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[关键词]循环经济法 实施障碍 解决对策
[中图分类号]D922.29 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）20-0024-02
“循环经济”一词，最先由美国经济学家波尔丁（K.E.Boulding）在《宇宙飞船经济观》中提出。他的观点是，地球像飞行中的宇宙飞船，这艘“飞船”以消耗自身有限的资源而生存，如若不合理开发资源，强度超过地球的承载能力，地球就会像飞船一样走向毁灭。因此，必须进入经济过程思考环境问题产生的根源，以新的“循环式经济”代替旧的“单程式经济”。①中国于20世纪90年代最先引入循环的理论，2009年1月1日施行《中华人民共和国循环经济促进法》，尝试用法制的形式发展循环经济。7年的运行之后，环境资源与中国经济间的平衡发生了巨大的变化，实践中也暴露出各种问题亟待解决。
一、该法的应然功能与实然状态之对比
经过30多年的快速发展，中国的环境问题与经济发展的矛盾越来越突出，采取一种可持续发展的必然之路，在经济和环境的协调和发展下保护与恢复自然生态功能。发达国家的经验证明要发展循环经济离不开法制，该法的构建可以引导循环经济规范化实施。②“循环经济促进法”被设计成一个循环经济政策法规，促进法，引导和指导中国的循环经济的健康有序发展。当代法律的调整范围和作用越来越大，法律不仅具有强制作用，也具有指导作用、引导作用。这种法律，并没有否定法律的强制性、可诉性的作用，只不过其包含的强制性和制裁性条款较少，并没有完全失去法律作为社会行为规范的作用，而是根据法律调整的对象强调对有关行为的指导性、引导性。③我国关于循环经济的立法，而不是依靠法律迅速建立一个在社会领域的循环经济。发展循环经济是一个以宏观调控为主的不断“激励”的过程，为发展循环经济，“供应切实可行的法令支撑与保障设施”的职责应落在各特别法之上，而不是由基本法来完成。从循环经济的内在层面看，循环经济的本质是生态经济，推广循环经济务必树立新的系统观，从整个生态的大体系来建立循环经济。它再也不局限于某个范畴或某个行业，奉行循环经济的立法目标也就不可只以某个特别法为限，特别法之上必须有一个最高的法律，以指导整体情况。于是，《循环经济促进法》应运而生，在全部循环经济法律整体中，该法位于《宪法》之下、在各单行循环经济法之上，对各单行法有统领作用，它指引着整个循环经济立法的方向。
目前，在区域或跨区域的水平，中国已确定了一批循环经济示范省、城市，将石化、冶金、化工、轻工确定为全国清洁生产试点行业。在跨地区的废旧物Y的回收、再利用和再生已出现了网络化、规模化的模式，但是跟发达国家相比，再生和回收废物和包装材料，在中国有几个问题：一是城市垃圾和工业废物的产生和积累，另一方面是能够转废为宝废弃物回收、再利用工作进展十分缓慢。经济增长与资源环境的矛盾凸显，环境资源约束趋紧。其主要原因是资源的不合理利用，一方面导致了资源的浪费，另一方面也造成了对环境的污染，造成资源的短缺；而获取资源的过程中，无论是购买，还是挖掘，都会导致不同层次的经济和环境的破坏。处理上述问题的首要环节，便是从资源利用的方法着手，合理的资源利用方法能够保证资源的高效使用，降低资源的污染水平，达成经济和环境的共赢，这是“循环经济促进法”的立法目的。一般来说，当前中国资源综合利用和环境保护的法律制度仍主要是基于分段治理或者末端治理，对于废弃物的减少方法显然重视不够。《循环经济促进法》的颁布虽说是个很大的进步，但它未体现其真正的强制约束力。
二、该法实施过程中的具体障碍及其形成原因
我国目前循环经济法制保障尚处于探索阶段。《循环经济促进法》在实施过程中体现了下列问题：
第一，现有的立法缺乏系统性和协调性。法律之间的协调和互补是循环经济法律体系发挥效能的关键，尽管目前我国已经制定了一定数量的、与循环经济相关的法律法规，但从总体上看现有立法由于欠缺清晰的立法思路作为指引，在内容上较为零散和笼统，缺乏可操作性；循环经济的重要活动的一部分还没有被列入法律的角度，是一个空白状态，并没有形成一个法律制度体系。从“循环经济促进法”的内容看，有许多条款的循环经济制度的原则规定，一些规定缺乏相应的责任，特别立法拖延出台。例如，在我国“环境预防”④的概念已初步确定，但立法上的规定只是一个原则性规定，操作性不强，甚至缺乏法律责任条款。
第二，法律责任的规定不够具体。在我国的一些立法实践中，大部分的法律规定基本上都很完备，但法律责任的规定“偷工减料”。从环境资源的严峻状况和法治状况看，循环经济促进法不能只是纯粹的“政策法”，而应当是一部“硬法”。在《循环经济促进法》中专门设了法律责任这一章，对各种主体不实行法定义务的作为规制了对应的责任，以保证循环经济促进法的有效施行，这是使《循环经济促进法》有“硬约束”的根源所在，因此，该法关于法律责任的条款不仅要全面，更要清晰、具体。但是，《循环经济促进法》中唯有第49条规定了关于执法部门的责任，而这唯一的一条对于应该承担责任的情形也是仅有三款规定，内容并不全面。如发现违反本法或接到举报违法行为的举报后不予追究的（应追究其责任），对违法行为的举报受理后虽然调查，但查处错误或者查处不及时的是否应该追究责任？而且“有关主管部门”究竟是何部门也未道详尽，宏观调控行为的不可诉性特点本来就比较突出，如果我们在法律责任的规定上太过简单，反而会增加这种不可诉性的危险。市场“违法管理”的责任，管理的过程应该更详细，更具操作性。笔者还发现，第49～57条只涉及“企业”，难道“其他社会组织”对于发展循环经济没有应该履行的法定义务吗？比如第9条规定的“建立健全管理制度，采取措施，降低资源消耗，提高废物的再利用和资源化水平，减少废物的产生和排放量”。如果有，那它们违反法定义务是否都应该承担法律责任呢？答案应该是肯定的。但是《循环经济促进法》没有涉及此类重要主体的承责问题，实属重大缺漏。
第三，配套法规和实施细则尚待健全。《循环经济促进法》由于许多专业和技术问题的要求，所以在法律上有许多许可性要求，许可有关当局制定支持行政法规、规则、标准等，但上述许可立法并未设定明确的“时间表”。在法律的制定和实施过程中，部分配套的制度和规定得到了制定，但这些法律法规之间不存在相互联系、相互协调的问题，法律规定缺乏合理和清晰的逻辑结构。并且，由于我国长期坚持“宜粗不宜细”的立法原则，立法质量不高，导致我国循环经济法律规范不能有效保障经济的“循环”发展。⑤当前，中国的城市垃圾回收主要是靠农民工融入城市，基本处于无序的状态。农民工没有一个回收培训的特殊知识，它导致了二次污染和严重的浪费，回收效率低。关于这一点，《循环经济促进法》只在第37条划定：“国家鼓励和推进废物回收体系建设。地方人民政府应当按照城乡规划，合理布局废物回收网点和交易市场，支持废物回收企业和其他组织开展废物的手机、储存、运输及信息交流。废物回收交易市场应当符合国家环境保护、安全、消防等规定。”不涉及废物回收利用过程的监管，以及对回收人员的专业知识的培训和组织。
第四，公众缺乏参与循环经济活动的有效机制。首先，公众直接参与的循环经济渠道的发展是不顺利的，在目前的循环经济法，如何参与循环经济法的决策，管理和治理方面的法律缺位。并在《循环经济促进法》《节约能源法》等重要法律，虽然有对公民的监督权的规定，但并未具体规定如何行使监督权的方式、方法、程序，致使在实践中因缺乏操作性而流于形式。其次，为公众参与循环经济的发展，应承担一个明确的责任和义务的规定。当前中国环境立法对消费者在消费产品的过程中，并未明确规定消费的产品所必须承担的环境责任，并且在消费环节上，现有的法律只为列入国家强制性产品或包装的回收清单，消费者需要收回，而对在废弃包装物回收、利用、垃圾分类、处置或者支付费用等环境责任缺少规定。在世界循环经济发展的过程中，各种社会组织，如行业协会、中介组织、机构和非政府组织，是促进循环经济发展的重要力量。当前中国NGO的规模、数量、影响力和实力与发达国家存在不小差距，对于推广发展循环经济的作用也是很有限的。
三、针对上述问题的循环经济法律设计优化
首先，从系统论的角度说，立法同法制运行的其他各个环节密切相关，并会形成多种层次的信息反馈渠道，以促进其自身的不断改进，表现为循环经济立法要从执法、司法、手法等环节发现问题，并提出立法上的完善方略。循环经济不局限于一种经济模式，同时也是一种生活理念，发展建设循环经济需要的是一个良好的集体氛围，而使发展循环经济变成公众的整体意志，确立社会公众绿色的消费观。《循环经济促进法》第10条第1款规定：“公民应当增强资源节约和环境保护意识，合理消费，节约资源。”笔者认为法律条款对于公民循环经济意识的培养强调不够，应当在第10条第1款之后加上一句话，即“倡导节俭的生活方式”。这并非一句可有可无的话，循环经济必须走进生活，在理念层次上优化法律，我们应该回避那些我们不需要产品的生产与购买，并过一种“资源简单性”的生活，落实《循环经济促进法》中所提出的要求。国家一定要督促公民倡导节俭的生活方式，这在法律条款中应当予以表达。《循环经济促进法》明确关注生产和流通的资源和能源的循环利用、回收，但在生活中的循环经济的法律规定是不够的。比如：“如何减少废弃物？如何再利用家庭中的废弃物（一次性杯子、洗漱用品、餐具、塑料袋等）？”在《循环经济促进法》中应该做出专门规定。
其次，明确政府在推动循环经济工作中的职能定位，是确保循环经济顺利发展的关键。政府在循环经济发展过程中的角色应实现由“主导者”向“引导者”转变，其主要责任在于政策的制定和执行，而非具体的循环经济活动的干预者或实施者。政府在循环经济的发展过程中具有双重身份：一方面，政府作为循环经济政策的制定主体，肩负着通过政策设计引导其他经济主w行为活动的责任；另一方面，政府作为绿色采购政策的客体，在促进循环型消费方面具有重要的引导作用。在非制度设计层面，政府可以利用电视传媒等多种途径加强对资源循环利用的宣传，整体上强化发展循环经济的意识，增强企业与公众主动参与循环经济的积极性。
此外，立法中还应重视行业组织和环保NGO在循环经济发展过程中的重要作用。具有指导行业发展历史资源和具备运筹能力的各种类型的行业组织，与政府和其他组织相比，在循环经济计划的发展，循环经济评价指标体系和统计，会计制度和循环经济典型设计的典型企业标准的建立上具有明显优势。环保NGO可在生态环境保护中发挥极其重要的作用，包括群众性环境教育宣传活动、对环保项目进行资助活动、专项环境保护活动、对环境受害者法律支援活动等。⑥应完善法律法规，鼓励环保非政府组织的发展，提供一个良好的系统环境，有效地利用其职能。
注释；
①朱伯玉.循环经济法制论[M].北京：人民出版社，2007：
07.
②朱伯玉.循环经济法制论[M].北京：人民出版社，2007：
74.
③蔡守秋.论循环经济立法[J].南阳师范学院学报，2005
（01）：6-7.
④循环经济倡导的是一种“资源――产品――再生资源”的多宠闭环反馈式集约型经济模式，强调资源的综合利用、清洁生产，倡导经济与环境的协调，强调在源头防止污染的产生，这种在源头防止污染物产生的思想，称为“环境预防”.
一、建立完善与环保部门的监管协调机制
政府是最大的环保组织。环保部门与工商部门及其他部门在实施《循环经济促进法》过程中，应当吸取食品安全监管模式中的不足，建立部门间监管协作机制，可由地方政府负责，由环保部门主管，负责协调其他相关部门对环境安全进行监管。基于此，工商部门可在以下六个环节与环保部门建立长效协调机制。
(一)环保市场主体资格准入退出协调机制
依照法律规定，需要环评审批的建设项目、生产企业、饮食服务业、娱乐业、零售业等市场主体实行注册登记前置审批，基本上已经贯彻实施，但有待加强，特别是小城镇和农村地区。目前的问题是，对由于污染原因必须中止生产经营和清除市场主体资格的企业，环保部门与工商部门尚未建立协调机制。《循环经济促进法》对此已有明确规定，由地方政府实施污染企业的关停并转。环境保护部与国家工商总局应当协调制定行政规章，对如何“中止、清除”污染企业作出详细规定，以便依法做好产能过剩、技术落后、破坏资源、污染环境企业的变更、注销登记工作，促进经济结构调整和发展方式转变。
(二)环保巡查协调机制
节能排污、防治污染是企业重要的社会责任。对企业实行经常性环保督察。是环保部门督察的重点，工商部门也负有巡查监管责任。环保部门要发挥环境监测的技术优势，工商部门要运用经济户口的信息优势，开展信息交流，建立监管协调机制，制订应急预案，以便及时发现问题，迅速处置环境污染突发事件。
(三)环保执法协调机制
对环境违法行为的查处，主要是环保部门。对此，工商部门要有新思维，创新执法理念。一是正确认识环境执法是融入地方经济发展的一环，将维护公民的环境权益纳入“四个统一”的内容：二是支持环境执法上升到政府层面，纵向联合，强化环境执法效果：三是依照工商法律法规，加大工商对环境违法处罚力度，对污染企业的广告、环境污染的无照经营或超经营范围企业，两个部门要各施所长，破解环境执法难题，提高环境执法效能。
(四)环境权益交易市场运作协调机制
2008年8月，北京环境交易所和上海环境能源交易所开始运作，是我国环境权益交易市场化进程的重要标志。浙江嘉兴市排污权储备交易中心、黑龙江二氧化硫排污权储备交易中心等也相继成立。企业环境权益进入市场，是两个部门实施管理所面临的新课题，应予以高度关注。在目前环境评价模式下，环评机构兼具公益性和盈利性，对其不正当竞争行为和乱作为行为。应尽快建立、完善法律法规，建立市场引导的协调机制。
(五)受理环境行政申诉、环境举报协调机制
随着公民的环境意识增强，环境行政申诉、举报也日益增多。从部分地区反映环境问题的来信来访申诉举报来看，60％是由于建设项目引起的，30％多是生产经营造成的，真正属于环境权益与消费者权益兼有的仅占2～5％。实施《循环经济促进法》之后，公民对环境权益和消费者权益的主张将会更多，节能排污、绿色消费、垃圾处理、废弃品和包装物回收等涉及群众日常生活的环境问题的行政申诉，需要工商与环保共同研究，制定规范性文件，明确哪些环境权益含消费者权益的行政申诉，应由工商行政管理部门受理，哪些归环保部门处理，并建立长效协调机制予以及时化解此类矛盾。
(六)环保科技监测协调机制
环境保护既是政府监管职能，又是国民经济的重要产业。环保产业作为朝阳产业，市场潜力巨大，工商部门应当与环保部门密切配合，对该产业链的各环节市场主体及其经营行为加强指导、服务、监管和执法。环保部门拥有高科技环境监测手段，专业技术性强，在保障公民环境权益和消费者权益工作中，工商部门应当与环保部门合作，建立高科技监测的协调合作机制。
二、进一步增强社会团体合力
(一)中国消费者协会应当吸纳环保部门为常务理事单位
中国消费者协会于1984年12月26日成立以来，未将环保部门列入委员单位。20多年后的今天，国家法制建设、社会经济发展、人们生活方式已经发生根本性变化。民用建筑的节能，生活废弃物的排污，室内与汽车的装饰，接受服务的环境质量，市场的“限塑令”，汽车的“限行令”，夏日的“限温令”，消费品的“限包装”等等，公民的环境权益已渗入消费领域，需要环境保护部门在消费者协会发挥重要作用。
(二)中国消费者协会应当吸纳环保协会、环保志愿者协会为消协理事
中国消费者协会应立足职责，从提倡绿色消费抓起，引导绿色生产。提倡绿色消费，既包括食品安全，也包括节约资源和保护环境。中国环保协会及环保志愿者协会在宣传绿色消费。传播环保理念，提高全社会环境意识，维护社会与公民的环境权益方面起着重要作用，具有广阔发展空间。两个社团在各地都有广泛的基层联络点、监测点、维权点等群众网络系统。通过协会分工合作。优势互补。认真研究公民最关心、最直接、最现实的权益问题，提出有质量的分析研究报告，有针对性地开展消费引导、消费提示、消费警示，并为各级政府和相关部门实施《循环经济促进法》及时提供社会信息和可靠情况。
(三)站在历史新起点，开创维权工作新局面
在实施《循环经济促进法》中，工商部门与环保部门，消费者协会与环保协会，消保维权与环保维权，应站在历史的新起点上，开创维权工作新局面。1、树立“以人为本，依法维权，促进发展”理念，构筑消费者权益教育和责任教育的咨询服务体系。2、推进消费维权与环境维权的“权益共生理论”建设。3、正确处理好继承和创新、分解和整合。平行与共生关系。4、加强与环保部门的密切合作，发挥更大的整体优势，协同作战，合作维权。5、加强与行业协会的沟通和协作，充分发挥环保协会在提供服务、反映诉求、社会监督方面的积极作用。6、设立“消
费者双权益保护委员会”，在实践上试点，理论上探索。
发展循环经济是国家经济发展的一项重大战略。消费者协会要适应国家的战略调整，在提倡绿色消费、培育绿色市场、开辟绿色通道、创新消费新模式方面顺应经济结构调整和发展方式转变，建立健全“行业情况通报、消费维权协作、12315进企业”等多种制度。形成“大消协”格局。达到“共维权”效果。
三、创建新农村建设中农民环保维权新机制
副总理指出：“要突出重点，着力解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农业农村可持续发展的突出环境问题；坚持依靠科技、创新机制，着力建立健全农村环境保护的政策体系和长效机制。”因此。加强农村环境保护，关系到农民环境权益保护，关系到食品安全，关系到城乡消费者的权益保护。在服务社会主义新农村建设中，工商部门与环保部门应创新机制，协调同步，改变农村环境保护薄弱的状况，保障城乡居民“菜篮子”、“米袋子”、“水缸子”安全，促进城乡全面协调可持续发展。
(一)禁止污染企业向农村转移
工商与环保部门为维护农村环境安全，应采取以下措施：1、规范招商引资，制止污染企业下乡。对环境影响评价不合格的生产、建设项目，坚决不予市场准入，已经开业的予以关停并转。2、防治农村工业污染。对工艺落后、有污染的小作坊、小食品加工业和畜禽养殖污染，要采取教育与处罚相结合的方法进行整治。工商、环保、农业部门在转变农业发展方式上。认真落实各项惠农、助农、扶农政策措施。3、建立环境安全、农产品污染举报体系。工商、环保部门对违法向水体排放、倾倒毒害性、放射性、腐蚀性等危险物质的企业。对危害农产品食用安全的行为，要建立便捷有效的投诉机制。
(二)发展农村环保事业
1、工商、环保部门应当鼓励、支持农村个体工商户从事保护和改善环境、节约和利用资源有益的行业，鼓励农村个人独资企业、合伙企业、个体工商户从事农药、化肥空包装回收，沼气利用等各种有利于环保的经营活动。
2、农村工商所、环保基层单位做环境保护的传播者、环境权益的宣传员。保障农民环境知情权，参与生活环境保护、生态环境保护。
3、依照《消费者权益保护法》农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料，应当得到保护。要转变只将农药、化肥、种子、农机、种畜禽作为农民消费者权益的狭隘认识，应将水源、土地、森林、草原、饲养生物作为农民环境权益与消费者权益的“共生权益”，与环保部门制定协调机制，共同维护。
4、切实重视土壤、化肥、水源、农药生产资源投入的节约，教育农民核算资源成本、环境伤害成本，将提高农民生活水平与提升农村生态环境质量结合起来，作为服务社会主义新农村建设的长期任务。
一、在转变经济增长方式中发展循环经济的重要作用
循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗，低排放、高效率为基本牲，是对传统经济方式的根本转变。我国二十多年的改革开放，综合国力有了显著的增强，为构建循环经济体系奠定了较为扎实的物质基础，同时随着人们对生活质量要求的进一步提高，对发展循环经济有了更充分的认识，循环经济在转变经济增长方式，全面贯彻科学发展观的过程中有着极其重要的作用。
1、循环经济可以充分地提高资源的有效利用，最大程度地保护生态环境。传统的生产是以资源的消耗生产出单一的产品，产生大量废弃物的排放，引发环境污染。同时资源的利用率低，综合成本高，经济的增长必然带来资源的大量消耗，人们对资源的依赖程度越加高。循环经济能够综合利用资源，尽可能地减少废弃物的排放。如江西铜业集团贵溪冶炼厂是国家六五期间经国务院批准的22个成套引进项目之一，是我国第一家采用世界先进的富氧闪速熔炼技术和两转两吸制酸技术，1SA铜电解技术的现代化炼铜工厂，其有设备大型化。技术密集性强，能源消耗低，环境保护好，自动化程度高，清洁生产和资源综合利用好等特点，目前，已达到年产铜40万吨、硫酸100万吨、黄金10.2吨、白银280吨、氧化砷700吨的生产规模，已成为我国最大的产铜基地、产酸基地，同时也是有色行业副产品金、银、硒、碲、铼、铂、钯等稀贵金属最大的生产基地。上述业绩的取得关键是在设计建设时就把资源的综合利用，构建厂内循环经济特征放在了突出的地位，因而避免了单一炼铜的状况枕。现在贵溪冶炼厂将铜精矿（含20%-30%的铜，还含有金、银、铅、锌等金属）经过闪速炉反应后一是生成闪速炉冰铜，（含铜品位在63%），再经转炉进一步吹炼形成98.5%的粗铜，吹炼后的粗铜再送至阳极炉进行氧化还原反应后，形成99.3%左右的阳极铜，阳极铜送到电解车间进行电解精练，最终生成电解铜，并分离出金、银等稀贵金属。二是铜精矿中含有大量的硫，在闪速炉反应过程中形成大量的二氧化硫烟气，这些烟气没有直接排向空气，而是送到制酸系统生产出硫酸，通过回收利用不公使二氧化硫烟气达标排放，保护了环境，还可以变废为宝，成为江铜集团的主打产品这一，目前有两套制酸系统，生产98%和93%的浓硫酸，设计年产酸量101万吨，这些硫酸是重要的化工原料，一部分通过管道输送至厂区南面的贵溪化肥有限责任公司生产化肥，其它的销往全国各地，已广泛用于生产化肥，合成纤维、涂料、洗涤剂、饲料添加剂、石油的精炼、有色金属的冶炼以及铜铁、医药和化学工业。三是闪速炉反应过程中产生的大量余热送到动力车间进行余热发电，供给生产的一部分用电，每月余热发电量为600万度。资源综合利用的产品生产过程实现了资源――产品――再生资源――再生产品的循环生产过程。
2、循环经济可以实现经济、环境双赢的科学发展观理念。科学发展观要求以人为本：树立全面、协调、可持续的发展现。从宏观层面上来讲，重在做好统筹兼顾，正确处理好人与自然的关系，促进各区域、各领域的可持续协调发展，从微观层面上来讲，就是要推行循环经济，缓解能源、水资源、各种矿产资源的供需矛盾：有效地综合利用有限的资源，同时减少对人类赖以生存的地球环境的破坏，赢得人类居住环境，推进建设资源节约型，环境友好型社会，促进经济发展与。人口、资源、环境相协调。另一方面由于推行循环经济，使资源的综合利用率提高了，各种伴生的矿产资源得到有效利用，各种地表资源得到保护性的开发利用，综合成本下降，一种资源带来多种产品，赢得经济效益。
3、发展循环经济可以促进树立科学的消费观念，充分管理利用再生资源。循环经济的发展一个层面是在生产领域按照生态经济的模式，组成一个“资源――产品――再生资源”的物质反复循环的过。程，遵循着3R原则，即减量化(Reduce)、再利用(Reuse)。再循环(Recycle)。另一个层面是在消费领域，一是要提倡合理消费，不提倡过度消费。过度消费不仅浪费资源，污染环境，而且不利于健康。二是要讲究产品质量，不追求过度豪华包装。产品的过度包装造成大量的包装废弃物，也误导了消费者。三是要在消费领域提倡合理使用再生资源的产品。不是所有的消费品都是要用原生资源来生产，在许多的日常用品中，再生资源的合理利用有很大的潜力，这就要倡导转变消费观念。
二、在转变经济增长方式中发展循环经济的主要措施
发展循环经济是个系统工程：既有宏观经济结构调整内容，又有微观经济设计，运行操作问题。因而措施是多方面的。
1、三个循环整体设计、布局，避免“先天不足”。循环经济有三个层面上的循环：一是企业内部的清洁生产和资源的循环利用，既企业内的物质闭路循环；二是共生企业间或产业间的生态工业网络，印企业之间的物质闭路循环：三是整个社会的废物回收和再利用体系，即生产和消费整个过程的物质闭路循环。这三个循环可称为小、中、大循环体系、要实观这三个体系首先在生产力布局中要考虑资源综合利用，合理安排不同产业或企业。
2、加快促进循环经济的立法进程，做到有法可依有章可循。在取得循环经济技术支持和生产力布局支持的基础上要尽快制定《循环经济促进法》，使发展循环经济有法律的保护，进而制定相关的再生资源利用法规，以避免利用再生资源是投机取巧，参杂使假，以次充好等不公正待遇的境地。这方面可以多借鉴国际经验，因为在资源的综合利用，废弃物的处理方面发达国家行动更早。如德国在1991年和1996年先后颁布了《包装废弃物处理法》和《循环经济和废物管理法》，规定对最终处理，奥地利的未能规要求对80%回收包装材料必须进行再循环处理或再利用，日本已制定颁布了《推进建立循环经型社会基本法》、《有效利用资源促进法》、《家用电器再利用法》、《食品再利用法》、《环保食品购买法》、《建设再利用法》、《容器再利用法》等七项法律。
3、探索建立绿色GDP核算体系建立科学的考核体系促进循环经济发展。我们必须建立起绿色GDP核算体系，改变现行的GDP核算体系，只求数量增长，忽视能量的消耗和环境的损耗的状况，“按现行汇率计算2003年我国GDP约占世界的4％，但重更要资源消耗占世界的比重却很高，石油为7.4％，原煤31%，钢铁27％：氧化铝25％，水泥40％。目前我国矿产资源总回收率为30％，比国外先进水平低20个百分点。”正因为我国的资源综合利用率低，更应急需建立起绿色CDP的核算体系，让各级组织和责任人
关键词 ：再制造；机械；设备
为全面贯彻落实《循环经济促进法》培育新的经济增长点，促进我国循环经济尽快形成，较大规模建设资源节约环境友好型社会，国家发改委等11部门联合《关于推进再制造产业发展的意见》，从加强宏观指导力度，深化试点范围，加强关键技术研发推广，完善再制造产业发展改革机制等方面来推动再制造产业健康发展，壮大再制造产业规模，改革扶持力度之强势，前所未有。
一、再制造理念
再制造行业在大多数消费者眼中最多等同于普通的“维修”并对再制造零部件质量也表示怀疑。如今再制造行业已成为各企业追逐的热点。在过去50年中，国外再制造已作为一独具特色的新兴产业成为制造业和服务业的重要组成部分。而在我国这方面内容几乎是一片空白。其实再制造业对缓解资源环境压力，促进技能减排以及实现经济增长方式转变等都有巨大推动作用。
再制造是一种对废旧产品实施高技术修复和改造的产业。针对的是损坏或行将报废的零部件，在性能失效分析、寿命评估等分析的基础上，进行再制造工程设计，采用一系列相关技术的先进制造技术，使再制造产品质量达到获超过新品。
二、再制造业发展意义及我国再制造业发展状况
目前再制造是指将废旧汽车零部件、工程机械、机床等进行专业化修复的批量化生产过程。再制造产品达到与原有新品相同的质量和性能。再制造是循环经济“再利用”的高级形式，加快发展再制造产业是促进制造业与现代服务业发展的有效途径。再制造是制造与修复、回收与利用、生产与流通的有机结合。发展再制造业还能使制造企业有能力投入更多精力进行新产品研发和设计，形成良性循环，对推动我国制造业的产业结构调整、产品更新换代、技术进步和人员素质提高十分有利。著名汽车分析师贾新光认为在再制造领域仅汽车市场就隐含上千亿元的产值。我国发展再制造业重点领域有：
2.1 汽车零部件再制造试点。
以推进汽车发动机、变速箱、发电机等零部件再制造为重点，在此基础上将范围扩大到传动轴、压缩机、机油泵、水泵等部件，继续推进大型旧轮胎翻新。
2.2 推动工程机械、机床等再制造。
开展工程机械、工业机电设备、机床、矿山机械、铁路机车设备、船舶等装备再制造。
2.3 加强再制造技术创新和支撑体系建设。
在再制造技术上要加强产品设计技术和剩余寿命评估，经济环保、拆解和清洗、零件表面工程、无损检验等。加强再制造技术研发，形成再制造关键设备生产研发体系。要完善再制造旧件回收体系，加强有效分类和回收管理，建立再制造产业发展标准，减少废物处置量，做好售后服务。
2.4 加快推广自主创新先进技术发展再制造业。
再制造在工业发达国家得到广泛研究和应用，在我国再制造对消费者是个新名词，公众认识度不够，再制造产品被普遍认为是二手货翻新的概念。需要总结推广中国特色再制造模式，大力推广自主创新再制造先进技术推动我国再制造产业发展。
我国再制造是在维修工程、表面工程基础上发展起来的，主要采用性能提升和尺寸恢复法，可使再制造率显著提高，资料消耗显著降低，具有突出节能减排效果，初步形成“以恢复尺寸、提升性能的表面工程技术为支撑，一提高旧件利用率为核心，产学研相结合，循环又经济的中国特色的再制造模式”。这种模式特点突出，在技术上结合了力学、摩擦学、材料学等多学科理论；既有传统的维护技术又有新兴的无损检测、寿命评估预测、质量控制等先进技术。运用的自主创新的先进（纳米、自动化）表面工程技术大大提高了旧件利用率，降低了成本，同时还采用超声波、涡流检测，金属磁性记忆等无损检测技术与评估手段，提升了再制造产品品质。
一、我国发展循环经济的症结所在
应该清醒地看到，虽然我国现已开始了循环经济建设的步伐，但面临的问题仍不少，而其中最主要的：
首先是制度建设缺位。循环经济从诞生之日起，就比其它任何一种经济形式更加依赖于制度的保障。作为一种新的经济形态，循环经济的终极目标是既要经济发展，又要环境得到保护。它的实施过程主要包括资源开发、清洁生产、废弃物综合利用三个环节。从经济学角度看，这三个环节要么具有外部性，要么具有公共产品的性质，而且不同环节引发的外部性也不尽相同。显然，如果单靠市场的力量而没有制度作保障，这种经济模式是难以为继的。
目前，我国循环经济发展的一个最突出问题就是相应的制度建设缺位。法律和法规作为一种强制手段，可以有效的推动循环经济的发展，这是所有循环经济发展取得显著成效的发达国家普遍采用的重要手段。而我国，目前除了国家颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》、《固体废弃物污染环境防治法》等外，还没有具体明确企业责任和义务的法律法规，也缺少更加具体的专项法律法规，如在单个企业的循环经济方面，关于废弃条件的设置、强制回收和回用名录的建立、回收和回用率的确定等问题，都有待进一步的立法规制；对一些高污染行业、高资源消耗行业以及资源再生行业也没有相应可行的法律法规。
其次是管理部门分割，政府越位现象较为突出。循环经济是对传统经济增长方式、传统环境治理方式进行的一次重大变革，这场变革不仅触及到了不同集团的物质利益，而且更深层次的矛盾还存在于人类物质利益与生态利益的对立，因此，循环经济制度的建立需要有一个充分展开的过程。在这个过程中，通过各利益主体的博弈，最终达到各集团最优战略选择的集合，这就使循环经济的建立需要比传统经济有更多的政府介入。但是，政府介入并不意味着政府要包办一切。如果政府过多地进行干涉，就会使其偏离正常运行的轨道。
目前，从实践看，我国循环经济发展中过于注重政府的作用。从循环经济倡导之日至今，我们听到更多的是政府的声音，看到更多的是政府忙碌的身影，政府不仅在政策制定、法规建立等基础工作方面表现完全，而且还把行政干预的触角伸入到市场各个角落，将本属于市场的工作也进行了行政规划和干预，没有留给市场主体充分的空间进行自我选择和发展，从而使循环经济建设缺乏来自公众的推动和需求，使循环经济制度的发展陷入“理性陷阱”。
第三是市场机制不健全，缺乏有效的激励机制。信息经济学理论告诉我们，在发展循环经济的问题上，政府与企业之间的利益目标并不一致。作为委托人，政府的目标是社会、经济和生态三者协调发展和总体效益最大化，而作为人的企业追求的则是自身经济效益最大化。因此，循环经济建设不仅需要有一套相应的法律法规，限制、规范和引导经济运行的路径，同时还需要有一个完善健全的市场机制，一套新的经济制度体系，包括基础性制度，规范性制度，激励性制度，引导市场行为向着循环经济的目标发展。而在我国，这一系列经济制度体系尚未形成，同时用以促进循环经济转型的制度措施，往往过多地倚重于强制性措施，经济激励的运用明显不足。如现有的环境保护法以及对环境污染进行的惩治法，只是从法律或是道义上规范了人们的行为，根本无法激发人们保护环境与实行循环经济的主动性；信贷、税收方面，也缺乏相应的支撑体系与支持力度。
第四是社会公众的参与意识和能力不是很强。社会公众是社会物质资源和产品的直接消费主体和废弃物的排放主体，在经济活动中，他们扮演了消费者和环境权益人两种角色。发达国家的经验表明，创造机会，鼓励公民、企业以及发展诸如非政府组织或非营利组织参与有关自然资源、环境和经济的决策活动，都可有效地促进循环经济模式的形成。
但从现实看，在从传统转向循环经济的过程中，由于受制度演进的路径依赖性的影响，我国的循环经济运行还是过多地依赖于政府，国民的生态环境意识还不是很强，对现阶段开展循环经济实践的认识并不充分，对政府倡导的循环经济建设缺乏积极能动的响应，由公众自发参与而形成的自主治理制度严重不足，以至于在社会上更多看到的是政府主导的身影。
二、我国循环经济发展的制度构建与政策取向
在资源和环境双重约束之下，循环经济模式成为我国现阶段及未来经济发展的必然选择。但现实表明，实现从传统经济到循环经济模式的转换并非易事。今后，我国要实现这种转型，必须在立法、经济激励和公众参与等方面建立一个完整的、相互补充的制度体系框架。
首先必须完善法律法规制度，加强循环经济的实施与监管机制。循环经济的特殊性决定了它的发展不可能单纯依靠市场机制来实现，必须要借助于完善的法律法规。循环经济的法律法规应包括三个层次：（1）综合性的循环经济法律；（2）专门的循环经济法律法规；（3）在其他相关法律法规中充实能够促进循环经济发展的规定。目前，我国应在现有《中华人民共和国清洁生产促进法》的基础上，根据经济社会发展的实际，尽快制定有关循环型社会发展、绿色消费、资源循环再生利用等方面的综合法规；同时借鉴瑞典、美国、德国、日本等国经验，建立废弃物回收利用的押金制度、包装废弃物的罚金制度及资源回收奖励制度；建立绿色经济核算制度、绿色会计制度、绿色审计制度以及企业按国际标准实施“绿色标记”制度，加强企业内部环境会计和“环保绩效考核”，从生产到消费各个领域，倡导循环经济的行为规范和行为准则。同时，还必须要健全循环经济实施和监管制度，以维护循环经济法律、法规的权威性，使之有法可依、有法必依。
其次是建立有利于循环经济发展的市场机制。作为市场经济的一种高级形式，循环经济的运行同样也离不开市场机制的推动。目前我国应对现有的各种环保收费制度重新审理，尽快建立体现循环经济思想的新的价格体系和返还制度，以确保产品价格中体现环境成本和回收成本；尽快建立环境标志制度、资源环境有偿使用制度，使环境资源的外部成本内部化，促使产权拥有人和产权使用者愿意为循环经济投入改革成本，从而自动改变成本与收益不相符的局面；尽快建立排污权交易制度，让排污权成为企业的一种生产要素，使企业根据自己的需要，自主优化配置和节约使用排污权，从而尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济导致的外部非经济；建立环保产业创新的投资机制，鼓励环保类技术创新和相关成果的市场化和产业化；同时，制定奖励、资金补助、优惠贷款、减免增值税等鼓励措施，让参与循环经济的企业有章可循，有利可图；从而各个有理性的个体从成本收益出发，为了自己的利益而做出有利于集体的举动，从源头减少资源消耗，预防和减少环境污染和破坏。
第三培育循环经济主体意识，健全公众参与监督机制。循环经济既依赖于严格的法律法规和经济手段的调节，也离不开公众的参与和监督。公众是经济活动的主体之一，一个社会的经济活动是否具有循环经济的特征，与公众行为方式有着直接关系。目前我国经济已处于买方市场和以消费者为主导的阶段，消费者对于企业生产行为的影响是显而易见的。如果消费者具有绿色消费意识，则必可引导企业朝节约能源、资源再利用、无公害和保护环境的方向发展。此外，作为享有一定环境权益的公民，出于对自身权益的考虑，通过舆论等特定机制自发地监督生产者的生产行为，也会促使生产者自觉遵守环境法规，减少对环境的破坏。因此，现阶段政府应进一步加大宣传力度，让社会公众明确自己具有的环境权益，并按照循环经济的要求改变现有的生活方式和其消费习惯，同时建立有奖激励制度，对为循环经济提出合理建议、依据事实举报环境污染线索的公众，给予物质奖励，从而使公众在维护自身环境权益的实践中，彻底转变环境行为，并树立牢固的循环经济意识。
国外经验表明，公众自发形成的NGO是其实现环境权益的机制之一，它在发挥监督职能方面往往具有一定优势，可以避免环境治理的“末端化”倾向。因此，现阶段如何调动公众监督生产者的积极性，培育中国式的NGO，也是当前循环经济制度创新中应该认真对待的问题之一。
第四，政府应该“有所为”与“有所不为”。循环经济的发展，涉及到资源利用和污染物排放，具有很强的外部性，而现阶段我国各项保护环境和自然资源方面的经济、法律制度仍不完善，市场对资源的配置功能未能真正发挥作用，因此，政府在其中的“有所为”与“有所不为”，就显得相当重要。如何把握好二者之间的度，是政府当前必须思考的一个问题。
目前，从我国循环经济建设的实践看，政府的主要职责应该是从社会整体利益出发，通过建立与完善循环经济法律法规制度、实施与监管机制，规范经济参与者的行为；通过提供直接或间接性的经济激励手段，引导和鼓励市场行为向着循环经济的目标发展；同时借助于电视、广播、报纸等多种传媒渠道，大力宣传循环经济的原理和理念，提高公众参与循环经济的意识和能力。此外，鉴于目前我国大多数企业还不具备开发大幅度提高资源利用效率的共性和关键技术的能力，政府还应通过资助研发或直接参与的形式开发能够促进资源节约和循环利用的新技术、新材料和新能源等，为循环经济的顺利实施开辟道路。
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关键词:循环经济;税收政策;税制改革;循环型企业
中图分类号:F205 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)11-0122-03
循环经济自产生以来,就因其独特的魅力备受青睐并迅猛发展｡德､日､美等发达国家实践已充分证明,发展循环经济必须注重同时运用市场机制和政府调控两种手段｡而作为一个市场机制还不健全的发展中国家,我国循环经济又处在非常初级的阶段,因此,政府必然要在发展循环经济中扮演更为重要的角色,充分发挥其调控和推动作用｡税收政策是各国政府促进循环经济发展无法替代的政策工具｡因此,笔者建议,在我国循环经济理论滞后于实践､税收推动循环经济发展的政策效果极不理想及财政收入总量较为乐观的背景下,应以当前的财税体制改革为契机,借鉴国外的先进经验,研究制定适合我国国情的促进循环经济发展的税收政策｡
一、循环经济视阈下的现行税收政策及问题
税收是国家实施经济调控的重要政策工具,在促进循环经济发展上无疑有着特殊而无法替代的功能｡“循环经济”一词在我国出现是近几年的事,所以一直没有名义上的循环经济税收政策｡但这并不是说税收政策一直没有介入循环经济发展,相反,我国税收政策长期以来一直在事实上支持和激励着循环经济的发展｡这主要表现在对资源综合利用､废旧物资回收利用､环境保护､技术进步和成果转让等方面给予了税收优惠和激励;对不利于循环经济发展的行为进行税收限制等｡
首先,从总体看,我国现行税收政策在客观上支持着循环经济的发展,而且是有一定成效的｡尤其是在鼓励资源综合利用,在减轻或消除污染,促使废旧物资的有效利用,加强环境保护等方面,发挥了积极的作用｡但是,更应该看到我国目前发展循环经济的税收政策是零星的､极不系统的,甚至是不自觉的,难以形成有效的激励机制｡对资源节约利用和环境保护的政策引导作用是从属的､派生的,仍存在很大不足｡与国外相对完善的生态税收和循环经济税收制度相比,我国缺少针对发展循环经济的专门税种｡同时,现行税制中为贯彻循环经济理念而采取的税收优惠措施比较单一,主要是减税和免税,缺乏针对性和灵活性｡加速折旧､再投资退税､税收抵免､延期纳税等国际上通用的税收优惠方式在我国税制中基本没有｡
其次,从具体税种看,我国现行税制中涉及循环经济方面的税种很少,仅在增值税､消费税､资源税､企业所得税和营业税中予以体现｡而在这仅有的几个税种中,也只是以零散的条文予以规定,优惠范围十分有限,而且实际上还存在诸多问题｡
二、促进我国循环经济发展的税收政策选择
我国“十一五”规划指出,发展循环经济,要坚持开发节约并重､节约优先,按照减量化､再利用､资源化的原则,在资源开采､生产消耗､废弃物产生､消费等环节逐步建立全社会的资源循环利用体系｡这无疑也是我国发展循环经济税收政策的目标取向｡那么,在我国发展循环经济中究竟税收政策取向应该如何呢?显然,仅仅依靠单个税种是不可能实现税收对循环经济的有效调节｡只有按照循环经济的“3R”原则和“简税制､宽税基､低税率､严征管”的新一轮税制改革原则,构建促进循环经济发展的税收体系,使之作用于资源开采､生产消耗､废弃物产生､消费等各个环节,才能对循环经济实施全面､有效地调节｡这一税收体系要从奖限两方面促进清洁生产､资源节约､绿色消费､废弃物再生利用和环境保护等,从而促进循环经济的发展｡
(一)建立和完善循环经济法律法规体系,为循环经济税收政策的制定提供法律依据
日本是目前世界上循环经济立法最为完善的国家｡为了建立循环社会,日本于2000年前后颁布了八项新的重要法规｡日本促进循环经济发展的法律体系可以分为三个层面:第一层是基本法,即《促进循环型社会建设基本法》(2000年6月公布);第二层是综合性法律,即《资源有效利用促进法》(1991年公布,2000年第三次修订)和《废弃物处理法》(1970年公布,2000年第十二次修订);第三层是专项法规,即《容器包装物循环法》(2000年第五次修订)､《家电循环法》(1998年公布,2000年第二次修订)､《食品循环法》(2000年公布)､《建筑材料循环法》及《绿色采购法》等｡这些法律构成了日本循环社会的法律体系｡这一完善的循环经济法律法规体系,覆盖面广且可操作性强,为税收支持循环经济的发展提供了法律依据和保障｡
(二)完善和强化资源税的环保功能,提高资源的开采和利用效率
1.扩大征收范围｡一方面在现行资源税的基础上,将那些必须加以保护开发和利用的资源列入征收范围,如土地､海洋､森林､草原､滩涂､淡水和地热等自然资源列入纳税范围;另一方面可将现行资源性收费,如矿产资源管理费､林业补偿费､育林基金､林政保护费､电力基金､水资源费､渔业资源费等改费为税｡
2.调整计税依据｡由现行的以销售数量和自用数量为计税依据调整为以产量为计税依据,并适当提高单位税额,特别是对非再生性､非替代性､稀缺性资源课以重税,以限制掠夺性开采与开发,把资源开采和使用同微观经济主体(企业和居民)的切身利益结合起来,以提高资源的开发利用率｡
3.调整税率｡首先,对铁､煤､石油等非再生金属和非金属矿产品实行定额税率和比例税率相结合的复合计税办法,即先在开采或生产环节实行定额税率从量计征,之后在销售环节根据销售价格再实行比例税率从价计征｡力争使资源税在节约非再生资源､稀缺资源方面发挥作用｡其次,随着资源稀缺日益严峻,应对所有应税资源普遍调高单位税额或税率,①并出口货物退税率｡通过降低乃至取消部分资源性产品的退税率来控制资源性产品的出口｡建立“绿色关税”体系的目的在于有效地保护国内稀缺性资源;改善我国的出口结构,鼓励高附加值的技术密集型产品出口;提高进口产品质量,减少污染产品的进口｡
(三)开征发展循环经济的新税种
1.适时开征燃油税
以燃油税取代长期以来征收的公路养路费､公路客货运输附加费､公路运输管理费､航道养护费､水路运输管理费､水路客货运输附加费､以及地方用于公路､水路､城市道路维护和建设方面的部分收费,意义重大｡改革现行对原油征收资源税的计税办法,改从量征收为从价征收,使国家从原油价格上涨中分享部分收益｡实施燃油税,将会有力促进燃油或燃气的节约使用,提高使用效率,加强环境保护的力度,促进循环经济的发展｡
2.适时开征环境保护税
环境保护税的征收应具有普遍性,即凡是直接污染环境的行为和能够造成环境污染的产品均应纳入征收范围｡考虑到可操作性及征收成本等因素,近期我国环境保护税的具体税目应包括以下几个:(1)二氧化硫(二氧化碳)税｡二氧化硫税是对排放到空气中的二氧化硫污染物征收的一种税｡它是依据石油､燃炭的含硫量来确定税额,主要目的是促使生产者安装污染控制设备并使用含硫量低的燃料｡(2)水污染税｡这是政府对向地表水直接或间接排放废弃物､污染物和有毒物质的单位和个人征收的一种税｡(3)垃圾税｡垃圾税以我国境内的企事业单位和个体经营者排放的各种固体垃圾为课税对象,以排放固体垃圾的单位和个体经营者为纳税人｡对不同种类､不同处理方式的垃圾应采用不同的征税办法｡(4)噪音税｡它是对超过一定分贝的特殊声源所征收的一种税,即主要是对航空公司､建筑公司等在特定区域(主要是机场周围､建筑工地周围)产生噪声的行为征收的一种税,其税基为噪声的产生量｡
(四)改革相关税种,完善税收优惠政策
1.消费税应体现循环经济的理念
这次消费税的调整充分体现了国家利用税收手段促进循环经济发展,鼓励发展环境保护型､资源节约型､高附加值的产业,同时也存在“抓大放小”等方面的问题｡从长期来看,今后可以从以下几个方面加以完善:(1)改价内税为价外税,凸显消费税引导绿色消费的作用｡参照国外销售税的经验,可考虑采用价外税｡即在应税商品价格之外,另外收取消费税金｡(2)扩大征税范围｡在更大的范围内重点要将非循环经济范畴的重要消费品纳入消费税范围,以此拉开其与循环经济产品的税负差距,从而促进循环经济的发展｡尤其是应把资源消耗量大､环境污染严重的消费品,列入消费税的征收范围｡(3)增设促进循环经济发展的优惠政策｡为了促进节能,对使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具实行低税或免税｡对于资源消耗量小､能循环利用资源的产品和不会对环境造成污染的绿色产品､清洁产品不征收消费税｡另外,应适当提高成品油尤其是汽油和柴油的税率,提高木制一次性筷子和实木地板的税率,以体现循环经济的理念｡
2.调整车辆购置税､车船使用税政策
一是对以清洁能源为动力,符合节能技术标准的车辆,可按适当比例给予减征车辆购置税的优惠｡二是改革车船使用税的计税标准,对不同能耗水平的车船规定不同的征税额度,实行差别征收｡
3.改革增值税,促进循环型企业发展②
(1)扩大增值税的征税范围,以保持增值税“链条”的完整性,促进增值税的规范化管理｡增值税的国际实践表明,其实施范围宜宽不宜窄｡因此,我国增值税应进一步扩大征税范围,尽量向劳务领域延伸｡扩大增值税的征税范围应循序渐进,从简化税制､加强管理和增加收入出发,近期应首先考虑将与商品生产､经营关联度较大的服务业,如征收营业税的交通运输业､建筑安装业,以及征收营业税重复征税矛盾比较突出的销售不动产的房地产业等行业纳入增值税的征税范围,再逐步向其他服务行业延伸｡同时,扩大增值税的征税范围,延长了增值税的“链条”,增强了增值税的内部制约作用,减少部分税收流失,增加一部分财政收入,在一定程度上缓解了增值税转型对财政收入的压力｡(2)全面实施增值税转型｡①目前,我国仅在东北老工业基地的行业进行“消费型”增值税试点,其余地区仍实行的是“生产型”增值税｡即绝大部分企业购进固定资产的增值税进项税额不得抵扣,这沉重打击了循环型企业投资于环保设备､节能设备和用于资源循环利用设备的积极性｡基于对增值税“中性”特征的考虑,应在总结东北增值税转型试点经验及财政收入总量比较乐观基础上,全面实施增值税转型｡②实施增值税的全面转型,资本､技术密集型行业是最大受益者,而循环型企业因其资本有机构成较高,自然从中受益匪浅｡(3)适当降低增值税税率,将现行的17%基本税率和13%低税率适当调低,合理调整税率结构｡对一般纳税人,走“轻税严管”的路子｡对小规模纳税人可进一步降低征收率,如降为2%或3%,以促进小规模纳税人经济的发展｡(4)进一步规范增值税的减免优惠政策,以保持增值税抵扣链条的完整性｡增值税的内在机制是排斥免税的,所以要求增值税减免税应尽可能的少,对确实要减免的产品和项目,应尽量避免最终环节以外的税收优惠｡可见,利用增值税促进循环型企业发展,政策示范的意义将大于实际上的经济意义｡另外,对一些过渡性的优惠措施,要进行清理,该取消的要坚决取消｡1)凡列入国家《节能产品目录》和《关于政府节能采购的意见》生产和使用目录范围内的产品给予减免税的优惠政策｡对部分符合《资源综合利用目录》的产品如“三废”的增值税实行,同时提高购入废旧物资的进项抵扣率,并对废旧物资加工企业予以减免增值税,提高废旧物资的利用效率｡2)完善增值税抵扣链条并尽量保持其完整性｡首先对资源综合利用企业从外部购入(或无偿取得)的废渣等原材料､循环利用的内部废弃物等纳入增值税抵扣链条中,在核实购入量､使用量等资料基础上准予抵扣,从而降低企业税负,促进资源循环利用｡其次,以合理拉开利用再生资源和资源综合利用与原生资源之间的税负差距为目标,通过提高进项税抵扣的办法,实现循环经济的税收优势｡如允许废旧轮胎综合利用企业在取得废旧轮胎时按10%(或更高)抵扣进项税,翻新轮胎实行13%(或更低)的低税率｡3)取消不利于污染控制的税收减免,如对生产金､银产品销售收入免征增值税的规定应予以取消｡取消对农膜､农药特别是剧毒农药免征增值税规定,以免对土壤和水资源的保护产生不良影响｡
4.其他税收优惠政策
可选择的其他税收优惠政策包括:一是对符合一定标准的循环型企业,在城镇土地使用税､房产税方面可适当给予一定的减税或免税优惠｡二是在合理数量范围内,进口国内不能生产的直接用于生产循环经济范畴产品(节能产品､环保产品)的设备,免征进口关税和进口环节增值税｡三是对从事节能､资源循环利用等相关技术开发､技术转让业务和与之相关的技术咨询､技术服务业务取得的收入,免征营业税｡
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（一）环境金融作用
1、合理调节资金、配置资源作用。环境金融对于环保、生态、可循环发展的生态企业和项目优先配资的倾向，将会促进资金和资源的绿色流向，对企业发展和企业资金的配置起导向和约束作用。利于我国产业向高效、绿色方向升级。2、优先管控环境风险作用。经济人具有逐利、驱害的本性，通过这一追求可以有效避免生态金融项目风险，而绿色生态金融项目正好是环境风险极低的投资方向。可以通过投资环境金融，挖掘新商机、走向新征程。3、引导社会投资方向的作用。当局通过对环境金融的的政策扶持和舆论导向，可以促进高新生态技术的创新与研发，推动企业向环保、生态金融创新方面进行投资，规范企业健康经营，促进产业绿色发展。
（二）发展低碳经济的必要性
1、是经济可持续发展的需要。发展环境金融，对于国家产业升级、经济力量增强有着重要的影响力。特别对于发展中国家，发展新型绿色产业，极大的促进了经济的可持续发展和社会的进步。对我国而言，目前生态环境形势依然严峻。尽快转变经济发展模式，调整优化产业结构，扶持和鼓励技术创新，通过金融创新，引导社会经济向资源节约、环境友好的方向发展成为一种刚性的需要，也是中国经济可持续发展的必由之路。2、是推进生态文明建设的重要手段。生态文明是对以往“重视经济发展，忽视环境保护”战略的反思和补救。环境金融是补救生态文明建设、优化经济发展的重要动力。绿色农业、低碳工业、碳金融正是环境金融的具体内容体现。3、是解决环保筹资难题、调剂资金余缺的重要方式。资金需求量大、筹资难是我国环保事业发展的拦路虎。环保工程如果没有金融搭台难以产生经济价值，对于逐利本性的社会资金来说严重缺乏吸引力。仅仅依靠国家政府维持环保投入常出现资金瓶颈和产业困境。而环境金融的投资能够获取良好收益和政策扶持，这将激励大量资金进入环保领域，促进了投资主体的多元化。
（三）深化环境金融创新的建议
【关键词】 循环经济 农业环境
新郑市正处于经济体制转变的过度时期,面临着环境与发展的问题。由于人们对环境与发展的相互依存关系缺乏足够的认识,农村人口的迅速增长,农业资源与环境不合理利用现象普遍存在。现农业环境问题日益突出,制约了农业发展,形成了潜在农业环境危机。在农业生产、生活中有效推广循环经济模式,对促进农业可持续发展和农村环境改善具有重要现实意义和深远历史意义。
一、新郑市农业环境问题
(一)耕地面积逐年减少,中低产田面积加大,土壤质量退化严重
据新郑市农业环境调查显示:2002年度我市耕地减少85.26公顷;园地减少25.34公顷;林地减少59.29公顷,其原因除部分耕地退耕还林,退耕还牧,农业生产种植等结构调整外,还与近些年城镇及乡村大量用地有直接关系。
新郑市耕地中中低产田面积较大,土壤存在瘠、薄、瘦、漏、粘、沙化、盐碱化等障碍因素制约了本市可持续发展。
(二)农业生态环境脆弱,自然灾害频繁
1、沙漠化威胁依然存在。新郑市京广铁路以东地区大部分为沙区,虽经连年植树造林,但沙漠化有南侵趋势。
2、生态环境恶化趋势没有得到根本遏制。新郑市山地丘陵区植被虽经大力营造,但仍未理想覆盖,加之降雨季节性分布不均,水土流失仍有发生,沙区地带,防护林正在建设巩固当中,防护体系还不很强。
3、自然灾害频繁,对农业生产影响严重。新郑地处中原腹地,从气候对农业的生产影响的关系看,气候资源开发潜力很大,但同时气象灾害发生频率大、范围广,危害亦较重。
(三)农业环境污染日益严重
1、工业和城市“三废”排放量的急剧增加是造成农业环境污染的主要原因。随着我市工业进程的加快,工业“三废”排放量的急剧增加,给大气环境、水环境造成了很大压力。
2、乡镇企业的发展也造成了农业环境污染。乡镇企业缺乏环保和农业生态科学知识,不注意长远利益的结合,盲目布点,乱占耕地,乱开乱采,浪费资源,污染环境。
3、农用化学物质的大量使用对环境的污染。农民过度使用农药问题普遍存在,造成化肥施用过量,土壤、水体因富含氮磷而质量下降,形成污染。
4、农业固体废物的不合理利用。农民利用秸秆积极性不高,无组织焚烧秸秆,随意堆弃造成资源浪费,严重污染农业环境。农村养殖业发展迅速,但大部分畜禽粪便未经处理直接施入农田或随意堆放,污染土壤,释放有害气体,影响农村环境卫生。
二、 新郑市农业环境保护对策
(一)宣教开路,树立循环经济观念
充分发挥新闻媒体,各类学校等作用,做好环保宣传动员,尤其是在广大农村宣传农业资源减量化、再利用、再循环、再思考的循环经济观念。
(二)重视生态环境建设,走循环经济之路
1、根据新郑市实际情况,研究发展循环经济发展规划。通过制定和实施循环经济计划,系统地、有计划地、有针对性地在全市全面推行循环经济工作,把循环经济农业有机结合起来。
2、抓好循环经济试点建设。认真总结当前全国、全省、全市再循环经济方面取得成功经验,树立循环经济农业典型,并逐步推广,努力实现节约型农业、资源型农业、环保型农业。
3、加强农业基础工程建设。一是加强农田林网化建设。按照“巩固、完善、提高”的林业建设原则,抓好农田综合防护林的营造和完善工作,铸造农田林网化建设体系。二是建立防风固沙林带。三是加强水土流失的综合治理,推进水土保持。四是继续建设生态农业,实现农业生态环境的良性循环。
三、合理运用循环经济原则,控制农业环境污染
(一)工业和城市“三废”污染防治对策
1、乡镇企业污染控制对策。通过加强环境规划,合理布局,调整产业结构,保护资源,改进生产工艺和设备,综合利用,深度开发等手段来实现。
2、城市及工业废弃物的农业利用及污染防治对策。城市及工业废弃物的农业利用和污染防治应遵循经济效益、生态效益、社会效益统一原则,做到加强管理,化害为利,以防为主,综合防治。
(二)农村环境污染防治对策
1、减少农业资源浪费,减少污染实现农业资源和污染减量化。“节地”。修建居民区、小城镇、修路、建厂、基础设施等都要注意节约用地。发展节能省地型住宅,引进优良品种发展优质高产田(相同产量减少种植面积)。“节水”。大力发展节水农业,推广节水技术调整农作物结构,变对抗性为适应性。“节种”。科学种植,克服多种就多收的想当然思想。“节肥”大力推广有机肥,科学施用化肥,减少因过量施用化肥造成的土壤元素失调、土地板结、水体富营养化、化肥污染等影响。“节药”。合理运用生态良性循环办法吸引和繁殖各种鸟类以防治病虫害,严禁施用高毒高残留农药。“节电”。大力推广各种先进节电技术、设备、产品,减少农村生产生活用电。“节煤”。大力发展农用沼气,使用节能灶,减少污染。“减人”。减少从事农业生产的农民,鼓励农民进城或发展副业。
2、做强加工业实现资源再利用。农产品加工业的发展要以市场为导向,依靠科技进步,推进初级加工向附加值、精深加工转变,由资源消耗向高效利用型转变。
3、发展沼气实现农业废弃物再循环利用。大力发展沼气可推动结构调整、促进养殖发展、降低生产成本、提高品质风味、解决化学残留、提供清洁能源、保护森林资源、增加收入、有效治理污染、开辟保鲜新路、改善农村卫生、治理面源污染、提升文明程度、缩小城乡差距。
综上所述,新郑农业环境是存在这样那样的隐患,老的农业发展模式,农业政策在一定程度上制约农业的快速发展,因此,本次研究新郑农业环境,探索循环经济在农业中的运用,是一种偿试和探讨,挖掘农业环境潜力,给予科学合理的对策解决。同时,针对我市好的农业环境改善已有成功经验的措施予以挖掘推广。
[关键词]循环经济；保护环境；激励机制
[中图分类号]F312.4 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2008)52-0067-02
循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式。它要求把经济组成一个“资源―产品―再生资源”的反馈式流程，所有的物质和能源在不断进行的经济循环中得到合理持久的利用，以把经济活动对自然和社会环境影响降到最小程度。
发展循环经济，节约资源和保护环境具有公益性。需要政府干预以弥补市场失败，同时采用经济手段促进循环经济的发展，本质上是促使企业在市场经济条件下能够主动创造性地发展循环经济，只有这样循环经济才能得到持久发展。
应该看到，循环经济生产方式中试图实现减量和循环的多数环节，并不是市场经济条件下企业的必然选择，现行市场条件下源自再生利用和再生利用的原料不仅性能上常常不占优势，价格也不占优势，以致循环经济难以自发进行。循环经济发展需要靠法律支持，也要靠政策和机制创新推进。在这种背景下，应从多方面考虑促进循环经济发展的激励机制。
1 利用财税政策激励循环经济的发展
财政税收政策主要是通过建立专项基金，投资倾斜以及对发展循环经济的税收优惠政策。我国对循环经济现已实行了一些财税方面的支持，在激励循环经济发展上，还应在以下几方面完善财税政策的支持力度。
1.1 设置专门的环境保护税种，增加税收优惠措施
我国设置专门的促进循环经济的税种以加强资源再生利用、综合利用、淘汰落后技术工艺，促进循环经济相关产业的发展，同时对促进循环经济发展产业给予税收优惠。
1.2 建立循环经济发展基金
主要用于循环经济技术、产品开发和推广等，支持循环经济发展示范项目，开展循环经济宣传、培训、教育和能力建设，开展循环经济信息网络体系建设，对发展循环经济做出突出贡献的进行奖励。
1.3 投资倾斜
各级政府经济综合宏观调控部门在制订和实施投资计划时，应当重点关注节能、节材、节水、资源综合利用等项目，金融机构应当给予其贷款等信贷支持，对生产进口淘汰技术设备资金上严格控制。
2 通过科技立法，促进循环经济快速发展
创造有利于循环经济发展的科研环境，建立循环经济的技术支撑体系是实现循环经济的根本保证，包括环境工程技术、进行废物再利用的资源化技术、生产绿色产品的清洁生产技术等，为建立一个最佳生产、最佳消费、最少废弃的循环经济社会应当构建包括资源开发、流通消费、循环利用全过程的循环型技术体系，政府应为这些技术的产生创造适宜的科研环境。各地政府不仅要为研发机构提供资金，而且应拿出资金以课题招标的方式扶持民营研发机构和企业的研发活动，要依法保护研发机构成果的知识产权，用有偿转让、技术参股、政府购买等多种方式使研发机构获取合理的经济效益，从而以科学手段促进循环经济快速发展。
3 塑造各种绿色管理与奖励制度
在购买性支出的投资性支出方面，政府应增加投入，促进有利于循环经济发展的公共设施建设。由于公共设施建设的承建企业经济负担较重，政府通过投资性支出，既可为企业创造公平的竞争环境，同时也可以调动企业建设循环经济的积极性。在购买性支出的消费性支出方面，政府可通过实际的绿色购买行为促进循环经济的发展。如优先采购具有绿色标志体系认证的，用标准化配件生产的产品。通过改变政府的购买行为，可以影响消费者和企业的生产方向，从而促进循环经济的发展。
政府可考虑给开展循环经济的企业以财政补贴与税费的照顾。对那些主动制定环境质量标准与污染物排放标准高于国家环境质量标准，地方补充标准以及国家污染物排放标准，地方污染物排放标准的企业应给予各项奖励性待遇，如采取优惠信贷制度或严格信贷制度、财政贴息、税前还贷，使用无污染或减少污染的机器设备可加速折旧等。政府可采取国外的一些税收方式，如美国的税收减免政策、日本的特别退税政策，不实行税收奖励政策，也可利用发达国家普遍采用的一些税收办法，如征收生态税、填埋和焚烧税、新鲜材料税。从而制定出特别的税、费政策来推动清洁生产技术的开发和应用。
