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（一）绩效审计起源与发展 绩效审计发端于西方国家。20世纪40年代诞生绩效审计（阿瑟・肯特，1948），发展于20世纪70-80年代，到20世纪90年代，经过50多年的探索，已实现了由传统财务审计向绩效审计为中心的转变，构建了比较完善的绩效审计体系。我国绩效审计1982年起步，2002年全国审计工作会议提出“积极探索开展绩效审计”后，专家学者致力于实践与探讨。虽然绩效审计理论研究与实践20多年从不停步，但因在基本政策的顶层设计上尚未把绩效审计作为一项独立的审计类型进行全面系统的实践与探索，因此研究成果不多，但也不乏成果，例如：罗美富等（2004）介绍国外绩效审计理论与实务；杨锡春（2006）从国家审计层面分析我国绩效审计面临的十大难点；戚振东等（2009）认为我国绩效审计应开展多样化评价而不是过分注重“3E”内容；吴勋（2011）解析转型期绩效审计实施瓶颈，研究绩效审计技术支撑与治理机制；蔡春等（2011）提出拓展绩效审计目标等10项推进我国绩效审计创新发展的思路；候晓红等（2012）探讨基于免疫机理的政府绩效审计模式；李曼等（2013）运用藕合理论研究内部审计绩效评估模型。
（二）绩效审计理论研究不足 通过对国内学者绩效审计研究成果进行分析总结，发现仍存在较多不足。一是绩效审计评价侧重于3E内容，缺乏对后发展区域高等教育资金使用、资源利用，以及环保、社会责任等更深层次探究和全面分析评价；二是偏重于理论研究，缺失必要实证研究及成果；三是侧重于静态研究，忽视绩效管理的多变量互动系统；四是研究视角敏锐延伸幅度较窄，缺乏对绩效审计各分支领域和相关领域的整合与研究。这些不足正是当前绩效审计和本课题急待研究解决的基本任务与问题。
（一）高校绩效审计理念淡薄 据2010年统计，教育部直属72所高校中独立设置内部审计机构的35所，与纪检、监察合署办公的33所，与财务合署办公的2所。直属高校独立设置内部审计机构不到一半，地方高校比例更低。笔者抽查广西教育厅及其管辖的22所本科院校，结果显示：教育主管部门教育厅本身没独立设置审计机构，而是与财务合署办公；22所本科院校中三分之一的高校设立审计部门，三分之一是与纪检、监察合署办公；审计人员很大部分是从财务岗位劝退转型，一部分审计人员还兼任学校其他管理岗位；某些校领导审计观念淡薄，内审工作尚未受到应有的重视，认为公立高校属于全额拨款预算单位，不象企业存在风险问题，内审工作可有可无，没必要设立独立部门和配备专职专业人员；只有9%高校开展绩效审计工作，而且也仅就某项财政专项资金进行绩效审计，90%以上的高校内审工作仅局限于传统的财务收支审计以及协助相关部门进行日常物资采购询价、资产验收。高校绩效审计观念仍停留在计划经济年代。
（二）高校绩效审计缺乏明确的法律法规支撑 目前，《宪法》（法律类）、《审计法》（法规类）、《审计准则》（部门规章类）三个层面的有关绩效审计法律法规体系的建设仍是空白。尽管《审计法》（2006修订本）“提高财政资金使用效益”，间接说明了绩效审计的重要性；《中国内部审计实务指南第4号――高校内部审计》（2009）第五条明确指出“高校内部审计应关注学校资源，对本单位利用资源、开展业务、取得绩效的过程和结果进行审计”。但上述仅是绩效审计的宏观层面的法律依据，对于如绩效审计实施细则尤其是科学、合理、规范、具体的绩效审计评价标准至今尚未建立健全。开展包括高校绩效审计在内的绩效审计缺乏必要的法律依据和执业准则。
（三）高校绩效审计手段与信息化建设落后 笔者抽查了广西22所本科院校，其中不到10%的高校使用审计软件，而且绝大多数高校审计人员思想观念仍然停滞在以纸质资料为基本的传统审计思路与方法上，甚至审计目标定位仍然是手工作业下的查账找错。对于审计软件以及网上办公、网上管理、网上教学、网上服务等信息一体化的“数字化校园”处于似曾相识的模糊阶段，与审计相关的数据采集、内控评价、管理规定、数据库巡检报告等涉及信息系统以及系统网络拓扑结构、业务流程及电子数据往来传输和应用系统的基本功能与数据接口等技术，更是望而生畏。传统的手工审计必定影响绩效审计工作效率及效果。
（四）高校绩效审计评价指标体系缺乏 评价标准是关乎绩效审计能否有效进行的最直接的因素。西方国家开展绩效审计时，都相应研究制定并绩效审计评价指标体系。2009年中央教育科学研究所高等教育研究中心采用国际通行惯例，组织专家筛选出投入评价指标14项、产出评价指标16项。这些评价指标比较适合教育部直属高校。目前，高校绩效审计面临的关键问题在于构筑一整套用以科学、客观、合理、权威、公允、切实可行的评价效益的指标体系。
（五）高校绩效审计内涵建设有待加强 一是绩效审计目标停留在3E（经济Economy、效率Efficiency、效果Effectivenss）评价上，忽视对高校外部性社会责任的监督评价；二是绩效审计内容局限于某项财政专项资金，巨额贷款风险、重复建设、闲置浪费、资金使用率低等“隐性消耗”这些隐蔽性强的深层次问题及其根源成为绩效审计评价的盲点；三是绩效审计方式方法过于单一，没有整合其他审计方式方法，来促进绩效审计效果最大化；四是绩效审计职能局限于一般性的评价和监督上，而且缺乏切实可行的建议性的措施建议。
（六）审计人员素质参差不齐，无法满足绩效审计要求 在我国，包括教育系统在内的各行各业审计人员知识结构单一、技能素养和综合素质较差的现象较普遍，懂会计知识的人员占多数，掌握审计专业知识以及财政金融、计算机、法律、管理学、工程学、经济学等审计相关学科知识的人相对较少。这种审计队伍结构已成为制约绩效审计发展的瓶颈因素。笔者抽查广西22所本科院校审计人员信息了解到：高校现有审计队伍存在量少质差工作难开展的现象，审计人员的知识结构、专业能力、工作经验及综合能力等方面与开展绩效审计工作的要求存在较大差距。这种人员配置及其综合素质，不利于绩效审计开展及对审计结果进行全面、客观、公正的分析评价。
（七）绩效审计理论研究薄弱 作为审计发展的高级阶段的绩效审计，具有综合性强、内涵丰富、审计方法多样化等特点，而且我国绩效审计目前仍处于试点阶段，绩效审计开展的时间较短，实践经验不足，仍缺乏一个成熟、规范的可行性模式。因此，理论研究缺乏深度，具有学术价值或应用价值的研究成果和经验相当缺乏，急待探索、研究。
三、高校绩效审计发展对策
（一）更新高校绩效审计理念 一是高校领导更新观念，重视审计工作，建立健全内部审计机构，合理配备多元化的审计人员。尤其是省级教育行政主管部门必须设立审计处，既起带头作用又起一条线直管指导协调作用；二是高校把绩效审计纳入年度工作计划，把绩效审计评价作为学校绩效管理重要内容和抓手；三是高校内审人员要转变工作理念与作风，通过学习培训和总结经验，不断创新内审的工作思路和方法，找准绩效审计突破口和落脚点，把绩效审计与财务审计、管理审计、经济责任审计、基建投资审计有机结合起来，对高校经济效益、社会效益、管理效益，尤其是资源配置、资金使用和管理效果进行全面系统地评价。
（二）加快绩效审计法律法规制度建设 建议借鉴国外绩效审计相关法律法规制度的基础上，总结我国30多年来绩效审计经验，根据我国的国情，考虑在《审计法》、《审计实施条例》、《内部审计实务指南》等现有的相关法律法规制度基础上进一步修改完善，明确绩效审计的概念、原则、内容、目标、方式、范围、标准、程序等，以指导审计人员科学有效地开展绩效审计工作。
（三）加快高校内部审计信息化建设，提高审计效率 网络通讯技术的高速发展和财务管理现代化系统的普及，对包括高校内审在内的审计工作提出了更高的要求。手工审计的“解放”是信息时代对审计工作的深层次变革。通过开发审计软件、建立审计信息门户、数据中心和审计网络库，构筑起汇联网查询、远程监控、实时监查、数据采集、审计分析、审计报告、审计管理、资源共享等多功能为一体的高校内部审计信息化平台，并利用该平台，及时采集数据、及时预警分析、及时测试评价、及时督促整改，实现从审计计划、实施、报告、后续跟踪等审计全过程模板化、规范化、流程化和信息化。完善的审计信息化管理体系，将促进绩效审计效率进一步提高。
（四）建立健全适合我国国情的高校绩效审计评价指标体系 在建立健全我国公共机构绩效审计评价指标体系和修改完善《中国高等教育绩效评价报告》中的绩效评价指标体系的基础上，认真研究，不断探索和总结经验与方法，借鉴国外先进的高校绩效审计理论、研究成果和经验方法，综合考虑我国各类高等院校的个体差异，分门别类地构建适合我国国情的高校绩效审计评价指标体系。这些指标体系既要反映高校资源配置、资金使用情况，又要反映高校教学科研成果以及对地方经济社会发展的贡献度等，并且财务指标与非财务指标、定性分析指标与定量分析指标、静态指标与动态指标相结合。
（五）提升高校绩效审计内涵 一是绩效审计目标上升为5E （经济Economy、效率Efficiency、效果Effectivenss、公平Equity、环境environment）评价，重视对高校外部性社会责任的监督评价，尤其是重大项目建设时对周边生态环境及周边居民影响度的监督评价。二是丰富绩效审计内容，不拘泥于某项财政专项资金，目前绩效审计重点可以定为基本建设、实验室建设、学科建设、科研项目，以及这些重大项目对教学科研的贡献度等审计评价，扫除诸如政府投入不足与资源铺张浪费、重投入轻管理、巨额贷款风险、重复建设、闲置浪费、资金使用率低、“三公”经费等“隐性消耗”这些隐性问题及其根源的绩效审计评价盲点，不断延伸绩效审计视野。三是围绕绩效审计模式，聚集绩效审计与财务审计、管理审计、环境审计、社会责任审计的协同创新，形成由人力资源、资产、资金、管理责任、管理控制以及治理结构等每个环节绩效审计评价子体系构成的大动脉系统，资金为主，统筹兼顾，来促进绩效审计效果最大化。四是进一步发挥绩效审计职能。在发挥评价和监督作用时，努力实现内部审计的免疫、增值的职能，即对绩效审计中发现的问题进行责任划分，级级问责，层层措施，步步提高，从而超越了事前审计、事中审计和事后审计功能，以促进高校资源优化配置、资金使用率提高、防范风险和价值增值的整体效应。
（六）加大高校审计队伍建设力度，提高高校审计人员综合素质 一是充实专业审计人员，形成多元化的审计人员结构；二是加大审计人员培训力度，积极开展形式多样的后续教育，以提高审计人员的理论素养和业务水平，不断增强绩效审计能力；三是严格审计人员绩效考评制度，奖励制度与问责机制相结合，以此激励审计人员士气、规范审计行为、强化审计责任、提高绩效审计效应。
（七）积极开展绩效审计理论研究，推动绩效审计理论与实践结合 审计教务工作者和审计实务工作者要适应绩效管理时代需求，投入时间与精力借鉴国外成熟理论和先进经验，结合我国国情和各行各业的实际情况，对绩效审计理论进行深入细致的探索，研究出一套适合我国国情的绩效审计理论体系和行业绩效审计运行机制。以绩效审计科研带动审计实践实务，促进绩效审计在我国各行各业全面地顺利地开展，以释放更大的审计价值增值功能。
[本文系中国教育审计学会2013-2014年度教育审计科研课题《广西高校专项资金绩效审计研究》（编号：中教审通[2013]第11号）和广西教育科学“十二五”规划2013年财务专项课题《广西高校绩效审计研究》（编号：桂教科学[2013]15号）阶段性研究成果]
一、我国高校经费使用绩效评价体系存在的问题
（一）在人事方面，全日制普通高等院校的审计职员一般为5到8人，根据不同岗位需要审计人员同时要兼职纪检监察工作，这使得审计人员无法专心从事审计工作，而高校在审计工作上的资金投入相对于其他岗位比较少，由于审计工作过程中对硬件的要求较高，且员工的积极性很大程度上取决于工作环境，因此这对于审计人员开展审计工作也产生了消极影响。不同职员的认知水平、经验、知识储备相互区别；每个人各自有其执业特点，有的员工善于分析数据，喜欢从细节入手，但缺乏大局的概括，有的员工则正好相反。在安排审计工作时，应根据不同岗位不同要求合理安排审计人员，使其最大效率发挥作用，达到优势互补，劣势相抵。往往领导由于忽视这一点，审计工作才在主观上无法很好开展。（二）缺乏合理的经费使用绩效评价标准由于名目繁多，经费在使用过程中产生的成果（如专著、专利、科研成果等）难以准确分类，这给借此作出评价带来了巨大的障碍，且这些成果实际的价值难以估计，在转化成货币时也困难重重。因此这不光给实际的审计人员带来困难，对于理论研究人员也是一个挑战。缺乏统一标准，则不同人有不同的判断，绩效审计也就失去其应有的权威性。（三）难以灵活运用绩效考评指标由于高等学校特殊的身份，其往往在绩效考评中以上级主管单位的“学科建设经费绩效评估表”作为主要依据，这种表是由专家们经过仔细研究后设计的，上面列明了标准的考核指标，各项指标具体考察的对象及判断范围也都明示。因为很明确，所以从某种意义上来说减轻了审计人员的负担。且白纸黑字的指标更加具有说服性，尤其对于上级主管部门，如果将不同学校进行比较，那么这种没有偏差的同一性指标能很好地给出答案。但从学校自身的角度来看，因为资金使用是否有效关系到学校未来发展，因此即使按表上的指标进行了绩效考评也还是要结合学校的实际情况通过其他指标展开二次考评。这样才可以全面、系统的将整体的资金使用情况反映出来。
二、完善高校经费使用绩效审计评价体系
（一）结构分析1.收入结构分析在了解高等学校经费来源及金额等基本情况后，应该将这些信息以更加立体的方式表达出来，将各项经费与总的经费收入相对比，从而了解高校在获得经费的过程中更依赖哪种渠道，由此判断高校自身的经济状况。其中比较有代表性的指标如自筹经费占总收入比。这一指标旨在反映高等学校对政府投入的经费是否依赖，依赖的程度是多少。由此可以判断高校对于经济风险的承受力，以及应该采取何种方式规避风险。2.支出结构分析（1）人工劳务支出占总支出的比重。在学校运营中不可避免的要发生各式各样的人员支出，这些支出占到总支出的比例越大，说明学校的的机构就越过于冗杂，办事效率不高，人员流动性也就较差，同时在公共支出上也不可能有太多投入。因此在保持合理的人员配置下将该指标控制到较低水平。（2）教育性支出占总体支出的比重。学校的本职工作应该是教书搞研究，但不可避免的是在维护各个校内机构的情况下也要产生一定的支出，这个支出不应该在整个支出中占比过高，否则说明学校重行政轻教育，这不利于高校发展，易造成人才流失，学校应保持对教育事业的重视，不脱离教书育人的本质，不断提高教育性支出。3.投入产出总体水平分析（1）学校年度收支比：绩效审计最为关注的一个重要指标就是投入与产出是否相称，是否在一定的投入下得到了更多的产出。通过总结高校在一年内的投入产出比可以有效证明其经费使用的绩效情况。各项支出计算时不仅要考虑实际的数额，还要联系学校每一年度开始前制定的资金预算额。应该不超过预算，各种教育资源得到了有效配置。（2）资产收入率：是指年经费收入总额与年平均资产总额的比例。该指标从资产利用效益和资产规模效益的角度反映利用资产获取经济收入的水平。指标越高表明资产运营效能越强，获益水平越高。（二）比率分析1.人力资源利用率（1）老师人数与学生人数的匹配度。这一指标计算方法是全部在编专业教师人数与全部在校生人数折合平均本科生人数的比例。由于各类学生的培养目标和培养方式各不相同，导致工作量的差别，因而需将硕博士研究生、本科生、专科生按一定系数折合为本科生，以增加学校之间的可比性。这一指标反映了高校的人力资源的利用效率和办学效率。匹配度越高，说明学校有着全面的师资力量，能够带来更高的效益。（2）教师实际分摊经费数。将学校收入之和除以基本教师数可以得到。该指标说明每个教师身上能够实现的经费收入。这一指标能从平均量上说明教师实际在教学过程中掌握的教育资源，教师拥有足够的教育资源，则能够创造出更大的价值。（3）教师人均科研经费。是指科研活动收入总额与教学、科研人员人数的比例。该指标反映教师的科研能力，与之类似的指标还有论文（专著）发表率等。2.专项资金利用率（1）科研成果效益。是科研成果收益额与投入科研总经费的比例。反映高校投入科研经费，最终转化为科研成果而创收的水平。数值越大，经济效益和社会效益越好。（2）专项资金成功率。是专项成功数与计划项目数的比例，反映投入专项资金取得的相应的成果，如：特色专业、精品课程、精品教材数、科研获奖数等。数值越大，专项完成较好，资金使用效率越高。3.资产设备的利用率（1）学校基础建设投资中教学设施所占比例。这一数值就是教学硬件与固定资产价值之比。（2）教学科研设备使用率。是设备实际利用时数除以校历计划时数。在保有固定数量的教学科研设备的情况下，应该以高效率来使用这些设备，降低其闲置率。4.教学以外投资回报率反映高校对金融市场投资活动的回报率以及校办产业的投资回报率。它是高校积极盘活金融资金，利用现有人力物力资源，努力组织投资活动的成果。本指标值越高，说明学校的投资收益越好。（三）发展潜力及社会效益分析1.发展潜力分析良好的人才结构，组织结构，管理机制，设备投入是高校未来取得良好绩效的基础。反映高校核心竞争力和发展潜力的主要指标有：博士学历以上、高级职称以上教师比例、专职教师所占比例、教职工保持率、参加国际会议及举行学术报告次数、生均占地面积、图书馆藏书量、实验中心与实训基地数、教学科研仪器设备等。2.社会效益分析专项资金项目所受益的师生数量，该指标反映专项经费实施后对师生的教学和科研方面的服务程度。这个指标越大说明项目经费的绩效越好。成果应用率=成果推广数/教学或科研成果总数×100%。该指标使用专项经费产生的科研成果获得推广应用的比率，也是科技成果产品化的比率。资源共享程度，这一指标反映项目实施过程中和项目结束后可以向相关对象提供资源共享的程度。这些资源包括大型仪器设备、多媒体教室、实验室、图书馆等等。以大型仪器设备为例，许多大型仪器设备购置价格昂贵，日常维护成本高昂。如果这些大型仪器仅供本校甚至个别项目团队使用，那么专项资金的使用效率根本无法得到充分发挥。将这些稀缺的大型仪器设备面对其他高校和社会共享，不仅可以提高专项经费的使用效率更解决了日常高额的维护费用的负担问题。
作者：王彦东单位：内蒙古财经大学会计学院
【关键词】 高校绩效审计； 指标体系； 评价方法
1999年在党的十五大会议上，国务院批准的《面向21世纪教育振兴计划》提出了大力发展高等教育，将高校入学率从2000年的11%提高到2010年的15%的发展目标，高等教育由精英教育向大众教育转变。此后我国高校的招生数和在校学生数都大幅增长，特别是扩招的头几年，招生数每年都增加50万以上，平均每年增长19%。与此同时，政府大幅增加了财政教育经费的支出比例。据统计，现在每年的高等教育财政性教育经费是1999年的4倍多。
虽然财政对高等教育支出逐年增长，但由于扩招势头更猛，高校还是普遍面临资金窘迫的问题。为促进教育的发展，自1999年以来各高校采用融资、信贷等多种形式、多种渠道筹措资金。2007年7月，全国政协一项调查显示，高校贷款总额已达2 500亿元且仍有扩大趋势，许多高校背负着沉重的债务负担。某省一重点高校贷款额度高达30亿元，从2005年起每年光贷款利息就要支付1.5亿至1.7亿元，曾因资金入不敷出公开向师生征集解决学校财务困难的建议。可见我国面临的仍然是穷国办大教育的难题。在此国情下考察有限的教育资源是否得到了有效的利用，是否发挥了最大的绩效是至关重要的问题，这正是高校绩效审计应承担的任务。因此加强对高校绩效审计的研究对高等教育的发展意义深远。然而从我国当前绩效审计发展的情况来看，整体上还处于起步阶段，虽然《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中强调“全面推进绩效审计……到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”，但至今其力度和效果仍不尽如人意。至于高校的审计工作就更加滞后，目前仍以财务收支审计为主，绩效审计只在审计高校基建专项资金时使用，对高校经常性经费的绩效审计还没有开展。
本文试图通过对我国高校绩效审计文献的归纳梳理，探寻高校绩效审计研究尚存的问题及今后可能的研究方向。当前关于高校绩效审计的系统研究虽不多见，但研究内容已涉及到以下几个方面。
一、高校绩效审计的主体、客体和资金范围的研究
关于高校绩效审计的主体，多数研究都指出应是国家审计机关，客体则是各类高校，审计的资金范围是政府对高校的财政支出（如张健，2006；冯祖丽，2009等），或者是高校的预算资金（如章毓育等，2009；刘研杰，2010等）。也就是说，多数研究都将高校绩效审计定位于政府审计机关对高校教育经费使用绩效的监督上，认为高校绩效审计是一种来自于外部的监督和促进机制，因此其目的在于为政府部门优化教育资源配置提供决策依据和促进高校提高经费支出效益。
二、高校绩效审计指标体系的构建原理
绩效审计是通过考察一系列的指标对某主体的绩效作出评价，因此高校绩效审计研究的核心内容是审计指标体系的构建。从目前研究的总体情况来看，大致存在两种思路，一类是按照绩效审计的总目标，结合教育资金从投入到产出的几个环节分别设定绩效审计的指标而形成体系。张健（2006）参照2000年10月在泰国清迈召开的亚洲国家审计组织大会通过的《亚洲审计组织绩效审计指南》，认为高校绩效审计的目标主要是评价、改善高校财政拨款使用的经济性，效率性和效果性，并加强管理规划和管理控制，提出高校绩效审计的内容应包括高等学校事业计划和预算编制及其执行情况审计、高等教育成本的审计、高等教育投资配置的审计、高等教育效果的审计四个方面，从这四个方面衍生出经济性和效率性、效果性、良好制度性三大类指标。曾凡昌（2008）的指标设计从绩效审计的目标到具体指标共有五个层次，基本遵循的也是由目标决定教育资金的使用过程，再由过程分解为指标体系的思路。他将指标作了细致的分级，共设计出68项具体指标。冯祖丽（2009）将指标体系分为资金耗费情况、资金利用效率和资金产出效益三个大的方面来设定。章毓育（2009）认为对预算经费的绩效审计可以起到对预算编制的前馈和财务决算的后馈作用，从而提高整个预算经费的使用绩效，并且将绩效审计指标分为反映高校预算收支和分配绩效的具体指标和高校整体资源利用效率的评价指标两大类。
另一类研究是在设计绩效审计指标体系时引入战略管理学科的平衡计分卡模型来构建指标体系。陈希晖等（2008）分析了平衡计分卡模型在高校绩效审计标准中应用的可行性和必要性，指出应从财务、客户、内部流程、学习与成长四个层面上构建高校绩效审计评价体系，并设计了一系列相关指标。卢宁文等（2010）的研究进一步将教育经费的预算管理与平衡计分卡模型结合起来，认为高校要发展，也应实施战略管理，这是一个在充分分析高校外部环境和内部条件的基础上，确定具体战略目标，对战略计划实施过程进行控制和评价的动态管理过程。在确定绩效审计指标时，应以学校的定位作为总目标，然后建立财务、客户、内部经营过程、学习和成长四个维度的战略目标，设计整体层面的和部门层面的核心指标，再层层分解，最后确定各指标的目标值。
陈希晖等（2008）和卢宁文等（2010）的研究都是将平衡计分卡模型的四个维度直接应用于高校绩效审计领域而设计的指标，有些指标更像是管理而非审计指标，如客户维度的绩效评价指标。他们认为对于高校而言，客户包括学生、家长、用人单位、提供资金来源的单位如科研合作单位等，在客户层面上的目标就是使学生、家长以及用人单位这三方面都对高校所提供的服务感到满意。根据客户满意目标设计了学生满意度、家长满意度以及用人单位满意度，再分别对它们设计一些二级指标。可以看出这些指标的设计已经脱离了绩效审计的特性，高校绩效审计作为绩效审计的一个方面，审计学的一个分支学科，脱胎于财务审计，以财务审计为基础而高于财务审计。因此在设计指标时，不仅应考虑其审计学科的性质，还应考虑与财务审计的衔接问题。
三、高校绩效审计指标的评价方法
有些文献在研究高校绩效审计指标体系的同时，对指标评价方法也进行了探讨。高校的绩效评价是一个多指标的评价体系，不仅要对单个指标进行分析和评价，而且还要对整体作出综合的评价，这就产生了如何将这些指标综合起来的问题，也就是多指标综合评价方法的选择问题。一般说来，对多指标的评价主要是给各个指标赋予一定的权重并将指标值以一定的方式综合起来得到评价值。周萍（2009）对指标体系运用了数据包络分析（Data Envelopment Analysis，DEA）法，并以某高校的实际数据进行了分析，冯祖丽（2009）对层次分析法和主成分分析法两种方法进行了对比分析后，将两种方法进行了改进和组合，成为层次―主成分分析组合评价方法，对指标进行了综合。
四、启示
从上面的分析可以看出，近年来我国学术界从不同角度对高校绩效审计的各个方面进行了积极的探讨，为今后的研究提供了珍贵的资料，极具参考意义。同时现有研究还存在一些有待完善的方面，成为今后进一步深入研究的方向，主要有以下几个方面。
第一，缺乏较为健全的理论体系支撑。当前的研究尚未结合我国的实际国情对绩效审计的主体、客体等问题进行系统分析和深入探讨，多数研究只简单指出高校绩效审计是由国家审计机关进行的，有些研究甚至不涉及这一问题，或语焉不详，只有极少数研究指出绩效审计应是高校内部审计的职能（周萍，2009）。其实，绩效审计可以是国家审计机关对高校进行的监督，也可以是由高校内部审计部门在单位内部进行的审计，由于审计主体不同，审计的内容、客体、审计范围、审计目标及指标体系的设计都会不同。因此对高校绩效审计的研究应首先从审计主体及其立场出发，构建一个由主体、客体、目标、范围、模型、指标体系等相关内容组成的完整的理论框架。
第二，指标体系的设计有待进一步的理论探索。以资金管理过程的四个方面为指标分解依据，虽然资金使用的过程较为清晰，但各类指标与绩效审计的经济性、效率性和效果性的对应却并不再显著；以平衡计分卡模型的四个方面为指标分解依据，似乎偏离了绩效审计的学科性质，而更倾向于管理目标，指标也难以与财务审计的数据和结果衔接。因此在这方面应该进行更为深入和系统的理论探索。
第三，当前的研究大多数还只是停留在理论分析和指标体系的设计阶段，鲜有以实例进行的真实数据分析，原因可能有两方面：一是无论涉及到的是财务还是非财务数据，学校的内部数据难以取得；二是难度更大的方面是缺乏有效的标准来判断指标值的合理性，没有比较的标尺，就难以作出结论，提出进一步改进的建议。文献中只有周萍（2009）以某高校财务审计数据进行了尝试性的绩效审计，然而这次尝试针对的是高校整体，由于没有现成的标准或其他高校的比较，虽然计算出了具体数据，但未能作出较为具体的结论并给出进一步改善的建议，绩效审计的作用尚难以体现出来。如果指标体系因缺乏适当的标准被束之高阁，则会造成研究成果的浪费。因此高校绩效审计在研究的初期尚缺乏成熟标准的情况下，探索如何展开实务工作是当前的研究必须解决的问题。
【参考文献】
［1］ 张健.高校绩效审计标准研究［D］.东北师范大学硕士学位论文，2006.
［2］ 冯祖丽.高等学校财政支出绩效审计评价问题研究［D］.暨南大学硕士学位论文，2009.
［3］ 章毓育，张佳春，李运勤.高校预算执行绩效审计思考［J］.财会通讯，2009（3）：98-100.
［4］ 刘研杰.高校预算执行绩效审计评价体系探析［J］.财会通讯，2007（5）：56-57.
［5］ 曾凡昌.高校绩效审计评价指标体系构建［J］.西南民族大学学报（人文社科版），2008（5）：184-188.
［6］ 陈希晖，张碧林，贾云洁.基于平衡计分卡的高校绩效审计评价体系研究［J］.现代管理科学，2008（6）：73-75.
关键词：高校专项资金；绩效审计；问题；对策
一、引言
近年来，在高校预算总额中高校专项资金所占的比例逐渐增大，高校贷款资金在2012年年底超过2500亿元，人们开始关注高校专项资金在使用中存在的问题。政府也出台了一些相关政策：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，在高等教育方面要“引入竞争机制，实行绩效评估”，在建设现代学校制度方面要“完善绩效管理制度”，在管理经费方面要“建立经费使用绩效评估制度”。同时，中国内部审计协会2011年了《内部审计实务指南第4号一高校内部审计指南》，2013年又了《第2202号内部审计具体准则————绩效审计》。所以目前来看管理高校专项资金的新焦点是如何有效审计高校专项资金的绩效，而促使我国有效开展高校专项资金绩效审计工作的首要任务是建立完善的内部审计执行机制。
二、绩效审计相关概念
1.绩效审计
上世纪八十年代开始，“3E”绩效审计被西方国家提出，即“效率性、经济性和效果性”。效率性指投入与产出的关系，能否以最小的投入获得最大的产出，即产出是否讲效益；经济性是指取得一定质量的资源但用最低费用，即是否节约支出；效果性是支出资金后对比预期效果和实际所达到的效果两者之间的关系，即是否达到目标。国际上，绩效审计的概念因人而异。从资源配置和产出效应两方面来说，它对资源配置和产出效应优劣的组织活动或经济行为过程进行检查和评价，并提出改进组织活动或经济行为的方案，是一种有效加强管理和实现公共责任的审计类型。
2.高校绩效审计
高校绩效审计是绩效审计的一个重要组成部分，为了促进高等教育有效利用资源和提高办学效率，高校绩效审计通过检查、监督和评价高校经济活动各个环节的效率性、经济性和效果性，进一步提出合理性的意见和可行性的建议，从而使高校绩效更加合理化。
3.高校专项资金绩效审计
高校专项资金绩效审计是高校绩效审计的重要组成部分，此项审计通过对高校某项投资项目（含人力、物力）专项财政资金的效率性、经济性和效果性以及专项资金投资项目对受影响人的环保性和公平性进行检查、监督和评价，并提出意见和建议，促进专款专用，提高专项资金使用效益和改善管理。
三、高校专项资金的特点
1.来源的多元化
专项资金来源主要包括：上级拨款、自筹基金、政府拨款、社会各种捐赠款等四个部分。由于专项资金多元性的来源，从而导致专项资金管理的复杂性。
2.范围广泛但必需专款专用
专项资金按性质分为事业发展专项基金、基本建设类资金和其他项目专项资金。在使用专项资金时，应坚持专款专用的原则，避免与其他资金混用而影响专项资金的使用效益及专项目标的完成。
3.投入大，占用时间长
大多数专项项目投入数额大，时间跨度长，都要经过一个或一个以上会计年度才能完成。因此，对于跨年度才能完成的专项年末也应将结余结转下年使用；对于当年完成的项目应及时回收或结转相应的专项资金。
四、高校专项资金绩效审计的重要性
近年来，高校在专项资金的管理与使用过程中存在着许多问题，引起了社会的广泛高度关注，强烈要求绩效审计、动态管理专项资金。但目前我国高校专项资金审计的主要内容依然是财务收支审计，只能把握资金的真实性、合法性，难以对资金的使用效益作出评价，绩效审计很好地弥补了这点不足。绩效审计通过对使用资金的效益性、经济性和效果性进行审计，我国高校专项资金审计逐步朝着绩效审计这一方向发展。
1.监督资金按政策专款专用
高校专项资金在高校教育经费中所占比重越来越大，高校专项资金与其他资金相比具有专款专用的特点。资金使用必须严格按照申请项目的预算执行，不得随意调整项目资金数额或是变更项目内容，避免与其他资金混淆使用而影响专项资金的使用效益及专项目标的完成。
2.更新高校审计观念
目前，高校（主要指公立高校）是财政拨款的非盈利组织，人们普遍认为高校财务风险小或无风险，无需社会监控资金。并且没有审计高校资金资源使用的经济性、效益性和效果性，只审计评价物资采购询价、资产验收以及协助相关部门进行日常工作。《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》明确提出：明确推进效益审计，着力构建绩效审计评价及方法体系的要求，绩效审计已成为未来发展方向。如今大力提倡建设资源节约型和绩效管理为主的新型高校，高校绩效审计迫在眉睫，紧抓绩效审计这一中心，夯实绩效管理意识，更新审计观念这两个基本点，充分发挥现代审计职能的作用。
3.加强预算管理、优化预算支出、提高经费使用效率
预算管理是专项资金管理的核心。目前，预算管理在高校普遍存在一些薄弱问题，尤其是结构不合理的预算支出、预算编制缺乏科学规范性、预算审批中主观随意性强、预算执行缺乏严谨性、预算资金投入大收益低、预算绩效评价不完整等问题。由此导致高校办学经费效益低、专项经费不能规范使用、资产资源严重浪费、盲目引发巨额货款及高风险发展等问题。为了减少这些问题，必须在高校发展中对上述问题的根源及其原因进行查找，以成本核算和预算管理为突破口开展绩效审计，以绩效审计模式为核心，协同财务审计、经济责任审计、专项资金审计和社会责任审计等，有针对性地提出高效益、易实施的意见与建议，防止铺张浪费和盲目发展，促进高校节俭办学、开源节流，通过提高经费使用效率建设节约型高校。
4.保障高等教育健康可持续发展的重要监督机制。
实施绩效审计可以在财务收支审计的基础上，从成本———效果、成本———效益方面来衡量高校内部资源消耗和配置的合理性、有效性。对资金使用率低下、资产闲置浪费和流失、现象并存等问题，从源头上披露并遏制，边预防边治理，有利于高等教育健康可持续发展。
五、加强高校专项资金绩效审计的对策
1.建立完善的专项资金管理制度
高校在完善专项资金管理制度与办法时，根据高校专项资金制度体系、管理和使用规则，尽可能详尽规定各类专项资金的申报和立项程序、立项后的审批和使用、使用期间的监督机制以及使用后的绩效考评等方面的原则和办法。具体包括：（1）编制专项经费预算计划、预算方法的科学性，资源分配的合理性以及资源投入的节约性等内容；（2）是否遵循法定程序及公开透明的编制预算；（3）专项资金使用后产生效益的评价指标，是否科学合理。这使专项资金管理及其使用更加便利有效，同时确保专项资金发挥应有的效益。
2.实施全过程监督审计
大多数专项项目投资大，占用时间长，往往要超过一个或一个以上会计年度才能完成，因此将审计关口前移，事前参加各专项项目的预算评审，项目实施过程中对经费变更调整实施跟踪，并在项目建设中期开展中期审计，及时压缩不必要、不合理的开支，严禁奢侈浪费，严格按项目预算执行，对资金使用不合理、不合规之处，提出审计建议，事后参与项目验收，评价项目建设成效。
3.根据实际，找准审计切入点
高校专项资金涉及资金量较大，审计起来工作量不小，而高校内部审计资源有限，因此在审计过程中，应全盘统筹，突出重点，找准切入点。切入点的选择应主要从项目立项、资金来源和运用三个方面着手，着重于立项依据是否充分，重点掌握资金来源渠道、金额、到账情况，仔细梳理资金的去向，根据项目预算、专项资金管理规定、考核办法等审计依据，判断经济性、效率性和效果性地使用资金。
4.审计调查方法与专项审计相结合
专项审计具有宏观性、广泛性、多样性的特点。专项资金绩效审计的重点审计对象应当是有代表性的单位和项目，从检查会计账目开始，检查专项资金的来源、使用、管理和效果。综合分析法在审计调查中常用，充分发挥审计调查涉及面广、内容单一、程序简化和多个小组平行作业的优势，确保统一的审计内容、完整的资料、可行性的分析、有效的评价有效结合起来。将专项审计与审计调查协调跟进，可以收到事半功倍的效果。
5.定量分析与定性分析相结合
在对专项资金进行绩效审计过程中，为了避免出现经济效益好社会效益差、局部效益好整体效益差等各种情况，在评价时需全局考虑，有效结合社会效益和经济效益，效率中凸显着公平，使项目的经济性、效率性和效果性三性完美结合、全局反映。事实上，定量分析和定性分析及其应用都存在一定的局限性，在实际运用中，首要明确定性分析是基础，还需定量分析的具体化和量化，二者缺一不可，不能一味强调定量标准或者片面使用定性标准。
参考文献：
[1]韩东海,付桂彦.高校科研专项资金绩效评价研究[J].教育财会研究,2014(8）:28-33.
[2]田冠军,潘松剑.政府绩效审计研究文献综述[J].财会月刊,2011(8）:82-84.
(一)绩效审计是高校提高办学水平，实现可持续发展的有力保证在当今国家逐年投人教育资金增加的情况下，开展绩效审计不仅顺应了经济的发展，更重要的是通过对这些资金的经济性、使用效率和形成的效益进行评估来评价学校的业绩，促使学校不断提高办学水平，达到经济效益和社会效益的有机统一，实现可持续发展。
(二)绩效审计是高校杜绝浪费，提高资金使用效率的有效手段高等学校随着扩招任务的不断加大，学校规模也在不断扩大，高校的基本建设投资、固定资产投资大幅度增长。为了保证办学质量，学校加大对教学科研投入，教学经费、科研经费、管理费用等随之大幅度增加。不少学校新建的基础设施一部分依靠银行贷款，学校将要支付相应的银行利息。随着竞争的不断加剧，谁能够降低办学成本，提高资金利用率，谁就能取得主动权。在学校的收入来源非常有限的情况下，通过预算执行绩效审计，可以弄清高校内公共资金是否获取了效益，效益的程度如何。如高校在进行固定资产投资前进行评估，可以预测、论证最佳决策方案，以期实现最大效益；通过事中监督，可以挖掘提高固定资产的潜力；通过事后对比，可以分析、考核、评价投资预算执行结果，提出改进意见。将绩效审计贯穿管理的整个过程，能够获得资金的最佳使用效果。
(三)绩效审计是高校内部审计工作发展的必然趋势长期以来受计划经济的影响，高校内部审计大多定位于“查弊纠错式”审计，以财务审计为重点的内部审计一般是事后审计，不能直接协助高校提高办学效益，加上目前内部审计采用的方法基本上是对会计科目进行逐笔审查，方法陈旧单一，审计效率低下，所以高校内部审计未能充分发挥其职能作用。市场经济讲究效益，随着高校办学规模不断扩大，高校的内部审计也应在原有的基础上向绩效审计方向拓展。
二、高校推行预算执行绩效审计主要难点
(一)审计经验缺乏目前，我国高校绩效审计正处于起步阶段。由于过去较注重财务收支、财务会计等“查弊纠错式”的审计，而忽视了效益审计和绩效审计。大部分高校以财务收支审计为主，绩效审计只在审计基建专项资金时使用，对高校经常性经费的绩效审计尚未开展。实践中既没有明确高校开展预算执行绩效审计的内容，也没有完善的绩效审计标准，更没有完整的案例可供借鉴。
(二)建立高校预算绩效审计标准难绩效审计标准是评价审计对象效益状况的判断尺度，是提出审计意见、作出审计结论的客观依据。目前，无论是从计划、实施、报告还是步骤、程序和方法都没有现成的规范和标准来约束，绩效审计的内容、组织方式和审计方法因人而异，因此绩效审计行为显得杂乱无序；事实上要制定这样的标准也比较困难，因为高校绩效审计与企业审计、固定资产投资审计等其他专业审计有着很大区别，高校的固有属性，决定了资金的使用主要是体现社会效益、宏观效益、长远效益，难以直接量化经济效益。因此，制定合理的绩效审计标准具有一定难度。标准的制定科学与否，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论会有很大差异。在不同的时间点上，也会得出不同的结果。衡量标准的难确定，给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成困难。
(三)控制审计风险难绩效审计涉及面广，不同层次和领域重要性水平确定和审计风险评估并不相同，因此风险评价体系的确定也不同。另外，绩效审计专业性和综合性都较强，审计技术与方法更为复杂。在绩效审计数据收集、分析和确定结论过程中，预算执行审计的思维惯性，从现象推断本质、用部分推断总体等的实现，也都存在不成熟观点导致做出错误结论的可能。当前高校审计人员的配置仍存在知识结构单一、专业技能差距大的非均衡特点，这种状况已成为制约高校绩效审计发展的关键因素，将不利于对效益进行全面、客观、公正的分析评价，也会不同程度地增加绩效审计的评价风险。
(四)遗留问题测算指标难高校购置资产普遍缺乏统一计划，重复购置现象严重；对事业发展需求预测不准，盲目购置价格昂贵的仪器设备，导致设备利用率低下，长期闲置，最终损坏、报废；基本建设及修缮工程缺乏长远规划，设计不合理；校办产业可行性论证与研究不够，经营管理不善，投资无法收回，负债过多。经常性经费、专项经费使用不规范，处理不好消耗与积累的关系，盲目贷款，利息支出数额过大，导致财政困难。这些问题存在，必然对推行预算执行绩效审计造成影响。
三、高校实施预算执行绩效审计的对策
(一)建立预算执行绩效审计评价体系
2008年审计署颁布《2008至2012年审计工作发展规划》，提出了“着力构建绩效审计评价及方法体系”的要求。明确指出“2009年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系”。一个完整的、可操作的预算资金绩效审计评价体系应包括确定审计目标、评价标准和评价指标。通过确定预算执行部门使用资金的绩效审计目标，以定性分析与定量评判结合的原则，选择和制定审计评价标准，并在此基础上建立绩效审计评价指标体系，重点对高校预算编制、收入预算执行情况、支出预算执行情况和预算执行结果进行绩效评价，最终提高学校审计工作质量，改善高校预算管理，促进资源优化配置，提高资金使用效益。
(二)完善高校绩效审计制度不断完善绩效审计规范是有效开展绩效审计并确保审计质量的重要条件。高校要根据实际情况，着手绩效审计规范的建设，制定绩效审计准则和具体的操作指南，绩效审计的方法方式、具体的操作程序及有关的措施形成制度性文本。由于绩效审计的特殊性与复杂性，目前我国尚未形成完整法规体系适用于绩效审计，已出台的法律、法规中涉及绩效审计的内容较少，有关高校绩效审计的内容更少。从各国绩效审计的发展来看，凡是绩效审计开展得较好的国家都制定和颁布了绩效审计准则及相关的规范。因此，尽快制订出一整套独立的包括高校绩效审计在内的绩效审计法规体系，是我国大力开展高校绩效审计和实现依法审计的重要前提。
(三)推行绩效预算编制
目前，高校普遍停留在“基数+增长”的预算编制方法上，限于目前的环境和条件，可以从以下两个方面提高预算执行审计效果。一方面通过关口前移抓源头，审核预算编制。通过审计年度预算计划的科学性、合理性来促进提高预算编制的有效性；另一方面是改变部门预算审计的组织方式，具体有三点：一是实行联网审计，参照预算批复数对预算执行过程进行远程实时监控；二是实行跟踪审计，根据预算对重点支出、大额支出项目执行情况进行动态跟踪，定期召开预算执行情况分析会，对执行好的部门进行表扬；三是实行专项审计，发现严重偏离预算计划安排的重大或突出性问题，及时、灵活地以一个或多个相关部门为对象实施专项审计或者专题审计调查，查纠错弊，完善制度。
关键词：高校专项资金；绩效审计；审计方法
中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.06.045
1引言
目前，我国正处于绩效审计全面推进阶段，经过前一段时期的探索，对绩效审计的国际惯例和中国特色都有了一定程度的理解，也积累了一些成功的经验。从2012年以后，所有的审计项目都必须进行绩效审计，由此可以看出国家审计署对于全面推进绩效审计的决心。我国大力发展基础教育的同时，对高等教育的发展也尤为重视。
大学是国家高等教育的学府，我们应该对其进行必要的审计，而绩效审计是一个对资源的利用效率，经济、管理的有效性和创新程度综合性进行的分析评价，所以我们可以说，高校专项资金绩效审计必定成为高校审计的发展趋势。很多高校的绩效审计手段非常落后，审计方法也很单一。据了解，在广西地区的22所大学，在使用审计软件使用的大学只有不到10%，而且大多数大学的审计人员思想很落后，他们依然保留着传统的审计方法和思路，甚至出现在一些人中，审计的目标仍然是在审计手工操作下进行查账找错。关于审计软件和在线服务，在线管理，网上办公，网上教学等信息整合的“数字校园”还处在似懂非懂的阶段，就更别说与审计有关的数据收集、内控评估、管理规定、数据库巡检报告等先进技术了。传统的手工审计将影响审计工作的效率和效果，这些不足恰是目前绩效审计和本课题亟待研究解决的基本任务与研究问题。
绩效审计的定义并不是固定的，在世界上的多个国际组织中或者在绩效审计方面比较发达的国家中都对绩效审计作了不同的定义。本文认为，绩效审计是一种技术性的工具，审计人员先经过采集、分析、评估审计证据，分析审计对象在经济、效率和效果等方面存在的问题，提出改进建议，审核结果将提交相关部门，并提出进行审查控制。进行高校专项资金绩效审计，可以对高校有关资金的经济性、效率性和效果性进行评估，然后可以为负责监督或采取纠正措施的有关各方提供建议，从而促进学校不断提高办学质量，增强自己的竞争力，也符合国民经济发展的要求，从而达到经济效益和社会效益的有机统一。目前，许多高校都正在开展绩效审计的探索，一些院校收获很明显的效果，但也有许多地方高校由于缺乏对绩效审计的认识而没有收到理想的效果。
高校专项资金绩效审计是绩效审计内容中的非常重要的一部分，审计人员需监督并评估高校某项资金项目的经济性、效率性和效果性，还要考虑到专项资金投入的项目对利益相关者的公平性以及环保性，并提出相关建议以促进专项资金专款专用、改善管理、提高效益。而要想完成高校专项资金绩效审计目标，审计方法的采取十分重要。本文基于对我国高校绩效审计工作情况的调查研究，又对高校专项资金审计的几种方法进行了剖析，提出了如何加强高校绩效审计效果的一些建议，并对我国高校专项资金审计方法提出建议和做出展望。
2高校专项资金的定义、内容及存在问题
2.1高校专项资金的定义及内容
高校专项资金是高校年度预算计划除基本支出之外的指定项目和用途的专项资金，主要包括基本建设资金，大规模建设和采购资金，科技三项费用（设备购置费、能源材料费、试验外协费、资料印刷费、租赁费、差旅费、鉴定验收费、管理费和其他费用）和三重建设成本（重点科研项目，重点实验室，重点学科）项目，课程建设费用和后勤专项资金等。高校专项资金主要包括以下几项，其中有政府拨款，上级拨款，自筹资金，社会各种捐赠款等。
2.2高校专项资金中存在的问题
因为专项资金来源的多元性和运用的广泛性再加上专项资金具备投入量大，占用时间长的特征从而致使专项资金的管理相对来说比较复杂，容易出现许多的问题，主要有：
（1）专项资金的管理缺乏总体规划。从目前来看，我国国内的许多高校对于科学有效的专项资金管理办法和经费合理使用的详细规则是普遍缺乏的，并且对于本校专项资金的使用上也缺乏系统性和条理性，从而导致了专项资金使用过程中出现了随机性。
（2）专项资金的构成不合理。有些高校为了体现拨款效益，只注重专项经费的安排，忽略正常维持经费的安排。如果这样就比较容易出现公用经费被专项经费所挤占的现象，进而导致学校公用经费更加紧张。
（3）挤占挪用专项资金现象会经常发生。一些高校用财政拨款不足，成本超支作为借口，对办公经费和专项资金的某一部分进行挤占和挪用；或将一些支出直接拨付专项资金，严重的直接影响工程项目的顺利进展和结项验收，扰乱了正常的经济秩序，造成了不良的后果。
（4）重复建设和严重浪费的现象会在专项资金使用过程中经常出现。主要原因是因为专项资金在使用时缺乏与其对应的绩效评价，没有根据，所以就不可避免的出现一些盲目的现象，比如说扩大支出，重复购买等。
（5）绩效评价系统是不完美的，不能有效发挥监督机制的作用。在专项资金的管理中，不能只考虑到审计监督，应该还有财务监督。如果财务高校部门只把审计专项资金支出票据合理合法作为目标，而对资金使用的真实性或业务本身的真实性却无法判别，某些资金的使用者借此机会占小便宜，把不是该项目的，自己使用的合法票据纳入该项目进行报销，这种现象就叫隐形挪用挤占专款。此外，绩效评价机制和监督机制的缺失和校内审计部门不求甚解的例行审计，也都会造成专项资金支出的经济性、效率性和效果性大大降低。
3审计方法的定义及种类
广义上的审计方法，是指审计人员为了完成任务，达成审计目标而采取的各种方式、方法、手段和技术的总称。狭义的审计方法，一般就是指负责审计的人员在收集审计证据过程中而运用的所有技术和手段。审计方法的运用不只是在某个审计阶段中，从审计人员制定审计的计划开始，最后出具审计意见书并且要依据法律法规做出最后的审计决定，然后还要建立审计档案，在这一过程中都需要用到审计方法。
审计绩效可以通过采用新的审计方法来提高，所有的审计理论研究人员和实践工作人员都应致力于研究探索和创新应用新的审计方法，才能使审计的作用不断增强。审计方法多种多样，本文主要分析探讨4种审计方法，以供各高校的审计工作人员作为参考。
3.1平衡记分卡
“无法形容，就无法评估；无法评估，就无法管理。”从美国哈佛大学诺兰诺顿研究所执行长戴维诺顿研究的“未来组织绩效衡量方法”绩效评价体系中而来，平衡计分卡经过近二十年的发展，已经成为集团战略管理工具，起着非常重要的作用，比如在战略规划和公司管理等方面。平衡计分卡的目的是要保证企业的战略能够有效地执行。人们把平衡计分卡叫做企业战略管理和执行的最有效工具，我们把平衡计分卡可以应用到高校专项资金绩效审计中来。
高校专项资金绩效审计评价指标如表1所示。
3.2 SWOT分析法
SWOT分析法，又可称为态势分析法或优劣势分析法，主要是为了确定企业自身的竞争优势（strength）、竞争劣势（weakness）、机会（opportunity）和威胁（threat），从而能够将组织的战略与组织内部资源、组织外部环境有机地结合起来。SWOT分析法在高校专项资金绩效审计中的运用如表1。
（1）通过运用各种审计调查方法，分析出高校内部和外部的环境因素。外部环境因素主要包括机会因素和威胁因素，科教兴国战略、高等教育普及政策以及国家支持西部地区高等教育发展等政策都属机会因素，当地经济社会发展落后从而影响高等教育的办学质量属威胁因素。它们会直接影响高校的发展和专项资金绩效，这些都属于外部环境中的客观因素。在这些因素中又可分为有利因素和不利因素，比如说，国家划拨财政资金来支持高校基础设施和教育平台建设，这就属于有利因素。内部环境因素属于主观因素，包括优势因素和劣势因素。在对这些因素进行审计分析之前，要把控制和风险分析作为出发点，分析每个指标的优劣度，促进在信息技术的支持下形成高校专项资金项目所使用的最优方案。
（2）构建SWOT矩阵，需要依据各种因素的急迫程度或者对项目的影响程度按照大小进行排序。为了促进教育资源的优化配置，可以更好的评估高校专项资金的使用效果，需要优先排列那些对高校发展有重要的、紧急的、直接的影响因素，以实现财政专项资金使用效率的最大化。
（3）在高校绩效审计中运用SWOT分析法有如下作用：一是绩效评价信息更加清晰简明。从目前来看，高校正面临着越来越复杂的投资环境和公共需求。通过SWOT分析法，制定资金资源的使用规划，并列出高校当前的优势、劣势、机会、威胁，使原本复杂的信息清晰明了，从而提高决策的正确性。二是资金的投向更加科学合理。以SWOT分析法构建SWOT矩阵，有利于对项目高校目前实际情况和未来发展趋势进行全面、系统、准确的分析研究。
3.3层次分析法
层次分析法（简称AHP）就是把与做出决策息息相关的各种因素分解成为目标、准则、方案等层次，再此基础上再进行定性与定量的分析，这种方法就叫做决策分析法。AHP方法在高校专项资金绩效审计中的应用如下：
（1）首先设计出高校专项资金绩效审计评价指标的层级和权重，然后建立起层次结构模型和指标体系。专项资金从投入使用到最后产出，是一项复杂的过程。因此我们需要利用层次分析法把复杂问题尽量简单化，把复杂的问题分解为多个因素，利用少量的定量信息尽可能的量化决策的思维过程，再根据这些因素的隶属关系进行进一步的分解，按照各因素的重要性程度来排序，建立一个由总目标、子目标、明细指标构建的层次结构模型。
（2）测试评分。从项目专项资金投入到项目实施到项目产出再到项目结果，按照高校专项资金绩效审计评价这一路线来采用案卷研究、复核法、询问法、比较法等审计证据法，对专项资金投向的项目实施内容、目标、资金管理、项目效益等因素的经济性、效率性、效果性等指标作出评价。
（3）综合评价。根据测试的得分情况，对专项资金绩效进行综合评价，及时发现资金使用过程中出现的问题，并提出审计意见和针对性的建议，促进高校专项资金绩效达到预期目标。
3.4数据包络分析法
简称DEA，该方法是一种专门为了进行效益评价而建构的决策模型，主要针对单输入，单输出下工程效率概念应用到多输入、多输出的相对效率评价中，拥有无需设置权重，不需要设定输入与输出函数关系，评价结果是独立的丰富的透明的等优点，所以该方法被广泛采用。
（1）明确专项资金的投入/产出指标。DEA分析指的是在内容复杂的投入/产出指标体系中寻求具有价值的指标，然后对其进行分析研究并且监督评价其效率、效益和效果。因此，评价指标尤其为关键。就高校专项资金而言，投入指标较单一，主要是用于改善高校基础设施条件或提高教学水平或师资队伍建设的专项资金。产出的指标相对较多，并且受高校类型或者专项资金项目类型的影响，就比如说人才培养、科研成果、社会服务等产出指标。
（2）对专项资金投入/产出指标进行细分和优化。根据专项资金绩效审计评价的目标，对于设计的多个投入/产出指标体系，对各指标进行DEA分析。
4高校专项资金绩效审计方法的选择及运用
4.1高校专项资金绩效审计方法的选择
审计对象、审计类型、审计内容与审计目标不同，其审计方法也不同。但应注意的是，审计的各种方法之间基本没有排他性，没有排他性的意思就是审计人员可以按照审计的对象、审计的类型、审计内容和审计目标的需要，因地制宜地灵活选择与结合多种审计方法。
4.2高校绩效审计方法的运用
在运用审计方法进行高校专项资金绩效审计的过程中，应该要注意以下几点：
（1）每个高校有每个高校各自的运行规律，所以不可能存在适合于每个高校的审计方法，运用审计方法也不一定就会带来正面的效果。这就要求审计人员根据实际情况使用任何该组织的方法和技术，采取行之有效的工作方法。
（2）在运用传统的审计方法时获得的基础信息和资料是高校开展绩效审计的前提和必不可少的条件。所以说，在进行高校专项资金绩效审计时，在运用各种新兴的审计方法的同时，也不能忽视传统审计方法的作用。
（3）高校专项资金绩效审计是一项综合性的工作，再者每个高校的办学特点又各不相同，审计人员在进行高校专项资金绩效审计时就应注意不能仅仅局限于现有的审计方法，还得学习综合运用各种技术，包括管理学、计算机系统分析技术、工程项目管理、统计学、经济学、社会学、组织行为学等在内的必要知识。高校内进行绩效审计既可以提升高校的办学水平和专项资金使用效率，也可以在一定程度上缓解教育投入不足和高教资源短缺这一矛盾。因此，高校绩效审计的发展，对中国高等教育的发展是非常重要的。
关键词:新经济时代高校绩效审计问题对策
绩效审计是高校经济管理建设中尤为重要的一项组成部分,也是缺乏高校各项建设顺利开展的重要基础保障[1]。近些年来,随着我国高考制度的不断变化,各大高校的办学规模也在不断扩大,这就使得学校的各项投入经费不断增加,再加上新经济时代背景的影响,导致绩效审计工作中存在的一些问题和不足不断显露处理,如何更好的提高绩效审计工作的效率和水平已经成为目前各大高校急需解决的重要课题之一[2]。下面,文章简单分析和总结高校在新经济时代下绩效审计所面临的问题,并研究和探讨相应的强化对策,从而不断提高高校绩效审计的效率以及对教育资源的使用效率,进而更好的推进我国高校建设的现代化、科学化、可持续性发展。
1新经济时代高校绩效审计面临的问题
随着新经济时代的到来,我国大部分高校在绩效审计方面也面临了诸多的问题和不足,具体表现为:
1.1高校绩效审计的理论指导不完善
高等院校属于事业单位,一直以来其经济建设受计划经济的影响较重,导致高校管理人员对绩效审计的认识不足,多数认为绩效审计的目的只是单纯的防止出现违规现象,没有真正认识到绩效审计工作对高校经济建设的重要作用,导致高校一直以来对绩效审计工作的重视不足[3]。同时,由于我国绩效审计的起步时间较晚,在体制、决策、管理等环节上的相关理论体系还不完善,存在一定的不足和缺陷,这些也都导致了高校绩效审计工作发展的缓慢。
1.2缺乏健全的绩效审计制度
目前,我国大部分高校的绩效审计工作是从属于财务管理部门的,在实际工作开展过程中,缺乏统一、明确的制度规范和标准要求,其审计工作的流程操作不规范、不系统,导致绩效审计工作的效率低下[4]。同时,有些高校虽然已经制定了相应的绩效审计制度,但由于参考资料、社会环境以及体制方法等因素的影响,导致其所制定的制度规范缺乏较强的可行性,无法真正保障审计工作的顺利开展,从而导致绩效审计制度形同虚设。
1.3高校绩效审计的信息化技术水平偏低
目前,我国大部分高校绩效审计工作的信息化水平不足,在实际工作中仍然沿用传统的人工审计方法,不仅审计人员的工作量和工作压力极大,工作效率低下,也容易导致工作出现诸多错误。有些高校虽然已经构建了审计信息网络系统,但由于受到环境、技术、人员等方面的限制,通常只是简单的进行数据资料的录入、核算,不能真正发挥现代信息技术在审计工作中的优势和作用。
2加强新经济时代高校绩效审计的对策
目前,针对我国高校在新经济时代背景下,绩效审计工作所面临的诸多问题,在今后的管理建设过程中,各地高校可以通过采取以下几个方面的措施来加强审计工作的效率和水平。具体措施如下:
2.1完善绩效审计的理论体系
新经济时代背景下,高校在基建、招生、融资以及后勤等工作上的市场化进程也越来越快[5],这就要求高校在开展绩效审计工作时,必须要结合新经济时代要求,积极转变和创新绩效审计理念,与时俱进、创新求实,不断拓展绩效审计的范围,研究和完善审计工作的理论指导体系,自觉调整绩效审计的重点问题和发展方向,并在高效经济建设的各个环节贯彻落实绩效审计工作,真正把绩效审计理念融入到高校经济建设的整体过程中来。同时,高校还要充分发挥自身的科研优势,通过科研攻关、论坛交流等方式不断对绩效审计进行深入研究和探索,积极创新和改进绩效审计方法,从而使绩效审计理论体系更加的趋于完善。
2.2建立健全绩效审计制度体系
高校要结合审计工作要求,在新经济时代背景下,建立和制定符合自身发展的绩效审计规章制度,并在工作过程中不断加以补充、修正和完善,使绩效审计制度更加的科学化、规范化、合理化,不断提升规章制度的可行性、时效性和有效性,让审计工作真正实现有法可依、有规可循。同时,还要设立专门的绩效审核部门,调整和优化其组织结构,树立和巩固绩效审计的独立性和权威性,从而真正将绩效审计工作纳入到法制化、制度化、规范化、系统化的轨道中来。
2.3提高绩效审计的信息化水平
网络信息技术是新经济时代的重要标志之一,也是高校经济建设的必然发展趋势。因此,高校在开展绩效审计工作时,必须要积极引进和应用现代网络信息技术,逐步建立和完善绩效审计信息资源共享平台,通过网络运转、辅助办公、信息管理等方法不断加强绩效审计工作的信息化建设,提高审计工作的整体联动性和动态更新性,从而更好的提高绩效审计的效率和水平。
3结语
绩效审计工作是强化高校教育改革、提高教育资源利用率、规范高校经济建设的重要前提保障,因此,各地高校必须要积极加强对绩效审计的关注和重视,通过制度、机制、人员素质等多方面渠道对其进行综合性的提高和强化,从而更好的促进和推动高校经济的建设发展,使我国高校办学建设不断向着科学化、现代化、经济化的良性方向迈进。
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【关键词】 高校;绩效审计;现状;必要性;建议
绩效审计是审计师通过收集、分析、评价审计证据,对组织行为及其各项活动的经济性、效率性和效果性进行审计,找出薄弱环节,提出改进建议,将审计结果提交给各相关部门,并对建议的执行情况进行审核、控制的一种技术工具。高等学校开展绩效审计,能够通过对学校相关资金的经济性、使用效率和效果进行评价,为负责监督或采取纠正措施的有关各方提供便利,促使学校不断提高办学水平,增强自身的竞争力,同时也顺应了国家经济发展的要求,从而达到经济效益和社会效益的有机统一。当前,许多高校都在探索开展绩效审计,其中部分高校的绩效审计工作已经显示出明显的效果,但还有许多高校由于对绩效审计工作认识不足而进展不大。本文在对我国高校绩效审计工作情况调查分析的基础上,阐释了高校开展绩效审计工作的意义,并提出加强高校绩效审计的几点建议。
一、我国高校内部审计的现状
中国高校众多,进行全面调查统计的工作难度较大,为此,笔者以驻南京的南京大学、东南大学等23所本科院校作为研究样本。其原因在于:一方面,南京的高校数量较多,现有高校47所,其中,地方本科院校23所,位居全国第三;另一方面,江苏是我国的经济大省,高校数量和教育水平位居全国前列,其省会南京更具代表性;此外,南京地处华东,更容易接受国外先进的管理理念和方法。调查方法则是通过登陆各个学校的网站,进入学校机构设置中的审计部门或合署部门,获取相关的信息。
(一)审计机构设置情况
23所高校中,南京大学、东南大学、河海大学、南京师范大学、南京邮电大学、南京林业大学、南京中医药大学、南京工业大学、南京航空航天大学、江苏警官学院、南京晓庄学院、金陵科技学院12所学校独立设置了审计处这样的职能机构;南京理工大学、南京农业大学、南京医科大学、南京财经大学、南京信息工程大学、中国药科大学、南京艺术学院、南京审计学院、南京工程学院、江苏经贸职业技术学院10所学校是审计与纪检监察合署办公;三江学院未设审计机构。可以看出,南京地区独立设置审计机构的院校达到52.17%,有半数左右的院校没有独立设置审计机构或没有审计机构。
(二)高校审计人员配备情况
单独设立审计机构的高校配备了5至7名审计人员,多数为5名,也有超过10名以上的(如南京大学)。其他学校人员相关信息没有公开列示。
(三)高校审计制度建设情况
独立设立审计机构的高校,其审计制度比较健全,一方面遵照国家和江苏省的有关文件,另一方面结合学校自身实际制定了相应的工作制度和规范。
(四)高校内部审计内容
各高校的审计内容(根据审计内容公开程度排列)如表1所示。
可以看出,各大高校处理的审计项目大致相同,基本的审计项目大类都涵盖在审计工作中,也比较符合高校的具体情况,有的学校审计工作的侧重点十分明确,近70%的高校或多或少涉及到了绩效审计相关方面的内容,部分高校对项目的使用和效益情况提出了审计要求,在工作规范中加入了监督各项资源的效益情况等。这些都反映了高校审计工作已不单纯审查资金资产等的合法真实性,开始逐步向绩效方向发展。通过对部分高校的调查,说明我国高校审计工作开展得还是比较好的,尤其是规模比较大的高校,从部门的设置到规章制度的建立,再到具体审计工作的开展,已经具有自己一系列的流程。当然,还有一部分高校的审计工作十分简单,或者并未公开列示相关信息。这部分高校内审工作尚有欠缺。首先,在机构的建立,人员的配备上还存在不足,反映出对审计工作的重要性还认识的不够;其次,缺乏相应的规章制度加以约束,或者说,即使建立了一套完整的工作规范,却没有很好地遵照执行;另外,高校经营意识不强,由于我国每年对高校都有大量资金的拨入,如果高校不能合理有效地进行安排利用,可能会出现债务堆积的情形。因此,这就对高校审计工作提出了更新、更高的要求。
二、高校开展绩效审计的必要性分析
在世界审计史上,20世纪30年代以前的审计都是以真实性、合法性为目的的财务审计。到了20世纪中后期,随着科技的进步,生产力水平的迅速提高,各个国家的财政收入迅猛增长,因此对所使用和管理资源的监督也就显得十分重要,在监督财政收支的真实性和合规性的基础上,进一步监督其有效性,以便节约财政资金,促进国家经济发展,由此产生了绩效审计。
美国是政府绩效审计开展最早的国家,为了确保公共资源合法有效的使用,1945年美国国会通过了《联邦公司控制法案》,该法案提出了审计总署的“综合审计”的方法,有效地将公营企业置于国会的年度审计和财政控制之下。1972年美国颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计》,在世界政府审计史上首次明确提出了绩效审计的概念。在美国政府绩效审计的影响下,西方许多国家的政府审计先后从单纯的财务审计逐渐向绩效审计发展。20世纪70―80年代,以最高审计机关国际组织正式接受绩效审计为标志,绩效审计处于快速发展时期。
由于传统的财务审计重点侧重于财务数据的真实性和合法性,对会计报表所反映的信息依法做出客观、公正的评价,而绩效审计则不仅仅要求会计资料的真实可靠,更强调这些数据背后所反映的各项资源的经济性以及其效率、效果情况。如果说,财务审计是对各项财务收支活动和经济活动量的深入把关,那么,绩效审计则更要求对质的严格监督。因此,两者相辅相成,财务审计为绩效审计奠定了基础,而绩效审计是对财务审计的深入探究。
20世纪90年代以来,西方许多国家已经完成由传统财务审计向绩效审计为主的转变。首先,绩效审计占整个国家审计工作比重逐渐增加,成为国家审计工作的重点;其次,绩效审计职能范围日益扩大,不断向政治、经济、军事、文化、教育、社会、生态环境等领域延伸,推动了审计的发展;最后,绩效审计取得了显著的成果:一是节约了大量社会资源,二是提高了政府部门的管理水平,增强了责任,改善了服务质量。
正因为绩效审计有其独特的优越性,才会成为西方国家审计的主流方向,也给我国的审计工作带来了新的生机和活力。而高校作为我国的一个重要教育基地,其所发挥的作用,带来的影响力,在相当大的程度上与我国经济的发展紧密相关。作为不同于企业和行政部门的教育单位,对其进行单纯意义上的审计已经是远远不够,把绩效审计工作引入高校就显得尤为关键和重要。
开展绩效审计能够对学校的整个发展起到积极的促进作用。通过开展绩效审计,审计工作人员能够及时发现问题,查明原因,继而及时予以纠正,尽量避免学校各项资源铺张浪费,节约资金投入成本,提高学校资金的使用效益,实现高校的资金和资源的优化配置。通过开展绩效审计,可以提高高校的管理水平,增强各职能部门的责任,改善服务质量。通过开展绩效审计,一方面,学校可以合理有效地维持自身的正常运转;另一方面,也可为师生提供更多的服务。
三、改进高校绩效审计建议
(一)完善高校审计机构设置与人员配置
对于没有单独设立审计组织的院校,或者与财务处、监察处、纪委办合署办公的学校,都有必要单独建立审计组织,独立从事相关审计工作。其组织体系不隶属于任何部门,受学校主要负责人的直接领导,同时,除向学校领导汇报工作外,还受上级主管部门审计机构的业务指导,并报告工作。依法独立行使职权,不受其他任何部门及个人干涉,做到客观、公正、独立,确保审计工作顺利进行。所建立的组织,应当具有一定的权威性和强制性,也就是说,当该组织做出某项审计决定时,被审计单位和有关人员必须执行,涉及其他有关单位的,应当协助执行。同时审计机构应根据高校实际规模、具体情况,配备相应数量的高素质审计人员,且审计人员必须是专职的,不能由其他部门人员相互兼任,要求审计人员必须遵守审计人员的诚信、敬业、保密等职业道德,以身作则,公正无私,廉洁从审,有过硬的业务能力、严谨的工作作风。在审计过程中,要适当地拓宽自己在账务以外的职责,兼具管理者的身份,站在管理者的角度去分析评价问题,将工作重心放在分析问题形成的原因上,并结合存在的问题及时提出改进意见。
(二)明确高校绩效审计范围和审计方向
绩效审计的范围即绩效审计的工作对象。高校绩效审计的范围主要包括经费支出与资源利用两大方面。其中,经费支出方面具体涉及到教学、科研、学科建设、后勤保障以及校办产业等项目;资源占用则包括房屋和设备等有形实物资产、学校品牌、专利技术、著作权等无形资产以及各个部门所占用的人力资源,范围非常广泛。目前,高校的绩效审计主要涉及大型项目设备,而很少涉及到其他方面,绩效审计需要拓展的工作范围还很大。
进行绩效审计首先应该明确的是审计方向。通常认为绩效审计着重关注经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三个方面内容。其中,经济性是指如何以最低的成本来取得所需要的人力和物力资源并提供合格的服务,在资金的支出和预期目标中找到均衡点十分重要。效率性重点关注教育资源的消耗、占用情况。效果性侧重于对成果的审查,指出预定的目标是否达到,所带来的成果如何,带来的正面和负面的影响如何,关注的是实际效果与预期目标之间的关系。笔者认为,除此以外,绩效审计的方向还应该包括创新程度(Innovation)这一标准。创新涉及工作内容、工作方法等方面,它既是经济、效率、效果的前提,也是高校各项工作的一项诉求,因为创新是一个组织、一个社会不断进步的原动力,尤其对于高校更应该强调其业务、管理活动的创新性。
(三)完善绩效考核指标体系
针对高校绩效审计内容,通过设定一些指标对其进行量化,能够帮助审计人员有针对性、有方向性地做出审计分析,揭示学校在运作过程中存在的问题,为提供相关审计意见和建议提供实质性的依据。根据经济性、效率性、效果性和创新程度这四个绩效审计方向或绩效审计标准,高校绩效考核指标应该包括财务收支平衡情况、教学经费支出情况、科研经费支出情况、学科建设经费支出情况、固定资产利用情况、教职员工配置及履行职责情况、学生就业、升学、获奖情况、科研经费到账情况、科研、教学获奖情况等方面。从这些方面具体涉及一些相应的考核指标,如反映财务收支平衡情况的预算完成率、反映教学经费支出情况的生均教学经费支出额等。当然,对一些衡量效果性和创新程度的内容,审计人员有时需要通过一些定性标准加以审查分析。比如,可以透过有关的民意调查结果,了解审计内容的效果性方面信息。把定量标准和定性标准有机的结合起来综合运用,会达到比较好的效果。
(四)在绩效审计工作中采用电算化审计加以配合
鉴于绩效审计工作相对于普通审计工作来说内容更为丰富,为提高绩效审计工作效率,应当充分利用电脑和开发的相关软件配合审计工作进行,就像目前许多企事业单位都应用财务会计软件配合财务工作,从而大大提高了工作效率。现在,许多会计师事务所在不同程度上开发了很多辅助审计工作的软件,将审计的全部过程(前期计划、审计程序、审计建议等),均以电子化模式记录并存储下来,方便了审计工作底稿的查询与利用,改变了审计工作底稿的存储方法,提高了审计工作的效率。同时,对审计工作底稿进行加密处理,增强了审计底稿的保密性。通过审计辅助软件的运用,可以将大量的数据加以整理和分析,提取所需要的信息。检查电脑档案数据的正确性和完整性,找出异常数据,及时发现问题。这些软件降低了人工处理的误差,节约了时间,节省了人力,提高了审计工作的效率,令审计人员在有限的审计资源下能够有效地完成审计任务,从而达到最理想的效果。
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一、高校审计工作发展的新要求――预算执行绩效审计
(一)评价预算执行的“有效性”是高校预算执行审计的重要目标之一目前，高等学校已经形成了多渠道的资金筹集格局，但作为国家预算的基层单位，高等学校的预算仍是国家财政预算的重要组成部份，高校预算执行审计依然是高校审计工作的重要内容之一。教育部的《教育部关于加强高等学校预算执行和决算审计工作的意见》(教财[2008]12号)，要求各地高校“高度重视预算执行与决算审计工作”，“严格预算执行审计”，“加强决算审计”，“即使纠正审计发现的问题”，同时制定具体实施办法。其中《意见》还特别指出了“通过预算执行审计……优化资源配置，提高资金使用效益”。由此可见，在强调高校预算执行审计重要性的同时，重视审查预算编制的“合理性”和预算执行的“有效性”，已成为预算执行审计的重要目标。
(二)绩效审计是符合我国发展的主流审计理念与方法 绩效审计从本质上来讲是一个依靠有效证据对被审单位是否高效地利用各种资源发表审计意见的过程。它是效率审计(Efficiency Audit)、效果审计(Efleet Audit)和经济审计(Eeonomy Audit)的总称，即“三E”审计，是由独立的审计机构或人员依据有关法规和标准，运用审计程序和方法对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进管理，提高效益的一种监督活动。绩效审计是现代审计的核心内容，是国际审计发展的主流方向。2003年，国家审计署制定并颁布了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，提出了“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”的要求；2008年审计署又颁布了《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，提出了“着力构建绩效审计评价及方法体系”的要求。明确指出“2009年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系”。这一战略决策，既为我国的审计事业指明了发展方向，也对审计工作提出了更高的要求，使得对绩效审计的理论和实务研究得到进一步加强，并始终围绕社会主义经济建设的改革和发展进行。
(三)开展预算执行绩效审计是高校内部审计工作的新发展高校预算执行绩效审计，是高校预算执行审计和绩效审计的结合，是对高等学校预算执行的经济性、效率性及效果性进行客观全面的评价和考核，并提出管理意见和建议的活动。重视审查预算编制的合理性和预算执行的有效性，已成为预算执行审计的重要目标，而且绩效审计的开展又能够十分有效地评价经济活动的合理性、经济性、有效性，因此，我国可以尝试将高校预算执行审计和绩效审计相结合，实现高校内部审计的创新。这一举措也符合《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出的“在深入总结我国审计实践的基础上，不断探索符合我国发展实际的审计方式和方法。……通过结合，协调各种资源和要素，加大审计力度，满足经济社会发展对审计的各种需求，提高审计的效果和影响力”的要求。开展高校预算执行绩效审计是提高高校教育经费使用的规范性、安全性、有效性的重要措施，其关键是建立起与时俱进、符合科学发展观的绩效审计评价体系，重点对高校预算编制、收入预算执行情况、支出预算执行情况和预算执行结果进行绩效评价，最终提高学校审计工作质量，改善高校预算管理，促进资源优化配置，提高资金使用效益。
二、高校预算执行绩效审计的关键――构建预算执行绩效评价体系，实现预算执行绩效审计
(一)从易于确定、争议较小的原则出发 高校预算执行绩效审计评价体系的建立原则在不同文献和微观实务上有着各种不同的要求。笔者认为，以下四个原则针对评价体系得建立比较重要且务实：一是整体与分类相结合原则可以提高审计评价结果的针对性。高校预算资金支出是高校及各部门活动的反映，建立高校预算执行绩效审计指标体系时要考虑整体性原则，使审计指标能全面地反映各个有关要素和环节的关联，以及彼此间的相互作用过程。同时高校的各个预算执行部门有着不同的特点，不同使用范围的预算资金也有不同的绩效及体现方式，因此，预算执行绩效审计评价体系，应根据预算执行的适用范围分类建立，从而使得各项评价指标更具针对性。二是定性与定量相结合原则是确保审计评价质量的关键。建立高校预算执行绩效审计指标体系，要注重定性与定量相结合。对可以定量描述的项目，必须通过多角度、多层次的指标进行量化评价，使得评价结果才更直观更具有可比性，同时使得对预算执行续效程度的定性评价更具有证明力和说服力。对一些只能定性描述的项目，也需要全方位评价其综合效益，提高定性评价的科学性。三是静态指标与动态指标相结合的原则才能与时俱进。绩效审计指标的构成、内涵、数量等方面应具有相对的稳定性，但随着我国各项经济体制的逐步建全和高校自身的改革和发展，绩效审计指标体系也应随之改进和变化，因此，绩效审计还必须具有与时俱进的动态性特征。四是短期效益与长期效益相结合原则能真正促进发展。制定绩效指标评价体系时，要将有利于教育部门的可持续发展的长期绩效和体现管理工作业绩的短期绩效结合起来评断，统筹兼顾，并尽量使短期绩效服从长期绩效，减少各种形象工程的出现，以促进学校经济的可持续发展。
(二)确定宏观与公允的总体评价标准 总体评价标准是预算执行绩效审计的根本性和指导性的标准，是对预算执行效益性、效率性、效果性的基本规定，是审计人员衡量、评价效益的标准和尺度，是提出审计意见和审计结论的依据，也是预算执行部门应努力达到的工作目标。针对高校预算执行绩效审计的总体评价标准，具体可包括：国家的法律或法规规定的方针政策；学校制定的预算目标、预算执行计划；国内外同类型单位、项目的先进水平；以前年度审计的意见和建议；内部控制制度等。
(三)建立突出重点、灵活对应的具体指标体系 预算执行绩效审计的具体指标体系是评价标准的量化表现，是将预算执行绩效通过有关绝对数或相对数具体表现出来。在建立具体指标体系的时候，务必突出重点、根据审计的目标，结合被审计单位的不同特点，灵活地选择或者设计指标，实现预算执行绩效考核。考核高校预算执行绩效常用的指标，例如：用来反映高校预算收支和分配绩效的具体指标，主要包括反映学校财务收支绩效的指标和反映
经费内部结构的指标(见表1)；衡量高校整体资源利用效率的评价指标，主要包括：教学和科研资源利用效率指标和学校资产、校产利用绩效指标(见表2)；其他指标，如可以设计教育投资利用效率指标来衡量教育预算资金投入产出效果，科技成果的社会效益指标可以反映高校科研的质量和水平以及科技成果经济效益，高校投资、培养人才、科研成果的社会效益指标可以作为高校综合社会效益的评价依据等。
(四)实现预算执行绩效审计 运用预算执行绩效评价体系实现高校预算执行绩效审计，有别于运用指标进行。财务分析或经济评价，要将监督、审查、评价、反馈结合起来，不但起到“免疫系统”的功能，并切实发挥“建设性作用”。因此，不应仅仅在实际评审时才进行预算执行绩效评价体系的设计，而在前期决策评价即预算目标设定的时候，就应该形成确定的指标，从而实现对预算执行过程的评价考核以及财务结算的业绩考核。后两者的考核结果形成决策评价，又成为下一期的预算目标设定的重要依据，如此周而复始，使得高校预算执行绩效审计从“结果导向型”向“目标――结果导向型”转变，实现对高校预算整体层面的“效率”、“投入――产出”、“潜力”地有效考核、评价和挖掘，使得学校资源更加合理配置(见图1)。
三、高校预算管理工作的改进――高校预算执行绩效审计最终作用
(一)预算编制绩效评价与高校发展目标的结合 通过检查高校以及下属单位的工作规划与经费预算、资金收支的街接情况，分析高校以及其下属单位制定的发展目标是否与国家宏观经济和各项社会事业发展规划相衔接，预算编制目标有无游离于学校发展目标和工作计划之外，是否兼顾资金投入的均衡性和连续性，有无出现埋头“切蛋糕”和盲目“争盘子”的现象。
(二)预算执行绩效评价与过程管理环节的结合 在审计过程中，要从细化审查预算支出结构人手，依托基本的审计方法，分析每一项预算资金的实际投入或耗用是否都是必须的，是否体现了效率和效益。同时，审计中不仅要检查财务方面的内控制度，还必须适度向有关业务流程和制度方面延伸，更深入地去发现和揭示财务信息难以反映但却直接影响财务运行结果的信息，进一步促进过程管理的效益最大化。
