时间：2023-03-13 11:22:52
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自1933年美国国会通过格拉斯·斯蒂格尔法(GlassSteagallAct)设立联邦存款保险公司(FDIC)以来，全球已有70多个国家先后建立了存款保险制度。存款保险制度的建立，在提高公众对金融机构的信心、抑制个别金融机构倒闭造成的"多米诺骨牌效应"、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥了巨大作用。正因如此，存款保险制度和金融监管当局的审慎监管以及中央银行的最后贷款人功能一起被公认为金融安全网的三大基本要素。
目前我国已有一些金融机构因经营不善亏损巨大而被中国人民银行宣布破产和关闭，由于没有适当的市场退出机制，在社会上造成了相当程度的恐慌，严重影响了公众对金融体系的信心，同时有关部门在处理这些问题金融机构时也是困难重重、处处被动。无论是出于对存款人的保护还是从确保金融体系和社会经济稳定来考虑，我国都有必要根据实际情况，并结合国际惯例，尽快考虑研究建立我国存款保险制度的可能性及其模式。
本文从存款保险的理论研究以及制度比较两方面，就存款保险的必要性、组织形式、投保形式、覆盖范围、保护程度以及资金来源等方面进行了阐述，以期为我国建立存款保险制度提供参考和借鉴。
一、存款保险制度的主要特征
存款保险是指为从事存贷款业务的金融机构建立一个保险机构，各成员金融机构向保险机构交纳保险费；而当成员金融机构面临危机或经营破产时，保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付的制度。其核心就在于为金融体系提供一张安全网，防止存款者因个别金融机构倒闭而对其它金融机构失去信心，由此导致挤兑，引发银行恐慌和金融危机。
存款保险机构对破产的金融机构有以下两种处理方式：(1)清偿破产机构的债务，支付存款人被保险的存款金额。(2)安排收购和存款继承，即保险公司协助另一金融机构收购破产机构，使存款人的存款转移到收购机构。存款保险公司根据成本原则选择具体的方式，一般而言，对小银行多采取第一种方式，对大银行则采取后一种方式。
存款保险制度的最大缺陷是它容易导致道德风险问题，即存款者由于利益受到保护而弱化了对银行的选择和监督；同时存款保险的存在导致银行产生了"赢了是自己的，亏了是保险公司的"这样一种心理；此外，保险费率一般与风险不相关，这三种因素造成的风险与成本的不对称就很容易使银行从事高风险活动。这一制度的另一个缺陷就是它对大银行提供的保护要高于为小银行提供的保护，这种对小银行的歧视容易造成存款从小银行流向大银行，这对小银行是不公平的。
二、存款保险的理论研究
(一)存款保险制度的必要性
支持存款保险制度的代表人物Fama(1980),Diamond(1983,1984),Friedman(1962),Dybvig(1983,1993)等。他们认为，银行的脆弱性使得存款保险至关重要。因为银行业与其他行业不同，它的独特性在于其运用流动性负债为流动性资产融资，这种部分准备金制度具有内在的不稳定性，它使得银行容易遭受挤兑的冲击。由于银行挤兑具有传染性，因此如果没有政府的干预，单个银行无论经营得多么好，都无法经受得住持续的挤兑，严重的金融恐慌往往使得健康的金融机构与坏的金融机构一起倒闭。
除了维护金融系统的稳定性外，这些学者认为存款保险制度还可以保护小储户的利益，因为金融领域里存在信息的不对称，小储户获取信息和监督银行的成本高，而存款保险制度可以保护小储户以避免其成为银行破产的牺牲者。
反对存款保险制度的理由包括：导致银行恐慌乃至金融危机的传染性效应与信息不对称密切相关，阻止银行危机扩散的有效手段就是提供更多的银行特有信息，而以提供流动性为主要措施的存款保险并不能有效地解决这一问题(SangkyunPark,1992)；只有在充分竞争的市场环境下，银行才能更有效率地运行，竞争可以使银行家在保护存款人和投资收益之间找到最优均衡，政府支持的存款保险只能弱化银行的竞争能力并使其更易失败(Dowd,1993)；现在的金融市场高度发达，已经能够利用货币市场、共同基金等市场工具来抑制金融恐慌，并为小储户提供足够的安全投资机会，不必由专门的存款保险机构来保护(Furlong,1984)。(二)组织形式
关于存款保险制度组织形式的争论集中在一个问题上：在组织安排上，政府的地位如何?即是由政府还是由私人提供存款保险?
主张由政府提供存款保险的学者(Friedman,1962;Diamond、Dybvig,1983;Campbell、Glenn,1984;Chan,1992;Dybvig,1993)认为，政府具有任何私人机构所无法比拟的权威性，只有政府才能提供足够强大的信誉，因此只有政府提供的存款保险才能有效地分担存款人的风险。由私人提供保险存在诸多劣势：由于私人无权征税，私人存款保险机构极可能缺乏足够的流动性支持；私人存款保险机构是否能够向存款人提供足够强的信誉以维持存款人的信心令人怀疑；私人保险者可能因追求私利而提前关闭尚有清偿能力的银行，不能有效地保护存款人利益；在处理与存款保险相关联的道德风险问题时，需要存款保险机构提供补贴，私人机构无法独自承担这一责任，必须有政府的参与。
有些学者支持由私人机构提供保险(England,1985;Ely,1986)，他们认为私人存款保险机构具有以下优点：在选择被保险对象时的自由度更大；不受政治压力的影响；在监督和控制被保险对象的风险状况时具有更大的灵活性因而可选择的手段更多；当被保险机构的风险过高时，能够迅速采取措施加以制止；如果不能公正地评估被保机构的风险，很快就会被淘汰出局。
不过，根据Lee和Kwok(2000)的研究，私人存款保险方案通常是在政府的控制下运行的。因此，私人存款保险方案与公共存款保险方案的区别并不象表面上那么显著。
(三)投保形式
存款保险的投保形式有两种，强制性与自愿性。前者指所有存款性金融机构都被强制地成为存款保险公司的成员；后者则允许金融机构自行决定是否参加存款保险，同时存款人也可自由选择投保的数量。
强制性存款保险方案的优点在于它使所有存款人都可获得一定金额的保护，所以比其他保险方案更能够保护公众的利益；其缺陷是它剥夺了银行自由选择是否投保的权利，同时存款人不能自由选择投保的数量。
自愿性存款保险方案避免了强制性存款保险方案的缺陷，但这种方案容易导致逆向选择和道德风险问题，即那些偏好风险因而风险更大的银行更愿意参保，而且为了避免其他银行"搭便车"，投保银行总是有动力增大资产风险；同时，自愿性存款保险方案将导致存款在银行体系内周期性的大规模转移--在经济形势良好的情况下从被保银行向未保银行转移，而当个别银行发生问题时存款会反向移动；此外，自愿性存款保险方案往往不能吸收到足够多的投保成员，因为大银行是否参保对存款人在大银行存款的意愿可能不会造成太大的影响，因此大银行往往会拒绝投保，而在存款集中在大银行的情况下，如果没有大银行的参与，则保费之高足以阻止小银行的投保意愿。
根据Lee和Kwok(2000)，如果存款保险的主要目标是避免发生银行挤兑和系统性危机，那么存款保险方案就应该是强制性的。
(四)监管机构和存款保险机构间的关系
对公共存款保险方案而言，其存款保险机构可能是一个独立的主体，也可能和金融监管当局合二为一。关于二者是否结合，学术界尚无定论。Goodhart(1988)强烈主张将二者结合起来。他认为这种模式有以下优点：能避免机构不必要的重复设置，尤其在银行监管方面；在资金投入方面可以享受规模经济的好处；监管当局有丰富的经验，而且拥有大量的信息，在决定对问题银行采取适当的救助行动时，这些信息尤为有用；存款人对政府运营存款保险基金有信心；可以减少官僚机构，从而有助于成本的降低，这一点对小型经济尤其重要。而Kane(1985)则反对存款保险机构和监管机构的合并，在他看来，监管当局有其自身的目标，所以不可能总是顾及到存款保险的利益。Garcia(1996)认为，应该根据国家的历史、体制、经济规模和资源状况来决定采取哪种方式。
(五)存款保险的覆盖范围
1.存款保险所包括的机构。
存款保险可能包括所有的存款机构，也可能只包括一部分机构。
在决定存款保险所包含的机构范围时，需要考虑的因素包括经济规模、最高保护限额、有关存款机构的数量和风险特征、倒闭的可能性、交叉补贴，上述因素对银行系统结构的影响、存款保险方案的主要目标等。
2.居民身份要求。
存款保险是只针对当地居民，还是对居民存款和非居民存款都提供保险?排除非居民存款人的方案一直倍受争议，因为挤兑的可能性依然存在；将非居民存款排除在外还会导致额外的成本，因为银行并非根据存款人的居民身份来区分帐户。
3.对在本国和外国银行存款的保护。
存款保险制度的对象是否应包括外国银行在本国设立的分支机构以及本国金融机构在国外的分支机构?如果这些机构被包括在内，那么本国的存款保险制度将面临国外金融风险的威胁；而将外国银行在本国设立的分支机构排除在外对这些机构是不公平的。
4.存款保险所保护的币种。
存款保险制度是否应涵盖外币存款?一种观点认为，外币存款主要属于投资型，外币存款人更愿意承担风险，因而存款保险制度不应该包括外币存款。不对外币存款保险带来的第一个问题是是否对外币存款征收保费，如果征收，则将提高本国大银行的成本，削弱本国大银行在国际竞争中的竞争力(Huertas、Strauber,1986;Nasser,1989)；如果不征收，小银行将承担更多的保费成本。另一个问题是存款人只得到部分的保护，这将会对银行体系的稳定造成威胁。
一国的存款保险制度是否包括外币存款，主要取决于该国的存款结构、存款保险制度的目标、本外币存款的利差等因素。如果一国的大部分存款是外币，而且存款保险制度的主要目标是防止全面的银行挤兑，那么对外币存款保险就非常有必要；对于本外币存款利差较大的国家，对外币存款的保护就不那么迫切了。
(六)存款保险的保护程度
1.全额保险和部分保险。
根据对存款人的保护程度，存款保险制度分为全额保险和部分保险。全额保险是对所有的存款都进行保险；部分保险是对投保机构的存款设定一最高限额，对超过限额的那部分存款不提供保险。
根据Fry等人(1996)，全额保险的优点包括：效率更高，也更公平；降低了存款人从问题银行提款的动机，有助于银行克服困难和当局处理个别问题银行，更有利于金融体系的稳定。
对全额保险持否定态度者则认为：全额保险导致的道德风险的程度较高。此外，即使实施全额保险，存款人依然会想方设法把存款从问题银行提出来，因为存款留在问题银行里就不能及时变现，这毕竟会带来不便利和流动性问题。因此，即使实施了全额保险，仍不能使银行免遭挤兑。
部分保险造成的道德风险问题较少，但导致银行恐慌的可能性较大，因为未被保险的存款人依然会引发银行挤兑，而且部分保险的保险程度越高，未受保险的存款人一旦风闻对其银行不利的消息就提款的可能性就越大。因此，部分保险不利于银行体系的稳定。
在决定采取全额保险还是部分保险时，应考虑以下因素：如果存款保险制度的主要目的是防止系统性银行挤兑，则最好选择全额保险；部分保险能降低道德风险的程度，但一个有效的机制也能够在保险程度接近全额保险的情况下将道德风险问题降到最低；如果最后贷款人的功能和监管职能可以得到有效的发挥，则全额保险的作用就不那么重要了；对存款人的保护程度取决于市场期望的约束程度；如果小额存款人还有其他安全投资渠道，则通过存款保险制度来保护小额存款人的必要性将降低；保护上限还取决于未受保护的存款人及其他银行的债权人的市场约束的可信度。2.设立保护限额的基准。
由于全额保险会削弱市场约束的基础，因此人们自然想到设立保护上限。那么，根据什么标准决定保护限额呢?关于这一问题有几种提议。一种观点认为，短期存款或活期存款是引发银行挤兑的主要因素。因此，如果存款保险制度的主要目的是提高金融体系的稳定性，那么基于存款期限确立保险范围比较合适，对易变现的存款予以保护，而那些相对不易变现的存款则顺其自然。这既可降低未受保护的存款人提取其资产的动机，从而避免银行挤兑；又可鼓励存款人承担约束银行的风险的责任，减少银行承担的风险(Benston，1983；Furlong,1984;Kane,1986;Lee、Kwok，2000)。
反对者认为，存款期限可能会经常变化，这将使得整个方案失效；而且，目前尚无确切的证据表明挤兑是由活期存款提现引发的(Carns,1989)。另一些人建议以存款规模为基准，即对一定限额内的存款予以全额保护，超额部分则适当递减，这就是共同保险方案(Goodhart,1988)。这种方案的缺点在于：银行遭挤兑的可能性的确是存在的，而且风险规避型的存款人的迅速提现将导致银行挤兑范围的扩大；银行的高利率对未被保险的存款人也许没有什么吸引力，因为一旦银行倒闭，其损失将非常高；有些大额存款户信息灵通，一旦有不利消息就可能马上提现；未受保护的存款有部分是短期的，很容易在问题一出现就立即变现；存款人可以用多个帐户进行存款；如果银行体系稳定是存款保险的首要目标，则共同保险方案将使存款人承担过高的风险(Hall,1988)。
3.保护上限的水平。
采用部分保险方案，需要考虑的一个问题是如何确定保护上限。这一点很有必要，因为必须将存款保险制度的成本控制在可接受的范围之内，还要保护小额存款人的利益，这样的目标并不易实现，因为不能根据一个存款人在一家银行的存款余额来估计他的财富。如果保护上限太低，未被保护的存款人数量较多，这些人很可能对存款银行施加市场约束，导致挤兑；上限太低，还会使银行无力支付未受保险的存款人的利息(或风险报酬)(Dreyfus,1994)。反之，如果保护上限太高，将会有更多的人享受保护，但同时道德风险程度也会更高。
4.激励相容型上限。
为降低道德风险，并鼓励银行向存款保险机构提供信息以计算保费，一些学者建议把自愿保险与保险额度结合起来，由银行自动选择为其存户实施保护，这就是自愿存款保险方案。在具体措施上，不同学者的方案又各不相同。Kane(1986)认为可以把选择权扩充到存款人。Chan等人(1992)提出的方案是，由存款机构选择资本金要求与存保费用，两者互为反向关系，即如果银行资本充足率高，其存款保险费用就低，反之则反是。Fan(1995)的方案是，让存款人选择全额或部分保护。如果选择全额保护，那么他必须放弃部分存款利息以补偿保险成本；如果选择部分保险，在银行正常运行的情况下他可获得市场利息，而如果银行破产或者没有达到某个特定的标准，存款人将付出代价。在这种方案下，存款人将随时改变其保险方式。其缺点是，当银行遇到麻烦时，存款人获取市场利息的动机不足以使其将存款留在银行里。
实施自愿存保方案最根本的困难在于"搭便车"问题，如果风险较低，那么银行与存款人都没有投保的积极性。
(七)存款保险方案的资金来源
存款保险的资金来源有两种。一种是设立存保基金，要求投保银行按规定缴纳一定的保费以备索赔之需；另一种是非基金方式，只有小额的初始资金，当有银行倒闭后需要额外资金时，各成员共同支付。
建立存保基金，以银行存款为基础征缴保费，有可能是确保存款人信心的最合理的方法，这一方法对存款人能起到较大的心理安慰作用，而且存款保险制度的财务负担也可能分散的更均匀些。
采用基金方式，需要计算保险费率。
1.保费估算。
设计存款保险方案时最困难的问题就是保费的估算。合理的保费结构有助于降低道德风险并减少逆向选择。存款保险对于参保银行的可接受性在很大程度上取决于保费结构的设计。
决定费率高低的主要因素是应付存款人索赔所需要的保险基金。存款保险基金的损失与被保险机构的风险并不密切关联，而在很大程度上取决于保护上限、被保险存款的金额与倒闭银行的市场价值之差、问题银行被发现后，其被关闭的速度(Horvitz,1983)。
2.变动费率制度。
根据费率是否变动，存款保险分为变动费率制度和统一费率制度。变动费率制度根据各银行的信用风险、利率风险、流动性风险等指标来计算其风险并以此估算保费(FDIC,1983a、b)。从理论上看这一制度很有吸引力，它可以使许多问题迎刃而解。但识别风险并非易事，要想获得成功，需要持续监管，深入了解银行所有表内外业务的风险收益结构。
反对者认为变动保费制度存在以下缺陷：风险的种类是无法穷尽的，因此以风险为基础的保费制度不能应付新的、未曾预料到的风险因素，这就象"狗追其尾巴"一样(Goodman、Shaffer，1983；Berger，1994)；提高了存款保险基金的成本，增大了借款企业破产的可能性(Goodman、Santomero，1986)；除非收取非常高的保费，否则在银行经理与存款保险机构间信息不对称的情况下，并不能控制银行从事风险活动的动机(Goldberg、Harikumar，1991)；会迫使一些实力较弱的投保机构寻找风险高的投资项目以抵消其较高的保费成本。
3.统一费率制度。
统一费率制度执行起来较容易，但缺陷也很明显，主要是容易引致道德风险问题，特别是当统一费率制度与全额保护结合在一起时会大大恶化这一问题，前者会导致存款机构过度冒险，后者则降低了存款人监督存款机构的积极性。
Schwartz(1987)则认为，仅有统一费率制度的保险方案并不会引起银行倒闭，通货膨胀的不稳定以及由此导致的利率的不稳定才是主要的原因。Nagaragan和Sealey(1995)等人认为，如果把统一费率制度与良好的风险抑制措施以及最低资本金要求结合起来，则会明显降低道德风险问题。
4.计算保费的基础。
保费可以根据存款总额或被保险存款额来计算。具体到算法上，可以取某一期限内的月平均或季平均余额，而不采取某一估计日的余额。
为了防止存款在年末由被保险银行向存款未被保险的机构转移，应针对存款总额收取保费。对所有存款实行统一费率的做法比较容易管理，但有以下缺点：一是会导致交叉补贴；二是这一做法对那些存款额超过保险上限的人很不公平，大银行在这方面的问题尤其明显，因为大银行未受保护的储户数量较多。
5.应急资金安排。
存款保险资金充足与否依赖于四个现金变量：保费收入、投资收入、理赔支出和营业支出。其中第一、第四项可以得到适当控制，而其余两项却无法控制。因此很难预计究竟需要多少资金才足以应付索赔。
三、存款保险制度的国际比较
目前，已有70多个国家和地区建立了存款保险制度，其中绝大多数是在上世纪80年代以后建立的。
各国存款保险制度的基本目标大致相同，包括：(1)保护存款人的利益，尤其是保护居于多数的小额存款人的利益；(2)建立对出现严重问题濒于倒闭的银行进行处置的合理程序；(3)提高公众对银行的信心，保证银行体系的稳定。
但由于国情不同，因此各国的存款保险制度存在较大差异。
(一)组织形式
存款保险机构的组织形式主要有三种：由政府建立的存款保险机构，如美国和英国；由民间建立的以协会形式存在的保险机构，如德国、法国、意大利；由官方和民间共同建立的存款保险机构，如日本、比利时。
(二)投保形式
英国、法国、日本、意大利、比利时、瑞典等国对存贷机构吸收的存款实行强制保险。德国和瑞士等国则基本上是自愿保险。美国则是采取强制和自愿相结合的方式，美国法律规定所有联邦储备体系成员的银行必须参加联邦存款保险公司的存款保险，非联邦储备体系的州银行以及其它金融机构可自愿参加。
(三)监管机构和存款保险机构是否合并
根据加拿大存款保险公司对20个国家的存款保险制度的调查结果(1993)，15个国家的存款保险与监管机构相分离，只有爱尔兰、菲律宾和美国等将二者合并为一。
(四)存款保险的涵盖范围
从发达国家存款保险的标的范围来看，多数国家对居民存款和非居民存款都提供保险；对银行同业存款，除加拿大、挪威及美国外，其余国家都不提供保险；从存款币种来看，德国、意大利、卢森堡、荷兰、瑞典等国不论存款币种如何，一律给予保险保障，而比利时、加拿大、法国、日本、英国等国明确排除承保外币存款；银行同业存款，本国银行在国外分行的存款，作为担保或抵押的存款一般都不被保险；某些国家还不对特殊类型的存款提供保险，如法国和爱尔兰不对可转让定期存款单提供保险，加拿大不承保超过5年期限的存款。(五)存款保险的保护程度
从发达国家存款保险的限额来看，除挪威和芬兰外，都对投保的存款规定了最高限额，即不对超过限额的那部分存款提供赔偿。对每个存户的最高限额，美国为10万美元；法国为40万法郎；日本为1000万日元；荷兰为3万荷兰盾；奥地利为2亿奥地利先令；比利时为5亿比利时法郎；加拿大为6万加元；丹麦为25万丹麦克朗或5亿比利时法郎；希腊为2万埃居；爱尔兰采取累进费率，最高赔偿额为1万爱尔兰镑；意大利为前2亿里拉的100%；卢森堡为50万卢森堡法郎；葡萄牙为1.5～3万埃居的75%和3～4.5万埃居的50%；西班牙为150万比塞塔；瑞典为25万瑞典克朗；瑞士为3万瑞士法朗；英国为受保护存款的75%，为每个存款人保护的存款额是15万英镑；德国为全额保险，但每个存款人最多只能得到相当于其开户银行自有资本的30%的赔偿额。
存款保险限额并不是固定不变的，而是随着经济发展水平、通货膨胀、居民存款增长率以及存款保险基金的变化，对存款保险的限额进行调整。根据Walker(1994)，存款保险上限的提高被认为是美国80年代储蓄存款机构倒闭数量上升的主要原因，所以FDIC已经考虑缩小存款范围以改进市场约束。不过，也有些国家正沿着相反的方向变化，如欧共体就提议其成员国扩大保险范围，将保护上限从15000欧元提升到20000欧元。
(六)存款保险方案的资金来源
一种是依靠政府的财政拨款和由存款保险机构通过发行股票与债券来解决。如美国联邦存款保险公司建立之初的自有资本中，有一部分是财政部的拨款(为15亿美元)；另一部分是由12家联邦储备银行认股(但这种股票没有选举权和红利)；其余部分则通过发行债券来解决。另一种由金融机构按年支付保险费给保险机构。
比利时、荷兰等国平时不收保险费，在发生银行倒闭后，才筹集必要的资金进行偿付。大多数采用统一费率制度。意大利、葡萄牙及瑞典从1995年7月起，根据银行的风险程度收取存款保险费，即实行差别费率；美国从1994年1月起，改为实行差别费率。另外，某些国家的有关立法还规定，在特殊情况下，存款保险机构还可以从本国财政部或中央银行那里获得资金支持，或者是向中央银行借贷。如美国联邦存款保险公司拥有在紧急情况下向财政部借款50亿美元的特权。
(七)存款保险机构业务
各国存款保险机构除了保护存款者利益外还承担了金融管理、金融援助和破产处理等业务，对投保机构的业务经营和财务状况进行定期检查，对经营不善的勒令停业或取消保险资格，如美国法律规定，联邦存款保险公司有权取消它认为经营不好的银行的保险资格；对发生清偿困难的银行，保险当局(美国和比利时)可以通过提供购买其资产或将自己的资金存入该机构的方式进行紧急清偿；对那些不能采取挽救措施的银行，让经营完善、管理得法的银行吸收兼并，并且给那些愿意兼并或收购破产金融机构的银行提供低息贷款(如美国和日本)。
四、结论与总结
存款保险制度的本意是通过防止挤兑而使得银行体系更加安全；但如果设计不合理，结果却可能会削弱银行系统的稳定性，从而加大了银行倒闭的可能性。
存款保险不可能同时达到预防与保护的目的。存款保险首要的目的应当是保护小额存款人，而不是防止系统性银行挤兑。任何一种存款保险方案，除非它提供无限制保护，并得到政府的全额支持，否则不可能防止系统性银行挤兑，大规模的银行挤兑只有政府救助措施才能制止。私人存保方案在银行界遭到的反对最少。特别在那些存款分布均匀的国家，私人存款保险机构不失为可行的方案。但根据以往的经验，除非拥有强大的监管权威，否则，私人存款保险机构往往难以避免失败的命运。
鉴于自愿存款保险方案以及统一费率制度的弊端，目前应该实施强制性的变动费率制度方案；在此基础上，如果银行有权选择其在不同费率水平上的保险程度，即实行共同保险方案，效果会更好，因为它使存款人承担银行倒闭的部分损失，同时也能激励银行公开存款保险机构确定保费所需要的一切信息。为了成功地实现存保目标，应严格实施"一个存款人一家银行"的保护上限，同时应堵住任何漏洞。
早在二战之前，日本就提出了建立存款保险制度的设想和建议，但遭到银行当局的否决。战后初期，随着日本经济的重建和复苏，金融制度和银行经营体制表现出不能适应市场经济发展需求的倾向，1955～1956年，日本先后发生3次银行经营危机、8次信用金库经营危机。鉴于此，1957年1月，大藏省向国会提交了《存款保障制度基金法案》和《保全金融机构经营的特别措施法案》等，但遗憾的是两法案均未能获得通过，建立存款保险制度再次搁浅。
进入20世纪60－70年代后，日本经济进入高速增长时期，经济的高速发展对金融市场的健康、快速运作提出了更高的要求，金融市场流通资金不足及企业运作资金缺口不断增大问题成为日本政府和金融部门面临的两大难题。促进金融体制改革，引进银行及其他金融机构竞争机制，可有效缓解此等难题。但是，在引入银行竞争机制的同时，保护广大存款人利益、建立公平的问题银行处置机制、维护金融体制稳定也成为必须。在此背景下，建立强制性的存款保险制度事宜再一次提上议事日程。
1971年4月，众、参两院一致通过了大藏省制定的《存款保险法》，同年7月，日本存款保险机构（DepositInsuranceCorporationofJapan,简称DICJ）成立，至此，日本存款保险制度终于正式建立。该制度成立之初，内部组织机构并不完全独立，其理事长由日本银行副总裁兼任，理事长、理事及专业金融人士（7名以内）共同组成存款保险机构的决策核心营运委员会。其业务范围也十分有限，仅限于收取保险费用和支付保险金。其原始资本金和存款保险限额也很少，前者仅为4.5亿日元，分别由日本政府（财务省）、日本银行和民间金融机构三方各出资三分之一筹集。后者的上限仅为100万日元。尽管如此，存款保险制度毕竟在日本建立了起来，这走出了日本建立健全金融安全网的关键一步。
从上述日本存款保险制度建立的曲折过程来看，推动日本存款保险制度建立的主要因素大可有三：其一，经济的高速增长。如果没有20世纪60－70年代的经济高速增长，日本存款保险制度建立可能再度搁置。其二，金融市场的需求。在经济高速增长背景下，满足企业资金需求，提高金融市场效率的要求催生了日本存款保险制度。其三，政府的风险防范意识。日本政府意识到引进银行及其他金融机构竞争机制，提高金融市场效率，虽然可以满足国内金融市场及企业的资金需求，但同时也必然使金融风险增大，存款人的利益也受到威胁。正是这一较为清醒的风险防范意识，使日本政府在引入金融竞争机制的同时，适时建立了存款保险制度。
二
上世纪80年代后期日本泡沫经济产生并崩溃后，金融机构的经营状况不断恶化，为进一步防范金融风险，日本政府通过修改存款保险法，对存款保险制度进行了数次改革，存款保险公司不断被赋予新的职能与权力。
第一次改革，1986－1992年。1985年《广场协议》之后，日元快速升值，地价、股市价格随之飙升，实施金融自由化也成为日本政府追求的经济目标之一，原有存款保险制度中的一些规定显然已不能适应经济和金融发展的要求。在此背景下，1986至1992年，日本政府对存款保险制度进行了第一次改革。
这次改革的内容主要为：1．提高存款保险限额和存款保险费率。前者由1974年的300万日元提高到1000万日元，后者由1982年的0.008％提高至0.012％。2．实行暂时支付制度，即从1986年起在保险存款正式赔付之前，存款保险机构DICJ先对每一存款人支付上限为20万日元的保险存款。3．增加财务求助方式。
这次改革虽然并未改变1971年该制度建立之初确定的限额保险制，但是实际上已开始实施事实上的全额保险制，因为在处理破产金融案例过程中，破产处理费用大多由DICJ通过资金赠与方式对“偿付”成本之内的存款予以保护，而超出部分由救济金融机构或关系密切的民间金融机构负担，DICJ、救济金融机构和民间金融机构三者联手实行了存款的全额保护。尽管此次改革对存款保险制度的总体结构未做实质性的改革，但事实上的全额保险制度有效保障了日本银行体制的安全运作，在1992年以前，银行的破产赔付记录为零。
第二次改革，1996－1998年。进入20世纪90年代以后，随着泡沫经济的破灭，金融机构破产呈快速蔓延之势，解决泡沫经济破灭后的不良债权，妥善处理金融机构破产遗留问题，维护银行信用和金融秩序稳定，成为日本政府必须应对的重大难题。在此背景下，1996年至1998年，日本政府对存款保险制度进行了第二次改革。
这次改革的内容主要表现为强化存款保险机构的职能，并扩大其权限。据1998年修改后的《存款保险法》，存款保险机构DICJ有权向可继续经营但资本不足的银行注入公共资金，购买有偿付能力的银行的不良资产；DICJ有权融资并由政府提供担保；政府授权DICJ设立附属公司即处置回收公司来回收不良贷款；DICJ有权对破产金融机构追究民事和刑事责任，并与处置回收公司合作追索债务人隐匿的资产；授权DICJ设立日本过桥银行以接管问题银行；经营运委员会确认，DICJ可应普通银行的申请购买其优先股，总额为13万亿日元。
为有效发挥存款保险制度的作用，日本政府对金融监管体制也进行了配套改革，放弃由大藏省把持金融机构监督权的集权式监管体制，于1998年6月成立由内阁府直接管辖的金融监督厅，金融机构设立的认可、登记和废止以及对金融机构的检查、处分等管理、监督工作，全部由金融监督厅负责。同年12月，日本政府又成立了金融重建委员会，在金融危机时协助首相处理危机事宜。2000年，再次调整金融监督厅的职责，金融监督厅更名为金融厅，将原属于大藏省的金融政策制定权移交金融厅，由金融厅负责对银行、证券及保险等各金融行业的统一监管，有效配合了存款保险机构的职能发挥。
经过这次改革，日本完成了由限额保险制向全额保险制的转化，使存款保险机构的作用和权限有了较大的提升，且实现了存款保险机构与金融监管机构的合作，在金融监管部门和存款保险机构的联合努力下，有效地控制和避免了银行挤兑风潮和金融恐慌。
第三次改革，2000－2005年。进入21世纪后，日本经济在经历了泡沫破灭、停滞之后，逐步进入恢复和低速增长时期，适应新的经济形势要求，日本的存款保险制度又进行了第三次改革。
这次改革所涉及的内容主要有：1．调整存款保护范围。2000年5月再次修改《存款保险法》，将受保险存款的范围扩展到可记名银行债券、公共基金存款、依照特别法律成立的公司的存款以及存款利息，合作金融机构联合体也被纳入受保金融机构范围。2．将各类存款分为特定存款和其他存款。特定存款指普通存款、专用存款等，此类存款仍实施全额保护，其全额保护延长至2005年3月；具备无利息、存款人随时可提取、用于支付和结算三个条件的存款属于支付专用存款，此类存款实施永久性全额保护；上述以外的受保存款由全额保险过渡为限额保险，赔付上限为1000万日元。3．扩大DICJ的财务救助范围。允许其对破产金融机构进行业务转让过程提供财务救助，或待其业务转化和重组后向其提供补充财务救助，或为保证债权人的权益而向破产金融机构提供财务救助。4．适时调整存款保险费率。2002年取消特别保险费，保险费率按照特别存款和其他存款两类分别征收。特别存款费率由1996年0.048％提高至0.094％，其他存款保险费率为0.080％。2003年再次调整存款保险费率，将一般保险费率分为按照支付结算存款和一般存款两类征收，支付结算存款保险费率为0.090％，一般存款保险费率为0.080％。2005年又提高了一般保险费率，支付结算存款保险费率为0.115％，一般存款保险费率为0.083％。2006年则将支付结算存款保险费率降至0.110％，一般存款保险费率降至0.080％。经过这次改革，日本在全额保险的基础上，建立了定额保险制，使存款保险制度更能适应金融及银行体制的变化要求，从而更好地发挥其维护金融稳定和银行信用、保障存款人利益的职能。
总之，通过上述数次改革，日本逐步建立健全了由政府、银行及民间金融机构共同协作的存款保险制度，不仅在保护存款人利益上发挥了重要作用，而且在强化政府对金融机构和市场的监管，有效维护金融秩序稳定方面发挥了积极作用。
三
日本存款保险制度的建立及其改革对我们的启示。
（一）健全现代金融安全网要求建立存款保险制度。日本金融业的发展及存款保险制度的不断改革告诉我们，在市场经济不断发展的时代，银行业的竞争日趋激烈，金融风险也在加大，因此，建立存款保险制度，保障存款人的利益，维护金融业的稳定是政府及金融机构必须承担的义务和责任。我国长期以来实行的即是隐性存款保险制度。在经营不善的金融机构退出市场的过程中，往往由中央银行或各级政府承担债务清偿的责任。随着市场经济和金融业的快速发展，中央银行或各级政府已无法承接破产金融机构的巨额账单，隐性存款保险制度不仅给各级政府机构带来沉重的财政负担，且直接导致中央银行货币政策不能有效施行。因而，现代金融体制及银行业的快速发展要求存款保险制度的建立。同时，根据国际经验，在现代金融体制下，存款保险制度是金融安全网的重要组成部分，一个国家健全的金融安全网至少应包括三大机构：拥有最后贷款人职能的金融机构、独立的金融监管机构、存款保险机构。自上世纪80年代以来，我国已先后建立负有最后贷款人职能的中央银行及负责银行监管的银监会，目前，我国要建立健全金融安全网，建立存款保险制度已成为必须。
（二）存款保险制度可有效处理银行危机。上世纪90年代以来日本存款保险制度的相应改革表明，在存款保险制度下不断根据金融形势调整存款保险费率，并成立处置银行不良资产的专业化机构可有效保障银行及中小存款人的利益，直接有效地处理银行危机。近年来日本存款保险机构运用融资、购买和接管法等已经处置了数家银行和信用联盟及数十家信用组合的破产案。同时，由于存款保险机构负有对问题银行承担保证支付的责任，这对存款人在心理上产生积极暗示预期，从而有效防止了银行挤兑风潮，稳定了社会秩序。
（三）存款保险制度的合理运作必须有完善的立法体系来保障。日本存款保险制度的建立健全都是通过立法程序来完成的。自1971年《存款保险法》制定以来，在数次修改该法案的同时，日本政府又先后制定并实施了《存款保险的补充条例》、《金融稳定化法》、《金融再生委员会设置法案》、《债权管理回收业法案》等等一系列法案和条例，从而构成了一整套健全的金融保险法律保护网，使存款保险机构在发挥职能时，能有章可循、有法可依，有效地提高金融体系抗御风险的能力。
（四）应注重存款保险机构与监管部门的有效合作。严格的银行业监管是存款保险制度安全运行的先决条件之一，这要求政府部门在建立存款保险制度的同时，更要加强银行监督机构的建设，并促进存款保险机构与银行监管部门的有效合作。当银行等金融机构管理不善时，存款保险机构和银行监管机构可及时提出警告，或适时帮助银行渡过难关，或促成倒闭银行与其他优质银行合并，实现银行的良性重组。
摘要：存款保险制度是国家为维护银行信用、保护存款人利益、稳定金融秩序而建立的金融保障制度。日本在20世纪70年代初步建立了存款保险制度，其后几经改革，最终形成了由政府与银行彼此协作的存款保险制度。该制度不仅在处理银行危机、保护存款人利益上发挥了重要作用，而且在强化政府对金融机构的监管方面发挥了积极作用。
关键词：存款保险制度；金融秩序；银行危机；存款人
参考文献：
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关键词:金融业;存款;保险;必要性
随着经济全球化迅速发展,我国金融市场也不断开放。在这种背景下,我国长期实行的隐性存款保险制度越来越显示出局限性。如何保护存款人利益,维护金融秩序的稳定,尽快建立符合市场化改革要求的存款保险制度已是我国金融业亟待解决的问题。
所谓存款保险制度是指旨在保护存款人利益,维护金融体系稳定的一种制度安排,它要求接受存款的金融机构为其吸收的存款向存款保险机构投保,当投保机构发生危机无力支付存款时,由存款保险机构向其提供财务援助或直接对存款者给予偿付。
一、存款保险制度的历史发展
存款保险制度最初起源于美国。1929年,美国遭遇空前严重的经济危机,引发了银行连锁倒闭的风潮,众多存户损失惨重。为保护银行和存款人的利益,恢复公众对银行体系的信心,美国国会于1933年通过《格拉斯—斯蒂格尔法》,并成立了联邦存款保险公司。
二、存款保险制度的作用
存款保险制度的积极作用主要是防范银行挤兑风险,保护存款人的合法利益,维护金融秩序的稳定,提高金融监管水平。存款保险制度的理论基础是这种制度有助于避免“囚徒困境”问题导致的银行挤兑风潮。同时,存款保险制度还能有效地防止单个银行倒闭的局部风险演化为银行体系风险。但是,存款保险制度又是一把双刃剑,其弊端主要是会导致道德风险和逆向选择问题,其结果可能是更多的银行破产和更频繁的系统性危机。
三、我国建立存款保险制度的必要性
1、作为高风险的银行需要存款保险制度。银行是一种高风险的特殊企业。其具有高杠率,其负债率普遍高于90%。同时其资产负债期限结构不匹配,“借短贷长”是银行资金配置的特点。高风险企业的银行业要求建立存款保险法律制度。我国四大国有商业银行的资本金严重不足,远远低于《巴塞尔协议》规定的8%的最低资本充足率。一旦银行发生危机甚至出现破产清理,这会直接有损存款人的利益。如果商业银行参加了存款保险制度,在出现问题时社会公众利益由存款保险公司来保护。这样不但合理的保护了存款人的利益。而且避免银行挤兑的发生,进而稳定了金融市场。
2、居民巨额储蓄需要存款保险制度。2006年底全部金融机构本外币存款余额348065亿元,其中城乡居民储蓄存款就有166617亿元,因此建立存款保险制度,就是保护存款人的利益,特别是中小储户的利益。
3、现行隐性存款保护的弊端需要建立存款保险制度。虽然我国没有建立显性的存款保险制度,但政府一直对存款安全履行暗含的担保责任,实际上是实行了隐性的存款保险制度。无论是向国有商业银行注资,还是向被关闭金融机构提供再货款,都可以看作是政府为广大存款人提供了一种暗含的“存款保险服务”。这种现行的隐性存款保险制度虽然在较长时间内保护了存款者利益,但是随着我国金融创新的进一步深化,我国长期实行的隐性存款保险制度显示固有的局限性。
(1)这种隐性存款保护带来更大的道德风险。因为存款者相信银行亏损后,国家会作为其强大的后盾。因而导致存款者在选择开户银行时不关注开户银行的风险状况,存款时很少考虑银行的经营风险等问题。这无形中削弱了对存款银行的监管作用,助长了其高风险经营的行为。
(2)它不利于银行市场的公平竞争。一直以来,我国四大国有商业银行有国家信用作保障,存款者不用担心银行倒闭会给自己带来损失,但这会加大了其他银行的筹资成本。因此中小商业银行受到其垄断地位的限制,这不利于中小商业银行与四大国有银行竞争的公平性。同时在未来的银行业市场竞争中,中小银行还要受到外资银行的冲击,其生存条件更加困难。因此建立存款保险制度会淡化四大国有银行的特殊优势,有利于营造相对公平的竞争环境。
4、我国建立存款保险制度时机已成熟。
(1)我国经济高速发展,银行的经营状况好转,为存款保险制度提供了良好的经济环境。世界上有许多国家是在经济发展下滑、银行危机爆发以后再建立存款保险制度,不仅成本高、风险大,还会进一步加重银行负担,甚至导致存款保险制度刚刚建立就要面临危机。在经济处于景气的时候建立存款保险制度,不仅可以降低成本,减少风险,还可以起到预防危机的积极作用。
(2)严格的银监会是建立存款保险制度的必要条件。银监会成立以来,我国银行业监管水平有了很大的提高,为存款保险制度建立奠定了良好的基础。
(3)近年来,国有商业银行相继实施了注资、不良资产剥离、上市等改革措施,整体经营水平有了很大的提高。国有银行不良资产政策性大规模集中处置工作已接近尾声,金融机构市场退出机制也在建立之中。
存款保险制度在国际上虽然是一项比较成熟的制度,但对于我国而言仍是一个新事物。该制度本身在发挥着重要作用的同时又存在着某些弊端。因此,我国要建立存款保险制度必须根据实际国情,同时借鉴其他国家该制度推行的情况来分析建立存款保险制度应该注意的问题。建立我国存款保险制度,我们拭目以待。
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职能的定位是必须首先要明确的一个问题。国际经验表明，职能的清晰定位是存款保险制度发挥有效性的凭借和保证。具体来讲，其职能不能仅限于为失败银行买单，更重要的是要突出其跟踪监督管理以及最后的接管清算职能，这样存款保险制度发挥其维护金融体系稳定的功能才有可能真正得到落实。作为有问题金融机构的买单人，从维护存款保险基金安全性的角度来讲，存款保险机构有动力监督银行的经营状况，从而在发现问题时采取必要的措施，积极地干预金融机构的经营，促使其加强风险管理和控制，防止问题向扩大化方向发展。从另一个角度来讲，存款保险机构作为外部化的处置者，在处置问题金融资产方面相对于金融监管者作为处置主体具有明显的优势。关于这一点，美国的制度安排和实践经验具有很强的借鉴意义。
1935年，美国联邦存款保险公司（FDIC）通过《格拉斯—斯蒂格尔法》成立，该法和随后的立法赋予了FDIC极大的独立监管权和决策权。FDIC作为独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计，其成立后70多年的运作取得了有目共睹的成绩，基本上实现了维持金融体系稳定、保持公众对金融体系信心的目的，避免了金融体系动荡对经济所造成的冲击。FDIC成功运作的经验表明独立的监管权和清算接管安排是存款保险制度发挥积极作用的保障。在监管职能方面，FDIC对金融机构进行定期审查，对未达到安全稳健标准的问题金融机构，依据宽容政策指导和帮助问题金融机构采取相应的措施加强风险控制和管理，以改善其经营状况。出于监管的要求，FDIC有权力撤销存款保险机构的被保险人资格。同时，还采用了多个能反映银行经营风险的财务指标对银行进行非现场监管，这种非现场监管减少了对银行的直接干预，从而有助于提高其监管效率。在清算接管职能方面，基于成本最小原则和风险最小化原则的有机结合，FDIC在实践中不断发展和完善出多样化的处置手段，如安排另一家金融机构收购和接管问题金融机构、过渡银行以及收入维持协议等。20世纪80年代以来，为减轻自身所承受的压力，提高运作效率，FDIC逐步探索利用外部市场来处理问题资产的手段，主要的手段包括公开拍卖与暗盘竞标、资产管理合同、资产证券化以及股本合资。通过这些多样化的处置手段，FDIC在处置问题金融资产方面取得了较高的运作效率，为其他国家提供了可以借鉴的经验。
美国的实践表明，存款保险机构的银行监管职能主要表现在对存款保险基金的关注上，同其他金融监管机构的职能并不冲突。具体到我国，在设计存款保险职能时，应该处理好存款保险机构和银监会的职能划分，避免监管职能重复，使得存款保险机构的监管成为我国目前金融监管不足之处的必要补充。鉴于存款保险机构可以通过独特的监管方式在某种程度上及时有效地监控到金融机构风险状况的变动，在体系设计上应该能使这一优势得到充分的发挥。在机构设置上，不论是附属于国务院还是银监会，为保证其业务的开展与货币政策和金融监管的协调性和一致性，应当建立央行、银监会共同参与决策的机制。在清算接管职能方面，存款保险机构的运作有利于推动我国金融体制的市场化改革，完善我国金融机构退出制度安排，实现问题金融资产处和机构处置主体的外部化。长期以来，我国主要是通过政府的全权干预处理来解决问题金融机构的退出问题，从实际效果来看，这种政府主导的做法不仅使政府付出了巨大的处置成本，而且不利于完善问题金融机构的市场化退出机制。从处置问题金融机构的资金来源来看，大部分来自于中央银行的纯信用再贷款，财政处置成本的货币化不利于央行超脱于外独立地执行货币政策，对货币政策目标会产生一定的影响。而且随着经济的进一步发展，对央行货币政策的独立性要求在提高，这种做法的弊端也表现得越来越明显。同时，这种处置方式在某种程度上纵容了金融机构的道德风险。存款保险机构的介入弥补了处置主体和手段的欠缺，通过外部化的处置主体对不良债权的集中管理，提高了处置的效率，同时，也有利于推动处置方式的有益探索，将金融机构的退出引向市场化的运作渠道。
二、如何维持保险基金的稳定运作
存款保险基金来源于初始资本金和后续积累的保费收入等资金来源，是存款保险机构赖以发挥作用的物质基础。一般而言，存款保险机构筹集和管理保险基金应该自求平衡。从各国的实际操作来看，存款保险机构的初始资本金大都依靠财政的投入，并利用定期收取的保费加以补充。当保险基金达到一定的规模时，允许政府和银行收回其出资，考虑到银行承受的成本压力，保费率一般都确定在比较低的水平上，因此，单纯依靠保费的积累是一个相当缓慢的过程。可以肯定的是，相对而言保险基金的规模一定是有限的。如果某个时期有大批的金融机构出现问题，肯定会出现偿付能力不足的问题。虽然许多国家都允许保险基金在因突形出现偿付能力不足的时候，可以通过外部融资手段来充实基金，如征收额外保费、通过合理条件向央行、财政部借款或在资本市场上筹资等。但存款保险机构应该是一个独立的法人主体，来源于外部的资金是存在使用条件和期限的，出于维护保险基金安全和稳定的角度考虑，如何保持自身的稳定性和可维持性应该是其极为关注的问题。维持保险基金的稳定关系到存款保险制度有效性的发挥，因此，必须采取一定的手段。目前，世界各国大都通过立法形式对运营、管理和安全问题做出明确的规定。
我国在设计存款保险体系时，应当重视这一环节，可以适当地借鉴国外的一些规定和做法。美国的代位受偿优先权就是可供参考的一个例子。所谓代位求偿权是指发生存款保险制度约定的情形时，存款保险机构在按照约定对存款人进行了赔付之后，取得优先于一般债权人的受偿权利。代位求偿权是美国上个世纪80年代美国银行业危机的产物，其立法的本意主要在于重新确定债权的清偿顺序，减少FDIC的处置成本，从其实际的运作来看，这一制度在较少基金支出，维护基金稳定和安全方面发挥了明显的积极作用，有利于存款保险制度职能的发挥。需要明确的是，存款保险机构不仅是买单人，同时也是债权人。从维护保险基金稳定性和可维持性的角度来讲，在救助有问题金融机构时，应该强调强调损失分担原则，即应该由问题金融机构的股东、债权人和国家财政共同承担有问题金融机构所造成的损失。1998年以来，我国陆续关闭了一些存在问题的金融机构，采取的手段大都是政府全权干预处理，财政买单，央行垫付资金，这种处置手段使金融机构过多地依赖救助，财政和央行承担了巨大的成本，没有较好地体现损失分担原则，原有经营者和股东没有承担相应的责任，这在一定程度助长了金融机构的道德风险行为。存款保险机构作为新的问题金融机构的清算接管者，从维护保险基金安全和利益的角度来讲，应该强调对金融机构经营者的监管约束以及对原有经营者和股东的事后惩戒，应该是积极的、有效率的不良债权处置者，这也正是其在处置不良资产方面相对于政府和货币当局的优势所在。
三、结语
随着我国金融体制改革的不断深入，加快建立适合中国国情的存款保险制度己经不仅仅是一项重大理论问题，而是一项越来越紧迫的实际问题。我国现在虽然没有显性存款保险制度出台，但为此做出的积极努力已达十余年之久。
自1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金到1997年底央行存款保险课题组成立；自2004年4月金融稳定局存款保险处挂牌到2004年12月《存款保险条例》起草工作展开；时至2006年底，中国人民银行在的金融稳定报告中，指出了要加快存款保险制度建设，健全金融风险处置长效机制的必要性，并详细阐述了所要重点研究的存款保险机构的职能、存款保险的成员资格、存款保险的基金来源、最高赔付限额、费率制度安排等细节问题。2007年全国金融工作会议的有关精神也促使了建立存款保险制度被纳上议事日程。目前，我国经济发展势头良好，降低了建立这一制度的成本和风险；银监会成立以来我国银行业监管水平有了很大的提高，也为存款保险制度的出台创造了前提条件；国有商业银行改制上市取得显著成效，银行不良资产的大规模政策性集中处置工作已经告一段落，此外，经营不善金融机构的市场退出机制也在建立之中，所有这些都表明，在我国建立存款保险制度所需要的主要条件都已具备。因此，中国人民银行研究局局长张健华在参加2008年11月26日举行的“第十四届两岸金融学术研讨会”时表示，存款保险制度已经上报国务院……估计将于2009年推出。
二、我国存款保险制度的现实选择
理论研究和国际经验共同表明，存款保险这柄双刃剑实际上是建立在提高存款人安全收益与降低市场约束之间权衡的结果，既有明显优势、又存在负面效果。如果盲目推行，效果适得其反。显然，在目前复杂的国际宏观经济形势下，我国显性存款保险制度的推出一直在等待最佳时机。因此，在推出显性存款保险制度之际，还必须仔细斟酌，周密论证，以有效防范存款保险可能带来的道德风险和逆向选择问题。从参保前，参保时和参保后三方面而言，我国的存款保险制度面临如下现实选择：
1、参保前的现实选择——强制保险与自愿保险。强制保险是指在法律规定范围内的存款类金融机构均应参加存款保险，缴纳存款保险费；自愿保险是指存款类金融机构可自愿选择是否参加存款保险。
为避免参加存款保险前风险越大的银行参与的积极性越高的逆向选择问题，中国存款保险制度应该是强制性存款保险。这样既有利于存款保险机构预期负担的减小，也有利于强化参加存款保险的中小商业银行在竞争中处于相对平等的地位，更可以提升公众信心，并直接强化银行业竞争，促进银行业健康发展。
2、参保时的现实选择——保险额度与费率斟酌。现今，金融风暴席卷全球，显性存款保险制度健全的国家也未能幸免。而我国实行的隐性存款保险制度在这时因为其国家的全额担保形式而有利于维持公众信心，促进金融稳定。与美国存款保险公司的建立过程相反，我国存款保险的施行，并非为原本暴露的储户风险引入新的担保机制，而是将事实上已经存在的隐性存款保险显性化，并逐渐把无限的国家责任变成一种内容与边界明确的、由独立机构承担的有限民事责任。因此，今天储户对于银行的信任，很大程度上仍基于对国家担保的信任，这一责任不可轻易放弃，所以我国显性存款保险制度的推出初期，还应延续以往的政策，进行全额兜底。在经济形势明朗后，资金开始从银行流出寻找投资渠道时，再逐渐过渡到分级兜底。这样才不至于引起恐慌。
此外，由于单一费率可能引起的银行追逐高风险项目行为，应对不同风险的银行征收差别保费。这种差别保费是基于风险的存款保险安排的核心内容，它要根据每家投保机构的信用评级和资本充足率等因素定期调整，从而使得银行的风险与收益相匹配，约束银行的风险行为，并按照成本效益原则对问题银行进行及时处置。
3、参保后的现实选择——风险识别与有效监管。为避免参加存款保险后的银行可能从事风险较大，利润较高的项目而引发的道德风险问题，还需加强对银行的审慎性监管并督促银行进一步完善内部控制，促进银行业内外兼修，降低由此引发的风险。因此，稳健的会计制度、严格的信息披露制度以及存款人与保险机构共保都是必须的，他们可以通过强化银行股东、存款人和其他债权人以及社会公众对银行的监督，有效提高市场约束，减弱道德风险。
一般而言，存款保险制度的有效与否与存款保险机构能否有效识别参保者的风险状况紧密相关。因此有效的风险识别系统起着至关重要的作用。由于识别及预测未来本身存在很大的局限性，并且金融机构所面临的风险多种多样，也使得风险识别更为艰难。即使风险被识别出来，如何让金融机构相信其存在的问题也会让政策当局大伤脑筋：控制经营已明显恶化的银行风险是显而易见的，但要那些表面上经营良好、能承担其从事的风险行为且仍有盈利的银行纠正其风险行为、调整其经营策略却相当困难。因此有效的风险识别系统和理性而强势的监管干预将是存款保险制度健康推行的前提。
三、小结
目前我国的国有商业银行经营机制尚未完全转变，资产负债结构不合理，风险抵御能力较差，在金融市场发育不完善、金融监管手段和方法落伍的背景下，建立显性的存款保险机制并辅以适合中国现阶段国情的条款，不但有利于维护公众对金融体系的信心，而且顺应了中国金融机构所有权结构变化趋势，是符合中国实际、维护金融体系稳定的重要举措。因此，适时地出台符合国情的存款保险制度，在全球经济四面楚歌之时提升公众的信心，有利于保障金融体系的稳定，促进经济的持续健康稳定发展。
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（一）存款保险的含义研究
存款保险的法律属性，必须首先明确何谓存款保险法律制度。简单而言，存款保险法律制度是市场经济条件下银行业的一项基础性法律制度安排，具体是指一个国家或地区为了保护存款人的合法权 益，维护金融体系的安全稳健运行，依法设立专门的存款保险机构，为吸收公众存款的银行提供存款保险的法律制度。其基本要素包括：存款类金融机构按照规定的标准参加存款保险和交纳保费；建立 专门的机构存款保险法律制度的运行；存款保险机构向面临流动性危机的某一家存款类金融机构提供流动性支持，当某一家存款类金融机构倒闭时，由存款保险机构代替其在一定限度内对存款人进行补 偿。存款保险与其他保险合同具有相似性，即以被保险人交纳的一定比例的投保费用，汇集成一笔数量巨大的保险基金，作为保险事故出现时的经济补偿和兑付的保证。存款保险作为保险范畴的一个全 新概念，其法律属性到底如何界定，应该从法理上对其进行分析和澄清。这是我们对存款保险法律制度进行研究的前提和理论基础。
（二）存款保险是政策性保险
1.政策性保险的含义。按照保险性质的不同，保险可分为商业保险、社会保险、政策性保险。所谓政策性保险是指国家为促进某一产业的发展，运用财政补贴或政策支持等手段对该领域的保险给予扶持 或保护的一种特殊形态的保险类别，它是在政府组织下、干预下开展的为实现特定的政策目标的保险业务[1]。2.存款保险的特征。存款保险不仅具有保护中小额存款人合法利益的功能，而且对于促进金 融机构的成长，增强金融政策的适应能力，保护一国金融制度的稳定起着重要作用。因此，存款保险属于政策性保险，并从其诞生时就具有浓厚的政府背景。此外，存款保险还有以下特征与政策性保险 的法律特征相一致：（1）调整规范一致：都不受商业保险法的调整，也与社会保险法律法规没有关系，而是有另行制定的专门性法规加以调整。（2）目的性质一致：其目的都不是牟取商业利益，而是 为特定产业的发展而服务。（3）实施方式的强制性一致：在多数情况下，政策性保险的经营主体（保险人）必须接受政府的约束，不能拒绝投保人的投保要求。存款保险的实施也符合这一特点，并且多 数国家强制具有吸收存款业务的金融机构参加存款保险，使存款保险带有强制性的特征。
（三）存款保险属于责任保险
1.责任保险的含义。《保险法》第六十五条第四款规定：“责任保险是指以被保险人对第三人依法应付的赔偿责任为保险标的的保险。”本文认为责任保险是指保险人承保被保险人的民事损害赔偿责任 的险种，主要有公众责任保险、第三者责任险、产品责任保险、雇主责任保险、职业责任保险等险种。有以下几层含义：首先，责任保险承保的事法定责任，非依法应由被保险人承担的责任，不能成为 保险责任。其次，责任保险承担的是民事责任，被保险人依法应承担的刑事责任、行政责任不能成为表现责任[2]。最后，责任保险承保的责任类别是法定的无过失责任或过失责任，被保险人因故意造成 他人损害而依法应承担的民事责任不能成为保险责任。2.存款保险的特征。（1）存款保险的标的是一种责任，是投保金融机构对于存款人的返还本息的责任，这种责任源于双方签订的存储合同。当存款 人请求金融机构偿还本息的时候，金融机构应忠实履行其返还义务，如果不为给付或不能给付则产生责任。存款保险制度创设额目的就是当金融机构不履行或不能履行其给付义务时，由存款保险机构代 替投保金融机构在一定的限额内向存款人赔付存款本金和利息。（2）存款保险承担的是责任保险中所指的民事责任。具体而言，即合同责任。投保金融机构不能依照法律的规定或约定向存款人支付存款 本金和利息，即违约行为发生时，因违约行为发生而产生的违约责任属于民事责任。
（四）存款保险属于保证保险
1.保证保险的含义。保证保险是指由商品交易活动中的债务人向保险人投保并交纳保险费，而受益人则是债权人的保险类别，即在保险期间内因债务人实施违法或违约行为而遭受经济损失的，保险人应 当向受益人承担保险赔偿责任[3]。2.存款保险的特征。存款保险由银行作为投保人和被保险人向存款机构投保，并由银行支付保险费。在投保时银行已指定存款人为受益人，将来一旦发生银行不能支付 存款的情况，存款保险机构作为保险人将承担向存款人依法支付到期本息的责任。银行作为存储合同的债务人，其向存款保险机构投保的目的是为了保证到期清偿存款人（债权人）的存款。这种保险性 质与保证保险并无差异，且具有保证保险的一切特征。因此，存款保险是保证保险的特殊类型。
二、存款保险制度的主要职能
大体上讲，世界各国存款保险机构的主要职能包括以下几个方面：1.风险防范功能。由于信息不对称的存在，任何理性的存款者由于相信市场传闻而可能发生挤兑，这种个人的理会带来集体的非 理性，从而引发挤兑风潮。存款保险制度的存在使得存款人产生存款安全得到保障的心理预期，存款人参与挤兑的心理动机将会大大削弱，必然会极大地增强对银行的信心，由于存款者信心不足带来的 危机扩散效应从而得到遏制和缓解。2.经济补偿、稳定经济和社会职能。由于存款保险机构自身负有对有问题的银行承担保证支付的责任，因此存款保险机构必然会对投保银行的日常经营管理活动进行 一定的监督，能及时地从中发现隐患，及时提出建议和警告，使得各投保银行都能稳健经营，这实际上为经济社会增加了一道金融安全网。3.融资职能。增值是货币资本的本能，存款保险基金当然也不 会例外。存款保险对外融资有多种方式：投资于证券如国债等；提供贷款给那些面临清偿能力危机和流动性危机的投保银行；在银行并购中向收购方提供贷款，等等。4.金融管理。它是指存款保险机构 对投保机构的业务活动进行必要的监管，主要包括：对投保机构进行定期和不定期的检查其业务经营状况和财务状况，审查投保存款机构上报的各种统计报表和账目；决定保险费率的水平；审查和批准 投保机构的投保申请；对经营不善的投保机构发出警告、勒令停业、进行整顿等。5.破产处理。一旦投保机构因管理不善等原因而破产，存款保险机构可对其资产进行处理，偿还债务，负责善后事宜， 提供了一种有效的金融机构市场退出机制。
三、存款保险制度的法理基础
法所体现的意志背后是各种利益，法律就是对利益的权威性分配。法对社会的控制和调整主要是通过对利益的调控而实现的。李步云先生认为，法的价值是指法这种规范体系（客体）有哪些为人所珍视 的性状、属性和作用[4]。一种法律制度有无价值、价值大小，既取决于法律制度的性能，又取决于一定主体的需要以及满足的程度[5]。存款保险法律制度的价值，就是其在银行改革、社会发展之间关 系中表现出来的积极意义。
（一）存款保险制度蕴含着“正义”的法律理念
正义本身是个关系范畴，它存在于人与人之间的相互交往之中。“正义”一词的使用由来已久，它一直被视为人类社会的美德和崇高理想。但是，“正义是一张普罗休斯似的脸，变化无常，随时可能呈 现不同的形状，并且具有极不相同的面貌”[6]。因此，人类对于正义问题的思考永无止境。许多著名的思想家和法学家强调，正义是法的实质和宗旨，法只能在正义中发现其适当的和具体的内容，也只 能在正义中彰显其价值。法是实现正义的手段，法的价值在于实现正义，首先要促进和保障分配的正义。存款保险制度的基本价值之一，就在于保护存款人的利益，使得其得到应得的合法财产。存款人 与银行相比一般处于弱势地位，为了衡平双方地位的不平等，法律给予作为弱势一方的存款者相对更多的保护。在实现存款限额保护的情况下法律给予小额存款者更多的保护，而处于强势地位的大额存 款者和机构存款者则承受相对较多的损失。所有这些制度设计无不体现正义的价值理念。同时，通过将正义理念贯穿存款保险的立法宗旨，有助于将法律权利和义务具体化，实现对社会资源、利益和负 担的权威性分配，为存款保险制度在法律责任的承担、赔偿标准和数额的确定等方面确立观念上的标注。最后，正义观念的深入人心也为存款保险法律制度的具体实施奠定了很好的社会基础[7]。
（二）存款保险制度顺应了交易活动对“秩序”的迫切需求
秩序的存在是人类一切活动的必要前提，秩序构成了人类理想的要素和社会活动的基本目标。法律是秩序的象征，又是建立和维护秩序的手段[8]。法律总是为一定秩序服务的，任何一种法律都是要追求 并保持一定社会的秩序。良好的金融秩序以及由此引致的社会稳定是包括存款保险法在内的银行法的重要价值目标之一。存款保险法律制度的目的就是防范个别银行倒闭引起的恐慌和更大规模的银行业 倒闭风潮，维护社会正常的经济秩序和稳定。它用法律的权威性模式界定了存款保险法律关系主体的范围，明确了各方的权利义务和责任。一方面，使得存款保险运行的规则、模式具体化、规范化，杜 绝了存款赔付的随意性和任意性，防止了无序状态的发生；另一方面，通过法律规范明确了经济活动主体的权利义务范围，通过法律责任的设定施加不利后果的压力，防止违法行为的发生，从而避免无 序状态的出现。
（三）存款保险法律制度还体现了效率与安全的价值目标
【关键词】存款保险制；度困境；可行性；政策建议
长期以来，我国政府对存款类金融机构的个人储蓄存款提供隐性担保。这一政策在经济金融改革和发展过程中发挥了积极作用，但随着改革开放的不断深入，其弊端日益显现。存款机构逆向选择和道德风险问题十分突出，问题机构的市场化处置成本较高，政府在金融机构风险处置中的负担也越来越大。2008年，国际金融危机爆发，存款保险制度在应对银行业金融风险、维护金融稳定的过程中发挥了积极的作用。其在危机中的作用进一步表明，构建符合市场经济发展和金融稳定需要的存款保险制度，有助于保护存款人利益，增强公众对金融体系的信心，维护金融稳定和安全。但是，在我国存款保险制度推行的过程中仍然面临着许多不确定因素。对此，本文在分析我国存款保险制度设计中面临的困境及可行性的基础上，提出加快存款保险制度发展的政策建议。
一、我国存款保险制度发展面临的困境
1、制度障碍。目前，我国存款保险制度的建立仍面临一系列的制度。首先是缺乏健全的法律支撑。国外存款保险制度的运行表明，完善的法律体系是存款保险制度有效运作的基础。而我国还没有以法律或其他形式对存款保险的各项制度作出规定，虽然《商业银行法》注意到金融机构撤销后或破产时对存款人的保护，但并没有涉及到存款保险制度的设计问题。因此，存款保险制度的发展得不到现行银行法律制度的支持。其次是以国家信用为基础的隐性存款保险制度的存在。其中包括以国家信用为后盾的银行救助措施、银行的存款保证金制度以及央行的最后贷款人制度所提供的存款人利益保护，其不仅压缩了存款保险制度的生存空间，也影响了存款保险制度的建立和发展。最后是银行破产制度不完善。现行的银行破产法律并未对银行的破产制定出一套完整的方案，在破产程序和清偿程序中，存款保险机构并不能发挥其参与银行破产应有的作用。
2、道德风险与信用风险。我国实行的隐性存款保险制度使得银行信用等同于国家信用，国家全额担保和赔偿银行出现的危机，只要政治稳定，存款就有保障。如果正式建立存款保险制度，隐性存款保险制度过渡为显性存款保险制度，那么可能会产生道德风险和信用风险问题。一方面，在存款保险制度下，由于风险和收益高度不对称，银行有可能选择风险更大的投资组合，成功的收益归银行所有，一旦亏损，其大部分损失则由存款保险机构承担。因此，存款保险制度在防止恐慌保持稳定的同时，也增加了存款人和银行的道德风险。另一方面，虽然传统理论认为，存款保险制度可以有效阻止存款人对银行的挤兑，稳定储户信心。但是，我国正处于经济转型时期，金融体系还不够健全，公众还没有形成比较理性和健康的存款保险意识。如果过早建立存款保险制度，人们的意识有可能难以及时接受存款从全额担保向部分担保转变，从而可能造成人们对银行业诚信度和金融稳定的暂时恐慌，甚至引发信用风险。
3、金融监管协调难题。按照我国现行的金融监管体系，中国银行业监督管理委员会专门行使对全国银行和储蓄机构的监管职能。因此，存款保险机构是否应具备一定的监管职能是值得认真探讨的问题。一方面，如果将一部分银行监管职能赋予存款保险机构，那么将会产生职能划分不清和政出多门等问题，这不仅会引发多重监管，造成监管资源的浪费，使被监管单位负担加重，而且会使银监会在执法的权威性、严肃性和监管力度上受到一定的影响。另一方面，如果存款保险机构没有一定的监管权利，那么将无法通过对参保机构的定期检查、专项检查、非现场检查、审查投保申请等，及时发现问题，并在适当的时候实施一系列正式或非正式的强制措施，以解决监管中发现的问题，提高银行进行高风险运行的潜在成本，从而更有针对性的促进金融机构开展业务的安全性和稳健性，降低存款保险机构的赔付成本。虽然银监会也能完成此过程，但是由于交易成本和监管竞争的存在，其针对性和有效性将大打折扣，而且会产生道德风险或因监管信息不及时或不准确而导致的赔付延误等问题。因此，如何划分存款保险机构与现有金融监管部门之间的监管权利，明确职责分工与相互合作，将是我国存款保险制度在建立过程中面临的重大难题。
二、构建我国存款保险制度的可行性
1、金融体系保持稳健运行。自2003年以来，针对金融机构改革与发展，中国政府采取了一系列推进金融领域重点行业和机构改革的政策措施，夯实了防范金融风险的微观基础，有效地维护了金融体系稳定。近年来，我国金融机构改革迈出重大步伐。大型国有银行股份制改革基本完成，而且成效显著。农村信用社改革取得阶段性成果，产权制度和内部机制改革稳步推进，历史包袱逐步化解，资产质量不断改善。一些中小股份制商业银行顺利完成财务重组。高风险证券公司重组和处置取得明显成效。保险业改革取得新进展，国有保险公司股份制改革稳步推进。通过多年的改革，我国金融业发生了历史性变化。金融机构实力明显增强，偿债能力和赢利能力呈现良性循环，其内部控制体系、风险控制和市场约束机制正在不断加强，金融市场信心不断提升，金融体系稳定性与安全性大幅增强。这使得我国存款保险制度的建立有了较为充分的条件，同时也为存款保险制度的有效运行提供了一个较为良好的市场环境。
2、金融法制体系逐步完善。完善的金融法律法规是规范金融机构经营行为、实施金融监管、保障金融安全的法律依据，也是存款保险制度有效运作的基础。随着中国金融业的发展，我国金融法制化进程有了较大的发展，一批重要的金融法律法规相继颁布和修改。随着《人民银行法》、《商业银行法》、《破产法》、《反洗钱法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行不良贷款监测和考核暂行办法》、《信托法》和《合同法》等一系列金融法规的颁布实施及进一步修改，使我国金融法制体系渐趋完善，金融监管有了规范的法律保障。目前，我国正进一步细化并完善规范金融业行为的相关法律法规，积极推动重要金融法规早日出台，这其中包括与建立存款保险制度相关的金融危机救助和处置法律制度。不断健全和完善的金融法律体系为存款保险制度的发展构筑了良好的法律基础。
3、金融监管水平不断提升。存款保险制度的可持续运作需要有全方位的、较为完善的金融监管体系。近年来，我国以银行、证券和保险为分业监管的金融体系逐步得到完善，而监管理念、监管手段的创新则进一步促进了金融监管水平的提高。对于银行业监管而言，银监会成立后，学习和借鉴了国际通行的监管制度、标准和技术，并结合我国实际，明确提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管新理念，积极改进监管方式和手段，确立并始终遵循“准确分类—充足拨备—做实利润—资本充足率达标”的持续监管思路，对银行业金融机构实施以风险为本的审慎监管，初步形成了中国特色的银行业监管框架，银行业监管有效性建设取得显著成效。银行业监管水平的不断提升为存款保险机构的有效运作提供低成本的可持续发展环境。
4、银行业会计准则与国际接轨。根据资产风险权重计算风险资产是一切确定评级标准、保费收入等技术性工作的基础，也是基于风险监管、防范和处置的存款保险制度的内在要求。中国银行业从2008年起全面实施新会计准则，各银行类金融机构均按照新会计准则编制财务报告。新会计准则的实施，使得银行业更加全面、系统地规范了企业会计确认、计量和报告行为，并与国际会计准则趋同。而银行业会计准则与国际接轨，也使得银行业金融机构执行的会计制度逐步趋同，从而提高了会计信息的可比性、有用性，这不仅有利于分析和评价金融风险状况和财务成果，而且有利于开展各项银行监管工作。银行业会计准则与国际接轨，可以使得银行类金融机构会计信息更准确、更规范，信息披露更完全、更透明，从而能更真实地反应其经营状况和风险程度，这也为存款保险制度的建立提供了有利的条件。
三、加快存款保险制度发展的政策建议
1、建立存款保险法制体系。建立存款保险制度是一项争议较大且需要权衡有关方面利益的改革，只有通过制定相关法律，从而在法律中确立有关方面的利益，才能有效约束有关各方的行为。一方面要制定一部《存款保险法》，从而使得存款保险机构的建立有法可依，运作具有清晰的目标和行为准则，也可以使得各监管机构分工明确、职责清楚，有利于相互之间的协调配合。另一方面应在已发展并逐步完善的金融法律基础上，进一步建立健全银行业产权法、破产法、最后贷款人规则等一系列必要的金融法规，从而完善存款保险制度的法律基础。
2、通过制度安排降低道德风险。推行存款保险制度应最大限度的降低道德风险的发生。首先，存款保险机构要充分发挥金融风险的监督防范功能，其应该具有一定的金融检查权及防范金融机构倒闭的干预机制。其次，对不同风险级别的机构实行风险差别费率。对风险较高的投保机构适用较高的保险费率，反之适用较低费率。制定费率的主要指标包括投保金融机构资产规模、经营和风险状况。最后，建立信息披露机制和评级机制。配套的信息披露机制应通过存款保险及投保机构向公众及时、准确、真实地披露相关信息，以有助于监管机构、存款人和股东作出相关决定。此外，要多方面普及存款保险知识，把握好存款保险制度推出的时机。
3、构建与存款保险制度相配套的金融协调处理机制。存款保险制度的建立将牵涉人民银行、金融监管机构和地方政府等部门的利益和职责，因而存款保险机构的成功运作离不开这些部门的协调与配合。对此，有必要建立与存款保险制度运作相配套的金融协调处理机制。一是可以考虑设立金融协调联席委员会，协调各方利益，明确分工方式，制定统一的监管原则、标准和报告的形式。二是建立信息共享平台，加强有关部门的有效沟通与协调配合，从而减小信息不对称现象的发生。三是存款保险机构应拥有比金融监管机构更快的危机反应机制，从而有效地减少监管成本、增强金融机构的活力、及时处置危机，维护金融体系的稳定。
【参考文献】
[1]李华、马幸荣：我国存款保险发展的制度障碍及对策[J].现代经济探讨，2009（3）。
[2]史佳欣：建立我国存款保险制度的若干法律思考[J].东南大学学报，2008（12）。
[3]张建军：构建我国存款保险公司的若干问题研究[J].南方金融，2005（4）。
关键词:存款保险制度;道德风险;法律制度
存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构依照规定的费率向专门的存款保险机构缴纳保险费进行投保，当投保金融机构出现支付危机或面临破产时，由该专门保险机构提供资金援助或者直接向储户支付部分或全部存款的保险制度。存款保险制度的根本作用在于保护小额存款者的利益，同时也是金融机构市场退出机制的补充，是构成一个国家金融安全网的三项重要制度之一。
存款保险制度增强了人们对金融体系的信心，维护金融稳定，但是该制度带来的道德风险问题往往会影响其运行成效，减弱其基本作用。所以应认真研究存款保险制度中道德风险产生和存在的根源，从而找到防范道德风险的办法，进而建立起一套行之有效的控制道德风险的法律制度。
一、存款保险制度中的道德风险
（一）存款保险制度和道德风险
1．存款保险制度
一个国家或地区政府为了保护存款人的利益，维护该国金融业的安全与稳定，往往通过法律形式在金融体制中设立专门的存款保险机构。
该制度规定有吸收存款业务的金融机构必须或自愿按照法定的比例向存款保险机构缴纳保费，存款保险机构对其投保人进行定期或不定期的检查，将其财务状况限定在相应的范围之内，当投保的金融机构发生支付危机或倒闭时，由存款保险机构向其提供资金援助或向存款人支付部分或全部存款。
存款保险源于美国。20世纪30年代的经济大萧条严重影响了金融机构的经营，危害了存款人的利益。所以，1933年美国银行法就明文规定在联邦层面建立存款保险制度，旨在重振公众对银行体系的信心，保护储户利益的同时监督银行的经营。
我国迄今尚未建立存款保险制度，但是中国人民银行在其公布的《中国金融稳定报告2006》中曾对此作了阐述并肯定了其积极意义。该报告将存款保险制度定义为：存款类金融机构按照规定的标准参加存款保险并缴纳保费，当某个存款类金融机构倒闭或破产时，由管理保费的存款类保险机构按规定向存款人予以赔付。
存款保险制度功能主要表现在四个方面。首先是保护功能。建立存款保险制度的首要的最初的目的就是保护小额储户的利益，在银行破产时免遭损失或减少损失。其次是稳定功能。如果没有存款保险制度，在某一银行破产倒闭的情况下，由于信息不对称，储户不仅对该银行丧失信心而且还会对其他银行也产生疑虑，进而容易出现挤兑，导致危机蔓延。存款保险制度的存在使得储户的损失得到及时的赔付，很大程度上就截断了危机的传导。再次是救助功能。当银行面临支付危机时，存款保险机构可以向投保银行提供支持，帮助投保行度过危机。另外是监管功能。存款保险机构时刻关注投保银行的经营和安全，对银行存在一定程度上的监督。
尽管存款保险制度的作用明显，但是任何事物都有两面性，存款保险制度也不例外，它在发挥作用的同时也会带来道德风险。
2．道德风险
道德风险的概念源自保险学的研究。它最早是由Arrow（1962）在研究医疗保险问题是提出的。他认为道德风险是指在保险关系中，被保险人利用自己掌握的信息优势，在追求自身利益最大化的同时做出损害被保险人利益的行为，或是在保险关系中，人利用信息优势做出损害被人的行为。
简单的来理解就是从事经济活动的理性人在最大限度的追求自身效益的同时做出不利于他人的行为。道德风险生成的原因在于不恰当的激励机制。
（二）存款保险制度中道德风险的体现
在存款保险制度中，道德风险是指由于信息不对称，存款保险机构对银行提供保护和救助时，改变了存款者、投保银行和存款保险机构甚至金融监管机构所面临的激励和约束机制，使得各方都有可能产生道德风险。具体包括以下四个方面：
第一，存款人的道德风险。在没有存款制度的情况下，存款的安全性缺乏保证，因此存款人需要慎重选择银行同时积极的对银行的风险和经营状况进行了解和分析，甚至还会对银行进行适当的监督。但当存款保险制度建立以后，在银行无法支付时将由存款保险机构负责支付存款人的存款，这就导致存款人的监督责任放松，存款人则不在关注银行的经营状况，只是关注哪家银行的利率更高，得到的收益更多。
第二，银行的道德风险。存款保险制度的建立意味着银行倒闭时存款人可能获得来自存款保险机构的赔偿，这样就解除了银行的顾虑，放松自我风险控制，增大了其经营的风险。
第三，存款保险机构的道德风险。存款保险机构的宗旨是维护中小储户的利益，维护金融体系的稳定，但是它的非营利性质也可能会存在管理上不尽责的情况。比如对投保银行的监督审查不到位，形成失误没最后动用保险基金来赔付存款人。
第四，金融监管机构的道德风险。存款保险机构的建立可能使得监管机构对该制度过度依赖，放松自身监管职责，为银行危机的产生埋下隐患。
综合上面四个方面，存款保险制度下相关各方都会产生道德风险。所以，建立相应的法律制度来控制其中的道德风险显得尤为必要。
二、存款保险制度下的道德风险控制法律制度的国际经验
世界上有近百个国家都建立了存款保险制度来维护本国金融体系的稳定性，也都采取了相关措施和办法来防范控制道德风险。世界上存款保险制度运行最为成功的国家是美国和德国，它们对于道德风险的控制封面的成功经验值得其他国家借鉴和思考。
（一）美国对于存款保险制度中道德风险的防范控制
1．关于美国存款保险制度的介绍
当今世界上存款保险制度建立最早、运行机制最为完善，当数美国的联邦存款保险制度。20世纪30年代的经济大萧条是美国联邦存款保险制度产生的直接原因。为了维护金融体系的稳定与保护存款人的利益，美国国会于1933年通过了《格拉斯－斯蒂格尔法》建立联邦存款保险公司，确立了强制性的存款保险制度。
2．道德风险控制的法律制度安排
FDIC是政府存款保险的典型模式。良好的法律制度设计是道德风险控制的前提保障。
第一，确定建立该制度的目标。FDIC的第一要务是保护小额存款人切身利益，维护金融体系稳定运行，从而增强公众对银行体系的信心。
第二，监管有针对性。FDIC是美国银行业的忠言监管者，它监管所有被保险的银行。在对参保机构实施非现场检查、定期检查、专项检查，一旦发现问题，就在第一时间实施一系列正式或非正式的强制措施。
第三，法律法规的完善。FDIC自成立以来以及后来实施的改革，这一过程都有法律法规提供强大的支持。1933年的《格拉斯－斯蒂格尔法案》对FDIC的职能和组织结构做了详尽的规定；到了1950年，《联邦存款保险法案》更是赋予了FDIC前所未有的权力；为了加强应付倒闭银行的权力，1982年通过了《加恩－圣－杰尔曼存款机构法》来提供法律支持。
（二）德国对于存款保险制度中道德风险的防范控制
1．关于德国存款保险制度的介绍
德国的存款保险制度是由政府强制性的存款保险体系和非官方自愿存款保险体系构成，以后者为主，其建立于20世纪50年代。那时最初出现了一些地区性的存款保险组织。1974年，当时德国最大的私人商业银行赫斯塔特银行由于清偿力不足而被迫关闭，引起了社会大众对金融机构的信任危机，于是其他德国银行集团建立了自己的存款保险体系从而形成了现行的自愿存款保险制度体系。
2．德国对于道德风险控制的法律制度安排
德国作为大陆法系最具代表性的国家，其法律制度环境尤为精良。德国存款保险制度下道德风险控制法律制度的特点尤为鲜明，表现如下：
首先，反破产法和所有权结构形成的法律环境。在德国企业破产被认为是经营者个人的失败，甚至还可能会受到法律制裁。因此，反破产法与存款保险结合起来能防止金融机构冒险，因而降低了金融机构道德风险。
其次，银行部门的所有权结构在降低道德风险上也起到了一定的作用。在德国因为很多银行是在管理者而非股东的控制之下，并且不以股权价值最大化为目标，这就降低了银行从事高风险业务的可能。
再次，建立了存款风险公示制度。根据德国相关法律的要求，金融机构需让客户了解该机构加入了何种存款保险机制，以供存户了解存款风险。
最后，金融安全网中各监管部门的密切有效配合也是德国对道德风险控制有效的原因。
三、我国建立道德风险控制法律制度的思考和建议
若我国将来建立存款保险制度的话，必然也面临道德风险的问题。因此，德国和美国等先进的国家经验是值得我们参考借鉴的。笔者认为这些经验和建议主要包括以下几个方面：
第一，建立有效降低道德风险的外部环境，完善对应的法律法规。最大限度的降低存款保险制度中的道德风险问题，不仅要求合理的设计存款保险体系，同时还要求建立能使存款保险制度高效运行的外部环境。只有存款保险制度运行所处的大环境得到改善，保障存款人利益、构建国家金融安全网、建立有效的银行市场退出机制的作用才能更有效的发挥。
第二，完善商业银行治理结构。推进我国国有商业银行的改革，完善商业银行的治理结构将其改造成经营目标明确、运行机制健全、财务状况良好、治理结构完善、具有较强国际竞争力的现代金融企业对防范道德风险十分重要。
第三，完善银行风险评级制度。我国也可以成立一家国家级信用评级机构，评估金融机构的信用级别，为我国存款保险机构经营决策提供依据。同时，还要会同有关部门对投保银行依据风险监测的结果进行检查，及时发现财务问题并监督采取相应措施，将风险尽可能消除在萌芽状态，以降低整个金融系统风险。
第四，提高公众风险意识，加强金融安全网的信息共享和协调配合，强化银行审慎监管。建立存款保险制度并不能因此而削弱银行监管，更不能代替银行监管。审慎的金融监管以及金融安全网的协调配合，会使得监管更加有效，也就会使存款保险制度真正的发挥作用效，同时也有利于克服了道德风险，维护金融秩序的稳定，实质上也就维护了存款者的利益。
注释：
构成金融安全网三项制度的另外两项分别是银行监管制度和中央银行最后贷款人制度。
《中国金融稳定报告2006》第八章．
李贤．论存款保险制度中的道德风险．山东大学2007年硕士学位论文．第16页．
【摘要】目前,我国关于建立存款保险制度的讨论越来越多,但其推行仍面临许多不确定因素。对此,本文在分析我国存款保险制度发展中面临的困境及可行性的基础上,提出加快存款保险制度发展的政策建议。
【关键词】存款保险制度困境可行性政策建议
长期以来,我国政府对存款类金融机构的个人储蓄存款提供隐性担保。这一政策在经济金融改革和发展过程中发挥了积极作用,但随着改革开放的不断深入,其弊端日益显现。存款机构逆向选择和道德风险问题十分突出,问题机构的市场化处置成本较高,政府在金融机构风险处置中的负担也越来越大。2008年,国际金融危机爆发,存款保险制度在应对银行业金融风险、维护金融稳定的过程中发挥了积极的作用。其在危机中的作用进一步表明,构建符合市场经济发展和金融稳定需要的存款保险制度,有助于保护存款人利益,增强公众对金融体系的信心,维护金融稳定和安全。但是,在我国存款保险制度推行的过程中仍然面临着许多不确定因素。对此,本文在分析我国存款保险制度设计中面临的困境及可行性的基础上,提出加快存款保险制度发展的政策建议。
一、我国存款保险制度发展面临的困境
1、制度障碍。目前,我国存款保险制度的建立仍面临一系列的制度。首先是缺乏健全的法律支撑。国外存款保险制度的运行表明,完善的法律体系是存款保险制度有效运作的基础。而我国还没有以法律或其他形式对存款保险的各项制度作出规定,虽然《商业银行法》注意到金融机构撤销后或破产时对存款人的保护,但并没有涉及到存款保险制度的设计问题。因此,存款保险制度的发展得不到现行银行法律制度的支持。其次是以国家信用为基础的隐性存款保险制度的存在。其中包括以国家信用为后盾的银行救助措施、银行的存款保证金制度以及央行的最后贷款人制度所提供的存款人利益保护,其不仅压缩了存款保险制度的生存空间,也影响了存款保险制度的建立和发展。最后是银行破产制度不完善。现行的银行破产法律并未对银行的破产制定出一套完整的方案,在破产程序和清偿程序中,存款保险机构并不能发挥其参与银行破产应有的作用。
2、道德风险与信用风险。我国实行的隐性存款保险制度使得银行信用等同于国家信用,国家全额担保和赔偿银行出现的危机,只要政治稳定,存款就有保障。如果正式建立存款保险制度,隐性存款保险制度过渡为显性存款保险制度,那么可能会产生道德风险和信用风险问题。一方面,在存款保险制度下,由于风险和收益高度不对称,银行有可能选择风险更大的投资组合,成功的收益归银行所有,一旦亏损,其大部分损失则由存款保险机构承担。因此,存款保险制度在防止恐慌保持稳定的同时,也增加了存款人和银行的道德风险。另一方面,虽然传统理论认为,存款保险制度可以有效阻止存款人对银行的挤兑,稳定储户信心。但是,我国正处于经济转型时期,金融体系还不够健全,公众还没有形成比较理性和健康的存款保险意识。如果过早建立存款保险制度,人们的意识有可能难以及时接受存款从全额担保向部分担保转变,从而可能造成人们对银行业诚信度和金融稳定的暂时恐慌,甚至引发信用风险。
3、金融监管协调难题。按照我国现行的金融监管体系,中国银行业监督管理委员会专门行使对全国银行和储蓄机构的监管职能。因此,存款保险机构是否应具备一定的监管职能是值得认真探讨的问题。一方面,如果将一部分银行监管职能赋予存款保险机构,那么将会产生职能划分不清和政出多门等问题,这不仅会引发多重监管,造成监管资源的浪费,使被监管单位负担加重,而且会使银监会在执法的权威性、严肃性和监管力度上受到一定的影响。另一方面,如果存款保险机构没有一定的监管权利,那么将无法通过对参保机构的定期检查、专项检查、非现场检查、审查投保申请等,及时发现问题,并在适当的时候实施一系列正式或非正式的强制措施,以解决监管中发现的问题,提高银行进行高风险运行的潜在成本,从而更有针对性的促进金融机构开展业务的安全性和稳健性,降低存款保险机构的赔付成本。虽然银监会也能完成此过程,但是由于交易成本和监管竞争的存在,其针对性和有效性将大打折扣,而且会产生道德风险或因监管信息不及时或不准确而导致的赔付延误等问题。因此,如何划分存款保险机构与现有金融监管部门之间的监管权利,明确职责分工与相互合作,将是我国存款保险制度在建立过程中面临的重大难题。
二、构建我国存款保险制度的可行性
1、金融体系保持稳健运行。自2003年以来,针对金融机构改革与发展,中国政府采取了一系列推进金融领域重点行业和机构改革的政策措施,夯实了防范金融风险的微观基础,有效地维护了金融体系稳定。近年来,我国金融机构改革迈出重大步伐。大型国有银行股份制改革基本完成,而且成效显著。农村信用社改革取得阶段性成果,产权制度和内部机制改革稳步推进,历史包袱逐步化解,资产质量不断改善。一些中小股份制商业银行顺利完成财务重组。高风险证券公司重组和处置取得明显成效。保险业改革取得新进展,国有保险公司股份制改革稳步推进。通过多年的改革,我国金融业发生了历史性变化。金融机构实力明显增强,偿债能力和赢利能力呈现良性循环,其内部控制体系、风险控制和市场约束机制正在不断加强,金融市场信心不断提升,金融体系稳定性与安全性大幅增强。这使得我国存款保险制度的建立有了较为充分的条件,同时也为存款保险制度的有效运行提供了一个较为良好的市场环境。
2、金融法制体系逐步完善。完善的金融法律法规是规范金融机构经营行为、实施金融监管、保障金融安全的法律依据,也是存款保险制度有效运作的基础。随着中国金融业的发展,我国金融法制化进程有了较大的发展,一批重要的金融法律法规相继颁布和修改。随着《人民银行法》、《商业银行法》、《破产法》、《反洗钱法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行不良贷款监测和考核暂行办法》、《信托法》和《合同法》等一系列金融法规的颁布实施及进一步修改,使我国金融法制体系渐趋完善,金融监管有了规范的法律保障。目前,我国正进一步细化并完善规范金融业行为的相关法律法规,积极推动重要金融法规早日出台,这其中包括与建立存款保险制度相关的金融危机救助和处置法律制度。不断健全和完善的金融法律体系为存款保险制度的发展构筑了良好的法律基础。
3、金融监管水平不断提升。存款保险制度的可持续运作需要有全方位的、较为完善的金融监管体系。近年来,我国以银行、证券和保险为分业监管的金融体系逐步得到完善,而监管理念、监管手段的创新则进一步促进了金融监管水平的提高。对于银行业监管而言,银监会成立后,学习和借鉴了国际通行的监管制度、标准和技术,并结合我国实际,明确提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管新理念,积极改进监管方式和手段,确立并始终遵循“准确分类—充足拨备—做实利润—资本充足率达标”的持续监管思路,对银行业金融机构实施以风险为本的审慎监管,初步形成了中国特色的银行业监管框架,银行业监管有效性建设取得显著成效。银行业监管水平的不断提升为存款保险机构的有效运作提供低成本的可持续发展环境。
4、银行业会计准则与国际接轨。根据资产风险权重计算风险资产是一切确定评级标准、保费收入等技术性工作的基础,也是基于风险监管、防范和处置的存款保险制度的内在要求。中国银行业从2008年起全面实施新会计准则,各银行类金融机构均按照新会计准则编制财务报告。新会计准则的实施,使得银行业更加全面、系统地规范了企业会计确认、计量和报告行为,并与国际会计准则趋同。而银行业会计准则与国际接轨,也使得银行业金融机构执行的会计制度逐步趋同,从而提高了会计信息的可比性、有用性,这不仅有利于分析和评价金融风险状况和财务成果,而且有利于开展各项银行监管工作。银行业会计准则与国际接轨,可以使得银行类金融机构会计信息更准确、更规范,信息披露更完全、更透明,从而能更真实地反应其经营状况和风险程度,这也为存款保险制度的建立提供了有利的条件。
三、加快存款保险制度发展的政策建议
1、建立存款保险法制体系。建立存款保险制度是一项争议较大且需要权衡有关方面利益的改革,只有通过制定相关法律,从而在法律中确立有关方面的利益,才能有效约束有关各方的行为。一方面要制定一部《存款保险法》,从而使得存款保险机构的建立有法可依,运作具有清晰的目标和行为准则,也可以使得各监管机构分工明确、职责清楚,有利于相互之间的协调配合。另一方面应在已发展并逐步完善的金融法律基础上,进一步建立健全银行业产权法、破产法、最后贷款人规则等一系列必要的金融法规,从而完善存款保险制度的法律基础。
2、通过制度安排降低道德风险。推行存款保险制度应最大限度的降低道德风险的发生。首先,存款保险机构要充分发挥金融风险的监督防范功能,其应该具有一定的金融检查权及防范金融机构倒闭的干预机制。其次,对不同风险级别的机构实行风险差别费率。对风险较高的投保机构适用较高的保险费率,反之适用较低费率。制定费率的主要指标包括投保金融机构资产规模、经营和风险状况。最后,建立信息披露机制和评级机制。配套的信息披露机制应通过存款保险及投保机构向公众及时、准确、真实地披露相关信息,以有助于监管机构、存款人和股东作出相关决定。此外,要多方面普及存款保险知识,把握好存款保险制度推出的时机。
3、构建与存款保险制度相配套的金融协调处理机制。存款保险制度的建立将牵涉人民银行、金融监管机构和地方政府等部门的利益和职责,因而存款保险机构的成功运作离不开这些部门的协调与配合。对此,有必要建立与存款保险制度运作相配套的金融协调处理机制。一是可以考虑设立金融协调联席委员会,协调各方利益,明确分工方式,制定统一的监管原则、标准和报告的形式。二是建立信息共享平台,加强有关部门的有效沟通与协调配合,从而减小信息不对称现象的发生。三是存款保险机构应拥有比金融监管机构更快的危机反应机制,从而有效地减少监管成本、增强金融机构的活力、及时处置危机,维护金融体系的稳定。
【参考文献】
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[2]史佳欣:建立我国存款保险制度的若干法律思考[J].东南大学学报,2008(12).
[3]张建军:构建我国存款保险公司的若干问题研究[J].南方金融,2005(4).
