时间：2023-03-10 15:02:38
引言：易发表网凭借丰富的文秘实践，为您精心挑选了九篇乡村治理范例。如需获取更多原创内容，可随时联系我们的客服老师。
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社.2003
[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京：北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J]行政与法2003（10）
[4]宋敬本从压力型体制向民主合作体制的转变[C]北京：中央编译出版社1998：28
[关键词]宋代富民；社会形象；乡村治理；社会作用；社会影响
中唐以降，伴随着土地制度的变革，贫富之间的社会、经济流动日趋频繁，许多人可以通过这样或那样的方式成为土地和财产的主人。迄于两宋。因“不抑兼并”国策的推行，民户贫富分化也在呈现加速之势。富民阶层以其丰富的人际网络和社会资源，在乡村事务中较为活跃，逐渐成为一个举足轻重的社会群体，社会影响渐趋显著。以往研究多立足于富民豪横乡里和济贫扶弱两方面的考察，较少对其在乡村治理中的多个面相进行深入探讨，也未见对国家相关制度理念的发掘。笔者注意到上述问题，试图从社会积极作用和消极影响两个方面，结合有宋一代的社会发展变化状况，作进一步研究。一 宋代的乡村富民，按其社会角色不同，大致由以下几类社会群体构成：以官户(形势户)身份居乡者(富且贵者)；以士人的身份居乡者；以宗族和家族的形象出现在乡村者；当然还有许多纯粹是乡间土地主、财主(富未必贵者；富有的商人、僧道也有居乡者)。他们均有机会成为乡村管理体制的头目，或说可以成为官方认定的乡村精英[1]。贫士与贫宦不在本文的考察范围之内。
在宋代基层社会中，按照是否为官方所认定，可以将乡村精英分为两类：一类是官方认定的乡村精英(可视之为国家权力的“神经末梢”)；另一类是不为政府认定而为民户所认同的乡村精英。而按照其执行的职责，又可将之分为征税派役的乡村精英与管理乡村社会治安的精英两大类。无论是否为官方所认定，富民都是在乡村中拥有一定社会声望和影响力的社会群体，国家借助他们丰富的经济、政治、文化和社会资源，由他们协助或替代地方政府征税派役，维持基层社会秩序，以起到社会治理的成效。
一般而言，历代王朝都是依靠比较富有或兼多丁的民户治理乡村，借以稳定乡村秩序，代替地方政府从多个方面管理乡村。譬如，北朝的党里邻，“三长皆是豪门多丁为之”[2](《常景传》)；唐代“里胥者，皆乡县豪吏，族系相系”[3](《政事上》)。宋代承担乡役者，政府规定一般须是乡间富民，士人、大家族和宗族的首领等自然也在其列。
在宋代，乡里、乡役和保甲三种制度，是国家用以加强乡村控制的主要方式。虽然这三种制度前后错综复杂，甚或有相互兼充、重合的现象，但是从国家的规定来看，其中的头目都要求由乡间富足(或兼多丁)的乡村民户承担，他们在很大程度上替国家承担着乡村治理和维持社会秩序的作用。不太富有的民户(第四、五等主户和广大的客户)，则只能充当次要角色——丁、承帖人等，其所谓职责就是被用于驱使。至于广大客户，一般是没有承担职役资格的。
关于充当乡役的富民，我们先检视两宋各个时段的政府规定。宋太宗淳化五年(994年)诏令：“两京、诸道州府军监管内县，自今每岁以人丁物力定差，第一等户充里正，第二等户充户长，不得冒名应役。”[4](淳化五年三月戊辰)宋仁宗至和二年(1055年)，诏废里正，户长一役主督赋税，以第二等户充役。宋神宗熙宁年间(1068—1077)，推行募役制时，应募户长役者，规定须是第四等以上的乡村民户“有人丁物力者”方可承担[5](《转对论役法札子》)；元丰八年(1085年)，经过一番反复，重行募役时，仍规定户长以第四等以上民户应募[4](元丰八年十月)。元祐以后，重新推行差役制，沿用熙宁前的制度，以第二等乡村主户轮差户长。此后，但凡以户长催税，大致沿用了这一规定。关于耆长、壮丁，据《嘉定赤城志》卷十七和《淳熙三山志》卷十四载，耆长“以第一、第二等户差”，壮丁从属于耆长“于第四、第五等差”。另，《续资治通鉴长编》卷七十三载，宋真宗大中祥符三年(1010年)，乞伏矩奏云，“况第一、第二等户充耆长、里正……”这说明，宋初以来，一直以第一或第二等乡村主户轮差耆长，以第四等或第五等户轮差壮丁。熙宁年间推行的募役法中，关于充募耆长的户等规定，也可从元丰八年(1085年)朝廷再次下诏恢复耆壮之法中找到根据，即耆长允许募第三等以下民户充应[4](元丰八年十月丙申)。元祐之后，复更为差役制，耆长、壮丁的应役户等则一如熙宁前旧制，此后也大致沿用未变。保甲制被混同于乡役制后，宋政府对于充担都副保正、大小保长、甲头、承帖人等乡役的民户，也均有具体规定。熙宁三年(1070年)初行保甲制时，朝廷规定充任小保长须是主户中“有才干、心力者”，充任大保长须是主户中“最有心力及物力最高者”，充任保正副者须是主户中的“最有行止、心力材勇为众所伏及物力最高者”[6](兵二之五)。这时，由于以乡间中下民户充任都副保正、大小保长等缺乏参加训练的马匹、武器和衣食等，所以必须用富民承担。此后，宋政府也一再强调，“在法：保正副系于都保内通选有行止、材勇，物力最高者二人充应”[6](食货六六之八二)。南宋林季仲《竹轩杂著·论役法状》引述绍兴二年(1132年)和四年(1134年)的臣僚上奏，称他们要求轮派差役，“欲不拘甲分，总以一乡物力次第选差，非第一等[户]不得为都[保]正，非第二等不得为保长”。
早在熙宁三年(1070年)二月，被差派为甲头之役者，政府强调须是以乡村“有物力”[6](食货四之十九)的第三等以上民户方可充任。南宋时期曾有“自高至下，依次而差”[6](食货六五之八五)的情况。然而，绍兴三十一年(1161年)二月，朝廷又同意一位官员的奏章，以“甲内税高者为[甲]头催理”[6](食货六五之九二)赋税。“税高”之家，当然是指较为富有的乡村主户。
总之，大致而言，两宋政府一直贯彻着以乡村中较富裕(一般为三等以上主户)的民户充任里正等重要乡役的制度，并凭借他们实现政府对乡村社会的控制和有效管理。而乡役户的社会交际网络、社会流动的可能性，以及“因役致富”和行政经验的积累，有利于他日的举业和仕业[7](P441)，也构成为其社会资源的一部分。
居乡的士人、形势户，有时他们并非官方认定的乡村精英，算不上协助政府管理广土众民的、国家政权的“神经末梢”，但在基层社会中，他们同样起着乡村治理作用。如所周知，读书和考取功名所需的费用，是很可观的一笔开支，没有一定经济能力的民户，是很难加入到科举人仕的行列中的。宋代科举的发展，相当可观。社会上读书的人越来越多，而考取功名的人毕竟是凤毛麟角；即使是考取到功名，由于宋代官多阙少的矛盾也很突出，所以，为数不少的落第士人和待阙、丁忧、致仕的官员仍会有很多可能生活在乡间。虽然有些士人并不富裕，被目为贫士[8]但从总体上看，这个社会群体中的大多数人比较富有，或拥有一定的社会资源，在乡间具有一定的影响力。由于各种因素居乡的形势户，因其所拥有的财富以及其他政治、社会资源，一般也比较富有。而按照宋政府的规定，所谓形势户，“谓现充州县及按察官司吏人、书手、保正、耆[长]、户长之类，并品官之家非贫[户]弱者”[9]。“非贫[户]、弱者”，意即非富有者不能列入形势户。他们也往往参与乡村治理，起着社会控制的作用。
另有一类乡村富民，是以大家族、大宗族的形象出现的，他们同样对乡村治理影响较大。南宋汪藻《浮溪集·为德兴汪氏种德堂作记》中的这则史料，大致可反映出他们在乡间的经营和社会影响：
迨宋兴百年，无不安土乐生。于是，豪杰始相与出耕而各长雄其地，以力田课僮仆，以诗书训子弟，以孝谨保坟墓，以信义服乡间，室庐相望为闻家，子孙取高科登显仕者，无世无之。
再如，为了延续家族的兴旺和昌盛，李筠死后三年。其妻耿氏吩咐三个儿子分别“吏而役”、“耕而食”、“使就学”[10](P394)。自南宋初延续二百六十多年的浦阳郑氏家族，其族规中虽然有着“子孙勿习吏胥”的条款，但却又强调“立家之道，不可过刚，不可过柔，须适厥中”，要求凡是“子弟当随掌门户者，轮去州邑，练达世故，庶无懵暗不谙事机之患”[11]P13，P5)。即要求族人到县司熟悉官民交接的门道。上述两例，都是家族、宗族要培养同县司官吏打交道的族人，使他们参与到国家权威的范畴之中。一方面，是为了避免自家受到蒙蔽，遭受损失；另一方面，他们也有着借以发展家族的理念。换言之，这也是家族、宗族的首脑与乡役等交叉重合的例证。他们对于地方、对于家族的治理作用，也是很重要的。
居乡的官户、形势户，一些富有的士人和家族，他们的各种社会行为，或成为民户心目中的“豪横”，或被目为“长者”。富民豪横乡里的情况，史例颇多。例如，《续资治通鉴长编》天禧四年(1020年)四月丙申所载：
浮梁县民臧有金者，素豪横，不肯输租。畜犬数十头，里正近其门，辄噬之。绕垣密植橘柚，人不可入。每岁，里正常代之输租。及临泾胡顺之为县令，里正白其事。顺之怒曰：“汝辈嫉其富，欲使顺之与为仇耳!安有王民不肯输租者耶?第往督之。”里正白不能。顺之使手力继之，又白不能；使押司、录事继之，又白不能。顺之怅然曰：“然则此租必使令自督耶。”
再如，袁采在《袁氏世范·子弟宜常关防》中所载：
贵宦之子孙……其居乡也，强索人之酒食，强贷人之钱财，强借人之物而不还，强买人之物而不偿。亲近群小，则使之假势以凌人；侵害善良，则多致饰词以妄讼。乡人有曲理犯法事，认为已事，名曰担当；乡人有争讼，则伪作父祖之简，干恳州县，以曲为直。差夫借船，放税免罪，以其所得，为酒色之娱，殆非一端也。
反映南宋时期东南地区社会现实的《明公书判清明集》，其《士人因奸致争既收坐罪且寓教诲之意》、《贡士奸污》、《士人教唆词讼把持县官》以及《豪横》类目下各篇所反映的，许多都是居乡富民所为不法之事的记录。其中，《为恶贯盈》条所载“鄱阳之骆省乙者，以渔猎善良致富，武断行于一方，胁人财，骗人钱，欺人孤，凌人寡，而又健于公讼，巧于鬻狱。小民思其罗织，吞气饮恨，敢怒而不敢言”，更是一个较为典型的例子。
富民被乡户目为“长者”的史例，也颇为丰富。例如，刘挚(忠肃集·赠刑部侍郎孙公墓表)所记，孙成象之子孙隽居乡时，“轻财乐施，教子有方，里人以为长者”。再如，胡铨《胡澹庵先生文集·易长者墓志铭》载，易啼“乡人有斗者，踵门求直，闻君言羞缩辍讼”；洪咨夔《平斋文集·罗迪功墓志铭》记载罗介圭事迹云：“乡邻信其长者，有讼不之有司而之君取平相踵也。”他们有的虽非官方备案的乡村治理头目，其实即使在暗中，他们仍是乡村中举足轻重的人物，其社会效用有时也远远超过乡村管理头目。譬如，前揭乡民争讼者会主动找他们平决词讼，社会救济、桥道、水渠等公益事业的兴建，教书育人，解读官方文件，向广大不识字的民户传达国家的题壁公告、赋税征收条款及状纸的书写和案件判决结果，等等。这些连接于地方政府和广大民众的事务，依赖这些人的活动，方可达到官民相接的目的。总之，他们在乡间的威望很高，影响力很大，在乡村治理和秩序维护方面作用显著。
此外，乡间富民当还有兼具二者的另一种社会形象——充当国家和社会间的缓冲剂。就宋代而言，国家的治理理念是以在人口中占极少数的富民治理广大的贫苦民户。如果依傅衣凌的“公”和“私”的两大系统的划分[12]，则这些乡间富民，一方面他们代表着“公”(国家)的系统的功能，为征收国税和社会稳定而工作；另一方面，他们也往往代表着“私”(社会)系统的利益，为了地方与乡村民众的生活和生存，与官方做着这样或那样的融通的事情，甚至会或明或暗的与国家抗衡，化解国家和基层社会间的矛盾与冲突，成为名副其实的社会缓冲剂。这两者之间的界限是很难区分的，往往是公、私交融在一起。此外，我们还要注意到，这些富民更多的会从自身的利益着想：对自家有利的事情，或争或抢，极力为之；对自家不利或是利益较少的时候，他们则避之唯恐不及。例如，据袁采《袁氏世范·处己·官有科敷之弊》载，在应付州县官员的各种钱物需求时，“为手分、乡司者，岂有将己财奉县官，不过就簿历之中，恣为欺弊”，是其更多为一已之利考虑的表现。柳立言在讨论家族问题时指出，士大夫并非不留意宗族的命运，但更关心本家的前途[7](P438)。这当然也是出于对一己私利的考量。再如，当国家赋役不太沉重时，富民大多乐意承担乡役。基层公吏“自食而办公事，且乐为之，争为之者”无非是有“利在焉”[13](P111，Pll2)。“私名”役人的出现，就是很好的说明；诡名挟户一直是两宋社会中不可根除的顽疾，也是最好的例证[14](绍兴十三年六月辰子[15]。
即使并非官方认定的精英，他们同样还是乡村中实际的富有群体。在宋代，虽然贫民有求富心理，但是富民却有露富忧惧一出于逃避赋役负担的考虑。而无论如何，他们之所以愿意成为带有一些官气的公吏，主要还是出于能够借此与官方接触，利用自身的社会资源，采取各种有利的手段，转嫁或是逃避过多的赋役负担。在这些问题上，出自官方的史料和民间的实况往往有很大差异。现存史料，在《明公书判清明集》等判例和官方反映基层混乱的文献之中，多有记载乡间富民“豪横”的一面，而在墓志铭、神道碑、行状等史料中，则多有记载其作为“长者”扶贫济困的一面。这些史料本身所显现出的信息，其可信程度早为学者所发觉，近来柳立言[7](P435]、邢铁(河北大学2001年宋代经济史研讨会上的发言)两位学者均有讨论。传统中国乡村社会中，聚族而居的乡民，地缘性和血缘性紧密结合，强调睦邻友好。富民充当官方的精英与否，都不会对贫乏不能自存者过分压榨和侵夺。在完税纳粮过程中，如果贫乏者实在无力缴纳，而充当催税乡役的富民自己也不愿代纳时，则往往是向较为富有的中等民户多征，以完成征收任务。所以，在实际社会生活中，似乎还有更多的乡间富民是二者兼而有之，并随着外界事物的发展，不断调整变换自己的
社会角色。换言之，乡村中的富民往往是一个比较中性的社会形象一一这样的人占大多数。这一社会形象，似乎是结合上述两方面史料，所反映出的特殊之外的一般，应更接近于社会生活中的常态。
要之，由富民治理乡村，其对国家的助益和稳定基层社会秩序的作用确实是很明显的一一赋税赖以征收，国家财政得以在困窘中运行不辍；两宋基层社会也相对稳定。但是，也应该看到，其中消极影响也不少。诸如诡名挟户，转嫁赋役负担；霸占良田，欺凌贫弱；违法犯禁，杀人害物，破坏国家法制；封山占水，强取豪夺，破坏国家经济秩序；武断乡曲，扰乱社会，破坏人民的正常生活，等等。当然，也不排除有些富民在乡村中常常是以“长者”的形象出现在公众面前，在有些时候隐藏起作为“豪横”的许多行为。换言之，富民治理乡村的社会作用和消极影响是同时并存的。
转贴于 三
历代王朝之所以以富民参与乡村治理，而不用贫民，不但因为富民是一个比较稳定的社会中间层，在社会中具有重要的作用，更
因为富民是国家财税所在，用他们承担差役，如果税物丢失或民户赋税不能及时、足额征收到，可以找他们代为缴纳。北宋刘挚以为：“役人必用乡户，为其有常产则自重。”或者说，富民“身任其役，则自爱而重犯法”[16](《食货上五·役法上》)。司马光则说：“国家旧制所以必差青苗产充役人者，为其有庄田家属，有罪难以逃亡，故颇自重惜。今雇浮浪之人充役，常日恣为不法，一旦事发，单身窜匿，何处州县不可投名?又农家所有不过谷、帛与力，自古赋役无出三者。”[17](《乞罢免役钱状》)此外，在讨论弓手时，还有这样的看法：“盖乡人在役，则不独有家丁子弟之助，至于族姻乡党，莫不为耳目，有捕辄获；又土著自重，无逃亡之患。”[16](《食货上五·役法上》)也就是说，有恒产者才易于为官府利用。那么，贫者为什么不能担当如此责任呢?这是因为，依赖乡间贫民参与社会治理，或用以加强国家对乡村社会的控制，这样的举措是不能奏效的一一富民不大可能听从贫民的支派，乡役人在向民间征收赋税过程中，总有一些“钉子户”(多半是豪横的形势户)“顽慢不时纳”[6](食货六五之七九)。贫民承担乡役一般不敢到豪横的形势户家催征，早在中唐时杜甫就有里正、村正等在征收赋役时“虽见(豪强民户)面，不敢示文书取索，非不知其家处，独知贫儿家处”的记载[18](《东西两川说》)，将他们欺贫怕富的心态跃出纸面。
从现存的文献看，两宋社会中，中下户或是情愿或是被迫充当官方乡村精英者也不在少数。据《历代名臣奏议》卷二五八载，宋孝宗时，太学博士虞俦说：“近来诸县所差保正长，虽以税力高下为则，然奸民利在规避役次，于未点差已前，先行计嘱乡书将所管税力虚立典卖文契，及诡名走寄，官司不究情伪，往往将无力下户抑逼承认。”中下户担任差役，富民诡名逃税，而官方催逼，自己又没有足够的经济能力代为缴纳，如有代纳，就会导致中下户因此破产逃亡，甚至铤而走险。这样一来，不但政府财政会受损，基层社会秩序也因而遭到破坏。出于这样的考虑，任何政府在制定政策时，都不会完全依赖这些贫民治理乡村的，而依靠富民催征，贫民一般是不敢和他们抗争的，即使是收获不多，但在富民承担乡役催税时，他们也会在威逼利诱下将不多的收获上缴。因为他们对于富民有着这样或那样的依赖性：贫病丧葬、天灾人祸，还要依靠向富民借贷来生存。这是他们一般不敢得罪富民的主要原因。司马光有如下议论，似可备一说：
夫民之所以有贫富者，由其材性愚智不同，富者智识差长，忧深思远，宁劳筋苦骨、恶衣菲食，终不肯取债于人，故其家常有贏余而不至狼狈也；贫者啙窳偷生，不为远虑，一醉日富，无复贏余，急则取债于人，积不能偿，至于鬻妻卖子、冻馁填沟壑而不知自悔也。是以富者常假贷贫民以自饶，而贫者常假贷富民以自存。虽苦乐不均，然犹彼此相资以保其生[17](《乞罢条例司常平使疏》)。
贫富相得，相依而存，或说“彼此相资以保其生”，这或许也是乡村社会中的一个常态。能够保证广大民产按时、足额地完税纳粮，并能在一定程度上教化、管理乡间中下等主户和贫弱客户，保障基层社会秩序稳定，这是国家依赖富民充任官方乡村精英的真正原因，也是国家制定相关制度的理念所在。进而言之，依赖富民参与乡村治理，还与两宋社会发展过程中内忧和外患不断，国家财政入不敷出，兼而国家将财政权集中于中央，地方财政困窘不堪等因素有关。在宋代，地方行政已不足于加强国家对基层社会的治理；尤其是到了南宋，“政府对于地方的统治能力有所不足”[18](P66)。为了国家的持续发展和基层社会的稳定，国家不得不更多地利用富民参与到基层社会治理中来。但是，即使是在这样的背景下，由于国家财政和地方财政都极端困窘，国家并没有足够的经济资源支付为数众多的乡役人的报酬，反而在征税派役过程中增加一些额外的负担[19]。过加大赋税征收的力度，将广土众民牢固控制起来，防止祸起萧墙。
宋代这种依靠富民治理乡村的制度，的确起到了一定的效果。有学者认为，北宋中期以后，尤其是南宋时期，士大夫已开始越来越多地经营和自己利益密切的地方事务了[1]。士大夫所追求的修齐治平，以前更多的是把精力和目光关注在怎样治国平天下上，而今则将修身、齐家的理念放在了首位。北宋时吕氏乡约的出现，范氏义庄的兴起；南宋时义役的肇兴，社仓的社会救济效用等等，都说明士大夫阶层日益关注乡村事务了。笔者以为，上述现象的出现，除了缘于宋代有大量士人、官户生活在乡间外，更由于北宋中期以后印刷术的发展，使得士人的事迹有更多的可能保存下来，成为后入研究的资料。至于前代类似史迹似乎较少，宋代的增多是否就意味着士人阶层对于基层事务的关注增多，增多的程度如何，似应有更为客观深入的思考。
宋代依赖乡村富民参与社会治理的举措，在一定程度上是为了国家财赋收入上的考虑，同时也是依赖富民在乡间的政治、社会、经济、文化等资源，起到国家权威所不能达到的社会治理效果。这种依靠乡村富民治理乡村的制度，自古皆然，只有到了国家权威有完全的能力控制乡村时，才出现了贫下民户参与乡村治理的局面。这从另外一个方面说明了，两宋时期的国家权威确实有着极力向乡村基层社会渗透的意向。但是，在当时交通条件、信息传播和缺乏有效监控机制等情况下，皇权的触角却并不具备支配和动员每一个社会细胞的能力。面对内忧外患，尤其是国家财政的人不敷出，宋代国家乡村治理的理念恐非只是出于儒家“只是不生事扰民”[20](P537)的考量[21]。只有全面动员乡村精英，使之成为一级政权，中央和地方各级政府加大对其监控的力度，国家权力渗入基层乡村的深度才会更显成效。
[参考文献]
[1] Robert P.Hymes. Statesmen and gentlemen， the Elite of Fuchou Chiangsi， in Northern and Southern Sung. Cambridge University Press.1986.
[2]魏收．魏书[M]．北京：中华书局，1974．
[3]王．唐语林[M]。北京：中华书局，1989．
[4]李焘．续资治通鉴长编[M]．北京：中华书局，2004．
[5]陈傅良．止斋先生文集[M]．四部丛刊初编本．
[6]徐松．宋会要辑稿[M]．北京：中华书局，1957．
[7]柳立言．Beverly J．Bossler，Powerful Relations：Kinship，Statusm，and the State
in Sung China(960—1279)评介[J]．台湾大学历史学报，1999(24)．
[8]梁庚尧．南宋的贫士与贫宦[J]。台大历史学报，1991(16)．
[9]谢深甫．庆元条法事类[M]．哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002．
[10]公孙简．宋赠大理寺丞赵郡李君墓志铭[A]．全宋文[Z]．成都：巴蜀书社，1988．
[11]郑太和．郑氏规范[M]．北京：中华书局丛书集成初编本，1985．
[12]傅衣凌．中国传统社会：多元的结构[J]．中国社会经济史研究，1988(3)．
[13]陆九渊．陆九渊集[M]。北京：中华书局，1980．
[14]李心传．建炎以来系年要录[M]．台北：商务印书馆影印文渊阁四库全书本，1986．
[15]王曾瑜．宋代的诡名挟户[J]．社会科学研究，1986(4—5)。
[16]脱脱，等．宋史[M]．北京：中华书局，1985．[17]司马光．温国文正司马文公文集[M]．四部丛刊初编本．
[18]梁庚尧．豪横与长者：南宋官户与士人居乡的两种形象[J]．新史学，1993(4)．
[19]刁培俊．由“职”到“役”：两宋乡役负担的演变[J]．云南社会科学，2004(5)．
【关键词】乡村治理 困境 对策
【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A
经过30多年的快速发展，国家的治理体系和能力已经难以适应不断变化了的现实和实践，面临着市场化、民主化、法治化、科技发展、人民生活质量提高、社会结构分化和整合等给治理带来的挑战。作为国家治理的重要组成部分，乡村治理的难题和挑战就更明显，乡村治理的现代化显得更为紧迫。
变迁中的乡村治理困境
相比城市治理，乡村治理的难题不仅在于区域大、差异明显，而且在于体系更不健全、能力更为薄弱，长期以来得不到重视，更重要的是乡村社会基础发生了前所未有的变化。过去三十多年，是中国乡村社会变化最激烈的时期。为什么这么说呢？我们先来看改革前的中国乡村，从比较中才能看出这种激烈的变化。
从20世纪50年代到70年代末，国家发动合作社运动乃至后面的运动，对乡村社会进行了彻底的结构性改造和重构：土地实现集体所有制，传统的士绅阶层和地主阶层基本上被消灭了；广大农民被编入了以生产队为单位的政经合一体制，传统的家庭、家族等以血缘为组织原则的结构大为弱化；政治动员、行政管理取代乡规民约，成为社会秩序的维护和运行机制；户籍制度将城乡分割为两个不能自由交流、交换和流动的封闭性社会。在这种结构性环境中，个人的自主性、自由度、选择性非常之少，相比传统时代，这个时期的乡村社会处于强整合状态，社会结构更为单一，政治身份替代经济地位、传统声望和文化资本成为社会等级的唯一因素，自主、自治的社会空间几乎不存在。这对于乡村社会秩序而言不仅不构成任何挑战，反而是坚强的基石。如果说当时乡村治理有什么问题的话，那就是没有活力以及政治运动的破坏性影响。
改革开放以后的乡村情况就大为不同，既没有回到革命之前的传统时代，又缺少时代的强制性超稳定，乡村社会结构和基础处于急剧变迁之中。中国的经济改革起步于农村，即农村实现。这一改革诱发农村社会的全面变迁。首先，实现后，生产单位从生产队回归到家庭，家庭不仅是消费、生育养育、教化的生活单位，而且也是生产单位，生产功能得到重新肯定和发展，家庭有权安排自己的劳动力，由此引发家庭的多种经营模式。与此相关的是，村落内部的经济联系在削弱。虽然中央一直提倡统分结合的双层经营体制，但是实际上，农村“统”的体制机制非常微弱，在很多村庄几乎不存在了，农村水利设施和其他基础设施建设由于政府没有钱、集体经济瓦解、村庄联系纽带削弱等而得不到维护和建设。相应地，农村体制演变为乡政村治体制，特别是从80年代后期开始，乡村实现了村民自治，政府与村庄的联系远不如以前密切，税费和计划生育成为政府干预乡村社会的最主要手段，但是也是最容易造成与村民冲突和紧张的节点。到了20世纪90年代中期，农民负担过重和严厉的计划生育工作，引发农村干群关系极度紧张，一度曾在不少地方出现干群冲突事件。这个时期（80年代初到90年代后期）乡村的治理困境至少有三：一是村庄公共事务缺乏供给主体；二是干群关系紧张；三是新的治理制度建构缓慢。
当然，改革开放以后特别是从20世纪90年代市场化改革确立以后，对乡村治理构成最大挑战的还是乡村社会结构的变迁。乡村社会结构变迁主要体现在三个维度上：一是人口结构维度。自从实现改革后，农民不仅获得了自主的农业生产经营权，而且获得了劳动就业选择权，由此，原来被束缚在农村土地上的剩余劳动力得以大量释放，在随后快速的工业化、城市化、市场化和对外开放进程中，农村劳动力纷纷外出务工经商，形成了“民工潮”。如果说80年代只是剩余劳动力外出，那么进入90年代，外出的不仅仅是剩余劳动力，连农村和农业所需要的劳动力都在外出，因为农业劳动无法增加农民的收益，甚至成为负担，这一趋势一直延续到现在。由此，中国农村青壮年人口纷纷离开，出现农村人口迅速老龄化以及大量留守儿童问题，农村人口结构呈现“386199”（妇女、儿童、老人）三留守现象，大批村庄“空心化”、“老龄化”、“空壳化”，我们曾用“农村很散、农民很老、农业很弱”来描述新三农，这就是新的乡村治理困境。在人口老龄化的背景下，农村治理首先遇到的一个困境就是缺乏治理人才；不仅如此，一些农村地区，连基本的治安都难以维护；更大的挑战就是农村养老问题，农村养老不但缺钱，更缺人力。人口结构变迁背景下乡村还存在许多其他治理问题，比如村庄公共事务难以正常开展，民主自治无法正常运行，乡村现代化更是困难重重，新技术、新观念难以推行，更谈不上社会创新。
第二个维度就是乡村社会分化。在过去三十多年中，工业化、城市化、市场化为社会分化提供了契机，乡村社会分化与城市社会分化都非常快、非常明显。一方面社会分化是社会经济发展的重要表现，相比于计划经济时代的“平均主义”，社会分化体现了社会经济发展为不同能力的人提供了各显神通的机会，从而使不同的人在社会经济发展中获得不同的地位，另一方面由于转型过程中存在着制度不合理、权力寻租和市场行为不当不法（如假冒伪劣）等因素的影响，使得社会分化存在着严重的不公问题。与此同时，社会分化又反过来进一步影响和左右下一步的分化。具体到乡村，不论是收入分化还是阶层分化等，都是相当明显的。农村收入差距扩大成为事实。与收入差距相关的就是乡村社会阶层的分化。在计划经济时代，乡村社会虽然也有所谓的“地富反坏右”，但是这更多的是政治符号，当时主要只有两个阶层：干部与社员。而改革开放后，乡村社会分化成至少有8个阶层：农业劳动者阶层、乡镇干部阶层、乡镇企业家阶层、农村个体工商户阶层、农村雇工阶层、农村知识分子阶层、乡镇企业工人阶层、农村私营企业家阶层。不同的社会阶层有着不同的社会经济地位，有不同的社会影响力，更有不同的利益取向、需求和行为。在这样的阶层格局下，乡村治理显然比以前更复杂、更具挑战性。最大的挑战就是在乡村治理中如何合理地体现不同阶层的利益和需求，既要防止上层阶层对中下层阶层的剥夺，又要避免中下层对上层的对抗，阶层之间的社会团结成为乡村治理的头等课题。乡村社会阶层分化，改变了乡村治理的社会基础和目标，如果能实现阶层的社会团结，那么乡村的治理和发展将不再是难事。
第三个维度就是村庄类型多样化。由于历史传统、地理位置、人口结构、社会经济因素以及其他因素的不同，不同村庄在改革开放和经济发展中表现很不同，呈现出多样性态势，不再像之前那样绝大多数农村都是一种产业形态、相同的管理模式和社会构成等。中国有60多万个行政村、几百万个自然村，每个村庄都有其个性。有的人将当前的村庄划分为“城中村”、“空心村”、“新型社区”、“超级村庄”等。由于划分标准不同，可以有不同类型的村庄分类，比如根据人口进入和外出情况，也可以分为三类村庄：外来人口多的村庄、外出人口多的村庄、没有外出和进来的村庄；还可以按地形划分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。虽然有些类型是自然形成的，如按地形形成的不同类型村庄，但是这种自然因素也会影响村庄的社会经济，从而影响村庄治理。比如中国目前最穷的连片特困农村大多位于高寒偏远、沙漠戈壁等地理条件和环境非常恶劣的地区。这些地区的村庄由于贫困或者不发达，它们面临的治理问题显然不同于其他地区的村庄。村庄的多样化和个性化，表明村庄治理应该是多样性的、个性化的。在这种情况下，固守于一种治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已经不足以解决问题、满足村民的需求和实现村庄的团结、发展。
迈向多元自主的乡村治理
在过去三十多年，乡村社会在变化，而乡村治理也没有停滞，问题在于乡村治理的调整变化跟不上乡村社会的整体变化，因此乡村治理的困境和挑战由此而生。乡村治理的调整和变化基本上按照这样的轨迹进行：从国家与乡村的关系上，乡村治理更多的向着自治方向演变，但是出现自治与行政化摇摆不停的问题。一方面由于乡村经济基础发生了明显的变化，传统的集体化治理机制已经不再有效，由此国家将村民自治机制和制度引进乡村。但是另一方面乡村依然承担着农业生产、支持城市、工业发展的重任，于是国家对乡村既有巨大的政治需求，但是又无力承担乡村公共服务。在这样的情况下，国家既希望于让渡权力让村庄自治，由村庄自身解决一些公共服务和公共事业发展问题，与此同时，又不能不向乡村汲取更多的资源为国家工业化和城市化服务，因此又得强化对乡村的行政控制、管理和动员。村民自治制度就是为了满足这样两种有着明显张力的需求而设计的。在自治层面，由于不同村庄的人口结构、经济条件、历史传统不同，有不同的表现，尽管有少数村庄在自治过程中不仅能完成政府的任务、有效解决问题，而且还能增进村民的福祉和村民团结，但是大多数乡村自治并不尽人意。
虽然不同村庄特别是不同类型的村庄面临的治理问题有所不同，但是，它们也有一些相似之处。具体而言，当前乡村治理存在着这样一些具有普遍性的问题：第一，公共服务供给严重不足，城乡存在着明显的公共服务差异。虽然这几年国家不断加大公共服务投入，但是，公共服务质量远不能满足农村居民的需求。第二，既有的公共服务存在传递不足问题，不能很好地抵达村民那里，这里的约束因素是公共服务人才缺乏以及公共服务机制不健全。许多农村公共服务存在有事没人干，或者有人干不了，比如农村由于缺乏高质量的村医，因此农村医疗健康服务包括公共卫生健康服务无法得到很好的传递。在村庄，由于没有公共服务的专门机构，因此村委会就担当着政府公共服务的一些职责，但是村委会不但人手不够，而且由于不具备政府功能，因此难以胜任公共服务的传递，反而损害了其担当村庄民主自治功能。第三，村庄公共事务有事没人做、有事没人愿意做、有事没钱做的情况越来越普遍，这里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村庄合并，行政村下面有很多自然村，村民对自然村的公共事务可能感兴趣，但是对行政村公共事务冷漠；三是村庄原子化、个体化日趋严重，认为公共事务是政府的事或是村干部的事，与自己无关。第四，村庄的社会团结出现问题。一方面也是由于原子化和个体化问题，人们更加追逐自己的利益，另一方面在公共事务中存在一些不公平、不合理、不透明问题，影响到村庄的社会公正，从而导致许多不满、纠纷乃至冲突等，直接影响到村庄团结。第五，传统的村规民约和团结文化在城市化、工业化、市场化和科层化中遭受损害和破坏，村民变得更加自我和个体化。同时不同村庄也有自己一些特殊的治理问题，比如超级村庄存在外来人与本村人的分割以及村干部的贪污问题；城中村存在着治安、外来人口管理、环境卫生问题等；欠发达村庄存在贫困、空心化等问题。
总括起来说，当前乡村治理存在机制不健全不合理、能力不足、供需错位、村民参与不足和团结不高、共同体衰落等问题。针对这些问题，首要的还是要求政府发挥更大、更合理的作用。具体地说，政府应在公共资源投入与机制改革两个方面发力：首先政府应该加大公共服务资源的支持力度，目前的力度还不足以解决公共服务短缺问题。公共服务应该由政府全面承担和提供，特别是在欠发达农村，中央政府和省级政府应该承担更大的公共服务投入责任。在公共服务方面，不仅要注重生活性公共服务投入，还要增加对生产性公共服务投入，包括道路交通、饮水、污水和垃圾处理、教育、医疗卫生、信息设施、技术服务等。其次，政府在资源投入和运作机制上进行创新改革，资源投入和运作应以培养治理能力、激发村民参与和合作、满足需求为目标，不能仅仅为了投入而投入。在机制上，国家应该还村委会以自治本来面目，让其真正从事村庄公共事务的治理，而在村庄层面建立公共服务运行机制时，一方面要强化公共服务的专业化，另一方面将公共服务更好地与村民需求对接。这里的前提在于公共服务人才的培养和引进，现有的公共资源配置或者不能有效地解决公共服务人才待遇问题，或者不注重这个问题解决，更不注重加大农村公共服务人才的培养。目前农村公共服务吸引不了人才，即使引进的人才也想办法逃离，严重地影响到农村公共服务的质量。国家在一些贫困地方实施特岗教师政策，吸引了不少刚毕业的大学生到贫困地区特别是农村学校任教，不仅解决了农村学校师资短缺问题，而且大大地提高教师质量，明显地改善了当地的教育条件。这个实践经验可以应用于乡村其他公共服务人才引进和培养上。与此同时，国家还需要拿出一些公共资源，改变配置方式，诱发村民参与村庄公共事务治理上，比如实施以奖代补的财政配置机制，加大向村庄社会组织购买服务的力度。不管怎样，国家资源配置机制改革应该以激发村民参与、合作为先决条件。只要每个村庄有更好的自治机制、自主参与机制和合作机制，那么就可以有效地解决村庄治理中出现的难题。
乡村治理能力的提升还有赖于外部力量的援助和帮助。这里的关键还是国家要鼓励外部的社会组织进入乡村，帮助培育村民的合作和组织能力，更要激发他们参与村庄治理的动力。在这方面国家有两套工具可以使用：一是政策工具，比如可以采用税收优惠政策或者便利的注册政策支持参与农村治理的社会组织发展，另一个是财政工具，政府可以购买一部分社会组织的服务，让社会组织参与到乡村公共服务建设之中，由此借助于社会组织，增强村民的治理能力。早在20世纪30年代，有一批知识分子就凭借着他们的知识技能，发动乡村建设运动，试图解决当时阻碍中国发展和民族救亡的“愚、弱、穷、散”痼疾。虽然这个运动由于历史原因并没有成功，但是它依然激励着当今一少部分知识分子尝试着在乡村开展建设，其中乡村治理是他们所重点关注的。如果国家对这些行动给予政策和财政的支持，将会激发更多的社会组织参与到乡村的发展之中，会大大地提升乡村的治理能力和水平。
几乎每周我都会回村看望爷爷，我看到近些年随着工业化、城镇化进程的加快，村里的经济确实有了明显的改善，但污染的加剧也变得不容忽视。因此，我就这一问题设立了“治理乡村污染，建设美丽中国”的研究性课题，并利用2016年的暑假完成了对这一课题的初步研究。
调研流程
2016年7月1～20日，我走访了湖南省益阳市多个乡村，实地考察并记录了污染情况。通过这些天的调研，我将乡村污染恶化的原因归纳成以下五个方面。
一、“白色污染”严重。随着乡村工商业的迅速发展，一次性塑料制品的使用越来越频繁。大家在生产生活中贪图便捷、省事，广泛使用塑料袋、农用薄膜和编织袋等。这些一次性用品成本不高，商家通常在顾客购物时用于打包或直接赠送，以致它们通常在用完一次后就被丢弃。然而大量被丢弃的塑料，难以降解，造成了乡村的“白色污染”。
二、化肥与农药的污染。“稻花香里说丰年，听取蛙声一片”，这样的乡村美景，已经渐渐远离乡村了。化肥与农药的过度使用，导致稻花依旧，蛙声却稀稀落落了，连沟港湖汊里的鱼、虾、螺、蚌等，也成了“稀有动物”。还记得儿时，爷爷带着我去门前小沟捉虾，不一会儿就能抓满一大筐。而这个暑假，当我再次来到这条小沟时，那里的水体早已严重富营养化，成了黑臭的一潭死水了，更别提什么鱼虾了。
三、工业污染的恶化。为发展经济，各乡镇积极引进工业，建设工业开发园区，甚至连一些村民也办起了工厂。然而，为了节约治理工业污染的巨大成本，在乡村，不少工业废水、废气、废料被偷偷排放或堆放。像7月8日我去的烂泥糊乡撇洪新河，因沿线的工业排污，河水都是“五彩斑斓”的。而泥江口乡的钒厂排放废气时，周边方圆十来里内的人家都不得不紧闭门窗，否则，就会被呛得涕泪俱下、咳嗽不止。
四、建筑垃圾的污染。在乡村基础建设实施的过程中，不少废旧的建筑垃圾并没有得到及时的清理，从而形成了不小的污染。就拿我爷爷家的田地来说，在“田园化”和“土地整理”项目的实施过程中，田中用混凝土、红砖等砌出了大大小小的排水沟、机耕道。然而，三五年过去后，这些“砖混结构”设施慢慢损坏了，形成的建筑垃圾就成了又一大污染。
五、牲畜粪便污染加剧。乡村养猪、牛、羊等很普遍，从前养得少，其粪便被当作肥料处理了。但近些年来，村民们扩大养殖规模，动辄几十上百头（只），随意排放的粪便也成了一些山塘、沟渠水体富营养化的重要根源。
7月21～31日，我拜访了益阳市环保局、农业局、农业开发办公室等单位，采集到2015年益阳市乡村主要污染源数据（见右表），这些数据也能进一步证明加快整治乡村污染的必要性、紧迫性。
当然，近年来益阳市也为改善乡村环境作了不少的尝试与努力，在建设农村示范生态基地、完善农田基础建设以及创建污水处理试点等工作上均取得一定成效（见上图）。
结论
[关键词]公共选择乡村关系治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社.2003
[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京：北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J]行政与法2003（10）
[4]宋敬本从压力型体制向民主合作体制的转变[C]北京：中央编译出版社1998：28
[关键词] 公共选择 乡村关系 治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民主权的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:
(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。
(三)培育自治组织,增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、官僚主义、人治观念、以权谋私,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡政”职责,充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令,应尊重村民自治权和村委会的相对独立性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇政府做好各项工作,引导农民用好民主权利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明 政策科学--公共政策分析导论(第二版)[M] 北京:中国人民大学出版社.2003
[2] [美]布坎南 自由 市场和国家 [M] 北京:北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通 村民自治中的困境:村委会的行政化倾向[J] 行政与法 2003(10)
[4]宋敬本 从压力型体制向民主合作体制的转变[C] 北京:中央编译出版社 1998:28
现在，乡村小学学生学业基础差，学前教育尤为滞后，甚至可以说是一片空白，师资力量弱，教学开展不科学，缺乏教学艺术，教研薄弱，课堂开设不齐，学校管理水平低。学校薄弱的表现很多，最终都反映在教学质量的低劣上，教学质量差，导致学生就学不积极，转学现象严重。
一、乡村小学落伍的原因
乡村小学的生源，由于学前教育的缺失，刚进校时各方面的学习习惯，都得从头做起，在起点上便输给城里的孩子一大截。部分经济条件好的家庭便千方百计把自己的孩子送到条件好的城市学校就读，剩下经济条件差的家庭才把孩子送到学校，这部分孩子的家长多数为了生存进城务工，孩子自然成为留守儿童，留守儿童的教育尤其是家庭教育方面缺乏了家长监督和引导，学习由此受到了很大影响。爷爷奶奶教育孩子的那套方法仍停留在20世纪六七十年代的水平，很多孩子回家后就放任自流；有的孩子甚至四处游荡，无人问津学习问题。过上一两年，家长发现自己的孩子在学习方面有点天赋的，一想到在村小读书会耽误前程，就想办法送进城了，最后就剩下成绩不怎么好的学生，这样的现实是教师所无法改变的。
乡村小学师资之弱是针对低学历而言的。而随着近年来普及九年义务教育的实现，不合格的民办、代课教师已全部消失，剩下的都是清一色的师范生。有的教师还自考取得了大专及以上文凭。而学历本身说明不了一切，为什么同班的教师在不同的学校、不同的地域，其教学成果会有天壤之别呢？可见，师资队伍如何使用很关键。教师的合理流动是积极的用人机制，那些被视为“骨干”的教师如果没有流动机制未必会成为“骨干”。不用担心人去楼空，不管怎样，走不光人，走不垮学校。我个人赞成部分地区，在同一县城（区域）形成的人才流动机制，让部分“骨干”带动乡村教育的发展。
教学是艺术，“运用之妙，存乎一心”。教学工作开展中的所有问题归结起来，症结无非只是一个：教师素质问题，包括文化知识素质、专业技能素质和思想素质。一位教师在任何一方面不合格，都会对教学质量造成严重影响。由于大部分地区教师流动机制缺乏，而乡村教师抱着“做一天和尚撞一天钟”的态度来对待教学。无论是在个人知识还是教学技能方面都少有进修，思想上总觉得“天高皇帝远”，谁还会来这破地方管我们，对自己的教学总是随意化。
管理出质量，管理出效益。乡村教师生活条件恶劣，心理存在不满。他们认为自己工作不过是在给校长打工，要看校长的脸色行事，责怪他们觉悟低并没有用。在乡村，要好好工作，三分靠自觉，七分靠管理，越是生活条件艰苦的地方，提高工作积极性越是要靠管理。乡村学校的一切薄弱点说严重一点，都可以归结到管理上。我对整个乡村小学教师作了简单统计，在大部分学校，校长的作用只发挥了三分之一，老师的干劲最多也使出了20％~30％。很多教师在闲聊时表示自己会教书，且同样的学生是可以教出不同的成绩的。可努力了几年也没被人发现。可以理解，人都有被别人理解、认可的需要，可因管理原因，我们可爱的人类灵魂的工程师竟失去了最基本的为师标准――育人为本。
二、治理落后的建议
1.认清现状，制订切实可行的目标，从头扎实做起
乡村小学在短期内想要迎头赶上城市发达学校是不切实际的。由于教育资源的不平衡，乡村孩子的学习资源远远落后于城市孩子，师资力量的配备更是不足。我们不能与城市用同样的标准进行评价，再好的选手也有落后者，更何况我们的起跑线总是比别人落后一大截，再去和别人比就会显得更加落后了。课程结构必须合理，课程设置要适合农村孩子的实际生活和生存需要，突破单纯的精英课程模式，办学要有个性、有特色，量其所能、各显神通，要办适合学生需要的教育。至于用“就近入学”“划分片区”的方式来平衡生源，我们认为很难实现。我们没有任何理由人为地剥夺孩子享受优质教育的权利。我们只能效率优先、兼顾公平，我们应苦练内功、提高质量，以自身的质量吸引学生，和其他学校相互竞争，形成学校间高质量的良性循环。
2.教师教育放在重要位置
必须下死功夫武装教师，否则教育就没有希望。当好教师要具备三个条件：一是文化知识，对所教学科知识要懂深、懂透；对教材要吃通；二是专业技能条件，包括教学思想先进、能管理、善表达、言行富有激励性；三是态度条件，兢兢业业、认认真真、无私奉献。武装教师，就要从这三个方面入手，切实抓出成效，要严格执行继续教育登记制度，以此保证继续教育出成效，不走过场。要把岗位读书和教学反思、教学问题作为教师自身素养和教学技能的主要活动形式，并将这些活动和每年成绩考核评优晋级利益挂钩。
3.管好管理者
（1）组建高水平的管理班子。村级学校管理班子较为随意，许多都没有正规管理方法，上级管理者在考虑这一问题时也没有全盘考虑，都是在学校一班子人中选一位适合的人便了事，至于能否胜任管理工作则不闻不问了。我认为片区领导应做全盘统筹安排，将有管理水平的教师派到合适的地方管理，既实现了个人价值，又让学校工作得以正常开展，一举两得，何乐而不为呢？
（2）管理好班子的作风。管理者务必要深入教学一线，多上课、多听课，不断总结升华为有一定高度和深度的主张，用以对教学做切实的教育观念和教育思想的领导和管理。要把校长和其他管理职位当做一个大事业来干，不能当“官”来做，更不能毫无作为。
（3）管好学校的会议。学校的教师大会，不能只是传达文件、通知、讲讲纪律或者布置清洁卫生，而必须有一定数量的大会是专门管理与教学业务和政治思想的相关内容。否则，干部、教师提高业务的风气就不容易树立起来。
4.开展帮扶，共享资源
在同一片区内要实行教师定期对流，乡村小学的教师要向好的学校学习好的方法和经验。条件好、业务强的教师也要下乡支教两三个月，体验生活，给乡村教师做业务指导。
5.强化质量意识，抓好基础知识，搞好过程管理
[关键词]公共选择乡村关系治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社.2003
[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京：北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J]行政与法2003（10）
[4]宋敬本从压力型体制向民主合作体制的转变[C]北京：中央编译出版社1998：28
(华中科技大学，武汉430074)
内容提要：分税制改革深刻影响了政府间关系及其行为逻辑，同时也深刻影响了乡村治理逻辑和面貌。当前国家越来越倾向于采取“项目制”的方式向下输入资源，以解决农村公共品的需要。现行关于项目制的研究，对于项目体制与乡村治理之间的关系缺少足够的关注，没有能够注意到项目制本身的竞争性特征及其运作，具有将国家下乡资源转化为私人资源的环节和机制。在这种情况下，项目制不仅很难实现预期的目标，而且往往会造成很多的意外和异化结果，滋养了不断膨胀的新乡村利益共同体，造成乡村治理内卷化。因此，有必要对现行的项目体制和基层组织进行一定的改良和建设，以更好地满足国家与农民的实际需要。
关键词 ：分税制项目体制乡村治理内卷化
中图分类号：F327/F812.2文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0068-08
一、导言
改革开放后，财税包干和行政分权改革导致地方政府职能及其行为方式变迁。地方政府成为经济社会发展的主体，促成丁中国经济的快速增长。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽视，其中最突出的问题是“两个比重”极不协调，从而最终促成分税制改革出台。分税制改革进一步改变了中央与地方关系，使地方经济的发展面临财政收入来源的基础性约束。预算内收入空间的收紧，促使地方政府开始向非预算收入和预算外收入转移，地方政府在受约束的同时却获得更大的自主性空间。由于“逆向软预算约束”机制和发展主义冲动，分别造成了汲取农业税费规模的加大和城市经营中的“大兴土木”。
这种实质上赋予了地方政府较强自主性的财政体制，促成了分税制后中国经济社会的继续高速发展。但这种不受约束的地方收入模式也造成了很多的问题。在以农业税费为主要收入来源的乡镇，由于“乡村利益共同体”的普遍出现，越发加重了农民的负担，造成了非常严重的“三农问题”。农民的不断抗争和官、学、媒的积极参与，引起广泛关注。三农问题成为社会焦点，严重影响了国家政权的合法性，从而“反倒逼”中央政府做出回应，促使了农业税费体制改革及其后的基层行政管理体制改革，乡村治理步人后税费时代。
取消农业税及其配套改革，极大地增强了农民群体对中央政府的合法性认同，实现了预期的政治目标。但由于这是一种典型的“政治消解行政”逻辑，不仅使基层政权背负了恶名，面临正当性危机——比如，“中央都是好人，基层都是坏人”、“上面的好经被下面的和尚念歪了”等，也导致国家政策实质性地削弱了基层政权的治权，空前地减少了基层政权的治理资源，并连带性地极大压缩了村民自治制度的运作空间。在后税费时代，那些在此之前以农业税费为主要收入来源的基层组织，顷刻间陷入空壳化的尴尬境地。这些与千家万户农民直接打交道的基层组织，在资源和行动能力上捉襟见肘，甚至连自身的运转都成问题，因而更缺乏为当地社会提供公共服务的能力和基础条件。
为了弥补这一空缺，中央政府启动新农村建设战略，加大对基层社会的财政转移支付力度。但由于国家采取项目制的方式，通过部门（条条）的渠道向下输入资源，并成为启动地方土地资本化的非常重要的原始积累。“吃饭靠财政，建设靠土地”，成为了绝大多数地方政府的生存状态和运作模式。由于其独特的比较优势和相应的支持体系，项目制成为一种十分普遍的进行组织和动员的体制机制，构成了一种重要的社会学现象，深刻影响了政治、经济、文化、社会等多个方面。
当前，学界对项目制的研究十分丰富，积累了大量的成果。由于涉农项目的最终对象是村庄和农民，因此，项目制必然也会对农村社会及乡村治理产生重要的影响。通过整理既有的文献发现，尽管有所涉及、但目前的相关研究成果主要集中在项目制对宏观的国家治理体制和对乡镇基层政权组织的影响，而对于项目制与乡村治理之间关系的研究还存在很大空间，这构成了本文的问题意识来源，也是本文的主要思考方向。
二、项目制：一个研究综述
折晓叶等认为，在国家财政制度从包税制改为分税制后，在财政收入愈加集权的体制下，资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，“项目”是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。周飞舟指出，在政府间的转移资金中，有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种“项目”的帽子，以期严格体现资金拨付部门的意志，因此是一种“专项化”了或“项目化”了的财政资金。渠敬东认为“项目制”不仅是一种体制，也是一种能够使体制运转起来的机制，而且还可以扩展成为一种个体或组织的思维方式或意识形态，形成一种全新的时代精神和社会习俗。
周飞舟对农业税费改革前后农村义务教育资金投入体制进行研究后发现，在国家财税体制改革之后，地方政府在财权和事权不相匹配的情况下，为了提高资金的使用效率，地方政府将有限的资金“专项化”，再通过“项目化”的方式向下供给。渠敬东(2012)认为，还应该从项目制作为一种具有治理意义的体制机制上看形成项目制的结构要件。他与周飞舟等人曾经提出，改革开放30多年来，中国社会结构的变迁体现出了一种从“总体支配”向“技术治理”的演变逻辑。但项目制却是要打破这种常规的行政程序和科层逻辑，实现对社会关系的生成和社会资源的动员。因此在实际的运作过程中，项目制既具有科层的特点，同时也具有反科层制层面。对此，渠敬东从制度变迁的历史视野分析指出，项目制体现出一种“新双轨制”。
但渠敬东也意识到，由于项目制实际上是通过与原有的单位科层体制相互嵌套而发生作用的，因此这种双轨制改革的增量逻辑从理论上看是要在行政体制内再造一种增量。项目制能否在有效克服市场机制弊病的同时，还能够抑制原有科层体制的弊病而不至于被后者所吸纳呢？渠敬东发现：当项目制这种“新条条”试图限制“旧块块”的扩张时，不仅使部门系统本身形成了“新块块”，同时也促使“旧块块”用全新的办法迅速组建“新块块”来培植自己的领地。这段论述极具“社会学想象力”，深刻描画了项目制下政府行为变迁。陈家建研究成都市“三社互动”项目发现，作为项目主导方的温江区民政局，在推进这一项目进展时，另行组建项目工作组，并绕开政府体系内的层级管理，直接管理项目试点单位工作人员，试点社区单位反而相当于民政局的一个“派出机构”，证实了“条条的块块化”判断。
折晓叶等(2011)提出项目制的“分级运作机制”，即国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制。尽管不同主体的意图在项目制中都有所实现，但项目在实际中也不同程度地出现“偏差”或“异化”。首先项目“发包”设计，科层管理和“一项目一政策”可能导致部门“特权”和对基层行政资源的“挤占”。其次由于绝大多数县（市）级政府还处于经济发展而难以向服务型政府的转型阶段，“项目”能够为地方政府提供发展所需要的资源和政策合法性，因此地方政府通过积极运作项目，实现自己的意图和目标。最后“项目进村”既存在自上而下的筛选机制，也存在自下而上的争取机制，这就使那些具有能动性的村庄能够更好地接应项目，而那些能动性不足的村庄难以有效接应项目，从而造成了项目对村庄的影响表现出一种“锦上添花”而非“雪中送炭”的效果。
项目制的这些不良后果，究竟是技术失误还是价值失误？前述学者将此作为“意外后果”，属技术失误；而黄宗智等则从实践层面出发，将这种国家美好意图的异化称为“变态的后果”，即是价值失误。后者认为，导致这一后果的原因是地方政府、资本和村庄精英等强势主体形成的利益结盟，他们一起“共谋”吸吮了国家自上而下向农村输入的财政资源。实际上，项目运作的复杂性和中国社会的非均衡性足以使上述两种判断都能在现实中找到依据和素材。本文接续上述讨论，研究这些“意外后果”或“变态后果”在村庄层面究竟是如何可能的，以及项目体制对我国的乡村治理模式产生了什么样作用和效果。
三、财税体制变革下的乡村变迁
新世纪初，国家取消农业税，深刻改变了中央与地方之间财权与事权的关系配置模式。与此同时，国家还进行了配套税费改革的乡村基层体制改革，主要包括拆并乡镇、合村并组、精简机构、减员分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小组长，并采取“市场购买服务”方式，将“七站八所”等推向市场，乡村社会从此进入“后税费时代”。
（一）农村的区域差异及其分化
不同农村之间存在分化。按照农村所处的地区，可以将农村分为“发达地区农村”和“不发达地区农村”。发达地区农村主要受到发达地区经济发展的辐射作用，农业生产的专业化和组织化程度比较高，农产品的附加值比较高，市场效益好，农民的收益也比较高。但这种类型的农村所占比重较小，对整体性的农村情况不具有影响力和代表性。不发达地区农村则是指发达地区农村以外的广大农村，这些农村构成了中国农村的绝大多数。
按照农村的贫富状况，可以将农村分为富裕村、中等村和贫困村。由于发达地区的农村基础条件比较好，一般都是富裕村。尽管在其内部也存在具体的贫富上的差异，但相对于不发达地区农村来说，由于具有先天的和结构性的优势，发达地区的农村基本上都属于富裕村的行列。而在不发达地区，由于地理位置、种植结构、土地资源禀赋、社会结构及社会资源储量、农民的行动能力、村情村貌等多方面的差异，导致不同农村也出现了经济水平上的差别。那些具有行动能力而表现出超出一般农村的自主性的村庄一般属于富裕村；而那些社会结构松散，农民一盘散沙的村，则往往因为无法通过合作达成一致行动而陷入贫困。
（二）基层政府的角色
改革开放不久，发达地区乡村普遍出现了快速的经济发展。乡镇企业的异军突起，主要也就是指这些发达地区集体经济的崛起。自此，农业基本上不再是当地农民普遍关注的领域，非农产业构成了发达地区农村之所以发达的重要支柱。对于这样的地区，基层政权的角色和行为同样也出现了比较明显的转变，受到广泛的关注。戴慕珍提出“地方法团主义”理论，认为财税包干制和农业非集体化是促使地方政府扮演了企业家的角色，积极推动经济发展。洪银勇等也认为地方政府实际上扮演了市场行动者的角色。林南则将以家族亲属关系为主的地方网络（社会结构与社会资本）纳入到地方法团主义理论之中，形成了“地方性市场社会主义理论”。魏德昂则认为是行政层级影响了组织效率，财政包干体制刺激了地方政府积极参与市场谋求经济发展。彭玉生也提出并使用定量数据检验了“村镇政府即公司”理论。杨善华等提出在市场转型中基层政府从“型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变，突出基层政府的自利性特点。裴小林认为，上述研究成果都没有能够超出“市场一国家”二分法的范畴，对于乡镇企业所取得的辉煌成就，要么强调市场作用（如戴慕珍），要么强调国家作用（如魏德昂）；其实，是农村集体土地所有制影响了乡镇企业资源配置模式和效率，对中国经济转轨和农村工业化做出了巨大贡献。
既有研究均是以发达地区乡村变迁作为研究对象，对于不发达地区的农村变迁缺少关注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的农村类型。温铁军认为，“财政包干制”实际上体现的是中央政府在通过人民公社体制汲取农村剩余获得原始积累并完成基本的国家工业化之后，将地方工业化和乡村公共品的供给等任务以“甩包袱”的形式交给乡村自行承担。在“中央政府退出”以后，地方教育、医疗等公共服务的支出，基本上都是由农民自己解决，从而造成了农村公共服务水平的差异化。财政分权使区位优越地区实现了快速的经济增长，进而弱化了中央政府的税收汲取能力和宏观调控能力，造成了“诸侯经济”现象，危及中央基本权威和基础能力。于是，1994年的“分税制”改革应运而生。分税制改革深刻而又全面地改变了国家的财政体制和治理体制，理顺和规范了中央与地方关系，快速提高了中央政府的汲取能力，确保了国家的基础能力和基本权威。
（三）分税制后的基层组织
“分税制”改革对中西部地区即不发达地区的县乡财政产生了极大的负面影响，由于事权与财权极不匹配，造成基层政权收入来源困难和紧张，使这些地区陷入了严重的公共财政危机，也进一步拉大了发达地区和不发达地区农村公共服务水平差距。与发达地区依靠“城市经营”获取财政收入来源不同，广大不发达地区只能通过增加农业税费的方式向农民转嫁支出压力。一方面由于基层政府和农民确实缺少资源和收益，愈加沉重的税费任务增加了汲取难度；另一方面也由于压力型体制作用，乡村两级组织很快结成了一个紧密的利益共同体，通过税费征缴和村庄各项建设过程中谋求私人利益，从而进一步加重了农民负担。
农民的反抗和中央三令五申要求减负，通过乡村利益共同体这个转化机制，变成了更加沉重的税费任务和愈益严重的“三农问题”，甚至威胁到了国家政权的合法性，因而受到中央的高度关切。最终迫使中央不得不下定决心最终彻底取消了农业税。农业税的取消一方面大大减轻了农民负担，另一方面也取消了压力型体制的作用机会。基层政权不再具有向农村汲取资源的合法性，因此也不再与农民经常性地打交道。基层政权维持基本运转和发挥基本职能的经费都时常陷入困境，基层治理与管理面临严峻困境。在此时，国家启动了新农村建设战略，工业“反哺”农业、城市“反哺”农村。大量的国家资源以项目的方式向下输入，于是基层政权的主要精力都集中在积极竞争项目上，使乡村关系进入到了一个全新阶段。
（四）后税费时代的乡村治理
农业税费改革深刻地影响了村干部的角色和行为及乡村关系。周飞舟(2006)发现，农业税费改革之后，基层政权从过去依靠收农业税费来维持运转变为争取上级转移支付，从“要钱、要粮”变为“跑钱”和借债，致使基层政权与农民之间的关系松散而“悬浮”。在农业税费改革以前，在压力性体制下，基层政权需要村干部帮忙收取税费，且村干部的工资也主要是从农业税费中获取，此时村干部对于农民来说还具有一定的“保护型经纪”特点。但在取消农业税以后，基层政权不再需要村干部完成硬性任务，而村干部的工资来源是财政资金。村干部逐渐朝向正式或半正式化的方向转变，此时村干部对于基层政权具有了比较强的依附性，行政化更加明显，与农民关系也悬浮化和形式化。
农业税的取消深刻影响了基层政权的经济行为。对于不发达地区来说，取消农业税相当于取消了基层政权的内生经济基础。尽管国家通过转移支付的方式满足了基层政权运转的基本需要，但以经济发展为主要内容的考核和晋升体制，依旧给地方政府以强劲的发展经济的刺激。这时候，利用土地作为地方政府信用的载体，全国普遍出现了一轮又一轮的招商引资。但由于不发达地区土地资本化程度本来就不高，经济活力有限，再加上地方政府之间的激烈竞争，导致在招商引资过程中，政府往往需要向资本提供极其优惠的税收政策、极其宽松的监管措施（如环保、用工等）和极其廉价的土地资源。“土地”成为推动地方实现工业化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被纳入城市版图。
与此同时，基于保护耕地目的，为了贯彻基本国策，中央政府采取了偏紧的土地供给，这便大大增强了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地资源在招商引资竞争中的重要性和价值。而“城乡建设用地增减挂钩政策”的出台，诱导地方政府向偏远农村获得建设用地指标，从而又掀起了基层政府在偏远地区开展“迁村腾地”、让“农民上楼”的运动，这项运动同样引发了重大的社会稳定问题和文化危机感，受到了社会的广泛关注。而这一切都是以项目制的方式推进的，从而也引起了人们对于项目制的关注和重视。
四、项目体制与乡村治理的内卷化
村庄分化、基层政府或地方政府行为逻辑变迁、以及乡村关系的变迁等等，构成了村庄治理变迁的背景。那么，项目进村究竟对村庄治理产生了什么样的影响？
一般农村不仅比不上发达地区的农村，也比不上城郊地区的富裕农村，亟需项目资金的帮助解决资源匮乏的问题。但是，项目制本身的特点，采取“抓两头”的工作方法，使得比重占绝大多数的“中间村”想要项目而不得。而那些本来没有实力承接项目资源的贫困村，则因为政治或政绩等因素而被强制性地输入了项目，“想躲也躲不掉”。而富裕村则通过私人运作不断地争取项目，而且是越争取就越有，越有就越能够争取更多。
项目制对乡村治理结构进行了重构。对于“中间村”，由于争取不到项目，使得村组干部进一步缺乏权威和正当性。农民在与其他村庄的比较中，越来越怀疑自己村庄干部的能力和威望。而对于“贫困村”，项目资源的输入改善了处境，但由于并非出于公共政策因素而是“办点”政治因素的考虑，从而导致这种项目资金的投入消解了自治，瓦解了农民自己商量解决自己问题的能力，即造成所谓的“资源消解自治”。村干部的权威主要来源于外部上级政府，而不是来自于农民自下而上的认可，从而导致村组集体成为了上级政府办点的工具；一旦官僚主义发作，试点村的农民不仅可能得不到好处，反而造成极大的灾难——一这是因为贫困村本来就很脆弱，经不起折腾。
（一）项目体制与村庄公共关系的“私人化”
项目制的实践逻辑改造了村庄权威的生成和再生产。由于项目需要乡村干部精英个体积极向外争取才能够得到，其中个人努力与公共责任的边界十分模糊，很容易使项目资源的争取者获得较大的运作空间，并赋予这些资源以十分私人化的特征。
l预目公共资源的私人化。由于项目具有竞争性，在竞争过程中需要具备一定的能力和个人禀赋。因此，一旦项目争取到手，这种本来是国家公共资源的项目，便打上了私人的烙印。普通村民往往会认为，村干部能够凭借自己的私人关系争取到国家项目，这是个人有本事的表现。农民说：“干部能够从外面弄到项目，那是干部个人有本事的表现。现在竞争项目那么激烈，干部也不容易。假若要到100万，要是能够有20万用于村庄修路和建设，那么他就是村里的大恩人了，大家会绝对地拥护他。至于其他的钱，他争取项目总要打点关系吧？而且，关键是他自己总要有点油水才会有积极性去争取这些项目吧？”公共资源被转化为私人资源，这是项目制进村的一个十分关键的转化过程。项目进村以后，农民不认为这个资金是具有公共性质的资金，从而对于这笔资金如何配置和使用缺乏积极性和参与热情。而这些项目资金只要有一点点落实到村庄公共建设和服务上来，便都构成了村干部对全体村民的恩惠和情谊。“有比没有好”、“残羹剩菜也是赚的”、“能带来项目的干部才是好干部”，便成为了项目制下很多普通村民的共识。
2．村庄公共权力结构的固化及私人化。对于那些能够争取到项目的村庄精英，由于其独特的社会关系网络和运作能力，使得作为其潜在的竞争对手的其他村庄精英可能难以具备相应的社会资本和能力。正所谓“戏好唱、茬难接”——“梅兰芳在台上唱完了戏，谁还敢接着他来唱？”，一旦某个村庄精英具有超强的运作上级政府或部门给项目的能力，其潜在的村庄内部的竞争者便往往会自觉地退出村庄政治舞台。“现任干部弄到这么多的项目，他的潜在的竟争对手要想参加竞选，首先就要自己掂量掂量能不能向对手一样也争取到那样多的项目”，“没有这样的本事的人出来竞选就会闹笑话”。更巧妙的是，村庄中的绝大多数民众作为“搭便车”的既得利益者，十分支持和希望出现这样一种比较确定的村庄权力结构局面，从而能够让村庄更好地承接和落实项目。这就造成了村庄权力结构的实际上和预期上的双重固化倾向。潜在的挑战者消失的同时，也是村庄政治的被消解过程。这时，村庄里面“无政治的人”越来越多，绝大多数人的政治效能感越来越低，村庄权力高度集中在某些个别人手上——这实际上对村民自治构成了一种极大的挑战和威胁。
3乡村两级组织间关系的私人化。由于乡镇一级并不一定在争取资源上对村庄有多少帮助，而且其自身也面临着积极争取项目以发展经济和获得政绩的压力和冲动。这时，对于那些能够跨级争取项目的村庄精英来说，为村庄争得项目的同时也意味着为乡镇干部争得了政绩。从而在具体的乡村关系中，乡镇一级反而有可能对这些村庄精英形成一种逆向的依附关系，通过感情、面子等非正式的手段拉拢村庄精英，从而不可能自上而下地对他们的行为进行有效的制约和管理。因此，在项目中的村庄运作中，项目资金的私人化转化，不仅使自下而上的村民参与性大大弱化，而且造成了横向的体制外精英制约均衡被打破，同时还可能造成逆向的乡村依附关系，从而使作为项目聚焦点的精英个体的权力得到极大强化。
（二）项目体制与乡村治理的“内卷化”
项目制同样也会对城郊农村产生巨大的影响。由于基层政府当前的主要经济行为集中在土地经营上，因此，城郊农村作为新增土地的主要来源，成为了“利益密集型地区”。利益密集型地区的首要特征是土地的增值，以及围绕着土地而进行的利益博弈。可以说，正是项目制的作用机制增大了这个利益博弈过程的复杂性。
按照折晓叶等(2011)的研究，公共项目资金首先是被县乡政府“打包”后转化为用于经济发展的建设资金，构成了地方经济社会发展的原始积累，并以项目提供的合法性，启动了城市土地经营这台超强机器。城郊农村是这台超强机器的对象。通过土地征收、金融、财政的循环，不断推进城市化和T业化的发展。城郊农村作为利益密集型村庄，各种不同的边缘群体都要在这个过程中进行利益争夺，从而造成了征地拆迁矛盾的不断涌现。随着基层治权的弱化，基层政权“不出事”逻辑盛行，乡村基层政权缺乏治理这些钉子户（边缘群体）的正式资源和手段，因此转而借助于地方势力进行治理。黑社会组织等地方势力的引入，有效地解决了征地拆迁中的钉子户问题，但是却也造成了极大的政权合法性危机，引起社会广泛关注。而且地方势力也有可能与基层官员、甚至钉子户复杂联盟，共同瓜分土地非农转用后的巨大增值收益，从而蚕食地方政府经营土地的投资和回报，造成了“新乡村利益共同体”不断发育和壮大。这种“新乡村利益共同体”的出现，与一般农村中的村庄权力结构的固化一起，将在越来越多的国家项月资源的滋润下成长成为“分利集团”，最终将造成“乡村治理内卷化”。在这个新的结构里，乡村精英、村庄边缘人纷纷借此谋取私人利益，瓦解了项目政策的公共性和目标，将造成乡村治理的再次危机。
需要注意的是，与之前农业税费时期出现的“乡村利益共同体”不同，这种新的利益共同体不是向下汲取农民的资源，而是向上截留国家投向农村的资源，从而成为了一个横亘在国家与农民之间的“肿瘤”。而这个肿瘤得以不断成长的原料正是自上而下的项目资源。项目及其资金滞留在城市下不了乡，或者只是象征性地到乡村打了个转，然后很快就通过其他各种渠道回流到城市、政府和资本。农民得到的实惠少之又少。
由于中国是一个正不断走向现代化的国家，必然要为基层和村庄承担与其财力相匹配的责任。因此，国家不可能停止或减少向农村输入资源的进程，反而随着国民经济的快速增长必然还要向农村输入更多的资源。这时候，项目资源越多，将使这个肿瘤成长得越快、越大，侵蚀国家公共资源的能力也就越强。这不仅会让公共政策的执行出现执行偏差，而且还可能因为基层各种强势力量的结盟，使农民需求得不到满足而引起国家政权合法性的丧失。国家投入的资源越多，合法性丧失得越快越剧烈，这将使国家面临进退两难的结构性困境。
五、结论与建议：重建下乡资源的公共性
新世纪初以来，国家采取自上而下地向乡村输入资源，主要的目标是要解决“乡村公共品供给的内在条件不足”问题。但是，这种乡村公共品供给的内在条件不足，本质上是在税费改革之后基层治理体制变迁的不可避免的结果之一。因此，国家供给资源的方式，同样面临着解决基层治理的需要问题。项目制是国家财政体制变迁背景下的一种路径探索和制度创新，也是一种结构性的道路选择，体现出了新形势下国家治理模式和治理体制变迁的追求和内涵。但是在实际中，项目制没有能够有效地回应这种基层治理困境及其需要。
就村庄层面来说，以项目制的方式提供农村公共品，缺乏有效的应对“委托一”问题和“监督一激励”问题这一双重困境的基础条件和制度基础。当项目在村庄门外徘徊时，具有很强的竞争性和部门性特点。而一旦项目进村之后，便会因为其竞争性特点而很快地转化为具有高度私人性的外来资源，排斥了普通村民、其他精村庄英和乡村基层组织的参与和监督，实质性的赋予了项目争取者个人或其利益团体极大的自主权和能动性，使得国家下乡资源或项目的公共性极大地丧失，公共目标的实现大打折扣、偏差严重。这是造成项目制在村庄范围内运作产生问题的关键环节。项目到了基层政府部门以后，应尽量避免竞争性和私人化倾向，是改善现行项目制运行机制的重要内容。因此，重建下乡项目资源的村庄公共性，是具有十分重要的意义和针对性。笔者以为，采取“民主化的公共品供给”体制，将能够有效地避免项目资源的私人化倾向，保障项目资源在村庄的公共性和普惠性特点。
首先，国家应该继续加大对新农村建设的支持力度，更大规模地向农村输入资源，使农村在现代化进程中不可避免的人、财、物大量流失的客观背景下，通过第三只手的作用和机制优势，形成一种具有“社会主义”特色的工业化和城市资源的回流渠道和机制，积极发挥政府作用，真正实现城乡关系的统筹和协调。
其次，理顺央地关系、条块关系。在县这一级政权以上，项目体制本身是一种很好的监督机制，可以纳入考虑范围。项目从中央部委或省政府出发，需要经过一些链条。要充分采用最新、最好的技术手段监控项目在县级及其以上各个链条中的运作和传递，争取在项目到达县政府这个平台的过程中降低成本损耗。与此同时，当项目资源到达县一级政府以后，可以采取综合考虑人口、土地、区位、发展状况、目标等多种因素，对辖区范围内的项目资源进行民主化或普惠式的分配，从而避免在项目争取中出现的竞争性和私人关系对项目资源配置的影响等问题。充分发挥县一级政权的“打包”作用，增加项目资金的瞄准度。同时，还需要采取措施对县政府的“打包”过程进行严格监督和制衡，降低私人运作的空间。
