缺乏对有关国际标准和先进国家标准的系统研究。我国农产品质量标准中技术要求与指标都不同程度地与国际标准存在差距。许多标准中的指标没有充分利用风险评估技术，标准的科学性和可操作性都有待提高。这在有毒有害物质的检验方法标准以及高新技术产品领域表现得尤为突出。目前对农产品和农业投入品的监控主要是针对安全卫生指标，这些指标多是以微量、痕量水平存在，常规的分析手段很难检出。而我国目前虽已有500余项分析方法标准，但多为常规的重量法、容量法或比色法，与发达国家采用的离子色谱、等离子质谱等微量、痕量级分析技术相比差距很大，难以满足大批量产品检验及产品的快速通关检测需要。如茶叶农药残留标准，我国迄今仅规定了六六六、滴滴涕、甲萘威、丁硫克百威、多菌灵、残杀威、抗蚜威、氟氯氰菊酯等9种农药的最大残留限量，而欧盟对茶叶农药残留的限定达56项，日本制定的茶叶农药残留指标则高达64项。
从国际农产品贸易摩擦的情况来看，农产品标准化水平高低也体现了一个国家在国际农产品贸易中的保护水平。我们也需建立统一的技术法规体系，在应对他国的TBT中实现攻守兼备:既通过立法手段积极主动地参加国际标准的制定、修订和协调活动，使我国的国内标准与国际接轨，又充分利用标准这把“双刃剑”，参与制定和实施对国外产品有一定针对性、抑制性和限制性的有关法律、技术标准和检验制度，把未达到技术标准的产品拒于国门之外。标准是市场准入的前提，市场开拓的关键。所以，要加快采用国际先进标准的步伐。为增强我国农产品的国际竞争力，企业应建立质量可追溯系统，开展产品认证和生产体系认证，鼓励有机农产品、特色农产品和深加工农产品出口。
3. 加强对国外绿色壁垒的动态研究要时刻关注国外绿色壁垒的动态，及时收集、整理、掌握信息，最好建立信息库，以免造成经济损失。例如，2001年初，欧盟指令增加对中国茶叶的检测项目：由原来的6种残余农药检测增加到62种，其中氰戊菊脂农药最大残留药量（MRL）值由10毫克/千克降到0.05毫克/千克，喹硫磷（MRL）值由2毫克降到0.1毫克/千克。然而国内许多茶叶出口厂家却忽略了新标准的调整，没有适时做出战略调整，导致中国2002年对欧盟的茶叶出口减少了37％。我们也可以针对各国标准的不一致性，选择对自己有利的标准。如欧盟对氯霉素残留量的标准规定为0.1～0.3ppb，日本标准为50ppb，美国标准4～5ppb。
4. 培育农业龙头，创造中国的农产品品牌按农产品技术标准组织生产，实施绿色品牌战略，提高农产品质量和安全性,关键是按农产品技术标准组织生产，这对于千家万户分散经营的中国农业现状来说，确是一项艰巨的任务。做好这项工作一要组织实施农业标准化生产。地方政府涉农部门、农产品生产加工企业、农户应学习掌握农业标准化生产技术，并按标准组织生产，以确保实现“从农田到餐桌”的全过程标准化。一些基地和龙头企业还应能按进口国的高标准组织生产。据统计，目前我国农产品出口企业近1.4万家，其中年出口金额1 000万美元以上的仅367家，而年出口低于100万美元的中小企业超过1万家，占全部出口企业总数的70％以上。通过扶持农产品龙头企业，整合我国农产品的出口力量，可以克服企业规模小、分散的局限性，便于做到“统一计划、统一种植、统一管理、统一施用肥药、统一采收”，全面提高农产品质量，提升农产品出口能力。培育农业龙头，有利于创造属于自己的品牌。21世纪，市场竞争的关键是品牌。随着产品间的差异越来越小，品牌成为关键。品牌效应影响着消费者的购买行为。在消费者心里，品牌代表着优秀的产品，过硬的质量。人们对品牌的忠诚度是很难用时间衡量的。我国正在推进农业产业化发展，农业产业化的基础就是产品，没有产品，农业产业化就不能快速发展，而现代农业更重视对品牌农产品的培植，要求推行精品名牌战略。
5. 开展高效生态农业，发展绿色食品农业生产整体水平偏低是农产品遭遇绿色壁垒的重要原因。我们要应用科技手段，大力发展农业科技，建立无污染的基地，保证从“从农田到餐桌”，产品绝对的无污染。例如上海孙桥农业园区，种植无公害绿色食品，开展高效生态农业。“绿色食品”是指遵循可持续发展原则，按照指定的生产方式生产、经专门机构认证、许可使用绿色食品标志、无污染的安全优质营养类食品，它是农产品质量安全建设的一个重要内容，是打破绿色壁垒的通行证。到目前为止，中国还没有发生一起绿色食品被退事件。所以，绿色食品是开拓国际市场的有利武器。
在国外，一般将绿色食品称为有机食品，其标准相当于我国的AA级绿色食品。有机食品的生产贸易在国际市场上发展，具有巨大的营销潜力和广阔的发展前景。根据联合国国际贸易(ITC)预测，有机食品的销售额年增长率将在5％～40％之间。在国际上，发达国家的有机食品发展得非常兴旺，有机农地占全球供给的90％以上，而亚洲（除日本）还刚刚起步，中国绿色食品的发展前景看好。
除此之外，我们还要利用作为WTO成员的权利或通过WTO积极与进口国家、地区政府协商寻求解决方案，消除国外对中国的偏见。必要时，采取有效的措施以维护我国农产品出口商的合法权益。在国内，我们要加强政府管理，控制污染。
6. 完善农产品出口公共服务体系开展企业培训，积极应对日、欧盟等食品安全卫生新法规。 商务部可在主要出口地区举办应对日本“肯定列表制度”和欧盟等食品安全新法规的培训，使地方和企业尽早了解信息，及时调整生产，减少不利影响。同时，进一步拓宽信息服务领域、增加产品内容，编写出口指南、重点出口商品的月度报告、主要进口国的市场信息月报，撰写并农产品出口月度分析报告、农产品出口ABC等公共信息产品。2006年5月，商务部对外贸易司、中国食品土畜进出口商会联合《对日出口农产品风险评估报告》。这是商务部首次针对进口国的重大政策调整对我国出口产品进行全面风险评估，也是农产品出口行业组织首次行业预警信息，在行业中产生了积极的影响。此外，还可利用非商业性办展等各类资金，继续支持农产品出口企业参加国际展会，藉以扩大中国农产品的国际影响力。
(作者单位：上海大学）
参考文献：
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[6] Peter McDonald. The Organic Food Market in Europe, Queensland Government Trade and Investment
Office, Australia, 2000.
注释：
①赫克歇尔―俄林的要素禀赋论认为各国资源禀赋的差异是国际分工与贸易的根本原因。该理论是由瑞典
一、现状分析
根据我们掌握的情况来看，目前的政府投融资管理体制存在许多问题，具体表现在以下方面：
1．从投融资主体来看，决策主体地位未得到尊重。政府投资主体不明确，权责不清，形成目前政府投资各行其是、多头管理、无效失控的不合理状况。该管的没有管好，不该管的又不撒手，距离公共财政的要求甚远。
2．从投资管理来看，风险约束机制尚未建立，新的符合社会主义市场经济体制的宏观调控体系尚未形成。建设单位同时也是受益单位，这样就不可避免地形成建设单位为自己争取利益而潜意识地为扩大投资而在建设过程中“不懈努力”的局面。临时性建设单位大量存在，由于专业人员的严重匮乏，使得机构效率低下，漏洞百出，也为管理失控造成腐败埋下祸根。
3．从投资环境来看，缺乏必要的社会法制环境和面向市场经济的建设市场。政府投资建设市场工程造价的确定还是沿用“量价合一，固定费率”的计划经济模式，这种旧的模式存在较多的弊端：(1)工程投资方不能通过市场竞争选取理想的报价；(2)施工企业也不能根据项目特点按具体施工条件、施工设备和技术专长来确定报价，企业个体优势无法在竞争中体现；(3)特别是在招标时，按“量价合一，固定费率”算出一个预算标底，再按招标文件规定的浮动范围来圈定中标价和中标单位，这是一种模糊定价，企业投标报价是“非实质性”的，往往远远超出实际造价，能否中标只是看预算编制人员的编制水平，不能很好地体现招投标的“诚实信用”原则和“竞争定价”原则，不利于建设市场公平竞争环境的形成，更不能体现先进生产力的发展要求，已不适应市场经济发展的需要。
4．政府融资方面也存在较多问题：(1)融资渠道较为单一，基本依靠财政资金和银行贷款；(2)地方政府担保、承诺形成了大量隐性债务，将成为以后形成财政风险的不利因素；(3)部分采用市场化方式运作的项目实际操作上还有待进一步完善；(4)法律规定地方政府不得融资负债，没有债券发行权，某种程度上制约了其基础设施建设积极性的发挥。
此外，没有根本改变行政性项目审批制度、配套资金到位率不高和市场资源配置的基础性作用还未充分发挥的问题也是存在的。
二、政府投融资管理体制方面
(一)明确投资主体，改革投资管理方式。
1．强化竞争性项目投资的市场调节。竞争性项目投资主要指投资收益比较高、市场调节比较灵敏、竞争性比较强的一般性项目投资。对于此类项目，应确立企业为投资主体，将其全面推向市场，逐步用项目登记备案制代替现行的行政审批制，由企业自主决策、自担风险，通过市场进行筹资、投资、建设和经营。对现有政府已经参与投资的竞争性项目，应创造条件逐步向企业转让产权，产权转让收入用于基础性投资项目建设；已批准尚未开工的投资项目，原定由政府承担的建设资金，也尽可能改为按新的方式筹措资金，今后政府对这类项目投资主要是加强政策指导。
2．拓宽基础性项目的投融资渠道。基础性项目投资主要包括具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低的基础设施和需要政府重点扶植的一部分基础和支柱产业项目的投资。这类项目多数属于政策性投融资范围，具有超前性、社会性和公益性等特点，政府在这一领域中仍应起主导作用。政府应集中必要的财力、物力，成立一个代表政府投融资的经济实体——政府投资公司或发展公司作为投资主体。实行政府主导、市场运作应成为今后一个时期基础性项目投融资体制改革的方向。政府主导的内容：一是制定和执行基础设施和社会发展中长期发展规划；二是确定这一领域的重大项目；三是统筹预算内、外政府专项资金，在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用；四是制定市场运作所需要的各项配套政策；五是根据发展的要求，管好价格水平与服务质量；六是协调解决下一级行政区域之间基础设施建设的共享性问题；七是一些没有回报的项目仍由政府投资。市场运作的基本要点是：(1)凡是有一定回报的基础设施和社会项目均应纳入市场化运作范围；(2)政府投入均应委托政府投资公司或发展公司运作，项目的实施与管理均按现代化企业制度要求运作；(3)打破所有制界限和行政隶属关系，采取各种措施，吸引社会各类投资主体进入这些领域；(4)加大银行贷款、股票、债券等市场化融资比重。这样就形成了总体政府主导，分层(政府层、企业或项目层)市场运作的格局。
3．完善公益性项目投资管理制度。公益性项目投资包括科技、文教、卫生、体育和环保等事业的投资，公、检、法等政权机关的建设投资，以及政府机关、社会团体办公设施、国防建设等投资。公益性项目主要由政府用财政资金安排，并根据政府财政状况量力而行，应建立标准化、规范化的投资管理制度。我们的设想如下：(1)形成大业主的概念，成立政府投资办公室(常设机构)，该办公室的职能定位是：作为政府投资主体，全权甲方，负责专业化运作政府投资建设的公益性项目，统一管理，提高资金使用效益，并做好项目的后评价工作。(2)分离建设单位和受益单位，政府投资办公室对政府投资工程实行“交钥匙工程”，即在受益单位提出使用功能要求后，其他所有建设工作由该办公室按照规范运作程序完成。(3)撤销各部门的基建办公室和各工程业主委员会，非专业人员原则上回归原岗位，部分人员可以充实到政府投资管理办公室。(4)配合新《会计法》的实施，财政国库集中支付制度和会计委派制的实行，对建设资金实行财政全过程监督。
(二)强化投资风险约束机制。
只有增强投资主体的风险意识，严格投资决策责任制，才能真正提高投资项目的效益，保证资源的合理利用。(1)积极推行项目法人责任制。实行项目法人责任制就是由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。(2)实行建设项目资本金制度，规范项目投融资行为。(3)建立严格的投资决策责任制。投资体制必须在明晰企业产权和明确政府经济职能方面有突破性进展。
(三)全面推行政府采购制度，扩大政府投资建设领域市场调节的范围。
从根本上解决目前政府投资建设市场存在问题的方法是积极推行政府投资工程政府采购制度，在政府投资工程实行政府采购制度改革方面，我们提出以下思路：(1)工程设计面向社会公开招标，以便能选择施工设计最合理、投资最节省、最能确保工程质量的设计单位中标，从而从源头上堵塞工程投资上的漏洞。(2)采取“控制量、放开价，由施工企业根据市场价格和企业经营成本自主报价，通过市场竞争形成价格，合理低价中标”的方式确定中标价；作为过渡，可以按现行北京市统一建筑工程基础定额下浮15％编制参考值，作为控制投标报价的上限，凡高于这个上限的报价作为废标处理。(3)建筑市场要全面开放，不得以种种理由实行地方保护主义。(4)请有关职能部门(必须包括建设主管部门和财政部门)尽快拿出工程设计深度要求和工程实物量计算规则等相应的配套管理办法。(5)为了确保工程质量，工程监理要面向全国公开招标，并实行监理区域回避制度。(6)先在部分项目试点，在取得成功经验的基础上全面推开，最终所有政府投资的工程项目都要纳入政府采购预算。
(四)营造良好的投资环境，吸引社会资金参与政府投资基础性和开发性项目建设。
事实已经证明，仅仅依靠资本积累并不能保证物质生活水平和福利水平的提高，改善投资环境更重要。这不仅是针对那些跨国公司和国外直接投资者，更重要的是针对本土那些小企业家、小商人或农民。政府的一项根本职责就是要保证那些播种者的日常工作不会被任意干扰，或被掠走收获。这甚至比保护现有财产更加重要，因为只有通过保护投资与回报的联系，才能创造新的财富。(1)解除对非国有经济的融资歧视，为非国有经济创造平等的融资环境。(2)进一步推进金融改革和金融深化，为广大中小企业提供一个适应其需求的多样化的融资服务体系。应考虑开放二板资本市场，为符合条件的中小企业开辟直接融资渠道。(3)加快政府机构改革，清理各种税费，减轻企业负担。
(五)加强政府融资负债管理，防范财政风险。
就债务的管理效率而言，以水平低下来描述我国地方政府的债务管理水平显然并不为过，因为到目前为止，还没有任何一个部门能够说清楚地方政府到底有多少负债，融资总量都难以把握，也就不要奢谈对债务的有效管理了。
(1)当务之急是对以前形成的债务，要严格划分责任，该由政府负责的，应制定一个切实可行的偿债计划，逐步列入政府以后年度财政预算安排；对于纯商业性的，由企业负责。从长远来看，要按照社会主义市场经济体制的要求，建立公共财政下的政府融资体系。(2)由地方政府指定的部门牵头，负责政府各类债务的管理协调工作，逐步建立规范的地方政府公债制度，形成地方债务风险预警体系。(3)对于地方政府的担保、承诺行为，必须树立风险防范意识，首先应委托具备相应资质的中介机构进行严格的项目风险评估，然后由财政部门出具财政评估报告，根据地方政府实际财政承受能力合理安排。
(六)建立科学、严密的财政资金拨付制度。
一是建立政府性投资项目财务支付与质量进度相一致的制约机制，加大财政支出预算、工程概预决算审查、效益分析报告制度等基本建设“三项制度”的落实力度，从而避免财政建设资金被浪费、挤占，挪用、甚至贪污。二是研究配套资金按比例到位的约束机制，避免套取政府财政资金的情况发生，杜绝财政资金随意拨付的行为。三是加快推行政府投资项目国库直接拨付制度，改变以往建设项目资金层层拨付、层层“把关”的做法，资金直接拨付到项目单位，增加政府财政的透明度、提高资金使用效益。
三、融资手段方面
(一)盘活存量资产。
1．土地是城市的最大资产，盘活存量资产应以建立土地储备制度为突破口。针对有偿转让和无偿划拨“双轨制”下，部分存量土地自发人市，土地供应的口子较多，土地经营效益不佳的问题，必须建立土地储备制度，成立国土储备中心，统一收购，统一储备，统一供应土地，调节城市土地的供给，确保政府高度垄断土地一级市场。在具体运作中，要把握好土地供应总量，注重营造卖方市场；注重“卖”“养”并举，优化土地开发环境；注重合理配置土地资源，搞好土地的综合开发；大力推行竞价拍卖，以提高土地融资效益。
2．灵活运用拍卖、有偿使用、股权转让、租赁、抵押、授权经营、企业分立等方式从国有企业改制中筹集建设资金。
(二)搞活增量资产。
要深化政府投融资体制改革，放眼国际国内资本市场，大胆尝试各种现代融资方式，拓宽融 资领域。
1．债券融资。债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1～2个百分点，便可极大地增强企业债券融资的吸引力。
2．可转换债券。可转换债券是一种混合性的金融工具，具有90％以上的股票属性和100％的债券属性。正是由于它的这种双重属性，不仅汇集了股票和债券的全部优点，而且还回避了股票和债券的某些缺陷，是一种非常有发展前途的融资工具。国家计委已于近期选择一部分重点国有企业中未上市的公司进行试点，待试点成功，必将出现一个大力发展的局面。
3．上市融资。目前我们要把股份制改造的重点放在对地区国民经济的发展有重大影响和推动作用的大中型企业上来，特别是现已初具规模并已占有一定位置、享有一定声誉的主导产业、龙头企业，要不惜花大本钱、下大力气进行重点培植、组建成大企业集团，最终采用捆绑、借壳的方式上市，带动和促进地区经济的发展。
4．风险投资。风险投资是指投资者将募集到的风险股份向具有专门技术但缺乏自有资金的创业企业进行投资。其特色在于甘冒高风险来追求较大的投资效益。
风险投资在起始阶段不可能有大量的风险投资者。因此，在这一阶段，应发挥政府的推动和示范作用，建立政策性风险投资基金。政府的资金投入应依技术本身的性质不同而采取不同的方式。对于风险性最高、具有超前性和明显的外部经济效果的高新技术，应由政府承担，也可以委托有研究能力的民间组织参与开发；对于风险性次高的种子技术，应由民间和政府联合承担，政府和民间共同分担一半的研究与开发经费。对于风险性较低且企业有一定研究与开发能力的项目，政府资金应以参投股权方式参与投资，并分享相应的收益。
5.项目融资。调整政府与企业的产业准入政策，适当扩大企业的投融资权限。不能把社会基础设施具有公益性的产出特征，就简单地归到财政投融资范围，而应当发挥社会基础设施投资主体的多元化和融资方式的多样化的优势，确保对基础设施投融资的稳定增长，以腾出资金，发展调整经济。
6．民间融资。鼓励个体私营单位参与基础设施建设，放开个体私营单位对城市基础设施投资的限制；鼓励个体私营单位参与投资高新技术产业，特别是高技术产业化的项目。建议从个体私营企业每年上缴的地方税收中提取5％，建立个体私营投资发展基金，用于对个体私营单位投资发展的担保或贷款贴息。组建个体私营单位投资、信用担保基金，为个体私营单位投资提供贷款担保。可以考虑在经济开发区划出一部分土地开辟为个体私营单位投资的工业园区，也可以专门划出一小块土地，由个体私营企业建设多层次或标准厂房，然后出租经营。对土地使用，还可以采取招标、投标、拍卖等方式，允许不同所有制单位在竞争中取得使用土地权。
7．利用外资。一是利用外资在数量上要有所突破，今后一段时期经济建设能否更快地发展，在很大程度上要看其利用外资是否有更大的作为。要舍得推出一批好项目、大项目、好企业、好资源来吸引外资，使外商确实有利可图，保持利用外资的数量持续增长。二是利用外资要与经济结构的调整相结合，与经济发展战略相结合，加强产业导向，突出重点，提高质量。争取多用、用好世界银行、亚洲开发银行和外国政府的优惠贷款，突出加强与外国大公司、大厂商的合作，真正做到引进一批资金、壮大一批企业、形成——批产业、带动一方经济。三是引进外资的形式、方式要有所突破。不应局限于一些大型经贸洽谈会，应充分加强政府有关对外开放职能部门的力量，选调一些近年来在招商引资中渠道较广、客户较多、经验丰富的基层人员，给他们一个施展才能的大空间、大舞台，采用小队伍、多出击的办法，把招商引资工作搞上去。
8．采用广告补偿方式。以人行天桥建设为例，即由企业出资兴建广告天桥，企业拥有若干年限的广告经营权，产权则归政府所有。这一投资方式还可拓展到公共汽车候车亭等地的建设。这种方式比较适用于投资小、回收快、公众利用程度高的中小型市政基础设施，是通过社会力量多方面筹集建设资金的有益补充。
9．使用社会保障基金。可借鉴一些发展中国家对社会保障基金的扶持政策，通过政府行政手段让社会保障基金优先进入重大基础设施项目投资，既降低了基础设施项目的融资成本，又保证了社会保障基金的本金安全。
关键词 碳汇农业；碳汇功能；碳减排；对策研究
中图分类号 X22文献标识码 A文章编号 1002-2104（2010）12-0046-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.12.010
目前国内研究低碳经济，主要侧重于城市与工业领域，对农村、农业领域的碳排放、农业碳 汇功能等相对关注较少。事实上，农业既是全球重要的温室气体排放源，同时又是一个巨大 的碳汇系统。2007年政府间气候变化专业委员会第4次评估报告表明，农业是全球温室气体的第二大重要来源，排放量介于电热生产和尾气之间。 据联合国粮食与农业组织的统计，农业用地释放出的温室气体，超过全球人为 温室气体排放总量的30%，相当于每年产生150亿t的CO2；农业生态系统可以抵消掉80%的 因农业导致的全球温室气体排放量，工业化肥的生产每年耗费地球1%的石油能源，而禁止化 肥的使用能降低30%的农业碳排放［1］。有学者估计，农业源排放的CO2、CH4与 N2O 量分别占总的人为温室气体排放量的21%-25% 、57%和65%-80%［2］。土地利 用变化是目前大气中温室气体含量增加的第二大来源，其作用仅次于化石燃料的燃烧［ 3］，每年由土地利用变化引起的温室气体排放量为1 160亿t碳当量，约占人类活动总排 放 量的20%［4］。可见，农业本身就是重要的温室气体释放源，尤其是CH4和N2O。
不过，尽管农业系统是地球上人为温室气体的主要来源之一，但是，另一方面其又具有强大 的碳汇功能，温室气体的减排潜力巨大。由于农业是生物质生产的基础产业，整个农用地生 态系统是一个巨大的碳库，是大气中CO2的重要调节者之一。农作物通过光合作用固定大 量的CO2，生物量中含碳可达到43%-58%［5］；而耕地土壤本身是一个巨大的碳库 ，储存着大量有机碳，并具有从大气中吸收并储存CO2的天然固碳功能，使用得当，能有 效地减缓碳释放。同时，农业在生产过程还发挥着诸多改善生态环境的作用。如，调节区域 小气候，净化空气，减少有害气体，增加相对湿度；净化水质，降解有机和无机污染物；保 持生物多样性等。有关学者研究指出，目前我国在农业领域单按农产品质量计算，每年可吸 收CO2约为7.77亿t；若按农作物面积计算，年净吸收CO2的质量则约为22.8亿t［5 ］，因为不仅农产品本身吸收了CO2，而且农作物秸秆生长期间也吸收了CO2。不过， 与森林、草地等自然生态系统相比，农田生态系统受人类活动的影响显著，不同的农作物生 产方式，对碳吸收与排放之间的动态平衡影响甚大，进而难以明确各类作物不同生长阶段是 碳源还是碳汇，以及两者之间演变过程的影响因素。如秸杆是否还田，或供人、畜食用分解 ，经过多长时间再重新以CO2形式返回到大气中。因此，农田生态系统对大气CO2浓度的 净贡献最终取决于其土壤碳库的变化。近年来的研究表明，合理的农业生产措施可以提高农 田土壤碳储量，使之转变为碳汇。董红敏指出，通过改善反刍动物营养可降低单位 肉牛甲烷排放15%-30%；推广稻田间歇灌溉可减少单位面积稻田甲烷排放30%；一个户用沼气 池每年可减少温室气体排放2.0-4.1tCO2当量；推行缓释肥、长效肥料可减少单位面积农 田氧化亚氮50%-70%［6］。以中国为例，目前拥有近15 390万hm2的耕地，约占全 球 耕地的10%，平均容重1.2t/m3，若将土壤有机质含量提高1%的话，相当于土壤从空气中净 吸收了306亿tCO2。即使我们利用30年的时间来完成这个增长过程，每年也约有10亿t的CO 2被固定在土壤中［7］。据全国多目标区域地球化学调查结果显示，我国平均土壤 有机碳储量为15 339t/km2，土壤平均碳密度为48.8t/ hm2，低于美国的50.3t/ hm2 、 欧盟的70.8t/ hm2。在不考虑不同农业技术措施对农田土壤固碳协同或拮抗作用的条件下 ，粗略估计我国仅秸秆还田、合理施肥和保护性耕作三项措施的全面推广和应用，农田土壤 的固碳速率就可达到1.82亿t碳 /年，从2005年到2050年大约可以固定碳 81.9亿t［8］ 。因此，在发展低碳经济方面，农业领域潜力巨大。
1 中国发展碳汇农业刻不容缓
我国是世界上农业温室气体的排放大国，根据《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报 》，目前中国农业活动产生的甲烷和氧化亚氮分别占全国甲烷和氧化亚氮排放量的50.15%和 92.47%，农业源温室气体排放占全国温室气体排放总量的17%［9］。国家气象局局长 郑国光撰文指出：如果不采取积极应对气候变化的有效措施，以我国现有的生产水 平和保障条件，到21世纪后半期，我国主要农作物，如小麦、水稻和玉米的年产量下降幅度 可高达37%；气候变化和极端气象灾害导致我国粮食产量的自然波动，将从过去的10%增加到 20%，极端不利年景甚至达到30%以上。因此，发展碳汇农业的现实目标之一就是使农业生态 系统主要由碳源转化为碳汇，以减缓温室气体的排放。当前我国的农业发展属于严重依赖化 肥、农药等化工型农业生产资料的高碳型发展模式，因此发展碳汇农业刻不容缓。在低碳经 济潮流下，我国农业发展主要面临以下四个方面的问题：
一是农业发展过度依赖化肥、农药等高碳型生产资料。现代农业生产主要是建立在化石能源 的基础之上，化肥、农药等是现代农业发展的支柱，其对提高农地单位面积产量起到至关重 要的作用。但是，化肥、农药、除草剂、杀虫剂、农膜等化工型生产资料，其高能耗、高污 染等特性不仅影响土壤的有机构成、农产品的农药残留和食品安全，而且生产这些原料的过 程必须消耗大量的化石能源，导致CO2等温室气体的大量排放，环境污染也随之而来，并 呈日益严重之势。例如，化肥施入土壤，有相当一部分以有机或无机氮形态的硝酸盐进入土 壤，在土壤反硝化微生物作用下，会使难溶态、吸附态和水溶态的氮化合物还原成亚硝酸盐 ，同时转化生成N2O 和NOX进入大气，成为温室气体和大气污染的重要来源［10］ ；据统计，目前我国以煤为原料的尿素企业占62%，每生产1t尿素消耗约1.2t煤和1 200度电 ，用煤炭气化每生产1t合成氨需消耗原煤1.4t；单位耕地面积化肥平均施用量为434.3 kg/hm2, 是化肥施用安全上限的1.93倍，但利用率仅为40%；农药平均施用量为13.4 kg/hm2，其中高毒农药占70%，有60%-70%残留在土壤中；全国每年农业生产需要50万t农膜，残膜 率高达40%［11］。目前我国农业活动甲烷排放量为1 719.6×104t，占全国甲烷排 放 总量的50.15％，其中动物饲养过程中的甲烷排放为1 104.9×104t，稻田甲烷排放量为61 4.7 ×104 t［12］。
二是耕地土壤有机碳含量严重偏低。我国农地耕作长期以来习惯于只用地而不注重养地，因 此，农田土壤经过数千年的耕作，有机碳严重偏低。耕地土壤的退化一方面造成耕地固碳能 力的严重下降，另一方面使得耕地土壤本身固定的碳向环境净释放。与欧洲同类型土壤相比 ，中国土壤的有机碳含量尚不及欧洲的一半。从目前中国耕地有机质含量来看，水田土壤大 多在1%-3%，而旱地土壤小于1%的就占31.2%［13］ 。由于秸秆没有合适的出路，农 民大量焚烧秸秆，结果将农作物固定下来的碳又返回到了大气中。以东北地区为例，中国科 学院和黑龙江省有关科研机构的研究数据表明，东北地区坡耕地黑土层厚度已从60-70年前 的80-100 cm减少到了现在的20-30 cm，土壤有机质含量由12％下降到了1%-2%，85%的黑 土地处于养分亏缺状态。黑龙江省黑土层流失厚度每年达到0.6-1 cm；吉林省30 cm以下 的薄层黑土面积已占黑土总面积的42%［14］。
三是工业化的高碳农业对生物多样性和农产品安全已经构成严重威胁。已有的实践证明，工 业化的高碳农业带来的农田无度开垦和连片种植，导致自然植被、自然物种和天敌大量减少 ；农药的使用破坏了物种的多样性，造成了土地的毒化和农产品的不安全性；大量化肥的使 用，造成大面积的农业面源污染及生态的破坏，进而造成生物多样性的减少和农产品品质的 下降；品种选育过程的遗传背景单一化及其大面积推广，导致对其他品种的排斥；高密度的 种养殖以及各种激素和催化剂、添加剂的广泛施用，诱发了农产品不安全事件的发生等。这 都说明了工业化的现代农业不仅是一种“高碳农业"，而且是一种对生物多样性和农产品安 全构成威胁，进而对人类的生存发展构成危害的“高危农业"。
四是农业生产方式落后，管理水平偏低。我国目前农业生产、管理效率不高，资源要素浪费 严重。在推广立体种植模式，节水、节能等技术发展方面还相当落后；农业废弃物的处理、 农业机械化的水平等都不高，这不仅造成资源的严重浪费，能源的紧张，而且加重了农业碳 减排的压力。因此，关于农业生产资料的改革、生物质废料的合理处理与利用，农业生产的 直接能源消耗等问题，已成为低碳经济时代我国农业发展急需解决的问题。
2 发展碳汇农业的主要路径
在低碳经济时代，我们必须尽快转变现有的农业发展方式，逐步减少对高碳农业的依赖，鼓 励发展碳汇农业，以保持农业的可持续发展。发展碳汇农业的基本路径选择主要包括以下四 个方面：
第一，大力发展资源节约型循环农业，减少对高碳型生产资料的依赖。循环农业是以对农业 生产废弃物进行资源化利用、生物质能的多级利用和营养元素的循环利用，减少对农药、化 肥等化工型生产资料依赖为特征的一种农业经济发展模式。其通过建立“农业资源―农业产 品―农业废物再利用”的循环机制，按照减量化、再利用、资源化的原则，大力推进节能、 节水、节地、节材，加强作物秸秆、粪便等资源的综合利用，充分利用农业的剩余能量，减 少农业生产中废弃物的排放，完善再生资源回收利用体系，实现农业生产的低资源消耗、低 废弃物排放、高物质能量利用。发展资源节约型循环农业是减少农业的碳排放，增强农业碳 汇功能的有效途径。以农业废弃物秸秆与粪便为例，通过沼气池转化或直接还田，施用粪肥 ，不但可以减少化肥的使用量，提高土地生产力，而且可以增加土壤有机质，从而增强土壤 的固碳能力，减少温室气体的释放。据估算，农作物秸秆碳汇每年至少有15.03亿t［5 ］，完全可以满足返田固碳的需要，提高农业生态系统的碳汇能力，实现农业途径的温室 气体减排。
第二，积极推广有机农业，增强农业碳汇功能。有机农业在减缓和适应气候变化方面具有极 大的潜力。发展有机农业，就是遵循生态环境系统的运行规律，通过生物措施保持土壤肥力 ，尽可能减少外部投入，利用自然的调控机制，以有机物质自我循环为基础，保护自然资源 ，保持可持续稳定的生产过程的农业。其禁止施用化学合成的农药、化肥、生长调节剂、饲 料添加剂以及人工合成的植物保护制剂；利用天然植物性农药和杀虫生物制菌剂以及耕作法 、物理法和生物法等病虫害防治手段；建立作物轮作体系，利用秸秆还田、施用绿肥和动物 粪肥等措施进行土壤培肥、保持养分循环等。有机农业能够优化可再生资源及农业生态系统 中养分和能流的循环，同时避免耕地或干泥炭地中氧化亚氮和沼气的排放。相同的生产区， 有机体系的排放量远远低于化工体系的排放量。据最近的调查结果显示，采用有机系统耕作 ，因不使用耕地机械而能够避免的碳排放量大约为879kg/hm2/年［15］。因此，推 广有机农业不仅可以提高农产品的质量，保障农产品的安全性，减少环境的污染，有利于生 态环境的恢复，生物多样性的保护，而且能从根本上解决农业生产过程中大量消耗化石燃料 的问题，减少温室气体的排放，增强土壤的固碳能力，并由此带来巨大的农业碳汇效益。
第三，发展休闲观光农业，减少农作物的碳排放量。农业不仅具有食品保障功能，而且具有 原料供给、生态保护、观光休闲等多种功能。发展休闲、观光旅游农业，一方面可以为市民 提供自然生态的休闲环境，满足人们不断增长的亲近自然、回归田园的游憩需求，另一方面 ，可以促进农村生态环境的改善，提高农作物的减碳、固碳能力。
第四，改变传统的耕作方法，提高土壤的固碳水平。对农田生态系统而言，耕作是破坏土壤 有机碳稳定性、加速土壤有机碳分解的重要原因。因此，合理耕作、部分实行减免耕作能增 加土壤有机碳稳定性，进而提高生态系统的碳贮量。大量资料表明，免耕与少耕管理与传统 耕作措施相比能明显提高土壤有机质的含量。通过免耕、少耕，减少土壤中不稳定碳的流失 ，降低风雨对土壤的侵蚀，减少土壤有机质的流失，增加土壤碳汇。研究表明，坡地在开垦 后5a内，因耕作和水侵蚀导致土壤有机碳以2.15 mg C／(hm2•a)［16］的速度损 失，而我国有18%的耕地为坡耕地或易受侵蚀［17］，所以保护性耕作具有很大的固 碳潜力。例如，在北美地区，经过多年的保护性耕作使该地区农田土壤有机质含量明显增加 ，10a以上可使农田耕层有机碳含量增加7％-10％［18］。因此，我国在农业生产中 应改变广泛使用需要耗费大量化石燃料的农业机械的耕作方法，通过保护性耕作和机械化的 免耕覆盖模式等耕作方法，增强土壤有机质，加强土壤的固碳作用。
3 中国发展碳汇农业的主要政策建议
碳汇农业属于新兴产业，因此急需政府进行相关的制度创新与政策引导、支持。这不 仅需要市场机制和制度安排充分发挥作用，而且需要政府积极进行引导、宣传和推广，并在 政策上给予大力扶持与保障。即，建立起完善配套的法律法规体系、政策支持体系、技术创 新体系和激励约束机制等；通过强制性制度创新，实行有利于节能减排、资源节约、改善生 态、保护环境的财税政策，实现农业的低碳排放。具体而言，可重点实行以下六项政策措施 ：
3.1 建立健全资源、环境有偿使用制度，开征环境税，构建发展碳汇 农业的 长效机制
明确资源和环境的公共产权，建立完善资源、环境有偿使用制度，构建反映市场供求关 系、稀缺程度、损害成本的资源、能源、环境价格形成机制，形成统一、开放、有序的初始 产权配置机制和二级市场交易体系；对化肥、农药开征环境税，引导农户改变过度依赖化肥 、农药等化工型生产资料的农业生产方式，有效推进碳汇农业发展。例如，明确征收的化肥 、农药环境税必须全部反哺到碳汇农业，或者以“碳补贴”的方式返还给农民，提高农民发 展碳汇农业的积极性；在农业节水方面，明确地方政府拥有本辖区内水资源的调控、分配、 管理和监督权：用水户按分配的指标和相应价格拥有用水权；节约和剩余的水量在一定范围 内可以参与交易、转让，建立节奖超罚机制等。
3.2 构建有利于发展碳汇农业的保障体系与激励机制
应大力推进制度创新，发挥政策和财政资金的导向推动作用，制定相关的扶持发展碳汇农业 的各类政策措施，增加对发展碳汇农业的公共投入，如，税费减免、财政扶持、技术支持、 土地使用等，通过诱致性制度变迁，把农业生态环境纳入政府公共管理范畴；建立有利于碳 汇农业发展的政策和法律体系；在农业建设项目审批、投资等环节，优先考虑碳汇农业项目 ；建立碳汇农业促进组织，加强农业基础设施建设和农业环境管理，为碳汇农业提供一个良 好的发展环境；要重视碳汇农业关键技术的研发、示范和推广工作，运用公共财政积极推进 农村沼气及生活废弃物无害化处理的物业化管理；依法强制实施清洁生产审核，对增施有机 肥、资源节约、农村清洁能源和可再生能源、农业废弃物资源化利用和无害化集中处理等工 程和生产方式实施低碳补偿政策，激发发展碳汇农业的内在动因和持续动力；建立相关的保 障体系，避免土壤的固碳过程逆转，并建立一套奖惩制度，对土地固碳效果显著的优秀土地 管理者给予奖励；引导农村金融机构对发展碳汇农业的农户和龙头企业给予贷款支持；完善 有机农产品标识制度，鼓励公众购买碳汇农业方式生产的农产品；引导农民转变思想观念， 实行农业生产的碳核算制度。
3.3 引导与鼓励低碳科技革新，构建推动碳汇农业发展的技术创新体系 碳汇农业的发展既是一场农业生产的低碳与环保革命，也是一场新技术的革命，因为发展碳汇农业的关键是依靠农业科技在低碳领域的突破。因此，政府应当积极引导、鼓励与扶持各方面的科技力量和攻克农业方面节能节水等低碳的关键性技术，在农业清洁化生产的技术链接、绿色生产技术和农业资源多级转化、高效利用与废弃物再生技术、低碳农业技术标准规范、农村生态小城镇建设技术等层面开展技术创新、集成研究并形成突破，逐步建立起相对完善的推动碳汇农业发展的技术创新体系；同时，逐年加大对农业和农村节能低碳重点项目、重大工程的投入力度，依靠科技、组织实施好农村沼气、秸秆气化、节水农业、保护性耕作、有机农业投入品、副产物综合利用、天然林保护与退耕还林、生物质能源开发等重点项目的开发建设，重点在全国创建一批碳汇农业示范园区，推广碳汇农业，由此推动碳汇农业的快速普及与发展。
3.4 设立农业碳基金，推进碳排放权交易
在低碳经济形势下，我国要抓住机遇，设立农业碳基金，拓展农业资本市场，解决发展碳汇 农业所需的部分资金；并以清洁发展机制为核心，推进碳排放权交易，先期主要面对国内能 源大企业销售，逐步进入国际碳交易市场。粮农组织的经济学家莱斯利•利珀认为，通过此 种低碳融资措施，发展中国家低碳农业的规模可能会每年增加300亿美元［19］。而 且，进行农业碳交易，可额外增加农民的碳汇收入，有利于激励农户从“碳源”农业生产方 式转变到“碳汇”农业生产方式。目前，中国已成为发达国家开展CDM项目的主要国家，全 球最大的CDM市场减排量的最大供给者。因此，应该抓住机会促进发达国家的相关技术转让 ，同时增强自主创新能力，研发低碳农业技术和低碳农产品，开发利用生物质能源，整合市 场现有的碳汇农业技术，加以培训、示范和推广应用，以期在国际碳汇交易的竞争中抢占制 高点。同时，在国内积极探索创建“企业―碳交易机构―农村专业合作组织―农户”的农业碳汇交易机制，形成企业、农村专业合作组织、农民与碳交易机构等相关体的利益共享机制和专业合作组织订单机制，其内在的运作机制主要包括三个层面：一是在企业与碳交易机构之间，主要是加入碳交易机构的企业自愿并从法律上联合承诺，通过购买补偿项目的碳减排指标，完成其定量的温室气体排放目标。即，企业通过农业碳汇等项目去弥补未完砀减排目标或超额排放；二是碳交易机构与农村专业合作组织之间，主要是专业合作组织负责将农民组织起来，帮助有意愿实施碳汇农业技术的农民签订合同或者订单，并将其减排的温室气体指标集合在碳交易机构出售；三是农村专合组织与农户之间，主要指专业合作组织通过订单机制与愿意提供碳汇的农民签署合同，然后将集中销售碳减排量的利润按签订的合同返回给农民［20］。
3.5 鼓励各类资本下乡，推动碳汇农业的发展
要改变农村生产方式，积极发展碳汇农业，除了政府财政支持以外，更需要金融机构资金及 “市场资本”的积极介入，在政府财政投资、金融机构与市场资本的合力作用下，共同参与 和推动新兴碳汇农业的发展。因此，应以全新视角设计各类资本支持碳汇农业的框架体系。 一是为支持碳汇农业经济发展的金融机构及各类资本提供税费优惠、利息补贴和风险担保上 的政策支持；二是制定完善农业保险法、碳汇农业促进法等相关法律，建立健全农业保障体 系，推行政策性与商业性保险同时运营的联合保障机制，提高保障系数，降低信贷支持风险 。三是建立银行、担保与保险联合支持机制，实现低风险、高收益的多方共赢。保险公司为 高投入、周期长和高收益的碳汇农业提供政策性或商业性风险保障；政府主导组建碳汇农业 专项担保公司，建立公益性担保基金，为碳汇农业提供融资担保；银行机构则依据信用评估 和风险评估情况提高信贷额度，延长资金使用期限，降低资金使用价格，促进联合机制有效 发挥。
3.6 改变传统农业的组织形态，大力推进各种形式的农业专业合作
推进农业专业合作以解决农业经营规模过小与发展碳汇农业的矛盾。目前我国主要实行 的是以家庭承包为基础的小规模的农户和农场模式，这种农业生产形态给规模化碳汇农业的 发展带来困难。例如，一个农户或一个农场实行碳汇农业的模式，而周围的耕地仍是工业化 农业，那么这个生态模式的土壤、空气和水源等就难以避免会受到影响和污染。因此，需要 在传统农业的组织形态上进行改变，大力推进各种形式的农业专业合作，例如以村组为单位 开展土地合作，选择合适的项目发展碳汇农业；扩大现有农业专业合作社的合作规模和合作 内容，引导不同专业合作社围绕发展碳汇农业进行经营合作；引导小规模的生态农户与农场 ，通过成立生态合作社扩大规模等等。
3.7 征收进口农产品“碳关税”，补贴国内碳汇农产品
在西方发达国家，对农业普遍实施高补贴政策，这事实上包含了对农业的“碳补贴”。此 外，发达国家碳减排成本普遍较高，据调查，欧美国家的碳减排成本平均在50美元/t以上 ［21］，折合人民币成本大约为340元/t。按照1 kg粮食吸收1.47 kgCO2标准计算， 欧美发达 国家粮食碳补贴标准大约为499.80元/t［5］。这可作为我国进口西方发达国家农产 品的“ 碳关税”标准。同时，把征收的资金用于补贴国内的有机农产品、绿色农产品等碳汇农产品 ，以提高农户发展碳汇农业的积极性，增加农民的收益。
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Main Paths and Policy Proposals for the Development ofCarbonsinkingAgriculture in China
XIE Shujuan1,2,3 KUANG Yaoqiu1，2 HUANG Ningsheng 1，2
(1. Guangzhou Institute of Geochemistry,Chinese Academy of Sciences,G u angzhou Guangdong 510640,China; 2. Graduate University of Chinese Academy of S ciences,Beijing 100049,China；
3. Guangdong Academy of Social Sciences,Guangzhou Guangdong 510610,China）
