时间：2023-03-16 16:35:04
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公共政策学产生于美国，因此其理论体系都贯穿着西方国家的问题，并体现在主流的公共政策学教科书中。例如，戴伊的《理解公共政策》的宗旨是“政策分析与探求美国问题的方案”，并用理性主义决策理论、团体决策理论、渐进主义决策理论等理论分析了美国的刑事司法、健康福利、教育、经济等领域的政策。反观我国公共政策学的教学，尽管也有形式上的“中国公共政策学”的教学体系，但本土化的程度很低，表现为教学内容安排的仿西方化以及教学方法上的“灌输式”讲解和“牵强式”举例。教学内容安排的仿西方化通过国内出版的公共政策学教科书直接体现出来。截至2011年，国内学者出版的公共政策学教材达到106部[3]。尽管数量不少，但其内容构成基本都是西方的公共政策学知识体系框架，有的甚至是西方教材的“翻版”。国内教材的核心内容是“政策系统”、“政策过程”、“政策分析”三个板块。如果将这些教材与国外的经典教材对照，就会发现每个部分都有明显的西方“蓝本”：政策系统的“蓝本”是查尔斯•E•林德布洛姆的《政策制定过程》和迈克尔•好利特、M•拉米什的《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，政策过程的“蓝本”是安德森的《公共政策制定》，政策分析的“蓝本”是威廉•邓恩的《公共政策分析导论》以及卡尔•帕顿和大卫•沙维奇的《政策分析和规划的初步方法》。教材的编著者抽取这些内容中的理论部分，隐去西方的背景和案例，用中国式的思维和语言重新编排起来，就成为公共政策学教材的主体框架。可以说，到目前为止，国内公共政策学的教材都没有跳出上述西方教材“蓝本”的三大板块，再加上一个必要的“公共政策学学科发展”导论，就成为标准的国内公共政策学教材“四部曲”。
以政策过程理论为例，国内公共政策学教材对政策过程的讲述完全以安德森在《公共政策制定》中所作的政策问题、政策议程、政策方案形成、政策决策、政策执行、政策评估和政策变迁的逻辑划分为“蓝本”，基本是一个逻辑环节一章的内容篇幅，不同的只是对这些逻辑环节的具体划分和取舍有所差异。这些对公共政策过程逻辑环节的讲述往往占据一本教材的很大比例，有的甚至占到所有章节的80%以上。按照这种框架给学生讲述公共政策过程，学生的常见反映是“过于理想化”，与政策运行的现实过程不符。实际上，西方学者后来将这种方法称为“阶段启发法”，也称为“教科书法”。从这个称呼中就可以看出他们对这种理论的批评态度。这种逻辑划分不仅与政策过程的复杂现实不相符，也无法解释阶段与阶段之间的因果关系。因此，西方公共政策学者全面改革公共政策学教材的内容体例安排，例如戴伊的《理解公共政策》就完全抛弃了“阶段启发法”的内容体例，而是按照不同领域政策专题的形式进行讲解。然而，国内的教材在讲述公共政策过程的时候，依旧在西方早期的“阶段启发法”后面亦步亦趋。中国公共政策学教学的本土化严重不足还表现为教学方法上的缺陷。一方面，大部分任课教师采用的主要教学方式是“灌输式”讲解，即使不是“照本宣科”，也只是在西方的理论内容上随机添加一些自己的个人观点甚至是经验感悟来作为补充。另一方面，为了弥补“灌输式”讲解西方理论的教学缺陷，近年来很多任课教师尝试学习和引进案例教学，但这些所谓的案例大部分更多地只是“牵强式”的举例说明，还远未达到案例教学的规范。
二、公共政策学教学本土化的途径
从社会科学知识“地方性”（Parochial）的基本属性来看，公共政策学教学本土化的根本途径是公共政策学理论研究的本土化。因为只有公共政策学的理论研究本土化了，才能提供本土化的教学内容和教学方法。尽管当前我国公共政策学的基本理论体系依然是西方的，但近年来也出现了一些不同程度本土化的研究成果，然而这些成果并没有很好地反映在公共政策学的教科书和课堂教学中。因此，公共政策学教学的本土化有两个途经：首先是鉴于绝大部分理论知识没有本土化，要求任课教师必须辨识并讲述其在中国的适用性，称之为“西方理论——适用辨明”式教学；其次，紧密追踪公共政策学理论研究的动态进展，及时将那些某种程度能够修正西方理论甚至尝试提出本土理论的成果设计在教学内容中，称之为“西方理论——本土修正”式教学和“本土实践——本土理论”式教学。下面以政策过程理论为例，对这三种本土化教学策略进行分析。
（一）“西方理论——适用辨明”式教学在我国公共政策学发展过程中引介西方的理论是无可厚非的，问题是无论是公共政策学的教科书，还是课堂教学，都习惯于机械地讲述西方理论内容，而对理论产的背景脉络及其在中国的适用性不作任何介绍和分析，其结果是教师对理论的讲述和学生对理论的学习只能“生吞活剥”。对西方理论的教学，在讲述内容之前，应该着重介绍其产生的背景和条件，在讲述完内容之后则引导学生思考其在中国的适用性。例如政策过程理论中的政策网络理论。政策网络理论的基本内容是，政策活动中的行动者及其互动关系构成政策网络，而政策网络的结构和网络中行动者的策略影响政策产出。但是教科书中对这个理论的讲述都是介绍政策网络的概念、类型及其对政策产出的影响。于是学生在学习之后就开始在课程作业中大量直接套用，但在很多情况下错误地使用了。典型的代表就是将我国政府之间的纵向关系也直接理解为政策网络。虽然西方理论中对政策网络的分类包括“府际网络”，但在我国并非凡是政府之间的关系都能形成政策网络。在这里，必须要向学生讲述西方政策网络理论的背景和来源。政策网络理论产生于西方国家的分权体制，即政府结构内部在横向和纵向上的分权和制衡。即使是不同层级的政府之间也是分权的，例如在美国联邦政府与州政府之间是分权的，而州以下的地方政府是自治的，在联邦宪法和州宪法规定范围内行使自治权，联邦政府和州政府与无权直接干涉地方政府的事务。因此在分权体制的西方国家是存在纵向上政策主张完全相反的“府际网络”。但是我国的政府架构是权力集中体制，上级政府对于下级政府拥有法律赋予的权威和行政权力，上下级政府之间无法各自成为独立的博弈主体。即使存在下级政府消极抵制或拖延执行上级政府政策的现象，但难以出现下级政府或政府部门联合形成政策网络提出与上级政府相反政策主张的情况，也就不会出现相互公开对抗的政策网络。因而，必须要注意到中国政府体制的等级制约和权力集中的特点，由于政府间关系在政治、法律和文化方面与西方国家完全不同，必须要辨识垂直的“府际网络”的适用性。如果这样给学生讲述政策网络理论在中国政治体制下哪些情况下适用，哪些情况下不宜适用或根本不适用，不仅可以使学生在比较中更好地理解什么是政策网络及其功能，也可以提高学生实际分析问题的能力。
（二）“西方理论——本土修正”式教学在辨识和讲述西方公共政策学理论在中国的适用性的基础上，任课教师或者自己发现，或者通过其他人的研究发现本土的政策“案例”与已有理论不符的情形。在这种情况下，就不能仅仅停留在讲述适用性的层面上，而是要将这些发现及时吸纳进教学内容，展示本土“案例”对西方理论的修正和扩充作用，逐渐引导学生思考本土“修正版”的西方理论。例如政策过程理论中的“多源流”理论。“多源流”理论由美国公共政策学家金登提出，其基本内容是：政策议程的开启和政策变迁取决于政治系统中的问题流、政策流和政治流，当三种源流符合特定的条件并交汇时就会开启“政策之窗”，议题就会提上政策议程从而政策就会发生变迁。其中，政策流中的政策建议需要具备“技术上可行”和“价值（政治）上可接受”两个基本条件。“技术上可行”是指政策方案在法律、行政、财政和具体操作上可实施；“价值（政治）上可可接受”是指政策方案符合既定的意识形态和政治文化。只有符合这两个条件的“政策流”才能与其它源流交汇并促进“政策之窗”的开启。但中国本土的案例反驳了“政策流”的标准要求，证明在中国政治体制下即使“技术不可行”也可以开启“政策之窗”。典型的案例是2003年“孙志刚”事件中的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除[4]。法学学者提出十分激进的“宪法审查”政策方案当时在“技术上”是“不可行”的。如果按照金登的“多源流”理论，“政策流”中的政策方案“技术不可行”就不符合“政策之窗”开启的基本条件。然而，2003年6月，国务院很快就以《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》取代了实施20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，不仅开启了“政策之窗”，而且实现政策的重大变迁。之所以如此，是因为“多源流”理论源于美国的分权制衡和“否决”体制，政策要出台必须要闯过重重“否决点”，这就要求任何政策方案必须在各种“技术”细节上具有高度的实施可行性，才能通过法律规定的程序成为正式政策或改革政策。但是我国是党领导下的权力集中体制，越是重大问题和“棘手”的问题，越可能从常规程处理序“转移”到高层或顶层决策机构中去“特殊”处理，也就越有可能实现重大变迁。“孙志刚”事件中法学学者提出的“宪法审查”的“技术不可行”的政策方案就是一个重大而又“棘手”的问题，因而问题迅速进入了党和国家的最高决策层。很快，国务院就“自行”宣布废止“收容遣送”制度，并出台“救助”制度。这说明在我国政治体制下，如果是“价值（政治）上可接受”但“技术上不可行”的政策方案，反而可能会开启“政策之窗”。对于这种方式的教学，首先要向学生客观地讲述“多源流”理论的背景和基本内容，然后让学生思考并举例说明在中国是否适用，接着详细地向学生讲述“孙志刚”事件和“收容遣送”制度废除的来龙去脉，引导学生对照“多源流”理论思考这个案例中的差异及其原因，最后进行总结和点评。这种教学不仅不至于让学生将“多源流”理论生搬硬套在中国的政策实践上，而且可以让学生更好地了解中国政治体制的特点。
（三）“本土实践——本土理论”式教学近年来，还有一些研究尝试完全基于中国本土的政策实践和政策案例提出本土化的政策理论。任课教师要充分吸收这些成果，将其设计成“本土实践——本土理论”式教学。典型的代表是陈玲提出的“制度——精英”双层决策模型和王绍光提出的“共识型”决策模型，这两个政策决策模型都是基于本土的重大政策案例而提出的。陈玲基于我国集成电路产业政策变迁与重大决策过程的分析，提出我国公共政策决策是在“制度”和“精英”两个渠道交互影响下达成“共识”的过程。正式制度层面上形成“政策舞台”，政策问题自下而上按既定程序进入决策层；同时由“人际关系”构成的非正式制度则形成“协商网络”，政策问题自上而下在各类精英之间寻求“共识”；“政策舞台”和“协商网络”两个渠道相互作用，达成并扩散“共识”，就可以完成公共政策的制定。同样，王绍光和樊鹏基于我国“新医改”政策决策过程的分析提出中国式“共识型”决策模式，这种决策模式由“开门”型参与结构和“磨合”型互动机制两个维度构成，多元主体参与和多渠道协商沟通形成中国公共政策决策的基本过程。这两个理论不仅是本土的，而且所依据的事实是学生有所了解的。在讲述的时候可以完全抛弃教材上充斥的西方政策过程理论，首先细致地向学生介绍案例，之后让学生讨论并从中自己概括案例中所蕴含的政策制定方式，然后再完整讲述研究者提出的理论本身，加深学生对中国政策制定过程特征的理解。最后，还可以鼓励和引导学生进一步思考“人际关系”、“协商政治”等标志性的本土元素是如何体现在政策制定过程中的问题，激发学生以此去观察和分析其它的政策制定事件。除此之外，还有关于中国“政策试验”的研究，其独特的政策过程直接挑战了“阶段启发法”，这也是政策过程理论教学本土化的可用内容。
从上述本土化教学的途径和策略可以看出，教学内容的本土化和教学方法的本土化是“一体之两面”。教学内容的本土化离不开案例教学和讨论启发式教学方法的运用，而无论是案例式教学还是启发讨论式教学方法的本土化，如果没有本土化的教学内容作为理论主线，要么是天马行空式的“花边新闻”课堂娱乐，要么是牵强附会地“举例说明”应付了事，难以激发学生探究问题的兴趣和提高其分析问题的能力。
三、结语
关键词：硕士论文；论文选题；中国知网
硕士教育是在本科教育的基础上培养高级人才的教育，而硕士学位论文是继学科课程教育和科学研究之后又一核心环节，并且被认为是最重要的环节、硕士项目的重点①。在撰写硕士论文的过程中，如何选题也成为了重中之重。
伴随着股权分置改革的进行，中国上市公司股权政策受到了更多学者的关注，硕士研究生是其研究的生力军。本文通过对中国知网刊登的硕士学位论文中对中国上市公司股利政策的选题分析，分析股利政策在硕士论文中的选题走向，旨在为下一步该课题的研究方向提供借鉴。
一、样本的选取和分析方法
1.样本的选取。本文以“中国上市公司股利政策”为主题，在中国知网的硕博论文中进行了精确筛选，从而选出了2000年-2013年相关硕博论文55篇，考虑到硕博论文的选题差异，本文特剔除5篇博士论文，其余50篇硕士论文均选作研究样本。样本所在的年份分布如表1所示：
2.分析方法。本文采用描述性统计的方法，以了解硕士学位论文针对我国上市公司股利政策的选题方向。运用EXCEL软件，对选题视角和研究方法两个问题进行具体分析。最后在调查分析的情况下，得出对该研究课题下的硕士学位论文撰写的相关建议。
二、样本的的数据分析
1.选题视角分析。从搜索的结果看到，硕士研究生对于上市公司股权政策的研究是从2000年以后开始的，而选题的视角也主要集中在政策研究、影响因素等，具体分布见表2：
从上表中可以清楚地看到，从2005年起，硕士论文对股利政策的研究视角开始呈现多元化发展，不再单纯的局限于股利政策研究和与相关传统理论的关系研究，而更多地考虑到管理者及市场行为对股利政策的影响。同时，开始出现了将中美企业进行对比的分析研究。
2.研究方法分析。通常，硕士学位论文的研究方法主要是实证研究和规范研究，但是经过对中国知网2000年-2013年的有关中国上市公司股利政策的硕士论文的题目调查后发现，比较研究的方法在我国硕士学位论文中比较普遍。具体分布如表3（有些论文不只使用一种研究方法）：
在比例对比中我们可以看到，尽管理论分析研究是研究的基础，是最基本和最传统的研究方式，但在当今硕士论文的题目中，单纯的理论分析命题方式已逐渐退出范围，取而代之的是更具有创新亮点的比较研究和实证研究。当然，样本研究作为一种新兴研究方法，有很大的发展空间。
三、评价及建议
1.选题内容方面。从2000年到2013年14年的检索数据来看，我国硕士围绕《中国上市公司股利政策》这一主题的论文选题呈现多元化发展的趋势。但是，依旧集中在与相关经典理论的关系中。同时，与期刊论文相比，多元化的趋势仍旧有待加强。
2.研究方法方面。由于时间有限，本文探讨的研究方法仅仅是从论文题目中看到的，并未深层探究文章内容。但就题目而言，能够看出除了理论分析之外，许多论文采用经济学和管理学的相关理论分析公司股利政策的选择。比如“管理防御对中国上市公司股利政策影响的实证研究”、“基于行为财务学的上市公司现金股利政策研究”、“管理层激励对上市公司股利政策的影响研究”等，在这些文章中，管理者对公司股利政策选择的作用被放置在一个重要的地位。
值得一提的是，样本或者个案研究的研究方法在硕士论文中也有所体现，虽然所占比例不高，但依旧可以反映出未来在研究方法的使用上的趋势。
3.建议。综上所述，我国硕士论文在该课题的论文撰写中呈现着选题较集中，且重复性强的特点，涉及面相比其他课题而言较窄。但是近几年，硕士论文的选题范围开始扩展、科学性不断提高，研究方法也已经表现出实证研究、案例分析不断增多。
通过以上研究，本文建议：第一，中国的硕士论文选题应广泛参考国外文献资料，瞄准国际前沿，而不能仅仅把视角放在国内市场；第二，在选题方面，硕士论文应该注重研究具体的问题，避免大范围的泛泛研究。同时，应鼓励进行多学科交叉研究，特别是运用相关学科领域的原理、理论解决问题；最后在研究方法方面，硕士论文应考虑使用更多、更加创新的研究方法，如实证研究、经验研究、案例研究、调查研究等，以便使我国硕士论文能够与国际接轨。（作者单位：民族学院）
注解：
① 段洪波，张双才，刘甜甜：《2001～2010年会计学硕士论文选题内容与方法分析》
参考文献：
[关键词]公共政策;研究评述;中国行政管理
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2010)44-0101-03
1 问题的提出
“公共政策”(Public Policy)是近十多年来在中国新闻媒体、书刊杂志、政府文件上出现频率较高的术语。公共政策作为公共行政学研究的一个重要方面,日益受到学术界的重视。在社会处于变革和转型时期所进行的社会科学研究中,往往是名词概念出现在前,真正的研究、实践在后。虽然“公共政策”一词在人们口头上和书面中已经使用了一些年,但是在中国真正的公共政策研究才刚刚起步,就连有关公共政策的学科定位和自身概念在学界还存在着模糊认识;至于在公共政策的制定、实施和评估这些具体的环节上,学者们的争议则更多。
近些年,越来越多的学者开始对公共政策的理论和实践进行研究。关于“公共政策”,有哪些人在研究?都说了些什么?主要采用哪些方法进行研究?本文试图解答这些问题从而探寻中国公共政策研究的发展方向。
2 样本来源及指标设计
2.1 样本来源
本文对公共政策研究的评述选取的刊物是《中国行政管理》,选取的时间段为2004―2009年。剔除了非学术性的书评、会议综述等文章后,最后所获得的总样本量为70篇。需要说明的是,样本的选择标准是论文具有明显的公共政策学学科取向或问题取向,即主要从文章的具体内容来判断是否符合样本要求而非标题中有“公共政策”字样。
《中国行政管理》是目前我国行政(公共)管理学科唯一大型综合性权威学术月刊。其理论成果反映了目前我国公共政策研究的较高水平,从中我们可以对中国目前公共政策研究的现状有比较清楚的了解。
2.2 指标设计
基于评估的需要,本次评估设计了一些具体指标,包括:
(1)年份。分析在不同的年份,研究在数量上是否呈现出不同的特征。
(2)作者单位为了统计的方便,对于合作文章,均以第一作者为主要作者,作者单位与学术地位均采用第一作者的资料;对于有诸多头衔的作者,我们只采用第一单位的资料。
所有未标明资金支持的都看做是无资金支持。与学术地位。分析哪些人在做公共政策的研究。我们将作者单位分为高等院校、行政学院、研究所/学会、党校/团委、其他或未标明五类;学术地位则划分为博士研究生、讲师、副教授(副研究员)、教授(研究员)、无标明或无学术身份五个层次。
(3)资金支持。四个层次为:国家级社科或自然基金、省市级政府基金、高校或研究中心基金和无资金支持。
(4)研究主题。我们将研究主题划分为基础理论、具体政策分析(或政策选择)、政策制定、政策执行、政策评估、政策过程、价值取向和其他。但这只是一个大致的分类,具体的分类标准在分析样本时还会进一步阐明。
(5)研究方法。参照陈辉在《中国行政学研究评估:基于高校学报的分析》中的分类方法,把研究方法分为质化研究、量化研究和非经验研究三类。
(6)研究阶段。根据我国公共政策研究的实际状况,本次评估将研究阶段分为概念界定、问题描述、变量识别和变量分析四个阶段。
3 样本的分析
3.1 论文的发表年份
《中国行政管理》每年刊登的论文有近四百篇。这些文章涉及行政管理的各个方面,而核心为公共政策研究的文章从2006年的9篇到2009年的15篇,呈稳步上升的状态。可见近年来“公共政策”的确是一个高频词汇,也反映出学术界开始关注公共政策,越来越多的学者从公共政策的视角来进行学术研究。
3.2 作者单位与学术地位
从图1中我们可以很清楚地看到研究者所处的机构部门比较集中。多达75.7%的研究人员来自高等院校,这表明高校是公共政策研究的主要阵地。
图1 作者单位
从表1中可以看出,多达32.8%的作者“未标明或无学术地位”,而研究者中教授最多,所占比例为28.6%,其次是副教授。这表明教授、副教授等具有较高学术地位的研究者是公共政策研究成果的主要贡献者。同时,讲师和博士研究生也达到了一定的比例,这说明不少年轻的研究者正把目光投向公共政策领域。
3.3 资金支持
表2显示,多达71.4%的研究都没有资金支持。获国家级社科或自然基金资助的研究论文有12篇,占17.1%。获省、市级政府基金资助的研究占8.6%。样本中仅出现了2篇高校和研究中心资助的研究,且均见于2009年。这些都反映出资金来源单一且支持力度不够。
3.4 研究主题
有些研究主题不是很容易区分,在此详细地说明分类标准。基础理论研究是指研究人的社会活动特性和利益需求结构,研究现代政府治理与政策系统的关系等。具体的政策分析是指基于具体问题(如公共物品、产权、城镇化、NGO等)进行的研究。政策制定既包括宏观政策的制定,也包括具体政策的制定。政策执行是指对公共政策的实施过程的研究。这里归为政策过程这一类别的文章,其主题是宽泛地研究政策过程。研究主题涉及价值目标、公众认同等方面的,姑且以价值取向来概括。
从图2中,我们可以看到基于具体问题而进行的公共政策研究最多,占27.2%,可见现阶段对公共政策的研究是带有相当程度的问题导向性的。然后是政策过程,占17.1%。另一方面,样本中有3篇文章的标题直接提及“中国转型时期”,不少文章在行文中也提到,可见学者们对于公共政策的研究正在努力立足于我国国情,以期更好的发展。
3.5 研究方法
质化研究是通过观察、参与观察、深度访谈及焦点团体讨论等方法来发现第一手资料,在此基础上构建研究结果或理论的研究方法。量化研究是运用统计技术考察“量”的规律性,从而把握事物性质的研究方法。
如表3所示,既非质化研究又非量化研究的非经验研究达到了81.4%。这些论文通常都按照概念界定、提出问题、分析对策这样的三段式结构来撰写,研究方法滞后,缺乏创新。
3.6 研究阶段
表4反映出,在公共政策研究的论文中,82.9%处于问题描述阶段,这说明大部分公共政策研究仍处在研究的初始阶段,重复进行着低水平的研究,缺乏深度的挖掘。
4 结论与启示
以上的分析表明,近6年来我国公共政策研究在研究者覆盖范围、涉及的研究领域方面取得了一定的进步,但是表面的繁荣无法掩盖内在的危机:理论体系缺乏创新;研究内容有待丰富;研究方法亟待改进;研究水平有待提高。反映在上面针对性的统计分析中,表现为:概念化的研究停留在问题描述阶段;研究方法滞后单一导致知识的积累性不强;重复型研究众多,缺乏影响力;缺乏强有力的资金支持等。
以上种种问题,究其原因,主要有以下几点:
第一,中国公共政策研究缺乏问题意识。公共政策是一门实践性很强的学科,其生命力在于要回答中国政治改革和社会发展中的现实问题。目前,大量的研究尚停留在对西方国家的公共政策理论进行介绍的层面,还未将研究重心转向中国的现实问题。
第二,中国公共政策研究方法单一滞后。大多数研究者完全是埋头做研究,采用的绝大多数是非经验主义的方法。非经验主义方法也不失为一种方法,但当此研究方法比重过高且流于形式时,对公共政策的研究会局限在基础理论层面。由于缺乏质化研究和量化研究的有机结合,导致公共政策研究成果结构性失衡,缺乏可操作性。
第三,我国公共政策研究的理论和实践存在矛盾:从事公共政策研究的专家学者重理论、轻实践,大多进行“不出门”的研究;而公共政策的决策者和执行者又重视实践经验、轻视理论的作用。这就造成我国公共政策理论与实践的严重脱节,公共政策研究成果的应用率和采纳率低。
因此,首先我们要加强对公共政策的理论研究。公共政策研究在我国起步较晚,还未受到足够的重视,从研究者集中在高校而鲜少有社会组织研究足可以说明这一点。其次,研究者需要改进研究方法,努力提高公共政策的研究水平。我们需要的不是只停留在概念界定、问题描述阶段的重复研究。一门学科的发展和繁荣与其研究方法息息相关,我们需要通过摸索形成自己的研究方法体系。再次,还要重视公共政策学科建设,加大研究基金的扶持力度,为公共政策研究的发展创造一个良好的外部环境。
我们带着面对问题的勇气去反思已做的研究,虽然中国公共政策研究在目前的环境下面临一些困难和问题,但是政策研究多元化、系统化、科学化的发展进程是大势所趋,绝不会停止。
参考文献:
[1] 张金马.公共政策:学科定位和概念分析[J].北京行政学院学报,2000(1):7.
[2] 丘昌泰.公共政策:当代政策科学理论之研究[M].台北: 巨流图书公司,1997:1-2,35-49.
[3] 何艳玲.“我们在做什么样的研究”:中国行政学研究评述[J].公共管理研究,2007(5):21.
摘要：为实现特定的发展目标，党和政府在公共管理活动中有针对性的制定了各种公众政策。现实国情决定了我国中央与地方政府间关系存在失调的现象，而在区域合作、一体化进程中出现的区域公共政策冲突越来越成为一种普遍现象,这些区域矛盾、利益冲突等严重影响了区域合作的深入开展。因此，有必要在正确理解我国区域公共政策冲突的实质以及区域治理模式特点的前提下，提出合理建议以求消解这些冲突，最终实现区域更好的合作与发展。
关键词 ：治理理论；区域公共政策冲突；基本原则；消解路径
区域内各成员所具备的各自不同的经济基础、意识形态、利益选择等因素相互作用，共同导致了区域公共政策冲突的出现，而区域内各成员的利益冲突是政策冲突的实质，具体表现为区域内各主体利益的重新调整和再分配。为消解区域公共政策冲突，进一步深化区域合作，首要步骤就是要正确理解我国区域治理模式——以政府为主导的科层制，在此基础上认识我国区域公共政策冲突的实质，进而提出有效的消解政策冲突的路径。
一、治理理论与区域公共政策的相关理论阐述
现有关于“治理”的各种定义中，由威利·勃兰特倡导成立的联合国全球治理委员所做出的阐述具有较大代表性、权威性，《我们的全球伙伴关系》指出：所谓治理是各种公共或私人机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是一个使相互冲突的、不同的利益集团得以协调并采用联合行动的持续过程。①作为阐释现代社会区域内政治秩序、结构变化的一种新理论，区域治理理论为有效的指导区域合作提供了一种全新的分析框架。作为“舶来品”的区域治理最早流行于欧美学界，我国对其研究起步较晚。依据现有的相关概念阐释，可以将区域治理定义为：政府、私人部门、非营利组织、公民等利益相关者为实现区域公共利益的最大化而经由协商、谈判等方式，实现对区域公共事务的集体管理。简单的来说，区域治理就是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用。分析现今我国区域治理的实践可知，政府仍是推动区域合作的关键角色，而公民、私人部门和非政府组织作用微弱，总体看来，我国区域治理仍是以政府为主导，科层制特征浓厚。由于政府仍是协调区域内利益冲突的主体，因此我国现有的这种区域公共事务的管理方式还不是真正意义上的区域治理。
针对区域公共政策的概念阐释，学术界尚未得出统一明确的结论。本文从区域公共政策的一般制定过程出发将其界定为：区域公共政策就是由中央或地方政府制定的，旨在解决区域发展问题、维护与协调区域公共利益的各种政策和措施。而与之相对应的，区域公共政策冲突则是指在区域合作与发展的过程中，区域内各政策主体所制定的公共政策相互对立、矛盾，甚至相互冲突的一种情形。由于区域内各政策主体出于自身的利益需求而制定、实施不同的公共政策，区域内的冲突、矛盾不可避免。利益主体间的相互角逐是公共政策冲突存在的本质原因。总体看来，区域公共政策冲突虽有利于政策的不断调整，但其弊大于利，如区域公共政策冲突最终会导致政策资源浪费，政策失败等，因此，必须在理解区域公共政策冲突实质的基础上，经由理性研究进而提出消解政策冲突的有效方法。
二、区域公共政策冲突消解的基本原则
以理解我国区域治理模式基本特点为前提，为更好的深化区域合作、有效消解区域公共政策冲突而采取的相关措施必须遵从的总原则主要有以下几点：
1.利益共享的原则
区域内各主体制定政策的出发点就是使得区域利益的最大化，因此，利益共享对于各政策制定者而言具有重要的影响。为达到鼓励各方沟通、协商，利益共享原则应该包括：⑴区域合作与一体化应更有利于各地方的发展，不能损害他方利益却有利于己方利益。⑵正确处理地方利益与区域利益之间的关系，必须明确二者是相辅相成而非相互对立的。区域合作的积极性需要靠地方利益的增加进行激发，同时，区域内的和谐发展、深入合作则为地方利益的增加提供强有力的保障。
2.和谐发展的原则
在区域内的不同地方、不同产业之间对区域利益进行合理的再分配，达到利益共享基础上的最大程度的公平，从而使区域利益分配达到一种比较公平的状态，实现区域的和谐发展。总之，区域利益的合理分配能够直接调动区域内成员的积极性，维持区域合作系统的稳定，最终有利于实现区域的和谐发展。
3.法治秩序的原则
一方面，制定明确、清晰的规则制度，对区域内成员的利益行为进行规范，严格依规定进行相关的奖惩，使其对违反者的惩罚有理有据，减少人为的随意性，妥善行使自由裁量权，最终实现：以一种规范化的方式来治理地方利益冲突。另一方面，明确相关的责任制度，加强内外部监督。明确各方在区域合作中所扮演的相关角色，在全员达成一致时，若有违约行为必将严惩。此外，完善的内外部监督有利于区域内各方端正自己的行为，严格遵守相关规定。
4.运行高效的原则
一是，依据具体需要，设置多样化、灵活的利益协调机构。既可以是常设性的协调机构，也可以是临时性的项目小组或专业委员会；二是，在协调过程中，应尽可能的避免各种繁文缛节，树立专设协调机构的权威、威慑力。三是，应及时、准确、客观的评价利益协调的结果，并鼓励、监督各方根据实际情况及时予以修正，而后由专设的协调机构进行验收。
三、区域公共政策冲突消解的对策建议
当前中国区域治理模式是以政府为主导的科层制模式，因此为规避区域公共政策冲突的消极影响，有必要在我国区域治理模式根本特征的基础上，提出全方位、多层次、前瞻性地改进措施。
1.建立公共政策冲突的事前控制、事后排除机制
解决公共政策冲突的基础性措施是建立事前控制、事后排除机制。此措施同样适用于解决区域公共政策冲突。简单而言，事前控制是一种预防性手段，指在公共政策冲突发生之前就已经采取一定的措施来避免冲突的发生。而相应的事后排除则是指政策出台后，针对冲突的实际情况而采取的解决措施。
具体而言，可从以下两个方面着手：一是要加强对政策主体权限的控制。虽然我国已出台诸如《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》以及《法规规章备案条例》等法律法规，对政策主体的权限进行一定的原则性约束，但这些规定并不够明确，甚至相互抵触、矛盾，直接造成对政策主体权限的控制乏力，加剧了政策冲突的现象。因此，我国应在现有的法制环境下，通过协商制定各种具体的政策，明确各政策主体的权限范围，并予以严格地监督，以此避免越权、超权决策。二是加强对决策程序的控制。为使决策者遵循一定的决策程序从而避免和减少政策冲突，需建立健全统一审查和批准制度。在区域内成立专门的审查机构，避免政出多门，区域内成员所制定的政策必须报经统一的机关批准，确保各级政策间的衔接和统一。同时，下级政府机构制定政策须报上级政府机构批准，进而有效地减少和避免上下层级政府间的公共政策冲突。
健全事后排除机制的方式主要有以下几点：⑴备案审查。区域内各政策制定主体在制定、出台各自的公共政策时，应按总规定及时将其报送指定的机关统一备份在案，以便进行进一步的审查、监督。⑵利用适用规则。公共政策冲突发生时，为正确适用法律规范而应当遵循的基本原则，如上位政策优于下位政策，同位阶政策具有同等政策效力，特别规定优于一般规定，新规定优于旧规定等②。⑶裁决机制。当区域内公共政策发生冲突时，由协调委员会或临时协调机构等专设机构进行裁决，明确各方责任。⑷改变或者撤销机制。区域合作发展组织应该明确要求各地区政府机关要依照法律规定的权限和程序，对违反制度、规定或者与上级部门政策相抵触的政策予以改变或者撤销，这是一种监督机制③。⑸定期清理机制。区域内各政府机关应定期对域内实施的政策进行审查、考核，判断其是否与法律、法规、区域合作发展组织制定的政策等存在相互抵触、冲突、矛盾的现象，进而进行政策整改，清理不合理的、无用的政策。
2.加强公共政策主体能力建设,深入推进大部制改革
一方面，政府机关人员应明确自己的职责，扮演好自己所承担的角色，通过认真的学习、领悟，在正确理解自己的责任的基础上，不断加强学习，提高自身的素质、修养，进行合理的自我定位。根据区域内各自的需要，制定合理的公共政策，自觉抵制各种诱惑，以区域利益为根本出发点，以公共利益为己任，确保公共政策的正确性、公正性，最大程度上减少公共政策的冲突。
另一方面，深入推进大部制改革，重塑政府角色。我国政府机关应对行政组织内部结构进行自上而下的调整, 科学设计行政组织结构, 把组织和业务及人事制度设计得使政府部门之间没有任何重复、交叉的职能、权责④。为进一步推进大部制改革，我国应加大对其的宣传力度，就改革达成全民共识，赢得公众理解；科学预测改革进程中可能遇到的各种问题、障碍，有计划的采取合理措施进行防范，而不是回避矛盾，掩盖问题；尽可能的减少职能交叉，完善行政运行机制的同时，落实“问责制”，建设责任政府。总之，大部制改革的推进，应加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。
3.畅通政策信息沟通渠道，建立政策咨询协商机制
政策信息沟通不畅是许多公共政策冲突产生的重要原因之一。任何一项政策都很难兼顾多方利益，在其实施过程中必定存在许多的歧义与抵触，矛盾的产生不可避免，而有效的沟通则是减少矛盾、冲突的重要手段。因此，不仅要不断加强区域内各成员的内部沟通交流，还要不断加强政策执行部门与目标群体之间的外部沟通。一是由区域合作发展组织成立专职的沟通协调机构，具体负责区域信息公示、传递、沟通等职责，使沟通协调职能专业化、权威化。二是构建多种沟通渠道，使沟通渠道畅通化。三是缩短沟通距离，保证信息的真实有效。四是实现沟通手段和技术的现代化。此外，还需要在畅通信息沟通的基础上，构建专门的政策咨询协商机制。通过对区域内各个政策的咨询协商，协调不同的利益诉求、政策价值观和政策主张。如果区域内各成员缺乏关于政策目的的共同价值观的同时，在利益关系上也是根本对立的，那么只有采取变通的方法来达到合意，从而维持协商关系。总的来说，政策协商机制的构建将有利于提高公共政策制定的科学化。
4.创新更为灵活的区域治理组织形式
针对我国现有的治理模式，单纯的依靠传统的层级控制来对区域公共政策冲突进行协调，效率明显较低。因而，有必要通过交互式的合作来为实现共同追求的目标而努力，这需要从三个方面着手进行变革：
⑴跨区域协调机构的组织创新。作为此机构发挥功能和作用的基础和载体，组织形式至关重要。以欧盟为例进行说明，欧盟之所以能在此区域内发挥如此之大的作用，与其建立的完善的决策、执行、监督、仲裁等机构密不可分。通过构建一个完整的欧盟区域管理权力体系，欧盟组织实现了区域内的深入合作，并不断地发展、壮大。着眼我国的区域组织不难发现，我国当前的跨区域协调机构在组织机构设置上还是过于简单, 分工不明、责任不到位等因素都会直接导致区域合作组织的诸多职能无法履行和发挥。为此，我国的区域合作可借鉴欧盟的管理模式，在决策机构、执行机构、仲裁机构、咨询机构等各个方面进行不断改进、完善。
⑵跨区域协调机构的功能完善。在合理设置区域协调机构组织的基础上，必须完善其功能，设置机构的目的是使其发挥应有的功能：在协调功能上，综合考虑整体区域资源、区位优势、经济状况，在整合与提升区域整体竞争力等方面发挥作用；在服务功能上，立足于服务区域市场一体化、服务区域经济均衡发展，实现共同繁荣；在监督功能上，审查和监督区域合作规则的执行情况⑤。
⑶跨区域协调机构的网络化。区域协调机构功能的正常发挥，离不开网络化运转。在对区域公共事务的管理上，必须实现多元化的参与主体，以问题的解决为焦点和行动导向，尽可能的弱化科层等级制色彩，强调各种主体的跨层级互动、协商对话、相互信任，实现区域治理模式的网络化。
5.构建利益共享与利益补偿机制
区域政策制定主体的目的就是为实现自身利益的最大化。因此，要实现区域合作的深入，离不开有关利益共享与补偿制度的构建，为此，做出的整体性制度安排主要包括以下几点：
⑴区域内产业调整中的利益分享与补偿。产业调整作为区域圈内公共事务管理的重要内容，直接对地方利益产生影响，同时也会与市场发生作用。区域产业分工的过程中，存在着产业替代、淘汰和升级，这必然会带来利益的重新分配。每项产业的淘汰与升级，总将引发相关的利益冲突。只有建立了与产业相关的财政税收制度，形成配套的利益共享和补偿制度，才能使产业规划和调整真正实现⑥。
⑵对区域内欠发达地区的主动推动。区域内总利益的维护离不开欠发达地区的努力，各地方的共同发展、共享区域发展成果，是区域内各方融入区域经济一体化的根本动力。若是区域合作与区域一体化仅有惠于发达地区，而欠发达地区并不能获得同等的发展机会，那么它就很容易丧失融入区域合作的动力。因此，区域经济发展应该统筹规划，有侧重的实施有利于缩小地区发展差距的财政政策和税收制度：在财政方面，通过中央政府、上级政府的转移支付、财政专项补贴等方式给予欠发达地区以政策支持；而在税收方面，可以对落后地区给予税收政策方面的优惠。
⑶利益共享的有效保障。构建区域内保障机制的重要功能就是使复杂的利益协调行为易理解和可预见，从而使区域合作行为变得可确定。另一方面，当利益相关者拒不履行协调意见，或者履行义务时违反区域合作协议规定的，应有承担违约责任的相关规定。保障机制的有效构建将大幅度提高区域内各主体的参与热情，进而有利于区域合作的深入开展。
引文注释
①汪伟全.区域合作中地方利益冲突的治理模式:比较与启示[J].政治学研究,2012（4）：5-21.
②宋丽华.公共政策执行中的问题及其对策研究[D].东北师范大学硕士论文,2006.
③刘晓宇.我国公共政策冲突及其治理研究[D].湖南大学硕士论文,2008.
④袁明旭.官僚制视野下当代中国公共政策冲突研究[D].吉林大学博士论文,2008.
⑤袁明旭.官僚制视野下当代中国公共政策冲突研究[D].吉林大学博士论文,2008.
论文关键词 法院功能 公共政策 必要规制
一、法院的公共政策形成功能
随着社会分工日益细化、理论研究的深入，法院所承载的功能得到了进一步发展。有学者在考察法院制度史后提出：“一切法院制度皆具备直接功能和延伸性功能。前者即解决纠纷，后者包括控制功能、权力制约功能、公共政策的形成功能。”
其中，公共政策的形成功能是指法院通过法律解释、审理案件等方式参与和影响社会公共事务的决策。通常，法院的该项功能以两种方式发挥，一是消极否定方式，通过宣布一项法律、政策或某一行为无效的方式干预公共政策；二是积极肯定方式，通过对成文法的解释、创设新判例肯定某项公共政策。实践中，法院运用后者方式形成某项公共政策较为普遍。
伴随社会的发展，诸如环境保护、食品安全、医疗事故等新型纠纷大量出现，由此引发的诉讼纷至沓来。法院在处理此类案件时，不仅要考虑个案纠纷的解决，还必须考虑判决的政策性目的和社会影响。判决的结果实质上是对社会资源的重新分配，间接改变了现有利益格局。因此，从这一重角度来看，法院参与“制定”了公共政策。但是，这种政策以相关判决为载体，受到个案的局限，所以称之为“形成”公共政策似乎更为合理，也更能突出其渐进、间接的特点。
二、法院公共政策形成功能的基础
（一）理论基础
1.司法能动主义
司法能动主义着眼于实质正义的维护而非一味恪守形式主义，实际上就是追求法律效果和社会效果的统一。有学者认为，司法能动主义有三种表现形式，即“技术性的能动主义”、“法学的能动主义”、“社会的能动主义”。其中，“社会的能动主义”最能体现法院的公共政策形成功能，它是以达到社会正义为目的的能动主义。 为此，要求司法机关不能躲藏在法律公正的背后，而是要在关乎社会重大公共利益的问题出现时积极应对。这一观点与美国学者克里斯托弗·沃尔夫不谋而合。他认为，能动主义的法官有义务为各种社会不公提供司法救济，运用手中的权力，尤其是运用将抽象概括的宪法保障加以具体化的权力去这么做。
当然，司法能动主义不能无条件地扩张，不能僭越司法权的范围界限，法官不能完全凭自己的主观意志断案，它受制于法律原则和精神。
2.司法经验主义
理性主义与经验主义的争论一直伴随人类的发展。两种思潮的争论在法学领域的反映便是产生了概念法学派和利益法学派。
概念法学派强调法律的逻辑理性，坚持成文法至上的理念。他们认为设计出一套结构严谨、包罗万象的规则体系并非天方夜谭。法官只需简单套用，无需也不应当进行利益衡量和价值判断。“法官完全可从一个法律体系中逻辑地推出所有法律规范，从而解决纠纷”。
利益法学派认为，那种指望制定一个详尽无遗的法律制度是不符合现实的。因此主张，法律的重心不在于法典如何精致，而在于现实中的运用和实践。沿着这种思路，他们主张法治应当允许并且推崇对法律的目的理解，在适用法律时不能仅以书本上的法律为限，重要的是要认识法律所涉及的利益和目的，在正义的天平上对它们进行衡量，最后达到某种平衡。
（二）现实基础
诉讼存在于一定的社会环境中，难免会被打上时代的烙印，一系列具有鲜明时代特征的新型诉讼开始出现。这类案件往往牵涉到重大公共利益，裁决结果会对将来国民行为方式、企业经济活动、经济发展方向等产生较大影响。因此，这类诉讼可称之为“现代型诉讼”，又称“政策形成诉讼”。
现代型诉讼和传统诉讼的差别主要表现在三个方面 ：第一，在诉讼主体上，现代型诉讼的纠纷当事人一方，特别是被告方多为具有较大社会影响的公共团体和大型企业，以致原被告之间力量对比悬殊。第二，在请求救济的内容方面，现代型诉讼的原告常常要求公共团体、企业及国家修改、变更有关政策和事业规模或采取有效的防范措施，避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动。第三，作为基础的纠纷所涉及的利益的差异。传统诉讼所涉及的利益关系是以个人利益为中心，影响范围主要涉及当事人及其周围与之有关系的人。而在现代型诉讼中，对立的利害关系具有公共性和集合性，因此其波及的范围呈现出广域化和规模化的态势。
三、域外实践
（一）美国
美国法院参与公共政策形成的渠道有两种：一为违宪审查，一为判例。由于法院宣布某项法律合宪与否是通过具体判例实现的，因此两者具有形式上的一致性。
美国联邦最高法院通过对“马伯里诉麦迪逊”一案的审理，创设了美国违宪审查的先例。法院有权通过司法程序审查立法机关以及行政机关制定的各项法律，若认为某项法律与宪法原则相抵触，即可宣布其无效。“法院通过违宪审查裁决一项法律违宪，就是否决了一项公共政策，而否决一项公共政策也可以看作是创制了一项新的公共政策”。
确立权威性判例是美国法院参与公共政策形成的最为基本的方式。一方面，法官在具体运用法律条文时必须加以解释，当然这里的解释应当是在法律框架内完成，而解释法律的过程实际上正是在不同政策之间的抉择。另一方面，法官在个案判决中确立的法律规则不仅适用于该案，而且往往作为先例对该法院或下级法院今后审理类似案件具有约束力，这就是美国的“遵循先例”原则。
（二）德国
德国联邦专享违宪审查的权力，可运用司法审查权对社会问题进行干预。譬如，该法院在1986年的广播电视案、1975年人工流产案中作出的判决，奠定了德国广播电视政策、人工流产政策的未来发展方向。有学者就指出：“从数字上看，德国已宣布违宪的联邦和州的法令的数量已使它被描述为司法能动主义的放肆”。 所以，德国联邦在某种程度上可被视为公共政策问题的决策者。
法院通过案件的审理来推动一项公共政策的形成，是其裁判功能的必要延伸。需要强调的是，法院的公共政策形成功能一般是与个案审理、填补法律空白联系在一起的，原则上不能游离于纠纷裁判功能之外。
四、我国法院发挥公共政策形成功能的路径选择
（一）完善司法解释工作
由于立法理念、立法技术方面的原因，我国很多法律条文无法落地，只有依靠司法解释来填补空白。事实上，大量的司法解释实际上起着法律规范的作用，这为最高人民法院发挥公共政策形成功能预留了空间。
要实现公共政策形成功能，必须完善解释制定程序：第一，广泛征询意见。目前，司法解释出台前的征询对象仅限于各级法院，征询结果难免有失偏颇。可效仿立法征求意见的做法，将征询对象扩大到全社会，确保各方利益表达通道畅通，从而全面揭示利益事实。第二，加强论证评估。在征询意见的基础上，多角度论证司法解释施行后的影响。不拘泥于法律学科，而是从政治学、经济学、社会学等方面进行评估。第三，及时更新细化。新一轮科技革命在全球各地轮番上演，不断冲击、颠覆人的伦理观念，笼统的法律已经无法涵盖、调整错综复杂的社会关系。因而，更具灵活性的司法解释必须对此作出回应，或废止或更新或具化。
（二）规范案例指导制度
为确保法院对现代型诉讼中正当利益的确认能够不至于止步于个案，从而形成公共政策，有必要建立一种类似于判例法的机制。尽管我国不是判例法国家，但一直以来非常重视指导案例。2005年，最高人民法院提出“建立和完善案例指导制度，重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用。” 通过案例指导制度，法院一次又一次地给大量案件打上独特的司法印记，实质上形成一种“积累型”的司法决策体制，法院形成的公共政策得以在法院系统内部得到遵循，有利于维护该公共政策的稳定性。
笔者认为，可从以下几个环节进一步强化我国案例指导制度：第一，完善案件编选制度。地方各级法院应当选取具有代表性的案例逐级报送，由最高人民法院从中筛选出典型案例并定期公布。第二，严格限定制发案例主体。最高人民法院理所当然地成为制发指导案例的机关，由其履行该项职责不仅能够确保案例的严肃性，而且因其所处的政治地位，能够有效杜绝地方保护主义，从而维护适法统一。第三，提升案例的权威性。一旦成为指导性案例，各级法院今后在审理相同或类似案件时应予以参考，除非有正当理由，否则不得轻易突破。
（三）必要的规制——对法官自由裁量权的限制
【摘要】公共政策的成败要通过公共政策中的政策评估环节检验。公共政策评估要通过一定的标准进行，即公共政策评估标准。公共政策评估环节通过不同的评估标准判断公共政策成效，依据成效来判断公共政策的成败。当今中国生产力评估标准是符合社会主义初级阶段基本国情的政策评估标准。
【关键词】公共政策政策评估标准生产力
公共政策是以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与和连续的抉择以及具体实施而产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。这一概念表述了公共政策的主体、手段、目的，尤其突出其目的性。
公共政策的目的性表现在公共政策的成败上，这就使政策评估在公共政策中占据重要的地位，缺少政策评估，一项政策就不能称之为政策。公共政策评估如何进行，即公共政策评估都有哪些标准，以此对公共政策成败做出判断，本文试就其作些探讨。
一、公共政策评估概念的界定
尽管目前对政策评估的研究很多，但对于政策评估的概念却没有一个统一的、被绝大多数学者接受和普遍认同的定义。
陈振明认为，所谓公共政策评估，是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，又无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”。
以上学者从不同的角度和方面分别对政策评估进行界定，综合各方观点，本文倾向于这样的界定：公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断，评定并由此决定政策变迁的活动。
二、公共政策评估的标准
邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。我国台湾学者林水波、张世贤在《公共政策》一书中认为评价标准由八个方面：投入工作量、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标。张国庆在《现代公共政策学导论》中提出政策评估的首要标准和次要标准的概念。针对公共政策及其活动全过程的各个环节的结果的价值进行评估，评估的标准应该包括下列标准。
1.政策的目标标准
评价一项公共政策是否成功的重要标志就是看政策执行后能否在预定的时间内完成其所确定的目标。那么，在评估政策时，把制定公共政策时所要达到的标准或目标同在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较来进行评价。如果公共政策在预期时间内取得的成就同制定政策所定的标准一致，那么，很明显这项公共政策是很成功的，达到了预期的目标。反之，没有达到所希望达到的目标，说明这项政策是不成功的。
2.政策的投入标准
一项政策从提出、列入议事日程、制定、执行等各个环节都需要大量的人力、物力、财力、信息等各种资源。这个标准要衡量一项政策所投入的各种资源的质量和数量，其实质就是从资源投入的角度来衡量决策机构和执行机构所做的工作，也就是政策评估的成本问题。因此，投入成为政策能否取得成功的重要因素。
3.政策的公平、公正标准
公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则，公平性是公共政策的重要特征和体现。政府在制定公共政策的过程中为了实现帕累托最优，就必须注意通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，以体现和照顾最大多数人的利益。因此，公共政策是否成功的重要标准之一就是看是否体现的政策的公平和公正，是否体现和维护了最大数的利益。
4.政策的效率标准
经济学上讲究经济效率即投入和产出的关系，经济效率要求产出必须大于投入。政策的效率标准是衡量政策取得效果所耗费的政策资源的数量，通常体现在政策投入与政策效果之间的比率和关系。政策效率的高低往往反映出政策本身的优劣和政策的执行状况。
5.公民参与、回应政策的程度
由于公共政策主要实现大多数人的利益，因此，在制定政策的过程中公民的参与与回应必不可少，而公民的参与和回应程度高低是衡量政策是否成功的重要标准。一项公共政策不论关系到全体或一部分人的利益，只要政策对象认为满足了自己的利益，就会对这种政策有着积极的回应。反之，政策的回应程度就低。这也是评价政策是否成功的重要标准。
三、中国特色的评估标准
国内政策学者陈振明归纳出的政策评估的五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。根据台湾学者吴尧峰先生对生产力评估标准的综合与整理，生产力标准的内涵体现了效率标准和绩效标准的统一，在某种程度上也涵盖了政策评估的妥当性和回应度标准，从中国目前所处的发展阶段和公共政策的本质功能上看，生产力标准是当今中国公共政策评估最根本和首要的标准，其原因主要有以下几个。
首先，生产力标准既是评价一个党、国家战略方针的根本标准，也是评估每一项政策的根本标准。一项政策的正确与错误、好与坏、进步与落后，归根结底取决于它有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展。
其次，生产力标准最能体现公共政策的公共性和公共精神。从公共政策的实质与功能上看，政府作为公共性的代表，它所依据的是社会公共利益，通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，达到持续不断的发展公共利益的目的。
论文摘要：公共政策以“公共性”为其逻辑起点,以公共利益为最终目标，因而，公共政策蕴含着伦理的诉求，影响着政策的目标和执行。公共政策伦理以追寻公共政策之善为旨归,寻求政策的正当性与合法性。但在实践中，存在着政策伦理的失范。通过确定价值理性与工具理性在政策过程中的和谐统一，重视公共政策主体的伦理素质建设，提倡公民对政策过程的参与等理路可以寻找到规范政策伦理的有效途径。
公共政策是为“公共”而制定的,是以“公共性”为其逻辑起点,以公共利益为最终目标的，因而公共政策蕴含着伦理的诉求。正如罗尔斯在其著名的《正义论》里所说的那样，“正义是社会制度的首要价值正像真理思想体系的首要价值一样。”但在实践中，政府面临价值冲突问题，最为凸显地表现为政策伦理的失范，如公共政策非公共化，公共政策伦理问题等。因此，需要从伦理视角去考量公共政策的合理性，以此为本位作为公共政策设计的基点。
一、政策伦理的应然与实然之逆
——“公共性”的失衡
公共政策是政府“对一个社会进行的权威性价值分配”，从这一要义出发，马克斯•韦伯指出：一个现代的理性国家首先需要理性的政府所提供的理性的公共政策。公共政策在某种意义上不仅是纯粹的科学计算过程，也是政策主体的选择行为,作为公共政策选择主体的人或由人构成的组织为了达到某种目的或为符合某种需求的选择行为自然要受到价值取向的支配。因此，“政府伦理是制定良好公共政策的前提。就此意义而言，政府伦理比任何单个的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于伦理。”［1］1目标的伦理性是任何一项公共政策自身都带有的属性，因此，公共政策必然进行伦理关怀的考量，伦理原则直接影响着公共政策的制定及实施。
公共政策的“公共性”是政策的本质属性和伦理诉求，此乃民主政治的应有之义,是契约精神的内在规定性。政策公共性“是公共政策形成的逻辑基础,是公共政策分析的理性取向,是公共政策的元属性,一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度,是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核”［2］。基于这一思想,公共政策就应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。这自然需要在政策的制定、执行、评估等整个过程中，注重对“公共性”伦理要求的坚守。在此基础上，才有可能实现社会各方利益的表达和公民意识培育，体现公民民利和政府合法性；才有助于实现行政的公共性与公民权利的契合,确保公共政策的正当性以及对民意的有效回应性，进而有效实现社会资源的公平分配。
虽然权力的公共性决定了政策需体现公共性这一伦理义务的必然性。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题,绝大多数人将选择公共利益。”［3］但由于公共政策的制定、执行、评价等是多种因素交织作用的动态过程，总是在一定的理性限度和价值取向中制定和执行的,理性不可避免的有限性和现代多元价值的冲突性决定了政策整个过程并非会自觉地从公共性的政策伦理要求出发。或者说，工具理性的盛行和政府自利性和强势集团的存在，使得公共政策产生了诸多的伦理失范，作为政策价值取向的公共利益在实现过程中总会遭遇种种显性或隐性的屏障，以致公共政策的“公共性”在很多时候处于目标或理想状态而非结果状态，造成在实践中并非以社会利益最大化为目标，违背公共利益维度的公共政策屡见不鲜。
二、政策伦理失范探微
1.工具理性的强势和价值理性式微下的伦理失范
与市场机制追求效率的目标不同,公共政策的目标和价值的首选要义更多的是体现在追求社会公平、正义、民主,承担社会责任等方面。公共政策的伦理诉求要求对政策的目标进行合法性追问,以确保每一项政策所要达到目标的公共性。只有经过这一种价值的探讨,才能避免公共政策异化的危险。
人的理性在哲学视阈中存在工具理性和价值理性两个维度，但是，启蒙运动以来，偏重宣扬工具理性。威尔逊、古德诺等人开创的政治与行政二分原则则进一步确立了政策过程中科学与价值的分离，使得工具理性在公共政策领域获得了至上的地位，成为了公共政策最为重要的、甚至是惟一的哲学基础。正如罗素所言:“它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的,它与目的选择无关,不管这种目的是什么。”［4］这种理性的工具化和价值理性的式微对公共政策的影响是显而易见的，即对公共政策的选择只做工具理性的考量，每一项政策都是为了某个或某些具体目标而作出的，但是，却忽略了对任何目标指向的价值意义考量。对工具理性的过分追逐在一定意义上形成了单向度的工具理性，形成了工具理性“一理独大”,而忽视了价值理性。韦伯将这一现象和趋势称为“理性化的吊诡”。这种对工具理性的崇拜无疑是危险的，若缺乏对公共政策的“公正性”伦理追求,政策就有可能陷于拉斯韦尔所担心的“专制的政策科学”危险之中，造成政策目标在价值取向上的偏离。公共政策在价值伦理判断的缺失，导致公共政策的非公共化,使公共政策偏离了社会利益最大化的基本伦理取向，造成了政策公共性这一本质属性的缺失，形成了公共政策的伦理失范。
2.政府自利性与利益集团影响下的伦理失范
制度经济学把政治经济化，把政治制度看作一个普遍的市场——政治市场。在此,人们建立起交换性的契约关系,一切活动都以个人的成本——收益计算为基础。以此为视角，现代公共政策的形成过程归根结底是围绕着利益展开的，政策主体依据自身的利益需求,对复杂的社会利益进行配套调整。政府的自利性与利益集团的分化存在及其政治活动能力,必然会对公共政策产生影响，从而导致公共政策伦理失范。
按照政府多元权能论的观点,政府是拥有权力的众多社会组织结构之一，它与其他社会组织一起分享社会管理的种种职能,政府内部的各种权力是由社会不同利益集团“讨价还价”的结果。政策在一定意义上是各种利益集团把本团体的利益诉求反映到政策系统中,由政策主体对复杂的利益关系进行协调整合的过程。正如安德森指出，在所有国家，利益团体都履行着利益表达的功能，即它们表达了对政策行为的要求和提供了可供选择的政策方案;它们就政策意见的性质和可能出现的后果，尤其是技术方面的事务，向政府决策者提供众多的信息。当它们从事上述活动时，有助于公共政策的合理化。但按照公共选择理论，个人利益从未在公共生活中消失，组成政府的个体也是一个理性的“经济人”，也会追求自身利益的最大化。正如丹尼斯•缪勒指出：“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话,他们也会像任何其他人一样,运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”［5］因此，政府具有自利性。而不同利益团体有着不同的价值倾向和利益追求，它们所要求的公共政策必然是尽可能最大化地实现和维护本团体的利益,使政策符合它们的利益要求，因而它们对政策的需求经常出现不同。公共政策一般会对社会的各个利益集团产生影响，利益集团也会利用各种手段和途径影响政策的制定与执行，而强势集团在这个过程中更是占据优势。在和政府的自利性结合中，政策主体作为理性经济人在政策活动中存在着自身和外在利益的诱惑,进行着成本和收益的比较,这种主观价值倾向性使得主体的“价值中立”原则难以实现，就有导致租金的存在和寻租的可能，特别是政策主体在缺乏必要的伦理素质与适当的权力约束机制下。于是，当经济理性人的需求超过公共道德理性人时，便有可能使公共政策走向非公共化，公共政策沦为某些利益集团和缺乏公德的公务员谋求特殊利益的工具，出现了公共政策伦理失范。
三、走出政策伦理失范的理路
1.价值理性与工具理性在政策过程中的和谐统一
每一项政策都是有的放矢，总是为了解决某个或某些具体问题或为实现某种目标而作出。为了实现政策的效用，手段的科学选择，即从工具理性上进行把握是必要的。但是，任何目标本身的设定就带有价值性，需要从价值理性的意义上加以衡量。在公共政策的实践中,存在着过分强调工具理性主义而忽视价值取向的倾向，这使得公共政策可能偏离公共性的维度。正如乔治•弗雷德里克森所说：“长期以来，效率和经济是美国公共行政理论的两个支柱。把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。”［6］因而，在公共政策研究中导入价值理性势在必行。“任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归无论何时都是首要的。”［7］毕竟“权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私，因而也就是出自人的天性。这一点也就证明了公意若要真正成为公意，就应该在它的目的上以及在它的本质上都同样地是公意”［8］。因此，只有在政策过程中重视价值理性，弘扬公共政策的价值理念与公共精神，强调政策活动的伦理考量，实行对政策目标的伦理追问，才能有效保障公共政策的伦理性和公共性。当然，我们所强调的是工具理性与价值理性在政策过程中的和谐统一，而不是偏颇任一方。正如陈振明教授所说的:一方面,如果公共政策缺乏效率效应,则政府就不能对社会进行有效的管理,社会将陷入无序状态,导致资源的巨大浪费,人民生活更加贫困,从而必将破坏并无法实现公平。相反,经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此,经济效率是实现社会公平的必要条件之一,是公共政策选择的逻辑起点。另一方面,如果公共政策中贯彻公平理念,则可以防止公共政策行为的专横,维护公众和政府的良好关系,博得公众的信任、支持和配合,从而提高政府的威信,取得良好的行政效率。
2.重视公共政策主体的伦理素质建设
政策主体在政策活动中居于重要位置，是一切政策伦理责任与义务的最终承担者和践履者。在社会日益多元的时代，受到不同利益诉求和多元伦理价值观的影响，政策主体的思想很容易发生倾斜和摇摆，影响到政策的公共性，正是从此意义上彰显了政策主体伦理素质的重要性。库珀指出:“当行政人员在处理具体伦理困境中或大或小地界定自己责任的界限和内容时,他们使自己具有了‘伦理身份’,这种伦理身份认同形成了他们的道德品性。”［9］但政策主体是一个复合角色体，同时扮演着包括公共人和个体经济人的角色,如果政策主体对自身角色定位摇摆，就容易产生角色冲突。毕竟这两种角色定位,是基于不同的理论推断的，具有截然不同的角色认识和期待,在公共政策过程中可能产生矛盾。因此，必须注重公共政策主体的伦理素质建设，而且这也关系到政策的认同度。“具有良好品质的政策主体往往会成为其他人尊敬、追随的对象,……其人品的优劣不仅会影响公众对他们的认可,并以此为依据对他们所依附的政治系统和所制定的政策投以不同程度的认同感,而且也会导致他们对所掌握的公共权力做出截然不同的安排。”［10］需要确立一套促使公务员对其角色进行合理定位的行政伦理规范体系；提出符合时代精神又不失导向意义的价值追求；既允许政策主体对合法正当经济利益的追求，又要具备较高的公共素养和行政伦理素质。
3.公民参与:规范政策伦理的有效途径
公共政策注重对社会价值的分配，这就要求在政策活动中，需要尊重民意，广泛听取民众的要求。“不论是在问题的确立上，问题的回应上，还是在被接受方案的执行上，都必须让更多的公民来参与。”［11］公民政策参与也是一条监督政府行为,规范政府政策活动“公共性”取向的有效途径。“使那些与某一决定有直接利害关系的人参与该决定的制作过程，并向其陈述决定的理由，这不仅仅是提高效率的需要，而且恰恰是正义的要求。”［12］
第一,公民参与能有效实现政策目标的公共性。“作为公共政策过程的参与主体,公众参与政策决策有其必然性和紧迫性,而这对于公共决策质量的提高无疑具有相当重要的作用。”［13］充分的公民参与政策制定是收集和传达真实政策信息的有效途径和充分利用公众智力资源的有力渠道。政府在政策制定过程中应主动地通过公民对话吸纳政策建议,确保政策的科学性。这有利于公民的意愿和利益要求通过多种途径转化为政策问题,使之进入政策议程，并以协商的方式最大限度地增强政策的规范性,制定出反映民意的政策，从而保障目标的公共性。而且公民参与可以有效消除或降低政府的有限性问题,通过民众与政府之间的合作、交流、协商等,形成政策制定中的互动网络,有效提高政策的质量,有效实现政策目标的公共性。
第二,公民参与能有效实现对政策执行的监督。即使是政策制定实现了目标的公共性，在政策执行过程中也有可能出现偏差。因为执行主体也具有经济人的特征，会表现出自利性,可能导致政策执行的失范即公共性的偏离，为此，需要对政策执行进行监督。而且由于公民是政策的直接作用对象,对政策执行的感受最为直接，所受到影响最为显著，因此，容易调动公民政策执行进行监督的积极性。即使出于自利,也会促使公众参与到政策执行中来，有利于防止和纠正政策执行中的偏差，保障政策在具体的动态过程中对公共性的坚守。
参考文献：
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［6］弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：88.
［7］张康之．公共政策过程中科学与价值统合［J］．江苏社会科学，2001（6）.
［8］卢梭.社会契约论［M］.北京:商务印书馆,1996：42-43.
［9］库珀.行政伦理学:实行行政责任的途径［M］.北京:中国人民大学出版社,2001：7.
［10］吴永生.论公共政策主体的合法性［J］.广东行政学院学报,2004(1).
［11］彼得斯.政府未来的治理模式［M］.中国人民大学出版社，2001：68.
本文从公共政策管理的视角，运用学科前沿理论，在综合分析、评判第三部门发展现状的基础上，对目前第三部门的功能、困境及发展趋势，作了比较深入的探讨，提出了第三部门发展的路径选择，特别强调公共政策管理的作用及其体系设计。指出:第一，第三部门作为公共政策一方主体，仍需政府的监督、引导和管理;第二，政府作为公共政策决策的主体，拥有资源优势，以及坚持公共性的政策目标和价值取向，它对暂时处于相对弱势地位的政策对象第三部门承担着管理的职责和义务;第三，政府对第三部门的管理应符合现实需要，即有度、有序。
本文的研究成果，无论在理论上还是在实践层面上，都是相当有限的，存在着不足，今后将在政府与第三部门关系、第三部门的属性、产权、运作机制和制度环境等方面进一步开拓。
关键词:第三部门，政府，公共政策，管理
前言
1.1选题动机与研究价值
现代社会是一个多元、民主、法治与开放的社会，它的一个重要特征就是公共管理主体的多元化，即政府、市场、第三部门和公民共同治理社会，随着我国改革开放不断地走向深入、社会转型进一步地展开，以及公共管理社会化进程的不断推进，第三部门正在逐渐发展和壮大起来，第三部门问题研究也由此成为公共管理的重要问题和前沿问题，在我国当前社会，进一步培育和发展第三部门，还是构建以“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”为主要特征的社会主义和谐社会，以及以第三部门为基石的公民社会的重要内容。因此，对于21世纪的中国来说，第三部门的发展水平和规模将在很大程度上标志着中国社会文明进步和现代化的进程。
同时，处在社会转型阶段的政府，其角色定位与功能发挥也成为一个新的关注点。作为传统公共管理的唯一主体，政府积累了大量有形的和无形的资源，基于这样的资源优势以及它作为权力掌握者的优势地位，政府仍然是现代公共管理的主导力量，这也意味着政府对社会转型负有更多的责任。“一个好的和负责任的政府，应该积极主动地调整自身的定位，促进社会前进，同时有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育公民与第三部门的自治能力，并引导、规范社会的自治活动，从而选择性地逐步退出直接控制的社会领域，实现政府有效治理基础上的社会转型。”’
但是事实上，第三部门在繁荣发展的背后仍然存在着不少问题，总体呈现弱小态势，真正的职能作用不能得到应有的发挥等，这些问题都跟政府管理上的不到位有着直接或间接的关系。一是政府对第三部门的管理缺失，包括信息的缺失，制度体制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在实际操作中也存在很多问题。
因此，本论文以第三部门为研究对象，对于正确发挥第三部门的社会功能，预防、缓解、消除各种社会矛盾，进而保持社会安定有序，对于推进公共管理实现社会化，对于促进社会主义和谐社会与中国公民社会的构建等，无疑都是一个极富理论和现实意义的课题。
同时，政府仍然担负着管理社会，包括对第三部门进行合理有效监管的职责，本文选择了从政府公共政策管理的角度出发研究第三部门及其治理路径，这对于政府实现与第三部门的互动即以政府改革中进行的角色转换来促进第三部门的成长发育，并以第三部门的良好治理框架来推动政府加快职能的转换，也有着重大的现实意义。
1.2基本思路与分析框架
“第三部门”的概念是美国学者列维特(Levitt)1973年首先提出来的，尽管从‘王名，贾西津.中国NGo的发展分析〔J].管理世界，2002(8):40硕士论文政府对第三部门的公共政策管理研究世界范围来看，第三部门的产生由来已久，但是至今仍然没有形成统一的、普遍认可的定义，各个国家在对第三部门的称呼、内涵和外延的界定上存在着较大的差异。我国学者在这类概念上也是见仁见智，他们根据自己的见解和偏好，对此形成了以下一些称呼:非政府组织(NGO)、非营利组织(NPo)、民间组织(CivilGroup)、社会团体、志愿者组织(Vo)、公民社会(eivilSociety)、第三部门(Thirdse。tor)，也有称为非政府公共组织的(汪玉凯等)。
因此，本文之所以选用“第三部门”的称法，一方面也是沿用部分学者的见地，另一方面是因为本文认为单独用“志愿性”、“非营利性”、“民间性”等来指称这一类部门，都是不太精确的，正如奥斯本所说:“我们没有更好的名字，只好称它们是‘第三部门’。”‘
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