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关键词：公共品；市场
在传统的经济学里，市场一般指私人品交易的市场。公共品由政府供给，政府是不以赢利为目的的组织，供给公共品不存在交易问题，因而不存在公共品“市场”。本文研究指出，公共品的供给与需求同样由一个特别的“市场”来决定，同样有其本身的运行规则和秩序。
一、公共品的涵义
公共品的英文名为publicgoods，在国内被译为公共品、公共物品、公共产品、公共益品、公共货物、公共财产、公共商品等。目前较普遍接受的概念为公共品、公共产品和公共物品。公共产品和公共物品译法容易给人以Publicgoods是有形物品的误解，而事实上Pubicgoods在较多的情况下是劳务（服务），是无形态的产品，较少的情况才表现为实物形态。故“公共品”的译法较合乎其本身的经济含义。
公共品是与私人品（privategoods）相对应的概念，其严格定义首先由萨谬尔森于1954年提出：“每个人对这种产品的消费，都不会减少其他人对它的消费。”这是公共品的基本特征“消费的非竞争性”之一，用数学语言可表达为：
n
X＝Xi＝∑Xi（i＝1，2，3，…，n）
i=1
X为某一公共品的消费量，Xi为某人i消费这一公共品的消费量，即任意消费者i的消费量与所有消费者（包括消费者i）加总的消费量相等。从经济学意义上来说，公共品的边际消费成本等于零。
而对私人品来说，消费是具有竞争性的，增加一个人的消费必然减少另一个人的消费，消费量具有累加性。用数学公式可表达为：
NX＝∑Xi≠Xi或X＝∑XiЭXi（i＝1，2，3，…，n）
i=1
即对任一群体的消费者，其消费私人品的消费量是各自消费量的加总。
公共品的另一基本特征为“消费的非排他性”，或称“消费的难排它性”，即在技术上无法将没有购买者排除在消费的范围之外；或是技术上可行，但由于排除成本高于排除带来的收益而造成经济上的不可行。而对私人品来说，通常其消费是严格排他的。私人品也存在消费上的非排他性，存在这种特征的私人品常称为“准公共品”（quasi－publicgoods）或是具有外部性（externality）的私人品（见下分析）。
公共品的两个基本特征“消费的非竞争性”和“消费的非排他性”之间有一定的影响，但并没有必然的联系。“消费的非竞争性”在一定程度上影响到“消费的非排他性，”消费效用的不变使得公共品的所有者成员缺乏排除外来者的激励。“消费的非竞争性”主要来自消费品自身因素，即本身的消费容量。消费容量的决定来自消费品的规模和特性，一般物质类消费品的消费容量决定于其规模，如国防设施；能量类消费品的消费容量决定于其规模和特性，如广播、电视决定于其覆盖面（特性），而电力决定于其规模；信息类消费品的消费容量决定于其特性，如法律法规、知识、技术，其消费容量趋于无限大。
公共品的“消费非竞争性”特性来自其消费容量对共同消费群体来说充分大，以致每个消费者的消费效用并没有影响到其他消费者的消费效用，即使再增加部分的外来消费者，每个人消费效用水平仍然不变。理论上，具有这种足够大消费容量的产品称为纯公共品。现实中，纯公共品常见于信息类产品，如法规、政策、推广技术、新闻等，物质、能量类的纯公共品较少见，仅有国防、航灯、广播、电视等少数产品。
相对于纯公共品，如果一个产品的消费容量有限，并仅供一个人消费时其效用水平才最大和不变，则该物品为纯私人品。现实生活中，还有相当一部分产品的消费容量处于纯公共品和纯私人品之间，这部分产品随着消费者的增多，容量会满载而出现拥挤，消费者的效用将出现递减。这类产品常称为拥挤性公共品或俱乐部产品（clubgoods），如高速公路、公园、学校、社区游泳池等。
公共品的“消费非排他性”既来自自身的因素，也来自外部因素。自身因素方面，是产品主体（个体或集体）无法控制产品的消费流量或范围，原因是产品在消费时呈现效用外散效应，而这种效用又不可分割。如航灯，当其闪亮时，其灯光照便布满了所服务的海域，使得航灯的所有者很难把没交费的船只排除在外。这是一种效用散发型的外部性导致的“消费非排他性”。此外，还有一种毗邻效应的外部性导致的“生产消费非排他性”，即某一产品在生产或消费时，会引发出另一种产品的生产或消费效用，这种效用可正可负，却又无法避免。如某人在自家的院子里种果树，目的是收获果子，同时对周围的生态无形中贡献出一份绿化；又如某人喷自感良好的香水，却引起周围人的恶心。对效用散发型外部效应，不仅公共品有这一特性，部分私人品也有这种特性，如某人在自家门口栽花，其“美化”却无偿与周围的邻居分享。同样，对效用毗邻型的外部效应，公共品和私人品都存在，只是私人品存在的情况较多。无论哪种外部性，如果其外部性覆盖面是全局的，并且具有以外溢效用为主、外溢效用不可分割的特征，便为纯公共品，反之，则称为准公共品或纯私人品（外溢效用忽略不计）。
俱乐部产品和外部性产品虽然在性质上有相异之处，但两者都具备‘稍费效用不可分割“的公共品共同特征，都可称为准公共品。准公共品按消费人群可分为地方公共品、城市公共品、社区公共品、公司（集体）公共品、家庭公共品等类。纯公共品的提供者是政府，准公共品的提供者既可以是政府，也可以是市场里的经营法人、自然人。公共品有狭义与广义之分，狭义的公共品从消费的不可分割性出发定义公共品，广义的公共品从提高公共福利的高度上定义公共品。”按广义公共品定义，政府的所有服务均列入广义公共品的范畴，包括界定和保护产权、保持宏观经济稳定、提供社会基础条件、提供社会公共服务、提供社会保障条件、提供社会发展条件。提高社会公共福利等方面。
二、公共品市场
公共品供求理论属公共财政学、公共经济学范畴，其中，公共选择理论是其核心。在公共选择理论里，布次南通过研究政治投票与公共收支的关系，推出公共选择所依据的“政治市场”理论。公共品市场在国内外文献中是个空白的概念，因为一般认为，公共品是政府或集体团体供给的产品，并没有通过市场交易，因而就无所谓市场的存在。对此观点，国内理论主流持赞同态度。另一方面，国内部分学者持有不同的认识，如吴俊培1994年提出Publicgoods应译为公共商品，刘心一1999年提出“公共商品满足公欲，私人商品满足私欲，市场是两类商品的综合体”的见解，倡导公共品存在市场的学术观。
公共品是否存在市场，应从市场的构成、运行规则、产权特征等方面来考察。何谓市场，市场有广义和狭义之分，狭义的市场指有形市场，即商品交换的场所；广泛的市场包括有形市场和无形市场，无形市场是指没有固定交易场所，通过多种交易形式达到交易的市场。现代市场随着交易形式的扩展，已形成多样化的市场体系，对市场的理解应上升到交易总和的高度上来理解，只要存在交易主体和交易对象，便会形成一个市场。当然，市场有规范市场、残缺市场，公开市场、地下市场之分，严格意义上的市场应指完善规范的市场，这种市场的构造必须具备四个基本要素：（1）有完全产权的市场主体。这里的完全产权，指产权主体具有独立排他的所有权，能自由交换所有权派生权能和获得产权交易的剩余；（2）有合法的交易对象，即有产权被社会保护的可交换的商品；（3）交易遵守市场一般运行规则，主要包括市场进出自由原则、自愿交易原则和公平竞争原则；（4）违反市场规则者将受到法律的制裁，即进入市场的主体的产权受到法律的保护。
从产权角度，市场之所以形成，是因为产权主体在法律保护和市场运行规则框架下能够自由地交换产权。从交易的本质上来说，商品的交易首先要完成产权的交易，然后才有商品的完全交换或部分交换。如农户甲用一只羊交换农户乙一袋米，这种交换过程首先发生在两者同意完全交换各自的所有权；如果农户甲把一只羊租给农户乙，每月收取1公斤米的租金，则这种交换是部分交换，即所有权派生权能束中的使用权交换。这两种交换都是交易双方先订立契约（产权交易），后才付诸交易行动，实行实物交换或使用权租借。
市场里的产权主体，既有独立的自然人，又有各种形式的组织（法人），如家庭、企业、各种赢利和非赢利机构。应注意的是，各种组织是通过独立自然人的产权市场交易，才以共同产权主体的形式“法人”进入市场的。如企业便是以相对稳定和长期的契约代替“一手交钱，一手交货”的瞬间契约而形成产权共同体（企业法人）。市场里产权共同体存在的原因是通过较固定的产权交易形式能够降低交易成本，从而带来市场效率；或是共同产权增加的收益大于组织的交易费用。
对私人品来说，由于有着明确的产权边界，即生产和消费都具有明确的竞争性和排他性，因而能通过私人生产和市场交换来生产和消费。而对公共品来说，由于消费的非竞争性和非排他性，使私人生产者无法收回生产成本（消费的非竞争性使消费的边际成本为零，非排他性使消费者容易搭便车，不愿意生产或购买）。因此，公共品必须由公共产权主体去提供，这个产权共同体便为政府。
按市场形成的四个基本要素及市场的产权特征，公共品的供求是否存在市场决定于两方面的条件：一是政府是否是社会公众通过公平的契约交易而形成的产权共同体；二是政府生产和供给公共品是否遵循市场原则。如果这两个条件具备，公共品的产权契约交易与私人品没有本质上的区别，政府就象一个特殊的企业组织，私有产权的主人——社会公众谋取福利，以公共产权主体形式参与市场运作，生产和供给公共品，弥补私人产权单独交易基础上的“私人品市场”所固有的缺陷。
关键词:公共利益;现代公共;公共管理;管理本质
Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).
keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence
引言
显然,这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题:前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点;后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现,前一种主张所说的公共利益多半是抽象的,而后一种主张则意指现实的公共利益,它与公众利益密切相关。
事实上,研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一,公共利益是抽象的(虚幻的)还是现实的(具体的)?第二,公共利益与共同利益完全一致吗?围绕这两个问题,本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上,界定公共利益的本质内涵;进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。
一、对“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应,即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释,common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时,是指“两个人或更多人,或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西,所做的事情,或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”,此时它指“影响所有人或绝大多数人(的事物)”。(注:《牛津高阶英汉双解词典》(第四版)、商务印书馆、牛津大学出版社,1997年版,第277页、第612页。)
可见,“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。
同时,“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体,不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。
通常,共同利益可以指代共同体利益,或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。
(一)共同利益与共同体利益
共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会,都可以分别看作是共同体。作为现实的载体,这些不同层次的共同体都存在着自身的利益,因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时,可以采取几种视角:一是以单个的利益共同体为单元,分析其共同利益的属性;二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元,分析共同利益的相对性。
1.共同体的规模与共同体利益
共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少,影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员,它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小,共同体利益的内容越简单、越狭窄;共同体规模越大,共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何,共同体利益都不是单一的,而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。
最为主要的是,共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下,利益聚合比较容易实现;或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大,利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难,因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境:“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益?
通常认为,不管采取怎样的表达机制,共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了,他们就会游离于共同体之外,共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现,共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是:这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认,但在实际上应该得到实现。就是说,共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度,它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。
比如,人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性;一旦共同体安全受到威胁时,任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如,在追求共同体利益的过程中,共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了,此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益;当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时,保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见,形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。
这表明,共同体利益并不否认差异性和客观性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客观的“普遍利益”。
2.共同体的层次与共同体利益
既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体,那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言,人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益,两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如,我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体,国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益,一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏,这是对人类社会整体利益的威胁;同样,一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面,可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作,则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。
3.共同体的性质与共同体利益
以上,我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上,除了规模之外,共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如,对于组织这类利益共同体来说,我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然,两者都具有各自的共同利益,但因为性质和价值取向的差异,其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说,“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别,而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”(注:DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999.)。
在这里,政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为,政府也是有自身利益的,因而并不见得能够代表公共利益。事实上,这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益,而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为,这两种共同体的利益根本一致;而在公共选择理论看来,两者可能相分离。可见,共同体的共同利益并不等同于公共利益,这取决于共同体利益的指向。
这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说,政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体,但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体,那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”,在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明:不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上,国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。
上述分析表明,共同体利益首先是共同利益,它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升,共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时,在探讨共同体利益是否是共同利益时,必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。
(二)作为利益关系产物的共同利益
在探讨共同体利益时,实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外,共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为,“由于利益自我性和社会性的作用,任何利益关系中都包含着三种利益内容,即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说,共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”(注:王浦劬:《政治学基础》,北京大学出版社,1995年版,第60、61页。)。对此我们可以进一步地引伸:
1.共同利益的动态变化性
尽管利益关系具有相对的稳定性,但它也不是一成不变的。按照上述逻辑,如果利益关系发生变化,那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说,共同利益也具有动态变化性,而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化,那么共同利益的公共性或私人性就不会变化;如果两者同时发生变化,那就意味着利益关系本身发生了变化。显然,两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益,与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物,可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。
2.共同利益的本质属性
如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话,那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说,不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中,由于“原构利益主体”的性质不同,所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益,显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之,不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质,也可能具有公共的性质。
由此可见,共同利益是公共的还是私人的难以分辨,这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说,不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益,尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么,到底应该如何界定公共利益呢?
二、公共利益的本质属性
从上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陈庆云:“公共管理基本模式初探”,载于《中国行政管理》,2000年第8期,第37页。),尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系,还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
(一)公共利益的内涵
按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释,public意味着“公众的、与公众有关的”,或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《牛津高阶英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社,1997年版,第1196页。)在这里,公众是一个集合名词,公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体,与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及,共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识,公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。
其次,公共利益意为“公众的或与公众有关的”,它与公众利益密切相关(这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的)。不过,公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的,也有公共性质的;公众除了消费公共物品之外;还大量地消费私人物品。反之,公共利益则应该代表公众利益,否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。
再次,公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来,政府也具有自利性,但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面,往往存在认识上的误区:即因为政府是代表者和维护者,而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上,西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第4页。);非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。
(二)公共利益的本质属性
作为共同体利益和公众利益,公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上,公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位,并没有告诉人们公共利益包括哪些内容,它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下,公共利益也具有一些基本的属性。
1.公共利益的客观性
公共利益不是个人利益的叠加,也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是客观的,尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此,那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展,尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。
2.公共利益的社会共享性
既然公共利益是共同利益,既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员,那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一,所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所谓共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”;公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。
以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的,但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为,“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第26页。)如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话,那么,它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式;进而,公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。
需要特别指出的是,公共物品的这种特征往往被误解,即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在,但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。
从纵向上来说,我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性:(1)全球性或国际性公共物品:世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识,都是国际公共物品的例子。(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第131页。)(2)全国性公共物品:提供宪法、法律等制度安排,国家安全和防务,发展初等教育,进行基础设施建设,跨地区的公共设施(比如道路),都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品:地方基础设施(比如城市道路)、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品:社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。
从横向上来说,同一层次的公共物品不是单一的,而是多样化的:(1)基础性的公共物品,主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品,指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品,比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品,比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。
由此可见,公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上,公共利益就不是一个抽象的概念,而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式,从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。
三、公共利益:现代公共管理的本质问题
从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出,既然公共利益具有社会共享性,既然它具有相对普遍的影响力,那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样,对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场,即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过,新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场,顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标,它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时,市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此,转向公众立场有相当的合理性和现实基础。
站在公众的立场上,公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现;而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问,政府是最大的、有组织的供给主体,这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现,政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。
新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计,也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提,必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看,基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解:
第一,政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作关系是必然的理性选择,也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。
第二,这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品,它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给,也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样,政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品,也能够保证公共利益的实现。
第三,政府虽然不必是唯一的提供者,但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的,而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说,主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。
同时,以公众为立场并不代表公众只是被动的、挑剔的消费者,因而也并不是与公共管理主体相对立的群体。既然公众可以从公共物品中“共同受益”,他们也应该付出相应的“代价”。除了以税收等方式集体地购买不特定的公共物品之外,公民参与也是实现公共利益的重要手段。它不仅是集体表达利益需求的途径,也是与公共管理主体合作从而降低管理成本的方式。
1.公共管理。
公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。
2.公共行政。
公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。
二、主客体区分
1.主体区分。
主体是行为的施动者，可以是单一的亦可以是多元的。公共管理的主体则呈现多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织。各管理主体根据自身的业务范围，对管理权限内的各项事务进行统筹协调，在法律范围内享有充分的权限自由。公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权力机构（一般不包括立法机构和司法机构），多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责。政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行，成为公共行政运作的核心载体。
2.客体区分。
客体对象是主体行为的内容，在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围。在客体维度上的区分，需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析。公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了客体的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权利的执行和公共利益的维护，体现工具性、权威性、规范性等特性。公共管理客体多样，在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现，包括：以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施、产品）等。公共行政的研究外延具有动态性，其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向，不断引入新的学科知识，在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客体多样，有较为固定的管理程序，更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行。以民利为导向，维护公共利益是公共行政公共性的直接体现。
三、内在区分
1.特征区分。
从对公共管理与公共行政之上的解读中，我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征。公共管理的鲜明特征集中体现在：专业性更强，重视专业化管理；注重绩效评估体系的科学化、完善化建设，积极引入人事弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾；侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，以为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特征则表现为：公共性是核心要素，旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化；刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护。责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督,政府的行为须对社会大众负责。
2.管理目标区分。
公共管理和公共行政在管理目标方面，存在着维度性上的区别。一者，公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。
3.管理体制和运作模式区分。
1.加强公民参与，推进警民共治
依法推进公民参与行政制度，是我国宪法赋予公民的一项基本权利，也是公民的基本义务。公民通过合法的途径直接或者间接参与到行政管理中，以表达自己的合法诉求，从而进一步影响政府的行政决策制度。新公共管理理论认为，建立起多样化的公民参与社会治安渠道，不仅有助于有效维护社会的治安稳定，更能建立起更加具有服务意识的公安机关。此外，公民建立起的诸如社区保安队、联防巡逻队等组织更能进一步明确各自的治安功能和职责，能有效缓解治安管理过程中的责任推诿乱象。
2.构建新时期的管理格局
随着经济的发展、社会不断进步，各种新时期社会矛盾也层出不穷，公安机关明确自身的管理的职能地位，依法进行社会管理不仅能有效维持社会治安，更能为构建和谐社会带来新鲜空气、保障人民群众安居乐业。社会治安是社会生活中各种因素的综合形成，无论是发达国家还是发展中国家，都无可避免。要进一步对社会治安问题进行管理，不仅要依靠公安机关的行政权力，更应依靠人民群众的群策群力，实行综合治理。善于挖掘和利用现有的社会资源，积极吸引公民参与其中，结合我国当前的国情，授权基层，将基层保安员纳入到公安管理工作中，深入开展“大调解”工作，使公安工作真正成为全党、全民参与的大工程。
二、引入市场竞争机制
为了切实维护我国的社会治安，加快推进文职制度的步伐，做到将有限警力投入到人民群众最需要的地方去，我国的《公安机关组织管理条例》明确规定了对具有较强专业性的职位实行聘任制，这一制度的实行，不仅在社会管理工作中切实引入了竞争机制，更打破了公共服务供给的长期垄断，让许多私营企业或者部门参与到了公共服务之中，通过市场竞争的方式，不断强化和提高了我国的社会管理质量与效率。通过市场机制的引进与转变，公安部门只需要通过对具有相应资格的企业进行监督，就可以达到对社会管理的最大化。同时，这些私营企业又在很大程度上解决了我国当前社会主义初级阶段存在的警力不足的问题，使得节约下来的警力能够最大限度的使用在对案件的侦破和执勤前线上。
三、营造出具有“顾客导向”的社会行政文化
随着上个世纪八十年代欧美国家实行的新的公众行政理论，这些国家在现在国际社会中所取得的重大成就也大多依赖于此。比如美国率先进行的新的社会管理模式，以现代经济学为基础理论，引进企业的成功管理案例，并将之实行在社会管理工作中，将所有公民作为服务对象，按照对象的不同和对象所要求的模式不同而进行随机变化，将顾客作为市场导向，形成“企业化服务”的新型社会管理制度与模式。
四、树立起情报主导观念
无论是在何种情况下，情报的收集和管理都是至关重要的。新的公共管理理论主要强调的和最终要达到的目的就是建立起电子化政府。随着知识时代的到来，知识更新速度的不断加快，原有的政府运行机制以远远不能满足当今的社会管理工作。为满足建立电子化政府的需求，建立起具有高速信息通道的警务模式，对信息进行集中整合、集中管理才是关键。
1.建立“大情报”平台
以科技手段为后盾，以先进的管理理念为指导，以发展为核心构建起“大情报”平台，并以此对社会进行动态管控，切实加强公安系统自身的信息化建设，充分激发公安民警的创意潜能，建立起全面的、科学的、合理的信息收集和处理平台，对日常情况进行预警和研判。
2.加强勤务与考核制度改革
为了实现公共利益，促进社会的全面发展，公共管理这种新型治理模式一定会体现出自身的价值取向，公共管理是伦理行为，而道德规范和伦理原则会对公共管理的发展产生一定的影响，所以伦理和公共管理具有一致性。首先公共管理伦理化能推进市场经济伦理的发展。公共管理是在市场经济环境下诞生并发展起来的，市场经济伦理一定会让公共管理产生新的伦理价值取向。市场经济的快速发展，分离了个人利益和公共利益领域。只有在利益发展分化和冲突时，道德和伦理的作用才能显示出来，讨论和研究应当、善、正义、公平等概念才有更加重要的意义。市场经济环境下公共管理要协调因为利益冲突和分化引起的不同利益关系的紧张状态，对社会的和谐氛围予以维护，展示出人们追求“善”的价值取向和伦理化要求。其次现代管理所具有的人本主义倾向推动公共管理伦理化的发展。现代管理发展过程中出现明显的人本化趋势和倾向，每一个管理者在管理时都会对其他人产生一定影响，而管理行为能够体现出管理者的人性。因此完善管理者的人性，能够促进属下人性的发展。公共管理也有较强的人本主义倾向，要在“以人为本”的原则下，充分激发人的积极性、主动性和创造性，体现出人的价值。公共管理的人本倾向形成以道德为主干的管理方式，体现出公共管理的伦理化。
二、公共管理伦理建设过程中产生的问题
（一）公共管理者以及管理组织在对待社会利益和自身利益时运用了不恰当的态度公共管理缺乏伦理的主要原因是，人们内心充满侵占和淡化公共利益的想法，出现此想法是以公共管理的组织者和执行者的道德水平较差为基础的，此伦理道德水平高低和管理者具有的价值观念和是非观念有直接关系。组织的价值观和是非观受管理者素质的影响，而管理者的价值观和是非观受工作阅历、受教育情况、家庭环境的影响。公共管理者以及管理组织对待社会利益和自身利益所运用的不恰当态度，其原因在于，首先公共管理组织的宗旨、使命、目标和社会要求不一致，例如在选择管理者时重视对其业绩、勤奋、能力进行考核，轻视对其廉洁、德性的考核。其次公共管理者在工作中没有对自己的道德进行严格要求。
（二）公共管理环境中不同因素成为加重伦理的缺失外部力量公共管理环境中具有的刺激因素，一些是组织内部环境产生的，如对于政策、信息、物、财、人等资源调配和控制的权力以及由此造成的身份和地位的变化；一些是组织外部环境产生的，如文化、社会、经济、政治等方面对公共管理者以及管理组织的影响。形成组织内部环境因素的前提是组织的文化色彩和组织传统；形成外部因素与社会及其所在的历史时期有直接关系。功利化组织的诱因对管理者有较大影响。大部分公共组织的性质是非功利化的，管理者应该抵制功利化因素带来的影响。但现阶段功利化不渗透到公共管理中，部分组织和管理者也逐渐倾向功利化，造成公共管理中伦理的缺失。
（三）公共管理教育制度和伦理的精神建设比较缓慢世界大部分国家发展社会经济的实践证明，公共管理教育制度和伦理精神的建立与发展速度是导致公共管理伦理缺失的原因之一。我国公共管理教育制度和伦理文化的建设明显落后于经济发展的要求，在城市化进程逐渐发展、人口快速流动、社会大众要求提高公共服务质量的社会改革和转型期间，社会投入到公共管理伦理领域的精力较少。政府部门是公共管理服务和产品的提供者，个人和企业是服务和产品的使用者。这种单一性的公共管理产品和服务方式造成消费生产间的伦理冲突，而公共管理组织和个人更加重视传承而轻视发展。公共管理伦理教育制度落后主要表现在以下几个方面：第一、社会比较轻视公共管理伦理，理论界没有透彻、系统、深入的对公共管理伦理进行分析和研究，造成伦理建设没有明确的目标，伦理工具也比较缺乏。第二、部分公共管理组织运用赢利性组织的规范管理和聘任员工、处理和社会间的关系，进而降低了公共管理的伦理水平和服务水平。第三、伦理教育没有鲜明的公益性特点，媒体和政府部门的宣传不到位，很多公共管理伦理的相关教育受到利益的左右。
三、根据公共管理中伦理缺失等问题而采取的策略
目前公共管理中伦理缺失的现象比较严重，具有特殊性的同时存在普遍性，在公共权力大的领域，问题就更加突出。所以降低和杜绝公共管理中伦理缺失的关键对象是能够行使公共权力的个人和组织。应对公共管理中伦理缺失要运用以下几种策略。
（一）对公共管理伦理的规范标准和作用领域予以明确随着公共管理领域的逐渐扩大，政府部门和机构要提高对公共管理活动的分析和研究，对其伦理标准和活动范围予以明确，根据公共管理组织和管理者的具体要求进行明确区分，同时规范社会公众的伦理道德。按照不同公共管理组织对群众生活产生影响的强弱不同，制定不同级别的道德规范和考核标准，提高公共管理伦理的覆盖范围和体系层次。增强公共管理伦理分析和研究的力度，拓展精神教育的具体内容。应对公共管理组织和个人对社会利益和自身利益运用不恰当态度的问题，要从增强公共管理者的道德修养和提高组织文化两个方面来降低不道德思想和行为。所以要加强对公共管理组织的监管，提高对公共管理者的道德考核和约束。伦理建设要具有一定的针对性，不能运用普通组织的评价和考核标准。要特别重视公共管理者的廉洁自律、对正义事业的忠诚度以及道德责任感等情况，运用伦理管理和教育方式控制管理者的私欲。在建设教育制度和伦理精神的过程中，要根据时展的要求有选择的继承传统伦理思想，如义、仁、智、礼、信、耻、廉等。同时学习和借鉴国外伦理思想，如幸福、善、德性、大方、勇敢、快乐、机智、诚实、坚强等。让公共管理者成为正义公平的守护者和实践者。
（二）公共管理领域要提高监控伦理环境的力度现在我国正经历着社会转型，和公共管理具有密切关系的活动逐渐增多，所以要提高监控伦理环境的力度，降低社会环境中不良因素对公共管理组织的负面影响。构建起能够将所有公共管理领域进行覆盖的伦理环境，对政府部门、事业单位以及具有经济利益的各级公共管理组织的做法，提出科学合理的伦理要求，并客观真实的评价实施效果。行业协会要管理和监督危害群众利益的行为，对没有履行公共管理义务的个人、部门制定惩罚措施。在公共管理伦理中添加民众意志和理性精神，增强全民参加民主决策和社会治理的主人翁意识，制定并实施反腐的远期战略规划。根据社会转型时期不同外在因素影响和冲击公共管理组织和个人的伦理道德，要建立起全角度、全方位覆盖的道德规范机制。构建起可以在决策中彰显公共意识的科学化、民主化管理机制，要求全体管理人员在工作中体现出依法办事、平等、公道、公正并控制欲望的素质，让他们在对待公众利益时展示出实践精神并善待弱势群体。让廉洁意识、法治意识、责任意识、诚信意识深入到每个公共管理工作者的心中，将积极承担社会责任作为评价和考核公共管理组织和个人的论据，提升组织的非经济性特征，用服务型管理代替传统的统治型管理，运用道德伦理评价标准对组织进行人性化管理。
（三）树立起道德典范，推动公共管理伦理的建设和发展公共管理是社会治理的主要模式，是为社会大众提供社会制度安排和道德人格自律等精神产品和服务。公共管理组织的目标是引领大众追求幸福，也就是西方伦理中的“善”。公共管理组织不能围绕经济效益来制定功利化目标，而要提供和公众具有密切关系的服务和产品，所以该组织和管理者不能运用经济标准来对自身的获得和付出进行衡量，其工作成绩因为具有长期性和非显著性的特点，容易产生社会评价不真实、不客观的现象。所以应该按照组织提供的服务和产品特点，实施针对性较强的教育和宣传。运用塑造公共管理者以及组织伦理典范的方式，提高公共管理在社会经济活动中的影响力。在对公共管理进行规范的过程中，要将已经开展的传统活动和创新活动结合起来，将公共管理伦理提高到国家管理的宏观层面上予以考虑。进一步明确各种公共管理的主体，制定出可行的、具体的服务标准、管理方式以及管理理念。
四、结束语
(一)公民参与是服务型政府建设的合法性基础
马克斯•韦伯认为:“合法性就是人们对享有权威的人的地位承认和对其命令的服从。”因此，服务型政府能否具有合法性基础，取决于能否得到公民的共识和认同，要想取得公民对服务型政府的认同，必须保障公民参与权的实现。同时，政府在公共管理中可以寻求公民支持，不断拓展公民参与机会。这有利于强化政府与公民间的沟通与互动，整合公民的价值认同，提升政府服务的绩效。
(二)公民参与是服务型政府治理的必要条件
服务型政府的一个最重要特征就是变政府统治为政府治理，转变公共权力运作模式。我国服务型政府建设的模式实质是以治理为核心的中国特色政府模式。政府的角色应该是帮助公民表达意愿并满足他们的利益需求，把公民视为合作的对象。服务型政府治理应该重塑政府与公民的关系，作为公共权力的主人，公民必然有权监督公共权力的运行状况，保证权力正当、有效运作。
(三)公民参与推动服务型政府建设持续健康发展
当前在构建服务型政府的进程中，要破解公共权力滥用，公共服务不足的问题，必须强调公民参与管理。公民参与有助于减少公共决策过程中的信息失灵，加强公共政策的有效性，提高政府工作效率。同时，公民参与公共决策也是政府与公民沟通的过程，加深了公民对政府政策的认同与理解，降低了协调成本，而且有助于激发公民的责任感。
二、我国公民参与的主要形式与困境
(一)衡量政府是否鼓励、推进公民参与，主要是看政府在制度上为公民开辟了多少参与的途径。
当前我国公民参与的形式主要有以下几种:
(1)基层自治中的公民参与。
我国已形成村委会和居委会为载体的基层自治制度，为基层群众自治发挥了重要作用。
(2)公共决策中的公民参与。
近年来，各级政府采用听证制度、告知制度、专家咨询制度等听取民意，集中民智，不仅保障了公民的表达权，提高公民参与的热情，同时也使政府决策更科学、合理。
(3)政府绩效评估中的公民参与。
在我国，公民参与政府绩效评估主要是以公众主体对政府绩效进行评价，其评价结果将作为政府各部门考核绩效的重要依据。公民参与政府绩效评估，是加强公民参与的重大举措，有利于提高政府服务水平，提高政府能力。
(二)目前我国地方政府在构建服务型政府的实践中存在着一些认识上的误区，导致公民参与存在着现实上的困境。
部分地方政府认为服务型政府建设的核心就是提高行政效率，提升服务质量，政府是主体，公民是客体，认为公民参与能力有限，水平不高，增加成本，影响决策质量，因此，公民参与也只是一种间接参与。还有一些地方政府认识到了公民参与的重要性，提供了公民参与的途径，但是缺乏有效的分析与管理，缺乏科学预测公民参与过程中遇到的问题与障碍的能力。因此，构建服务型政府既要强调公民参与的重要性，又要重视公民参与的有效性。此外，在构建服务型政府进程中，公民自身的参与能力和意识也是影响参与效果的重要原因。随着我国民主政治建设的推进，公民不再满足于选择民意代表的投资者和政府公共物品的消费者的角色，而是希望能充分表达自身意见，影响公共政策。但实践表明，大多数公民缺乏主动参与意识，对服务型政府建设持被动观点，缺乏参与公共管理的基本知识基础，参与具有盲目性。
三、推进公民参与，构建中国特色服务型政府
如上所述，我国公民参与在实践中还存在着许多现实的困境，制约了公民在公共管理过程中的作用与权利，也影响了服务型政府的建设。探索适合中国国情的公民参与途径与形式，是构建中国特色服务型政府刻不容缓的任务。
(一)认清公民在构建服务型政府进程中的角色
在服务型政府建设中，公民不再是被动的管理对象，也不再是选择民意代表的投资者和政府公共物品的消费者，他们同样也是公共管理的主体。公民可以通过多种途径直接参与公共管理过程，影响公共政策，对政府行为进行监督，评估政府绩效。作为公共产品和服务的生产者与供给者，“公民通过承担个人责任以及参加社区公益性公共服务活动等多种形式的参与行动，直接成为一些公共事务的自主管理者和公共服务的供给者。”
(二)培育公民意识，提升公民参与积极性
良好的公民意识，只有在国家重视、保护公民权益的情况下，在公民对公共事务的关注、沟通与合作中才能实现。因此，公民主动参与公共管理，既是对自我价值的肯定，又是培养公民意识，履行公民责任的过程。为此，应当转变公民参与保守的观念，培养权利意识、法治意识、责任意识。同时，建构公民参与网络，使其充分表达自身意志，在参与过程中实现自我塑造，自我提升。
(三)明确政府责任，构建公民参与制度保障体系
面对越来越复杂的社会问题，传统的官僚制已经无法承受时代的考验。这就要求政府充分认识到公民参与在服务型政府建设中的重要作用，在公共管理中强调公民参与的权力，引导公民参与公共事务，培养公民主动参与意识，并构建公民参与的制度环境。因为“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个”。针对目前我国公民参与的制度保障不健全的现实状况，政府应加强与公民在公共管理中沟通交流，构建公民参与制度保障体系的责任。如应建立决策民意征集制制度、专家咨询制度、听证制度、公民参与监督制度、政府绩效评估等相关制度，确保公民真正成为服务型政府建设的主体之一。
(四)完善公民参与机制，提高公民参与有效性
作为农村经济发展的主心骨，公共管理人员要认真履行职责，切实代表村民利益，凝聚村民意志和力量，坚持科学发展观，依靠科学技术，按照“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，因地制宜地提出农村社会经济发展战略、发展思路和发展途径，制定产业发展规划、村域和村庄用地布局规划，实施发展项目，帮助农村居民化解发展风险，解决农村居民生产生活中的实际问题，调整优化农业产业结构，积极发展特色农业和生态农业，不断地把农业产业化向更高的农业工业化阶段推进。同时，要重视民生，努力创造条件，改善农村居民生产、生活的基础设施，整治村容村貌，加大教科文卫方面的投入，注重社会主义人文关怀，最终实现人的全面发展目标，使农村群众老有所养，病有所医，居有其屋，衣食无忧。
2我国农村公共管理出现的问题
2．1乡镇政府机构面临的困难和问题
在我国乡镇政府，财政供养人员过多，乡村两级行政机构积累了过大的行政成本，也积累了严重的债务。乡镇政府作为国家行政机关在农村的基础，自然具备了国家政权的基本职能，其行政机构的设置都逐一与上级对口，对三农的活动制定了过多的约束制度。
2．2农村“双层经营体制”的制约
农村现行的“双层经营体制”是农村公共管理实现合理化的重要制约因素。由于农业的行业特殊性，乡镇政府和村两委事实上很难对农民提供经营方面的帮助，但我们的土地归集体所有，村委会对土地只有分配和流转的控制权，这就大大降低了土地资源的利用效率。在土地价格高的地方，乡镇政府甚至县政府也插手土地的流转，土地所有权被分割。这种状况的后果之一，是导致村两委班子的权力过大，且得不到强有力的监督，这大大提高了基层公共服务的运行成本。
2．3农村教育体制不适应教育形势的发展
我国农村教育基础软件硬件设施都相对薄弱，为了压缩财政开支，在中西部地区中小学集中办学，虽是义务教育，却没能起到良好的效果。中小学教育是政府应当提供的公共产品，应该全额纳入国家和省市县的财政预算。在目前城市化进一步加快的情况下，农村的教育实际上是为城市输出资本，因城市的人力资源很大一部分投资是由农村来完成的。各级财政都应注重向农村教育的投入，加强农村义务教育和职业教育的财政责任。
2．4农村社会保障体制不适应农村社会经济发展的需要
农民的社会保障意识淡薄，参与不积极。特别是在农村经济不发达的地区，要农民缴纳养老保险金比较困难。目前，家庭保障是我国农村传统的基本保障方式，是现阶段农民保障的基础，单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。此外，我国市场经济条件下的农村社会保障制度还处于试点摸索阶段，理论准备及实践经验都还不充分，因而，我国农村社会保障还基本没有经国家权力相关审批通过的法律，更没有形成法律体系。
3如何加强我国农村公共管理
3．1加快乡镇机构改革，完善乡镇管理体系
3．1．1进一步撤并乡镇，将国家的基层政权收缩到县一级，农村的政策方针的下达可以不必经过乡镇机构的重重批示和考证，可以节省设立各个机构的经费、工资等花费。
3．1．2淡化农村居民委员会的行政功能，真正将农村居民委员会建设成为农民自治的社区组织，让农民以民主自治的方式管理自己。
3．1．3国家对农村的行政控制主要通过法律途径实现。可考虑在农村社区设立精干高效的司法机构，就近解决农村的司法纠纷，为农民解决麻烦，为农民干实事。
3．2大力办好农村教育事业
①巩固农村义务教育普及成果，提高义务教育质量，促进城乡义务教育均衡发展；
②健全农村职业教育培训，加强农民技能培训，广泛培养农村实用人才；
③鼓励人才到农村第一线工作；
④改善和保障农村教师工资待遇和工作条件，健全农村教师培养培训制度，提高教师素质。
3．3加强农村基础设施和环境建设
3．3．1加快农村饮水安全工程建设，加强农村公路建设，逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。
3．3．2推进农村能源建设，引进天然气等新型能源，开展垃圾集中处理，不断改善农村卫生条件和人居环境。
3．3．3推进广电网、电信网、互联网“三网融合”，发展农村邮政服务，积极发挥信息化为农村居民服务作用。
3．4改革农村社会保障制度，建立和完善农村社会保障体系
3．4．1通过宣传教育，使广大农村居民增强社会保障意识。
3．4．2多渠道筹集社会保障基金，即建立起由农民个人、集体和国家共同负担、共尽责任的多主体农村社会保障资金筹集机制。
3．4．3建立多层次农村社会保障体系，以我国法定基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭储蓄保障并存的多层次的社会保障体系，协调发展，不可顾此失彼。
3．5加强农村社会保障的法制建设
公共管理制度创新的另一个重要目标是建设社会主义民主政治。构建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全离不开制度创新。因此，实现社会主义民主政治的规范化、制度化必须加强公共管理制度的创新。社会主义民主政治是一个历史的过程，公共管理制度的创新要贯穿于这一过程的始终。这样才能不断提高党的执政水平、保证实现依法治国、规范党政关系、优化公共资源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度办事、靠制度办事的长效机制。
二、我国公共管理制度创新面临的困境
1.公共管理多元主体竞争不充分
由于历史因素影响，我国公共权力的配置表现出单极化、单向性的特点。公共权力多为国家垄断，国家与社会、统治者和被统治者的划分不清晰。改革开放后，社会阶层日益分化，社会组织逐渐兴起，但不管在运行机制还是组建模式方面，都是政府占主导地位，突出表现在政社界限模糊、运行模式固化、解决问题的能力不强。社会组织缺乏市场竞争的自主性。政府的行为模式是自上而下的贯彻执行并不是自下而上的公共抉择，加之法律制度与民主化制度的不健全，导致公共管理多元主体的竞争环境很不充分，多元利益与公共权力的分散不能很好地整合，一些社会组织的利益与公共事业的利益很可能发生矛盾，导致新的不稳定因素。值得注意的是，我国数量庞大的职能性社会团体挤压了公共主体的竞争空间，也造成了主体竞争不充分。
2.政府与民众面临的困境
公共事业的决策者可能会为了少数人的利益而忽视大多数人的利益诉求。在公用事业的决策过程中，如果在决策中没有社会的监督，就有可能出现损害人民利益的情况发生。除此之外，政府部门存在行政效率低、执行力不强的问题。这些情况就要求公共事务的管理必须出现新思路、新方法。而民众的参与是现代社会治理民主化的重要标志，公共事务的管理有赖于民众的参与。但在公共事务的具体管理中，民众的参与往往受到各种因素的制约。一些在经济上处于优势或者具有较强政治话语权的人或组织往往拒绝民众参与公共事业。
3.多元主体参与公共管理的措施
在调查中我们发现有部分村民都对自己村里的文化设施不清楚。比如现在大部分村（社区）都建有农家书屋，有一部分村民从未去过村图书室看过书，甚至还有村民不知道村里就有图书室。村民对图书室的知晓率低主要有两方面原因，一是村干部对于村里文化设施的宣传力度不够，二是部分农民文化程度低，对读书根本不感兴趣。此外，里面的书籍数量较少，内容混杂且少有更新，与群众的需求存在较大差异，不利于农村社会学习氛围的形成及发扬。
二、推进农村基层文化公共管理的对策建议
（一）进一步转变职能，承担起农村基层文化的公共管理服
1.强化目标责任，提高农村文化建设重视程度
目前农村文化建设呈现的更多的是一种压力型体制（即为了实现赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系）。在自上而下的压力型体制和数字化的政绩考核模式下，村干部在文化建设中工作的重点并非主要在于提高农民的满意度，而只需以数据总结式的工作报告“向上负责”，例如，“建成‘农家书屋’×个”，“配备农家图书×册”，“完成送剧下乡×场”等。换言之，农村文化建设主要是村干部以及基层政权的一项“政治任务”。因此农村文化建设中往往会存在重数量，轻质量；重建设，轻管理；重上级考核，轻农民参与的弊端。要真正把农民对文化需求的“满意度”作为一个重要考核指标，密切干群联系，沉下心去听百姓需求，保障农民共享文化发展成果。
2.加大财政投入，完善农村文化活动场所和设施
积极争取政府资金和多渠道筹集社会资金并举，完善公共文化活动场所和设施。需要注意的是，加大建设文化设施力度的同时，还要及时对已有的陈旧、滞后的文化设施进行整改与更新；要重视对文化设施的维护与修复，延长文化设施的使用年限；要加强管理，提高文化设施利用率；要做好宣传工作，让老百姓知道村（社区）提供这样一个地方，对老百姓开放，供他们休闲娱乐使用。
3.加强扶持引导，打造高水平农村文化队伍
农村文化活动的开展离不开农村文化队伍的推动。要推动大学生村官结合自身特长、当地实际和农民需求，充分发挥其学历高，理论素养深和知识面广的优势，多措并举推进农村文化建设。如聘用大学生村官担当书屋宣传员和图书管理员，盘活农家书屋，打造文化生活主阵地。或者依托党员活动室、墙报等载体，以“顺口溜”、“千字文”等形式，开展惠民政策宣讲、致富项目推广。还可以针对村民中存在的学用科技意识不浓的问题，把活动演出内容与村民需求和各村产业特色相结合，在节目编排中普及相关科学知识，达到寓教于乐的目的。
（二）引入社会购买公共文化服务机制
1.进行文化服务购买
要推进农村基层文化的发展，光靠政府、村（社区）的力量是不够，利用现在社会的资源，农村可以很好的引入公共文化服务购买机制。比如，文化活动较多的村，可以和社会上一些文化工作室签订协议，以每年多少次表演，多少个节目来进行结算。一方面，可以很好的减少村文化工作的压力，只需要加强文化基础建设即可；另一方面，可以增强整个文化市场的活力，节目越多，越是对一些文化工作室的创新能力提出了新要求，这样可以有效地繁荣当地文化市场。
2.引入社会文化管理奖励举措
