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关键词：中国；独立董事法律制度；有效性
我国独立董事制度正式实施的标志，是2001 年《关于上市公司建立独立董事制度的指导意见》（后文简称《指导意见》）的。上市公司应当建立独立董事制度；独立董事应当具备与其行使职权相适应的任职条件。但在发展过程中，出现许多不足之处，导致我国现行独立董事制度在实际工作中发挥的功效不力，为此，对进一步完善我国独立董事制度采取相应的对策具有重要意义。
一、对我国独立董事法律制度问题的现状分析
1.1我国现行独立董事在选任规则上不严格和不科学
首先，独立董事的任职条件存在着疏漏。其一，《指导意见》并不禁止公司管理层的社交关系担任独立董事。其二，《指导意见》没有排除独立董事可以是与公司之间有一定比例或数额的商业交易关系的人员。而对此，外国一般有禁止性规定。其次，独立董事的选任程序不合理。大股东通过操纵董事会和股东大会，使上市公司与大股东发生大量的关联交易或者采取其他手段，损害上市公司及中小股东利益的情形相当普遍。最后，独立董事在董事会成员中的比例太低。但与国外的独立董事比例相比，我国独立董事仍属于弱势群体。问题就在于“如果”二字，如果上市公司董事会下不设上述三个委员会，独立董事在董事会的比例就占不到1/2以上，独立董事在董事会中就更像“顾问”的作用。因为独立董事不占董事会成员的多数，又属于没钱的管有钱的状况，其作用的结果可想而知。
1.2我国现行独立董事与监事会的职权相冲突
独立董事的职权基本上包括了监事会的职权，而且比其更大。这种制度设计的“双轨制”，弊端显而易见：其一，我国的公司治理结构与独立董事制度并不融合，《公司法》中也并未规定独立董事的职权。其二，目前我国上市公司存在两个监督力量——独立董事和监事会，那么处于“搭便车”的心理，两个机构之间相互扯皮、推诿很可能使监督绩效降低为零。其三，独立董事行使职权不符合大股东的意愿，在大股东控制下的监事会很可能成为其对抗独立董事的棋子。
1.3我国现行独立董事制度激励机制不健全
从经济的角度对独立董事的劳动价值予以了肯定。但其中又规定，“津贴的标准应当由董事会制订预案，股东大会审议通过并在公司年报中进行披露。”这就可能带来以下问题：首先，缺乏统一的津贴标准将会挫伤独立董事特别是小公司独立董事的积极性，其次，强有力的报酬激励可能在效果上适得其反。最后，报酬激励可能对独立董事并不重要。一旦他们在上市公司中表现出应有的独立和客观，无形中将极大地保护和提升其声誉，对他们来说，这比“适当的津贴”要重要得多。
1.4我国现行独立董事制度缺失法律责任
目前已经聘请独立董事的上市公司披露的信息来看，也没有涉及独立董事可能承担的法律责任问题。甚至独立董事们对其职务的责任尚缺乏足够的认识，著名经济学家吴敬琏先生曾在《中国新闻60分》节目中坦言：“当初在某些公司担任独立董事时对独立董事的职责理解还不够充分。”因此，我国对独立董事不承担责任的情况十分普遍。如果我国管理层对此问题予以回避或者不作具体规定，将很难保证独立董事能客观、公正地行使职权。
二、完善我国独立董事法律制度有效性的对策
2.1调整独立董事高度立法模式，充分发挥实际效用
在不符合有关规定的情况下应承担何种法律责任也不甚明确，这种规定实际作用的发挥必然大打折扣。在独立董事的积极资格方面。一是对工作经验的要求不必局限于法律、经济领域。在中国公司治理不成熟的环境下对独立董事的任职资格特别重视法律、经济工作方面的工作经验的做法是可以理解的。 二是对工作经验时间的要求可以缩短。五年的工作经验限制似乎稍长，不符合“新产品、新技术的生命周期”理论。因此，可以考虑将此期限要求适当缩短，具体来说可以定为三年。
2.2合理界定独立董事与监事会的职权
独立董事制度的建立，必须使得独立董事的功效与我国现行的公司治理结构进行“无缝接入”，既发挥独立董事的功效，又避免职能上的冲突和无人负责的尴尬局面。一方面，由于《公司法》已就监事会制度作了明文规定，那么就应当着手提高监事会的职权和细化监事会的工作内容，以强化监事会的法律地位，从而改变目前监事会可有可无的虚化境地。另一方面，可将独立董事的职权集中在对公司内部董事和经理人员的业务监督以及参与公司决策。同时，为了提高独立董事法律地位，建议由《公司法》就独立董事的上述职权作出明确规定。
2.3保证独立董事在选聘中的“独立性”和“影响力”
委员会应具有较高的独立性，提名委员会和中小股东的提名权失去实际意义，应对此加以限制；此外也没有明确规定选举通过的比例要求。有两种方式可供参考：其一，规定大股东投反对票必须有合理的理由或可靠的证据，否则，应同意或视为同意该提名；其二，排除前几位大股东的投票权，因为独立董事主要不是为大股东服务的。在提名和投票的环节，决不能既给大股东（或其代表）提名权又给其投票权，必须进行限制。这样使大股东既能参与选举过程又不至于利用优势地位排挤中小股东的选举利益。
2.4保障独立董事权利和义务，使独立董事制度更为合理
一方面，独立董事的监督权、审核权及否决权方面立法作出了积极的探索，提出了比较具体的要求。另一方面，独立董事要发挥作用，最重要的就是其高度的责任感和良心。一是提高忠实、诚信义务缺乏具体标准。二是对勤勉义务的外在标准规定要更加合理。三是以司法解释的方式对忠实、诚信义务的判断标准作出比较明确的规定；四是增加独立董事为上市公司工作时间的下限要求，并将兼任公司的数量上限减为2至3家。综上所述，我国应该让独立董事发挥有效功能的同时，逐步完善制度，全面分析其现状及其存在问题，进一步改善独立董事构成，采取相应的对策，使独立董事成为有真正权利和义务的一种职位和责任主体，使独立董事不成为摆设，区别于企业顾问，发挥应有的作用。
参考文献：
[1]梅慎实：《现代公司机关权力构造论》，中国政法大学出版社2000：448.
[2]中国证监会《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》第1条第3款.
[3]林凌、常城：《独立董事制度研究》，载《证券市场导报》2000：17.
一、当前投融资平台发展面临的主要问题
(一)投资项目大幅减少，面临“无米可炊”困境。由于受经济增速放缓等大环境影响，以及为迎接建市十周年刚刚进行一轮大规模城市建设，结合发展实际和现有财力，来宾市城市建设将进一步注重完善提升，有效控制规模，2014年全市财政投资项目将大幅度减少，主要依靠承接公建项目的市属各公司所承建项目也必将进一步减少，总体投资规模将呈下降态势。据调研了解，虽然目前全年公建项目任务还没有全部确定，但从各公司年度投资计划看，新建项目少，续建项目也不是很多，计划投资额与2013年相比均大幅度下降。公建项目的减少，相应的建设投资将进一步收缩，基本依靠代建项目收取管理费运行的市属公司面临生存困难。一方面导致投融资平台对全市固定资产投资等经济指标的提升贡献降低，另一方面大多数公司面临可建项目少、无项目可建的“无米可炊”局面。
(二)自身“造血功能”不强，后续发展乏力。来宾市投融资平台公司主要承担公建项目的融资及建设职能，基本上都是按照政府安排实施项目，形成融资、投资、偿还三分离，公司在资金使用的效益性、资金本息的偿还等方面缺乏主动，制约了资金的使用效率和效益，公司自主经营、自负盈亏、自我发展能力不强，缺乏做大做强的自身发展资本基础和经营潜质。各公司主要通过政府注入土地、资产抵押向金融机构融资进行项目建设。在对既有资本的运作上，经营手段单一，经营模式固化，并没有形成“以资养资、以项目养项目、以公司养公司”的生存机制。此外，各公司基本没有建立起成熟的、具有一定规模的自主持续的投资经营业务体系，今后融资必需的现金流量和经营收益也基本没有，自身“造血功能”薄弱。目前，虽然部分公司也正在积极谋划转型发展，加强兴办实业，并取得了一定的发展成效，如城投的来安房地产公司，工投的水务公司，水投的石材工艺公司、桂投的鑫盾押运公司等，但由于资本、市场、经营规模以及发展时间短等因素，大部分子公司的收益目前并未能对市属公司自身提供更直接的发展支持，市属公司自身持续发展乏力。而一些转型困难、没有投资实业的公司，没有自主经营收入，生存都存在问题，做大做强更无从谈起。
(三)平台运营缺乏统一协调机制，影响资产保值升值。目前市属各公司主要是根据业务职能范畴，对应不同的政府职能部门，承担相关的项目建设任务，由不同的市领导联系分管。如城司主要对应市住建委、工司主要对应市工管委，教司主要对应市教育局等。在“指挥部”等市级层面的工作协调机构中，涉及对各公司业务工作协调时往往也只是因为其所对应政府职能部门的工作推进情况有所牵涉，并没有专门对投融资平台公司运作、管理进行统一协调的机构和相应工作机制。由于缺乏工作推进协调和多方业务运作的有效沟通，各个公司在项目建设、资金筹集等各方面具体运作上出现各种制约发展的问题。比如:在融资和项目策划包装上容易产生不良竞争;发展规模差别大，规模最大的城司总资产近百亿元，规模最小的旅司资产不足亿元，10家公司中城投、工投、水投等3家公司总资产为150多亿元，占投融资平台公司总资产的92%，其余7个公司仅占8%;业务承担不均衡，以2012年为例，大的公司如城投、工投和水投均能完成投资超5亿元以上;而小的公司如交投、文投、农投完成投资均不足亿元，旅投全年甚至没有项目实施。这些问题，影响了有关公司的融资效率，注入资产的流转受到不同程度阻滞，直接或间接影响其保值和升值。
(四)管理不规范，高端专业人才匮乏。作为市属公司，政府掌控最终投融资决策权，各公司都未能实现政企分开。在实际工作中，一些公司更多地表现出政府行政事业单位性征，没有进行独立的企业化经营管理，缺乏董事会、监事会和经营层的治理架构，未建立起决策、管理、监督三位一体的法人治理架构和经营决策机制，监事会的作用没有得到充分发挥。此外，高端专业人才匮乏问题也较为突出，目前市属10大投融资平台公司中，大多数公司经营决策层中没有总经济师、总工程师、总会计师等高管职务人员和具有较强操作能力的金融类人才，公司领导班子成员大多由政府委派领导干部担任。一些领导干部直接从政工工作岗位转任企业领导者角色，没有受过系统的企业经营管理知识培训，缺乏必要的专业投融资知识、经营管理经验和风险防范意识，投融资过程中，实际操作能力不强，解决经营技术难题能力低，同时也容易发生决策失误，直接影响发展效率。
(五)投融资平台实体多，可运营资本资源分散。目前来宾市的政府投融资平台公司已达10家，由于来宾市属后发地区，财力有限，可注入运营的资本总量少，将有限的资本资源分划到10家之多的投融资公司中，对资本运营的综合协调能力变弱，运作推动资本升值的合力不强，各路资本没有发挥出协同效应。随着来宾市注重对城市建设的完善提升，有效控制建设规模，减少公建项目建设，投融资公司“僧多粥少”的现象越趋突出，对提高融资成功率和效率都产生不利影响。
二、做大做强来宾市投融资平台的对策建议
(一)增强平台公司实力，提高投融资能力。1.赋予部分公司一定的土地收储和开发经营权。将优质的土地资产注入公司，是当前增强公司实力，提高融资能力的最快捷办法。市政府可以在统筹城市土地资产情况下，适当有选择重点地给予实力相对雄厚、可持续发展潜力较强的公司赋予特定地块的土地收储开发权，并注入公司。如可考虑将桂中水城水系周边土地收储权、开发权、收益权赋予水司;将与市本级工业园区相关的企业商业地产收储和开发经营权赋予市工司等。同时，建立土地出让减持补充机制，政府投融资公司名下的国有土地出让后，根据需要及时补足等值的土地资产。2.盘点盘活现有可运营资产，加大对公司的注入。国资监管和有关部门在全市开展一次对现有闲置国有资产、经营性资产，以及政府性资源、设施经营权、股权等资产盘点核查，掌握可运营资产情况，补充注入相应的投融资平台公司;同时，进一步盘活、整合土地、房产、场馆、水厂、路桥、管网等各类有形资产，分类注入公司。通过上述加大对公司的资本注入，将有效提高公司资产实力。3.想方设法提高公司现金流，提高融资的资本信额。对各级各类政府投资项目，属市级项目或由市级统一实施的项目，按法定程序统一安排市属公司建设，在确保各级项目资金拨款专款专用的前提下，考虑采取改变拨款方式和调整建设主体的办法，增加公司现金流。另外，对一些能以合作开发建设的项目如农业综合开发、菜篮子建设、可经营性物业等，要改无偿拨款为有偿投入，以市场方式来运作，由相应市属公司负责实施，切实提高财政资金效益和多元化调动社会资金参与，壮大公司实力，有效扩大现金流。在调研中，一些公司对增加公司现金流建议，将财政拨款、补助资金、项目建设资金、BT回购款、土地及其他资产等，以注入资本金方式或补贴收入注入公司，增加公司注册资本金及现金流。如将乐滩灌区的项目建设资金可以通过投融资平台公司的账户来转账、划拨等。
(二)整合优化平台建构，促使投融资效益最大化。1.设立专门协调机构，加强对平台运行的统一管理。成立由市领导担任组长的投融资平台工作领导小组并组建临时常设办公室，负责全面统筹全市投融资项目，具体加强对全市各投融资公司工作的协调、沟通和统一管理，以解决目前来宾市各投融资公司发展不均衡、投融资能力合成力低的问题。2.推动公司和资产重组、撤并，提高平台的投融资效率效益。进一步整合来宾市投融资平台有效资源，优化资源配置，可考虑对规模小、经营能力弱、对城市开发建设贡献小的公司进行重组、撤并，提高独体资产总量，提高平台的投融资效率效益。比如，目前是否可以考虑将文司和旅司进行重组、合并成文化旅游投融资公司，这既符合产业发展要求，又可盘活两家公司;另外，对一些发展成效不明显、对注入国有资产增值及多元化调动社会资金支持城市开发建设贡献不大的公司，建议进行撤并。3.进一步理顺权属关系，增强相应平台运行效应。进一步梳理各公司与对应职能部门的相关权属关系，对与政府职能部门职责有交叉重叠或业务矛盾冲突的，加强理顺。比如，进一步研究是否将工司具体业务职能纳入工管委总体工作职责要求内，明确工管委作为市委、市政府派出的议事办事机构，代表市委政府对园区事务进行决策和管理，将工司交由工管委管理，以解决目前园区工业建设和配套基础设施建设之间存在的管理脱节、推进不一致造成项目建设推进效果不佳等问题。
(三)培育“造血功能”，壮大公司经济实力。1.特许经营，最大化利用平台既有资源，盘活资产。在确保各公司完成政府性项目投资的前提下，对各公司现有和潜在的资源进行疏理，按照各公司的基本经营范围等不同情况通盘考虑后，给予部分公司对一些社会和市场项目进行市场化开发特许经营权，推动公司自身盘活资产，取得市场化收益，壮大经济实力。比如，特许将工业园区内的污水处理厂全部划归工司，形成排他性经营;特许水司对桂中水城项目范围内的市政公共设施进行经营管理;特许教司经营教育园区内的学生公寓、食堂、超市、广告设计服务等三产的一系列项目;特许交司与来宾中石化公司组建合资建设加油站及附属设施等;对与公司经营范围联系不是很紧密的特许项目，如户外广告等，可根据实际情况，有选择地特许某一公司经营。同时，妥善处理好由于特许经营权的设立和变更所涉及的财政分配、部门之间、公司之间的利益调整和财产分割，以持续发挥特许经营权的最大效应。2.投资办实业，增强平台自主发展能力。投资办实业是壮大公司实力的根本途径，目前市属一些公司在名下创办了一些子公司、业务工厂等，如城投的来安公司、工投的水务公司等，实业发展已迈出可喜步伐。在市级管理和协调层面，要把创办实业作为考核各公司经营业绩的一项重要指标，大力推动各公司根据自身实力，采取独资、合作等方式创办实业，要充分利用承建政府项目的优势和自身优势，围绕主业发展周边产业，待实力增强后，积极涉足其他行业，尽快走上自主发展，自负盈亏的发展道路。比如，可考虑在工司名下成立全资标准厂房运行公司，寻找与发达地区工业园合作，由其包装并引进企业。3.实行灵活的财政支持政策，增强公司发展潜力。进一步融通市级存量资金，市财政和各投融资公司之间可相互调剂富余资金(调剂资金比照银行贷款进行本息核算)，以便加速资金周转，提高利用效益。在财税政策上，投融资公司上缴税费的市级留成部分，安排一定比例并切实落实到位给公司用于增资;因用地性质和用途改变而补缴的土地出让金，也能安排落实到位给公司用于增资等。同时，对投融资公司的自营业务融资资金，按照“借、用、管、还”一体化模式实施管理，实行封闭运行，专款专用，并由其自行承担还本付息责任，以便有效降低其投融资债务风险。
城投融资平台重组5年多来，融资40亿元、为中心城区道路改扩建工程及劳动湖污染综合治理工程、南苑基础设施一期工程、劳动湖二期工程、市一中搬迁、高等师专扩建、职业学院升级、嫩江橡胶坝工程、国际会展中心工程、热电联产和城区热网等20多个重大项目提供资金支持。融资l0亿元并全部投放，保证了棚户区改造当年任务的顺利完成。发行12亿元企业债券并已全部到位，不仅缓解了我市大项目建设资金短缺问题，而且使我市城投融资平台实现了直接融资的新突破，为今后拓宽融资渠道，探索多元化融资新方式奠定了良好基础。高质量举办了“绿博会、重装会、汽博会、游博会”、“市委全会和市人大、政协两会”等大中型展会和会议，使会展经济效应在我市凸显。积极开展了资源整合和资产回购工作，还承担了全市不良贷款回购工作。积极向高新技术开发区注入资金，支援园区规划、土地征用和基础设施项目建设。通过平台融资担保等方式帮助大型企业卸债，通过参股来实现经济结构调整和发展方式的转变。实施对清真寺北、液压件厂和灯泡厂等地段调查测算、拆迁及土地收储工作。这些工作对我市城市建设、国企改革、经济发展、社会稳定等起到了助推器、摧化剂和减震器的作用。
城投融资平台是在我市投融资体制改革的过程中产生的，是经济转型时期政府解决城市建设和民生问题资金短缺问题的重要手段。充分发挥城投融资平台功能，这既是城市建设和解决民生问题的需要，也是推动我市经济社会更好更快发展的必然要求。因为城市建设和解决民生问题需要大量资金，我市现有财力有限，需要搭建一个平台来筹集更多资金以满足城市建设和解决民生问题的资金需求。正因为城投融资平台的搭建，破解我市大项目建设和解决民生问题资金短缺的瓶颈问题，我们也因此探索出了一条在城市化发展进程中的城投融资平台发展之路。城投融资平台曾经在城市建设中做出过不可磨灭的贡献，今天依然发挥着不可替代的作用，明天高速城市化建设将更需展示城投人的作为，必将扮演更加重要的角色。
从宏观层面看，城投融资平台通过融资筹集大量资金，在加快大项目建设中提供了资金保障，为我市经济社会发展作出了重要贡献。毋庸讳言，但从微观层面看，也存在融资平台功能定位不够准确、造血功能不强、经营性资产少、现金流量小、“借用管还”不配套和法人治理结构不完善等亟须高度关注和急需解决的问题。
要充分发挥城投融资平台功能作用，为大项目建设提供更多资金保障，市委市政府切实加强城投融资平台管理工作势在必行。为此，当前急需做好以下工作：
一、要进一步明确城投融资平台的主要功能和发展方向
市委市政府要进一步理清城投融资平台的功能、使命、任务、定位和目标，严格按市场规律和企业发展规律办事，把城投融资平台自身的发展与我市经济社会的发展有机结合起来，实现良性互动。要建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、规范、合理、切实可行的债务管理和决策模式，把城投融资平台打造成“定位合理、功能突出、运营规范、效益良好、持续发展”的强势融资平台。
二、做实做优城投融资平台，提高融资能力
在打破国有资源行政分割的基础上，充分利用产业结构调整、国有资产及国有企业整合重组的有利时机，大力推动跨行业、大范围的整合归集资源，使资源变资产、资产变资本，产生裂变效应，优化资源配置，集中优势资源，选择优质资产，注入城投融资平台，扩大融资能力。加大现金注资比重，调整资产结构，提高资产质量，提升信用等级，壮大平台的融资实力，用有限的国有资本带动社会资本投入。切实打破部门条块分割的国有资产管理体制，整合政府资源，将分散的资金收拢集中、统筹使用。树立资产资本化的市场理念，将经营性用途的国有资产，转为资本金注入到城投融资平台进行市场化投融资，产生可观的经济效益。
三、城投融资平台要扩大收益较高的经营性项目比重，提高还款能力
城投融资平台融来的资金必须投向符合我市宏观调控和产业政策取向的大项目建设上，为我市宏观调控政策的实施和产业结构调整升级起到先导作用。城投融资平台应该是最有作为的公司、最有潜力的公司、全社会高度期待的公司。在具体项目的选择上要充分进行认证，重点打造精品项目。就是要打造经济效益、社会效益、生态效益、城市效益于一体的综合性项目。进一步支持有收益的可持续经营性项目，既有良好的经济效益，又有巨大的社会效益，使循环经济、绿色经济、低碳经济的特征得到充分显现，实现科学健康发展。
四、提高城投融资平台开展资本营运的能力和水平
城投融资平台要实施“资源全面整合、资产不断优化、资本合理配置、资金加速周转”的“四资联动”。要面向资本市场，努力拓宽融资渠道，要间接融资、直接融资相结合，而且要以直接融资为主。积极探索股票上市、互相参股、定向增发、发放企业债券、项目信托等多种有效的融资方式和渠道。要发挥资金的放大效应、乘数效应，把城投融资平台做大做强做长，做出特色。
2021年，综合办公室在集团董事会和经理层的统一领导下，按照思想要解放、观念要更新，作风要转变、工作要提速的总体要求，以完成集团公司绩效考核指标为目标，在各兄弟部门的大力支持下，通过集团综合办公室全体同志的齐心协力，按照序时进度推进本年度工作计划和领导交办的各项工作，现将综合办公室2021年1-5月工作开展情况总结如下：
一、基本情况
综合办公室现有工作人员8人，其中，负责人1人，一般管理人员5人，驾驶员2人。综合办公室是集团公司管理层直接领导下的综合管理部门，是承上启下、沟通内外、协调左右、联系四面八方的枢纽，工作纷繁复杂、千头万绪，主要工作有办文、办事、办会。综合办公室人员分工却不分家，在工作上相互鼓励，相互学习。
二、主要工作
（一）办文工作
1、收发文工作。截至2021年5月31日，共办理收文登记447份，共办理发文登记15份，收、发公文办结率100%。所有收、发公文保存完整，字号连续。综合办公室累计起草各类公文和材料20余份，其中包括公司董事会、党支部工作的相关总结报告、情况说明及其它各类公文和材料。在办文工作中，我们严格执行公文处理规定，严把公文审核关，确保了公司公文制作质量。
2、外宣工作。在此基础上，综合办公室负责对外信息宣传工作，按照“周提醒、月通报、季点评”的考核指挥棒，做到综合办公室“人人头上有指标，个个身上有压力”。1-5月，综合办公室共撰写外宣信息30条，采用率100%，在叶集区政府网、区先锋网、区信息快报等网站采用，大大提升了集团公司的影响力和知名度，树立了集团公司良好的国企形象。
（二）办事工作
1、扎实做好机关事务管理。一是认真做好董事会和经理层日常办公服务工作。二是加强机关固定资产管理，健全机关固定资产台帐，完善购销台帐和领用制度，有效控制了办公费用支出。三是积极牵头负责机关效能建设，细化考核项目，强化工作纪律，提高了机关工作效率，转变了工作作风。四是努力为其他单位提供服务，完善集团公司各子公司章程，做好营业执照更换，工商注册工作。
2、加强公务车辆管理。认真做好车辆的调度、使用和管理工作，限度保障集团公司公务用车需要。综合办公室重视驾驶员的安全学习和教育，加强车辆油材料管理，实行车辆油材料消耗月报制度，完善预付费用，凭卡加油，财务结算的油料控制制度，截止2021年5月底，集团公司公务车辆，未发生一起一般以上交通责任事故。
3、认真做好党务管理。1-5月以来，综合办公室积极发挥综合办公的特点，努力转变工作职能，着力提高党务工作水平，加强党建基础管理，严格落实“”、组织生活会、“三重一大”等制度，并在区直单位（企业）党代表会议和区第二次党代会代表工作中积极主动协调、服务，推选产生了2名代表参加，为集团公司争取了荣誉。
4、组织安排各项活动。综合办公室牵头组织开展了丰富多样的各类活动，得到了各部门的支持和配合。1月份组织开展疫情防控进社区活动，组织志愿者深入结对共建的南海嘉苑小区宣传疫情防控知识，发放免费口罩和消毒水，清理小区内陈年垃圾。3月份开展“3.8妇女节进敬老院慰问活动”，组织集团公司女职工给敬老院老人打扫卫生、送去慰问品、陪老人拉家常等；组织集团志愿者参加全区植树节活动，共植树50余颗，提升了大家的绿色环保意识，提高了凝聚力和向心力。4月份组织党员和入党积极分子前往叶集莲花山烈士墓园，开展“清明祭先烈党史心间记”主题实践活动，此次活动让每个人更加坚定信仰、使命，从而以实际行动扎实工作，无私奉献；在第33个爱国卫生月来临之际，组织公司志愿服务队，身穿红色小马甲，穿行在小区内外，积极开展环境卫生整治，清扫垃圾和废弃物，消除卫生死角；规范各种车辆的停放秩序，消除乱停乱放的现象。5月份，组织集团公司志愿者在柳林大道与未名路路口，开展文明实践交通劝导宣传活动，协助交警维持秩序，保障高峰时间重点路段的通行安全；组织党员和党建工作者到安徽宝业建工集团考察学习党建和企业文化建设工作，为集团公司下一步的党建和企业文化建设工作水平提升寻找了合适的路径。
5、集团公司搬迁工作。2021年5月1日，集团公司正式由原城投大厦12楼搬迁至新办公楼南海嘉苑S1#楼办公，开启了集团公司的新征程、新发展。综合办公室牵头负责搬迁工作，克服了时间紧、任务重、事务杂的不利条件，精心策划、统筹安排、分工明确，制定了细致周密的搬迁工作目标计划，倒排时间、责任到人、定期督查，在短短一个月的准备时间里，落实了物业管理单位、搬家公司、新办公场所安排、员工车辆停放、职工食堂组建等多项具体工作。在集团公司各部们通力配合下，搬迁工作顺利完成，期间未发生任何档案丢失、设备损坏、安全意外等情况。本次集团公司搬迁到新场所办公，改善了集团公司办公条件，提升了集团信息化智能化管理水平，提振了干部员工干事创业的精气神，为集团公司下一步改革发展奠定了良好基础。
（三）办会工作
办会是办公室的一项重要工作，一年来，办公室严格按照董事会要求，坚持从严、从紧、从需的原则，修订完善公司办会制度，落实工作职责，规范工作程序，努力提高办会质量。先后圆满完成公司的董事会、监事会、职工大会、区委、政府主要负责同志来集团公司调研的座谈会、各类央企到叶集考察的座谈会、区内部门和乡镇街参加的各类融资座谈会和推进会、各地金融机构来集团合作交流的洽谈会，由于准备充分，衔接紧凑，从会议材料准备到会议期间的茶水服务，做到了会议材料严谨，会议服务热情，确保了会议各项议程顺利进行。
三、存在的主要问题和不足
5个月以来，综合办公室在集团公司管理层的正确领导下，在各部门和子公司的大力支持下，较好的完成了各项工作任务，但和领导的期望相比，还有较大的差距。一是工作缺乏科学、合理的计划和安排。二是忙于日常事务，对各子公司和其他部门情况了解不够，认识不足，对融资、投资领取缺乏专业、系统的知识，领导的助手和参谋作用发挥不好。三是人员的业务技能和素质有待加强，办文、办事、办会工作水平有待于进一步提高。四是工作缺乏创新精神，习惯于老办法、旧思维办事，工作效率还需要进一步提高。
四、下一步工作计划
一、切实加强办公室建设。积极转变工作思路，围绕办文、办事、办会工作特点，加强党务、工会知识学习，注重工作人员素质教育，全面提高工作质量和岗位适应性，充分发挥综合办公的职能作用。
二、提升跟近工作进度。合理安排时间，经常深入基层了解生产经营状况，及时掌握基层信息，为日常基础管理工作收集素材。
三、坚持高效优质原则。认真做好机关后勤服务保障工作，努力为集团公司领导和各部门服好务，营造良好的工作环境。
成立于1998年的银川市商业银行，坚持以科学发展观为指导，把改革创新作为前进的动力，不断拓宽发展思路，创造性地开展工作，走出了一条符合商行实际、顺应城市商业银行发展趋势的道路。截至2007年4月末，该行资产总额达215．61亿元，存款规模跃居宁夏全区金融同业第二位。连续两年被自治区人民政府授予“支持地方经济发展贡献奖”，为宁夏地方经济发展作出了重要贡献。
2007年，由政府推动银川市商业银行进行资本重组，立足宁夏设立的区域性股份制商业银行――宁夏银行的议案进入实施阶段。这一举措对于银川市商业银行来说，无疑是一次涅式的跨越。重组在即，就银川市商业银行的前期筹备与后期规划情况,本刊采访了该行董事长卢苏萍女士。
《中国质量万里行》：银川市商业银行近几年的发展非常迅速，全区到处可见商行的支行与网点，董事长能否简要介绍一下商行目前的情况？
卢苏萍：作为一家地方性金融机构，银川市商业银行成立9年来，走过的每一步都受到了自治区党委、政府的高度关注。2001年8月1日，我行对原吴忠市6家城市信用合作社进行了成功收购，随后银南银北多家县域支行相继开业，成为全国首家实现省内跨区域经营的城市商业银行。目前全行下辖32家支行和1家营业部，已成为一家省级银行。
在改革创新、锐意进取的指导思想下，我行的资本实力也逐步增强。1998年成立之初，我行注册资本为1．26亿元。2006年完成第二次增资扩股之后，我行实施资产和股权重组方案，资本金总额增加到16．7亿元，资本充足率达到11％以上。截至2007年6月末，全行资产总额、存款余额、贷款余额分别是成立之初的30倍、42倍和42倍。存款市场份额跃居全区金融同业第二位。1998年至2006年累计实现利润3．5亿元。
不谦虚地说，银川市商业银行创造了非凡业绩，但它的发展壮大是与社会各界的关心、广大股东的支持和全体干部员工的不懈努力分不开的。目前，公司在治理、管理体制、经营规模、创利能力、服务功能和社会形象等方面都有了质的飞跃，为宁夏金融秩序的稳定和地方经济的发展作出了积极贡献。
《中国质量万里行》：银川市商业银行非常注重服务形象的提升，这是否是基于品牌建设的考虑？
卢苏萍：我曾经在杂志上看过这样一个故事，一个初到美国的年轻人因为囊中羞涩在纽约街头拉琴，他面前的钱罐上写着“这是您的花旗银行”。后来一个人走到他面前，蹲下身去给了他一张大面值的钞票，并对他说：“谢谢您对花旗银行的信任！”这个人正是花旗银行的执行总监。
一个银行，友爱与可信是它所必须具备的基础品质。只有坚持不懈地将这种品质渗透到银行的每个工作细节中，才能赢得客户、赢得信赖。所谓品牌建设也正是这样一个贯彻和不断积累的过程。而服务质量，是品牌建设的内在需求，只有不断提升服务质量，才能让品牌建设有效实现。银川市商业银行自建行以来就注重特色的培育和品牌战略的推动。完善服务功能、丰富服务渠道、创建服务品牌，目前我行的一些服务品牌，如“24小时银行”、“免填单服务”、“96558”电话银行、“金如意理财包”、“账户信息通”、“凤凰女士卡”等一批金融产品得到了客户的高度认同。
在特色支行的建立中，我行中卫支行2007年5月被授予“中国银行业文明规范服务示范单位”；利民支行个人业务科荣获“青年文明号”荣誉称号。
内功的修炼是一个长期坚持的过程，要多完美我们没有标准答案，只有不断提升才能跟的上发展的步伐。
《中国质量万里行》：作为一个地方性的金融机构，银川市商业银行在针对地方经济发展方面有哪些举措？
卢苏萍：银川市商业银行的市场定位就是：服务地方经济、服务中小企业、服务城乡居民的三服务宗旨。作为地方性银行，我们始终以支持地方经济建设为己任，认真履行地方金融机构应该担负起的职责，针对地方经济特色做了大量工作。
在推动“大银川”建设和地方经济发展方面，重点支持了城市基础设施和区市重点工程项目建设。为不断拓展优质客户市场，有效支持了电力、石化、冶金、制药、交通、零售等地方优势骨干企业和行业；通过扶持，培育了一批效益好、成长性强、具有发展潜力、与商行合作良好的煤炭、羊绒、粮食贩运、枸杞加工、钢材客户等地方特色优势行业；在大力推进个人类业务发展上，不断创新和丰富个人信贷业务品种。
目前我行信贷业务已辐射全区并涵盖城、乡两个市场和生产、流通、消费、社会文化、城市发展等经济领域，已经成为一支为地方经济建设、为城乡居民提供优质金融服务的金融生力军和一家颇具影响力的地方性股份制商业银行。为地区经济发展和社会进步提供有效的资金支持和优质的金融服务，推动地区经济和社会各项事业又好又快地发展是我们的初衷，也是我们的奋斗方向。
《中国质量万里行》：银川市商业银行在金融领域已经打下良好基础，但重组宁夏银行又会带来新的问题与挑战，面对重组，商行有什么应对措施？
卢苏萍：银川市商业银行所面临的是一个跨越，这个跨越不仅需要前期的力量储备，更需要后续的着陆安排。挑战和问题会来自各个方面，比如资本达标的挑战、公司治理的挑战、战略重组、引进战投的挑战、风险管理的挑战等等，都需要制定出切实有效的应对措施。
资本达标按照目前发展来说已经不存在问题。在公司治理的方面，我们倡导形似向神似的转变。例如建立起了“三会一层”(股东大会、董事会、监事会和经营管理层)的公司治理架构，形成了相对科学有效的决策、执行、监督机制；进一步完善了的公司章程；健全了董、监事会内设机构，并进行了相应的制度安排，制定了相应的激励约束与监督机制。
对于战略重组，必须要做好引进战略投资工作，加大对引资、引智(制)、引技的重视，积极开展资产转换和股权重组工作。
值得一提的是，为了将自我管理与社会监督相结合，我们启动了信息披露机制。从2005年开始，我行己连续两年在《宁夏日报》上对年报摘要进行了公开披露。对包括公司治理、财会运行、风险管理、关联交易、重大事项等方面的内容进行了全面披露。2007年在我行网站对年报摘要进行了披露。今后我行将进一步扩大信息披露的范围，在《金融时报》等全国性媒体上进行披露。这是一家银行业绩和实力的展现，也是勇气和底气的考验。
《中国质量万里行》：对于未来发展，银川市商业银行设定了什么目标？
卢苏萍：在全国城市商业银行快速发展的大背景下，慢进即是退。银川市商业银行必须科学谋划今后的发展方向、路径和举措。我们的发展目标是：2007年末达到城市商业银行三类行标准；2008年完成“用4年时间再造一个银川市商业银行”的目标，存贷款及效益等主要经营指标比2004年末翻一番，具备现代金融企业水准；2010年全面完成我行5年发展规划纲要确定的目标任务，达到城市商业银行二类行标准，把我行建设成为一家综合实力和市场竞争力较强、业务结构合理、经营特色鲜明、质量效益优良、充满生机活力的现代金融企业。
【关键词】地方债务；地方融资平台；风险防控
一、引语
2014年9月21日，国务院办公厅对外下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号（以下简称《意见》）。《意见》不仅通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题，而且通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么管”的问题。还通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。此外，为确保改革平稳过渡，明确提出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险。有关地方政府债务的偿还风险及地方政府融资平台的发展，也再一次成为各方关注的焦点。
二、地方政府融资平台的历史发展
从历史上看，我国地方政府债务扩张与财政政策的扩张联系紧密。宏观政策所导致的地方政府债务扩张以两次金融危机为标志：1997年亚洲金融危机后，为应对通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年地方政府债务余额较上年增长48.2%；2008年全球金融危机后，中央推出四万亿经济刺激计划，2009年地方政府债务月较上年增长61.9%。
无论从融资平台数量还是负债金额来看，2008年之后的地方政府债务扩张较快，这种快速的扩张，一方面保持了宏观经济增长的弹性和稳定性，但另一方面，债务扩张也使得中国经济增长背负的债务负担越发沉重。地方政府无法主动进行阳光化举债，因此绕道融资平台公司的模式，导致政企责任无法厘清，融资风险难以控制，同时留下大量权利寻租空间，滋生诸多腐败问题。从现实看，地方政府融资平台的发展面临诸多的问题和与挑战。
三、地方政府融资平台的内涵
地方政府融资平台，指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。其表现形式主要以不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产经营公司。政府划拨土地、股权、规费等资产，以便从资产和现金流上达到融资标准，以财政补贴作为还款承诺，以实现融资目的，并把资金运用于市政建设、公共事业等项目。
地方融资平台资金来源主要包括银行贷款、债券融资、信托融资和股权融资等其他方式。根据2013年底的审计结果数据显示，以银行贷款、债券融资、信托融资三大类为代表的融资渠道合计占地方政府总债务的74.84%。其中，银行贷款占地方政府总债务的比重为56.56%。根据银监会网站援引的尚福林主席的讲话，截至2013年6月末，地方政府融资平台贷款余额为9.7万亿元。
四、地方融资平台发展中存在的风险
1.随着地方政府债务规模增大和宏观政策的转变，地方融资平台面临较大的流动性风险
相关政府报告认为按当前发展速度，2020年后我国政府的总体债务规模可能超过目前居发达国家之首的日本。相比日本，我国地方政府债务风险隐患更大。其一，日本政府债务主要为中央政府债务；其二，日本政府债务大多形成于高速增长期之后，我国政府债务在高速增长期尚未结束时就已形成，一旦经济增速放缓，风险暴露的冲击更大。此外，我国地方政府负债对应的资产变现能力弱，流动性风险不容忽视。
2.当前地方融资平台还款仍然严重依赖土地出让收入，在房地产周期下行时存在较大的偿债风险
土地是地方政府融资平台的主要抵押品和还款来源，地方政府依靠土地出让收入偿还的债务较高。然而，2014年以来土地市场走冷，1-5月份全国40个大中城市土地出让总价同比增长15.1%，增速比去年同期回落70.8个百分点；其中二线城市仅同比增长0.06%，三线城市同比下降20.09%。土地出让收入下降将影响地方政府的偿债能力，并波及金融市场，存在较大安全隐患。
3.地方融资平台各类创新融资方式加大了管理难度，存在内控合规和项目管理风险
由于大多数融资平台公司都是在原国有企业或事业单位的基础上整合而来，普遍缺乏规范的公司治理结构，各个部门权、责关系不清晰。并且，由于之前一直考虑财政会为融资平台债务最后“兜底”，融资平台的还款意识和风险意识非常淡泊，风险控制手段也相当缺乏，不少融资平台资产负债率居高不下。
五、加强地方融资平台管理的对策建议
1.逐步剥离地产融资平台公司政府融资职能，引导地方政府公开市场化发行地方债券
根据《意见》，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道，一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。
2.市场化推动地方债市场发展，建立地方债务市场的硬性约束
目前地方政府融资平台的债务大都以土地、公共产品收入等作为抵押，融资成本高昂。如果构建以地方政府债券市场为基础的多元化的地方政府公共资本融资模式，推进地方政府债务证券化试点，将促进地方债务的显性化和透明化，将会大幅降低融资成本，这对于化解地方融资平台流动性风险可起到重要的推动作用。从中长期来看，地方债务市场发展必须建立硬性约束，地方政府融资平台将逐步实现政企分开，实现市场化的商业运作。
3.积极拓宽交易对手，多样化融资渠道化解资金压力
第一，积极与央企对接，拉动经济增长：央企投资项目一般体量较大，拉动经济增长效果显著。第二，积极与险资合作，创新合作模式：保险资金的基础设施债券投资计划、股权投资基金、不动产投资计划、项目支持计划等多样化的融资渠道设计，以及险资天然的长期性、安全性能很好地与政府融资需求匹配。第三，积极引进社会资本，深化体制改革：鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经营等方式参与建设及营运。
4.全面建设地方融资平台风险管理制度，完善风险管理的技术及工具
包括但不限于：成立债务危机管理委员会，着手应对突发性风险；设立风险处置基金，多方筹措救助资金；制定风险应急预案，确立危机救助原则；判断风险性质程度，采取不同处置方式。具体比如，“存款保险模式”：针对已超过警戒线但尚未发生债务危机的地方政府，强调责任自负的基础上，风险管理委员会提前干预，制定重建规划。
5.规范融资平台内部控制管理，强化债务风险意识，建立投融资责任制度
地方政府融资平台公司的治理机制应进行两方面的制度重构：首先，应将地方政府的出资人角色与经营者角色相分离，地方政府对融资平台公司行使投资者权，同时，融资平台公司有独立的经营管理权。其次，应建立“内外并济”的监督机制。在公司内部监事会的建设中，地方政府可委托具备一定资质的专业人士担任监事。在公司外部，国资委应有权就融资平台公司的运作、投资方向进行监管；同时，国家审计机构也可依法对其财务活动进行严格审计。
六、地方融资平台未来之路
上文提到，作为特殊时期的产物，地方融资平台或许使命将近。近期，国家发改委频频对地方融资平台的主要融资方式的企业债券进行整顿，发改委审批地方融资平台发债将更加严苛，从抵押资产到负债率以及申报间隔时间、资金募集使用等都有更加严苛的规定。发改委做出上述指导符合市场预期，主要针对城投债及城投或平台公司，是这些发行主体逐渐退出中国资本市场的信号。
首先，地方融资平台债在过去几年的快速发展集聚的风险值得关注；其二，地方融资平台债发行过程中存在的一些利益寻租和腐败事件频繁发生，地方融资平台债和地方融资平台整顿正在进行；其三，地方融资平台债逐渐被“市政债”所取代是大势所趋，而且地方融资平台债火爆发行的背景是配合当时4万亿的财政刺激政策，其历史使命基本结束。目前，地方融资平台转制自2014年6月份就已经拉开大幕，也许未来几年之后，地方融资平台就成为历史产物。
无论如何，加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，推动地方举债的阳光化，是未来地方债务融资发展的必由之路。
参考文献：
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1.建设现状。截至目前，各地方区域范围内先后按行业及区域设立城市开发投资建设、交通投资建设、水务投资建设、开发区投资建设等为主的融资平台的架构基本形成，主要以财政注资或投入存量资产等形式成立，具有独立法人资格，实行独立核算，半公司行政化方式运作，初步形成了各有侧重、功能互补的地方城市建设融资平台体系。这些平台在各地方的城市基础设施开发和建设，完成了大量的融资和投资，为地方经济和社会发展，对提升本地城市形象做出了重大的贡献。
2.存在的主要问题。
2.1融资渠道单一，风险过于集中。各地方的政府投融资平台公司，其主要融资渠道集中在银行信贷方面。银行信贷在政府投融资结构中占绝对比重，投融资风险未能通过有效的资产组合得以分解，投融资的风险比较集中。由于受宏观经济形势、国家货币政策、银行风险控制态度等因素的影响，政府投融资平台依靠单一的银行融资渠道将面临较大的不确定因素，融资难度越来越大。
2.2抵押物短缺、融资成本增大。抵押物智短缺一直是平台融资的主要问题，因其大额的资金需要求与其很少的抵押物一直存在很大的不配比现象。而有土地资源的城投类平台公司若要以其开发的土地抵押需要采用招拍挂形式取得，不能再象以前直接确权的形式，而20%左右的土地税费使得融资的综合财务成本约在14%左右，融资成本大大增加。
2.3再融资难度大。由于地方融资平台公司主要是从事城市公共设施配套建设，在现有资产中，绝大多数为拆迁补偿成本、道路等非营利性、无商业价值的资产或费用，长期无真正实体产业性主营业务收入，资产盈利能力差，各项财务指标均低于银行、券商信用等级要求。也正因为没有真正产业性的经营收入，许多银行在其系统内将转出为一般公司的平台公司依然作为银监严控的政府平台来考虑。因而使得地方融资平台公司的再融资难度大大增加。
2.4平台运作效率有待提升。地方的各类投融资平台，管理层基本上都是行政事业单位人员，运行模式既似行政方式，又似企业性质，但以行政特色为主，使得平台公司运行效率大大降低，财务风险大增加。同时领导层及员工工资是国资参照政府部门核定，浮动的灵活性不大，激励机制不强，且工资水平与行业市场差距较远。这样的运行机制，直接造成有些平台运作效率低下。
二、构建科学规范的城市建设融资体系
在目前国务院关于加强地方债务管理及房地产形势的不利宏观调控背景下，对于各地方的城市建设投融资平台需继续进一步强化市场化运作，逐步产业化发展，创新融资服务模式，引导社会投融资方向，并建立现代企业制度，以建立一个新的城市建设融资体系。
1.遵循市场化运作规律，做实城市建设投融资平台体系。通过银行借贷、发行债券等进行城市开发建设，受土地区域性影响、地方财政、公司债务余额等的限制，前几年大量的式的开发累计过多了低效甚至无效资产，同时累计了大量的债务，财务风险逐渐显现，因此，城市建设不能违背市场规律盲目进行开发，更需要遵从市场规律，持续滚动进行有序开发，逐步做实平台公司的资产，增强企业的抗风险能力。
2.逐步产业化发展，推动地方城市建设投融资平台体系的健康发展。整个城市场经营不仅需要靠基础设施建设来带动社会对城市的投资，还需要靠投资一些基础配套产业来带动社会对第三产业的投资。如有些地方政府按地方的特色直接成立或平台公司投资产业性的项目，如汽车相关产业、旅游酒店宾馆相关产业、农贸（服装、装饰等）市场产业、娱乐与农业结合性项目产业等。这些产业公司可与基础设施平台之间起到资源互补，相互带动，即推动政府投融资平台体系的健康发展，又可以进一步壮大地方经济。
3.创新融资服务模式，拓宽地方城市建设融资体系的融资渠道。必须改变政府投融资平台的传统的银行融资模式，将融资重点从银行信贷向社会融资方向转变，要通过积极争取政策性银行贷款、发行信托产品和企业债券融资，通过设立投资基金、PPP模式融资、培育上市公司等多方式多渠道地进行城建项目的融资创新，拓宽融资渠道，提高国有投资公司的融资能力。
4.发挥政府平台的主导作用，引导社会投融资方向。城市建设融资体系只是社会投融资体系的一部分，非政府的投融资体系是政府投融资平台可以依靠的重要力量。政府投融资平台应该发挥投融资导向作用，通过政策引导、产业导向、改善投融资条件、降低某些领域投融资门槛等方式，鼓励、引导社会投融资机构参与政府确立的重点领域的投融资，从而降低政府投融资风险，减轻政府的投融资压力。
关键词：地方政府：投融资平台；风险
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1007-4392(2010)08-0045-04
地方政府投融资平台是地方政府在分税制导致事权和财权不匹配的情况下，在当前法律制度规定下解决地方基础设施建设资金的一种现实选择。全球金融危机爆发后，地方政府积极配合国家宏观调控政策，通过投融资平台进行大规模基础设施建设，迅速启动内需和扭转经济过快下滑趋势，有力推动了地方经济发展。但在地方政府投融资平台快速发展的同时，当前体制、法律、自身经营和监管等现实制度安排。容易导致地方政府投融资平台出现诸多风险。本文根据当前投融资平台现实情况，探讨投融资平台易发风险，深度剖析地方政府投融资平台易发风险的缘由，并提出若干建议防范和化解融资平台风险。
一、地方政府投融资平台潜在风险
(一)融资平台公司过度依赖间接融资导致风险集中于银行系统
2009年人民银行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》指出政府投融资平台应当以“发行企业债、中期票据等融资工具”为主要融资渠道。但目前投融资平台融资主要依赖以银行信贷为主要渠道的间接融资。直接融资占比极低。截至到2009年末，我国投融资平台达到8000多家。贷款余额约为7.38万亿元，其中向国家开发银行贷款约2万亿元，四大国有商业银行约为2万亿元，股份制银行约0.8万亿元，城市商业银行约为2.2万亿元，农村合作金融机构约为0.21万亿元(党均章和王庆华，2010)。通过直接融资渠道融资规模较小，2008年10月至2009年末，仅有120家城投企业发行债券1830亿元(金融时报，2010)。另外，还有一些地方政府为了降低银行贷款的名义规模，在城建等项目上通过“股权信托”的方式，将银行的贷款通过信托转换成在建项目公司的股权，并通过未来回购的方式归还银行，如果项目未来难以产生收益，风险最终还是由银行承担。投融资平台融资渠道过于集中在银行等金融机构，导致风险无法被多元市场主体分散。不利于金融机构的稳定运营。
(二)信息不对称易引发平台公司道德风险
道德风险是委托理论中问题的一种典型表现形式，是指交易双方在交易协定签订后，其中一方利用多于另一方的信息，有目的地损害另一方的利益而增加自己的利益的行为。地方政府投融资平台实质是受政府部门委托，作为政府的机构融集资金来满足地方资金的需求，但许多地方融资平台财务信息缺乏透明度，银行难以获取地方政府债务和融资平台的全面信息，信息不对称容易引发投融资平台公司产生道德风险。部分平台公司自身并没有达到银行放贷的资质要求，信息不对称使银行难以真实、全面地评估地方政府整体偿债水平，平台公司借助信息不对称以及地方政府和人大出具的不具有法律效应的保证函向金融机构融集资金：部分平台公司借助地方政府背景，不及时或者根本不向商业银行提交财务报表，商业银行等金融机构无法准确了解平台公司融集资金的流向和使用情况。部分平台公司利用信息不对称。没有严格按照信贷协议使用资金，而是将信贷资金完全交由地方政府。导致商业银行信贷管理办法无法有效控制平台公司信贷风险。有些地方政府通过成立多个融资平台的多头举债和融资平台自身不合理的公司治理结构，加大信息不对称问题。另外，商业银行无法及时、全面的获取地方财务收支数据，加之地方债务情况和隐性负债极为复杂，导致商业银行无法准确判断地方政府以及投融资平台的债务风险状况，商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势。信息不对称导致地方政府投融资平台风险难以评估和监测，数据的不可得使得预警指标不能准确反映现实情况，商业银行、政府监管部门无法采取相关措施防范和化解风险，容易引发市场动荡。
(三)财政收入结构可能引发担保风险
当前我国数千家地方融资平台所投资项目中绝大部分项目需要利用土地开发后出售的增值收益偿还，还有部分项目完全是用当地政府的财政补贴来偿还(刘煜辉，2009)。多数地方投融资平台还款来源主要依靠地方财政收入，分税体制下的地方财政收人结构中的税收收入增长与经济发展密切相关，短期内难以快速大幅提高，因此地方财政收入中的土地收入成为偿还投融资平台债务的主要来源。土地出让金收入占地方政府全部财政收入的比重一直保持在40％左右。王利娜(2009)研究发现部分地区的房地产以及相关产业对当地GDP的贡献在60％以上，土地收入已经成为地方政府的一项主要财政收入来源。在土地财政的背景下，投融资平台的偿债违约风险更容易爆发，一方面土地财政会刺激地方政府推高地价，对房地产泡沫起到助推作用，不仅不利于地方产业结构优化升级，而且导致经济缺乏可持续发展的动力源：另一方面，我国房地产近年来还没有经历一个完整的周期，如果房地产市场出现低迷，地方政府收入来源势必受到打击，无法履行担保承诺，再加之政府担保缺乏法律效用，导致商业银行投向地方政府投融资平台的信贷资金出现担保风险。另外，投融资平台公司向商业银行贷款主要依靠地方政府和人大出具的担保函，而这些担保函并不具备法律效应，如果平台公司发生违约难以按时偿还贷款，而地方财政资金紧张，银行将面临信贷资金损失风险。
(四)平台公司盈利能力不佳可能导致违约风险
基础设施建设项目按照盈利性可以划分为盈利性项目和公益性项目，但由于地方政府投融资平台公司的特殊定位，仅是作为政府的投融资工具，自身无法选择项目类型，导致部分平台公司融资全部用于公益性项目。无法实现“自主经营，自负盈亏”的要求。有关部门对3800多家政府融资平台公司的调研显示，截至2009年5月底，融资平台平均资产利润率不到1.3％，依靠企业自身盈利和投资项目收益偿还的比例仅为10.8％和15.6％，其余73.6％均是依靠财政预算、政府回购、偿债基金等方式偿还(张晔明，2010)。平台公司获取大量银行信贷主要是借助于地方政府和地方人大出具的还款担保承诺函，更有甚者，投融资平台公司之间相互担保，以此获取商业银行信贷资金。平台公司既不满足现代公司治理结构的要求，而且无权选择投资项目的类型，赢利状况无法把握。由于投融资平台公司的政府背景，商业银行一度将其作为优质资产进行大规模放贷，平台公司自身的还款能力没有成为商业银行关注的重点，如果地方政府财政资金出现紧张，
极易发生地方政府投融资平台公司的违约风险。
二、投融资平台潜在风险产生的原因
(一)现行财税体制和法律制度框架下地方政府融资手段有限
1994年分税制改革导致大部分财政收入集中到中央政府，留在地方的多是一些增收潜力较小和征管难度较大的税种，而且地方各级政府也效仿分税模式，形成了层层向上集中的收入分配格局。但由于大部分公共产品供给被安排到地方，导致地方的财权与事权不匹配，地方政府追求经济增长的目标受到财力的约束，单纯依靠财政收入难以满足发展地方经济、承担基础设施建设和提供公共服务等义务所需要的资金。另外，现行诸多法律也约束了地方政府融资的渠道，首先，1995年实施的《中华人民共和国预算法》第28条规定“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这种法律安排决定了地方政府不存在市场化的融资渠道。其次，《贷款通则》又规定地方政府不能向商业银行借款，杜绝了地方政府直接向商业银行贷款的渠道。最后，中央规定地方政府发行债券必须经过中央审批并由中央代为发行，这种制度安排导致地方政府通过这种融资方式的时间成本和摩擦成本较高。在这些制度安排下，通过地方投融资平台公司向银行贷款成为地方政府的现实选择，其既不违反国家法律规定，又可以快速获取资金以供地方政府各项支出所需，
(二)制度安排缺陷，导致平台公司过度依赖间接融资
当前地方政府投融资平台存在“自己主办、自己监管”的制度缺陷，抗风险能力弱。投融资平台公司虽然名义上是按照《公司法》成立的组织，但是并没有按照现代公司制度构建。资本来源以土地注入或存量公共资产组合注入为主，同时由政府部门对平台公司的投融资工作进行管理，平台公司董事会、监事会成员和总经理等管理人员都由政府任命，平台公司作为地方政府融资的工具仅仅是以市场化经济主体的名义行使政府融资功能，平台公司无法构建合理的现代公司治理结构。地方政府对其定位仅是规避现行法律制度，借助公司这种“壳”资源，通过直接或间接融资方式融通资金满足地方政府资金需求。另外，地方政府承担对投融资平台的监管。这种自己经营、自己监管的模式难以确保平台公司的市场化运作，抗风险能力存在制度隐患。
直接融资对于融资主体的资质具有较为严格的要求。除对融资主体的资本、盈利能力、项目的盈利能力等具有明确严格要求外，还要求全社会范围内的信息披露。地方投融资平台公司普遍存在资本金到位不足、公司治理结构不完善、融资和投资职能相分离的特点，公司的董事会、监事会等公司治理结构形同虚设，未来收益状况存在极大不确定性。平台公司的发展现状无法满足直接融资的诸多要求，只有在政府信用的强大背景下通过商业银行融资，而商业银行也将其作为优质资产给予积极信贷支持，使得投融资平台负债主要集中在银行系统。
(三)项目类型没有区分。各地平台公司未来收益差异较大
政府基础设施项目通常可以分为两大类，未来有持续收益的可赢利项目和没有持续收益的公益性项目。平台公司融资投向不同会导致偿债资金来源不同，如果资金投向公益性项目，平台公司的未来还款能力势必受到影响，偿债资金来源只能依靠地方财政收入：如果资金投向可赢利项目，未来的还款会有一定的保证。部分平台公司承担的投资业务由政府指定，没有根据项目的类型进行区分和分工。按照公司自主经营、自负盈亏的要求。投融资平台公司应该选择盈利性项目进行融资和投资，通过项目管理和资产组合，使项目未来的收益偿还贷款本息和营运支出，而公益性项目则应有政府通过发债等方式筹集资金。但由于平台公司的政府背景和功能定位。平台公司无权选择项目类型，导致各地平台公司盈利能力差异较大，应对偿债风险的能力各异。另外，部分投融资平台公司融资和项目投资的职能存在分离。平台公司只发挥融资职能，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，融资上交政府管理使用，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题。商业银行实际上难以进行顺利的追偿。
(四)缺乏统一监管部门，商业银行存在信贷软约束
纵观我国地方政府融资体系发展情况，中央政府对地方政府融资一直持较为宽松的态度，没有对地方政府融资行为采取过有效的措施，对地方政府的违规融资行为也没有采取过严厉惩罚，这种管理格局导致地方政府融资没有强制约束。地方政府出于独立的经济利益要求，加之当前以GDP作为考核地方官员在职期间工作业绩的标准，导致每一届地方政府都有强烈的投资冲动。由于基础设施建设的政府垄断性，民间私人资本难以进入，地方政府组建投融资平台公司又不存在任何阻碍，导致地方政府投融资平台在2009年中央经济刺激政策的大背景下快速发展。
在当前没有对地方政府进行信用评级的情况下，加之地方财政收支情况没有及时、全面公开，商业银行无法获取准确的信息。另外，我国在处理地方政府债务风险方面缺少完善的法律制度，地方政府产生的问题都可以通过“一事一议”的行政化方式处理，中央政府实质上成为地方政府的最后“财政安全网”。鉴于这种无形的制度安排，而且我国没有关于政府破产的法律规定和先例，地方政府作为贷款主体不会违约的观念导致商业银行敢于大规模向政府投融资平台发放贷款，造成平台公司高负债率的现状。
三、防范和化解投融资平台风险的政策建议
(一)建立地方信用评级制度，控制地方负债冲动
当前我国地方债务构成复杂，各类隐性债务与或有债务大量存在，难以对地方政府的信用状况做出准确判断。建立地方信用评级制度。发展地方政府信用评级机构可以间接抑制政府的过度融资行为。信用评级机构对地方潜在可承受债务规模、财政收入的可持续性、财政负担等情况进行量化，对地方财政情况进行客观公正的评级，可以为资金供给方提供有价值的参考，进而决定对地方政府的信贷政策、债券购买规模和票据融资规模。另外。地方政府的融资行为必须受到合理约束，防止过度投资导致的过度融资，地方政府应该根据地区的特点和自身财政收支的具体情况，合理安排融资规模和融资方式。在缺少外部管理的情况下，地方政府之间难免出现竟相扩大融资规模，盲目建设新项目的攀比局面，因此中央政府可以借鉴各地信用评级结果，设定各地债务总规模。
(二)拓宽财政收入来源。鼓励地方直接融资
分税制是导致当前地方政府事权和财权不匹配的原因之一，通过投融资平台公司融资是地方政府在财政收入不足以满足基础设施建设支出需要情况下的一种现实选择。除了对投融资平台公司自身进行改革外，还需要改革现行税收体制，按照财力与事权相匹配
的原则，做到合理分账，赋予地方政府一定的税收管理权，做强地方的支柱财源。从而减少政府对投融资平台公司融资的依赖，同时也可以增加偿债资金来源。
在当前地方财政资金融资制度安排下，拓展融资平台融资渠道，改革现行法律规定，改变过度依靠银行信贷的融资模式。通过债券、资产证券化、票据融资等多种融资方式，鼓励地方政府采用直接融资的方式。地方政府采用直接融资渠道一方面可以解决地方政府基础设施建设资金需要，另一方面发行债券要求信息公开，要求地方政府不断提高信用水平，通过债券市场的刚性约束和监督机制，可以有效避免地方政府隐性负债的非理性扩张。有助于隐性债务显性化，防止无法准确掌握地方政府债务规模而无法规避风险，也有利于防止风险过度集中。
(三)建立地方信息披露制度。搭建信息共享平台
信息不对称是导致商业银行无法控制投融资平台风险的原因之一。建立信息披露制度，定期披露投融资平台公司的财务运营状况、资金流向等信息。同时，建立投融资平台信息共享系统。使商业银行、投资者等主体可以适时登录获取投融资平台关联企业基本信息、财务信息、信贷信息和企业风险预警等信息，便于商业银行适时掌握情况，避免对投融资平台的过度融资。另外。加强地方财政收支情况的披露制度建设。及时公布各级财政收支信息、政府负债与担保信息、市政府及其有关部门相关政策等情况。细化地方财政收支科目，扩大信息受众范围，使投资者能够方便获取关于地方财政的相关信息。通过建设信息披露制度和信息共享系统，也可以促使地方债务显性化。
(四)探索投资主体多元化，强化投融资平台公司治理机制
吸引私人资本、国外资本进入基础设施项目投资领域，可以有效提高项目运营效率，减轻财政负担，缓解政府独立承担基础设施建设的资金和管理压力。PPP和PFI都是被理论和国外实践证明的有效模式，通过这些新的模式组建投融资平台公司，以此提高公司的运营效率。另外，投融资平台公司是按照《公司法》成立的企业，应该按照《公司法》的规定建立产权关系明晰、法人治理结构明晰的现代企业。建立完善的法人治理结构，有利于强化责任和风险意识。在制度上监管公司的运营。在公司内部治理结构方面，要按照《公司法》的要求，完善董事会、股东大会、经营管理层和监督层的设置，公司合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券等须由股东大会决定。贯彻独立董事制度要求，从公司系统、学术界、金融界、法律界等领域选取知名人士担任独立董事，间接监督公司运营。经营管理实行总经理负责制。总经理由董事会推荐并由股东大会任命，其余经营管理层成员由总经理提名并经过董事会和股东大会批准，公司应着眼于资本运营的可行性，在政府给与必要的补贴的情况下，实现资产与负债的匹配、收入与成本的匹配。
(五)加强风险预警系统，规避信贷风险
构建地方投融资平台风险预警系统，科学合理设定预警指标，综合分析地方偿债能力、负债能力以及平台公司的营运能力和偿债能力等因素，使预警系统能够及时发现和预报地方投融资平台潜在风险。金融机构、投融资平台、政府相关部门应及时、完整、准确地向系统报送数据。商业银行应密切关注国家宏观调控政策、土地政策变化对土地市场的影响，加强对政府土地出让年度计划执行情况、土地出让价格和出让量的监控，跟踪监测土地出让收益变化对项目还款能力的影响，建立风险预警机制；及时跟踪项目建设进度、资本金到位情况、贷款资金使用和偿债资金专户管理情况，及时反馈加强贷款资金管理防范信贷风险的意见。
参考文献：
[1]党均章王庆华，2010，《地方政府融资平台贷款风险分析与思考》，《银行家》，2010年第4期。
[2]张晔明，2010，《对现行地方政府融资平台的几点思考》，《银行家》，2010年第4期。
一个地方要加速发展，离不开金融业的支持。金融活则经济活，经济发展了，金融业才能得到更好的发展。作为地方政府，只有进一步认清和正确处理好银政之间的这层关系，才能在开创社会主义市场经济的新局面中发挥积极作用。
一、近年来我区融资工作基本情况
2007年6月以来，我区抓住城市化建设的机遇期，以开发性金融合作为切入点，提出“融资促发展”的思路，不断加强政、银、企合作力度，先后同有关金融机构、企业签订了 余项贷款、信托等融资协议，协议资金近 亿元，其中信贷资金23.48亿元，涉及城乡基础设施、公共设施、中小企业、民生工程等各个领域。新机制融通大资金、启动大项目、实现大发展，有效加快了打造西安东部新城的步伐。
1.政策性银行金融合作稳步推进。自我区组建开发性金融合作办公室以来，区基投总公司作为政府指定借款人，采用“人大出具决议、政府承诺”的担保形式取得了 亿元贷款。其中在国家开发银行为陇海铁路周边环境综合治理、 等项目取得贷款 亿元，列全省区县之首；在中国农业发展银行为 建设项目取得 亿元贷款。
2.商业性银行信贷取得新突破。2009年以来，我们积极寻求与商业性银行合作的结合点，凸现我区优势和潜力、争取部分银行认可政府信用担保，取得了北京银行、信用联社、浙商银行、西安市商业银行共计 亿元贷款。
3.委托代建（BT）、土地预储备融资效果明显。近两年来，我区积极包装项目、推介区域优势、强化招商引资工作，利用委托代建（BT）方式融通资金 亿元，通过土地预储备方式完成融资 亿元。
4.金融环境不断优化。随着我区经济社会的迅速发展、区域优势的显现，越来越多的金融机构看好我区发展前景，表现出参与我区建设的浓厚兴趣；同我区建立合作关系的银行从2007年的1家（国家开发银行）迅速发展到2009年的7家，预计2010年将发展到9家以上。
二、现阶段金融信贷工作面临的不利因素
金融信贷是一项政策敏感度很强的工作，受宏观经济政策的影响， 2010年地方融资工作存在很多不确定因素，对我区融资总量、融资模式、融资渠道也必将产生重要影响。
1.宏观政策对政府举债的约束越来越紧。去年以来，随着国家应对国际经济危机一揽子计划的实施，各地上马了大量政府投资项目，部分地区出现的过度举债现象已经引起了中央的重视，国务院把“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险”作为今年一项重要工作。财政部已经明确禁止“以财政性收入、行政事业单位国有资产、承诺函、回购协议等方式为各类融资行为提供直接或变相担保”， 并正在制定旨在规范地方政府融资的 “地方融资平台相关监管意见”。人大出决议、政府承诺是我区在金融机构贷款采用的主要担保形式，当前宏观政策的调整必将对我区下一步融资工作产生不利影响。
2.金融机构同区县政府合作步伐明显放缓。去年下半年以来，为了有效防范金融风险，各金融机构进一步加大了对各类信贷的审核、监督力度，并不同程度上收了贷款审批权限；包括四大国有商业银行在内的多家金融机构通过内部发文的形式，从项目方向、担保形式、财力分析等方面对区县政府贷款做出了更严格的限定，区县级政府未来争取金融信贷的难度将进一步加大。
3.融资平台市场化融资运作程度不高。金融机构对我区政府贷款的授信额度为30亿元，截止2010年3月底，我区贷款余额已经达到24亿元，要想融集更大规模的资金，必须加快转变融资方式，通过发行债券、融资融券、IPO（首次公开募股）等资本化方式融资。但我区融资平台目前还处在发展的初级阶段，缺乏有效的治理结构和足够的自营业务支撑，造血功能还不够强，还不能满足市场化、资本化融资的条件，影响了融资规模。
三、关于进一步扩大融资规模的对策
完善多层次资本市场体系、扩大股权和债券等形式直接融资规模，是未来地方政府融资工作的基本方向，因此，准确研判宏观政策、加快完善投融资体制建设、转变融资方式，抢占市场化融资的先机，不断拓展金融合作渠道和空间，是持续扩大融资规模、促进经济发展的必然选择。
1. 积极应对国家政策调整，完善投融资体制。按照财政部《地方投融资平台基本处理意见（初步）》基本精神，今后地方政府融资将由以金融信贷为主的间接融资转向以股权、债券、融资融券等形式为主的市场化直接融资，这就要求政府必须尽快建立健全适应市场化融资需求的制度。一要建立严格的投融资项目审查管理制度,建立区公用事业建设计划和资金计划制度，用全区规划引领项目投融资，确保融资项目的科学性、可行性。二要完善招投标管理、预算、合同审查、项目审计制度，规范融资项目实施，确保投融资风险的可控性。三要建立完善涉及公共事业投资项目相关土地收益和收费的政策，使之成为项目的有效组成部分，进一步优化项目融资信用结构。
2.推进信用环境建设。加强金融监管，规避金融风险，创建金融安全区刻不容缓。要建立积极的政银合作关系，主动发挥政府组织协调功能，以适应市场经济规律和信贷资金运行规律所带来的挑战、冲击和机遇。一是要加强项目论证，进一步提高各类融资项目的可行性，明确权责，完善政府项目的监管，用好资金；二是要完善偿债机制，防范政府信用风险；三是积极整治区域信用环境，维护金融机构合法权益，为金融机构支持地方经济发展营造良好的社会氛围，消除银行信贷投放的后顾之忧。
