时间：2023-03-21 17:11:56
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关键词：流域排污口法制化建设
随着经济社会的发展，城市规模的不断扩大，用水量的持续增大，排入江河湖库的废污水量也随之增加。据统计，长江流域年污水排放量已由1997年的183亿t上升为2000年的234亿t。由于沿江（湖）企业排污口、城市综合排污口和取水口设置无序，加之大部分废污水未经有效处理直接排放，导致流域水污染呈加重趋势，长江干流岸边污染带长度逐年增加，已接近600km；沿江城市的500多个主要取水口均已不同程度地受到岸边污染带的影响，一些城市已面临水质型缺水危机。
一、入河排污口监督管理的立法现状
在《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规中，曾就流域入河排污口的监督管理做出了一些规定，但这些法律法规较多地侧重于分散性点源的治理及河道防洪的管理。在新水法颁布实施以前，由于没有适合流域水资源保护工作需要、针对性强、便于操作的监督管理办法，导致入河排污口的设置、变更与流域水资源保护规划和水功能区划不相适应，使得规划及区划所确定的水质和污染物总量控制目标无法落到实处，出现重审批轻管理、污染治理反弹的趋势。
新水法着眼于经济社会的可持续发展，总结了原水法实施10多年来的经验，针对水资源保护工作中出现的新情况和新问题，确立了水资源统一管理的新体制，确立了江河、湖泊的水功能区划制度及排污口监督管理制度，为流域机构及各级水行政主管部门的监督管理提供了法律依据。
二、流域入河排污口法制化管理体制的建设
1．管理体制的设置原则
作为水资源保护工作的重要内容之一，入河排污口的管理应按新水法中水资源管理体制的规定，实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。在国务院水行政主管部门统一领导下，由流域水资源保护机构及流域内县级以上人民政府水行政主管部门根据国家授权负责实施入河排污口的管理。在体制的设置上需吸取水污染防治工作的教训，强化流域水资源保护的统一管理，加强主要水域、重要城市和特定区域的流域管理，从体制上制约地方保护主义。
2．明确入河排污口的监督管理权限
应坚持在流域统一指导协调下的属地管理原则。流域水资源保护机构负责全流域入河排污口的统一监督管理，各属地水行政主管部门负责该行政区内入河排污口的监督管理。
3．严格入河排污口设置、变更的审批权限
江河、湖泊、水库，国务院批准的大型建设项目设置的排污口，省际边界河流设置的排污口，日排放废污水量在100t或日排放COD30kg以上，排放废污水含有剧毒、致癌物等情形的入河排污口的设置、变更的审批，报上级水行政主管部门及各属地管理部门备案。
其他区域排污口设置与变更由属地县级以上人民政府水行政主管部门审批，报流域水资源保护机构备案。
三、流域入河排污口监督管理的内容、方法及程序
1．建立入河排污口调查登记建档制度
对流域内已建、在建入河排污口进行调查登记建档是一项重要的基础性工作。在以往工作中，流域内排污口的设置或变更未能与水资源保护规划、水功能区划的管理目标相协调，不符合现代管理规范要求。应通过调查、登记建档，对不符合流域水资源保护要求的入河排污口的设置，结合各地城镇建设实际情况分期、分批进行规范及整改。
2．建立入河排污口设置、变更的审批程序
入河排污口的设置或变更必须依照规定程序向流域水资源保护机构或水行政主管部门提出申请，经批准后方可实施。设置或变更排污口必须实行“三同时”制度，其治污工程和排污工程的设计、施工和投入运行三个环节均应接受水行政主管部门的监督检查。在设置或变更工程完工后，应向水行政主管部门申请竣工验收。
入河排污口的设置、变更的申请审批程序应包括预申请审查、申请审查、竣工验收。
3．入河排污口设置及变更审批许可原则
入河排污口的设置与变更必须符合流域水资源综合规划和水资源保护规划，符合水功能区划的要求，服从于水功能区水质管理目标及污染物总量控制管理目标。废污水排放还必须符合国家标准或地方标准，符合有关入河排污口设置技术规范要求。
对入河污染物总量已超过分配的控制指标或由于该申请排污口的设置变更将使其总量超标的；由于污水处理能力不足，技术落后或不可靠，入河污水水质超过或可能超过规定排放标准或对纳污水体功能构成影响的；非条件限制，故意将排污口隐蔽设置，不便于监管部门监督管理的；以邻为壑，为转移污染擅自将排污口向下游区域设置或变更的；在新开发区未进行雨污分流的；其他不符合法律、行政法规或有关主管部门要求，不符合有关入河排污口技术规范要求等情形的入河排污口申请将不被受理审批。
4．制定流域入河排污口设置技术规范
根据管理工作需要，区别江河干支流及湖库区域水功能区要求，本着便于管理、方便排放的原则，对入河排污口的建筑及入河方式等方面进行技术规范，是入河排污口设置规范化的一项重要的基础性工作，是对已建、在建入河排污口规范化整治，对新设置入河排污口进行审批的基本技术依据。应尽快组织有关专家制定流域入河排污口设置技术规范报水行政主管部门审批后实施。
5．建立排污信息季报及年审制度
立法中应规定使用或设置排污口的所有排污单位，必须按季、按年度向水行政主管部门报送排污口统计表。排污单位必须按规定项目如实填写报表，不得弄虚作假。水行政主管部门每年将按照规定的审批权限，对排污口组织年审。
6．建立排污计量及水质在线监测制度
立法中应规定排污单位必须在排污口安装污水排放计量设施，同时限期安装在线水质监测仪器。为便于统一规范管理，入河排污口所安装的计量设施及在线水质监测仪器应为质检部门认定的产品；在管理办法出台前，已经安装相应设施的排污口，其设施必须经水行政主管部门或质检部门组织检查认定合格后方可继续使用。
7．建立常规监测、监督性监测和现场执法检查相结合制度
建立对入河排污口及受纳水域的常规监测、监督性监测及现场持证执法检查制度。水行政主管部门应依照《水法》授权，对重大排污口，对重点、敏感水域进行常规监测、不定期的监督性监测和现场执法检查，逐步实现有关监测工作与水功能区监测工作相协调。
8．建设一支高素质监督管理队伍
应根据入河排污口监督管理的需要，加强流域及各级行政区域的监督执法队伍建设，逐步提高执法机构的能力，加大监督执法的硬件和软件建设投入力度，形成机动灵活、准确高效的执法体系。
四、流域入河排污口管理的法律责任
1．处罚规定
对未按规定设置或变更排污口位置或建筑结构的，由水行政主管部门责令限期拆除，按规定程序及规范重新申请；逾期不拆除，将依法，并处罚款。
对“不按规定时间要求向管理部门报送有关资料的；报送资料时弄虚作假的；不按规定时间参加年审的；故意破坏或不正常使用水污染防治设施，直排或偷排的；故意破坏或不正常使用污水排放计量设施或在线水质监测仪器；未如实向管理部门检查人员反映情况，提供必要的资料的；逃避、拒绝、阻碍管理部门监督检查的；未经审批允许其他排污者使用本单位排污口的；利用其他单位设置的排污口的；改变废污水排放方式、增加排放废污水水量、增加废污水中污染物种类、增加废污水中污染物数量、改变废污水入河方式的”，由水行政主管部门责令停止违法行为，并处罚款。
对水行政主管部门及流域机构工作人员工作不履行法定监督管理职责，、的，依法追究其行政责任乃至刑事责任。
2．建议实行“累时倍罚”的责任追究制度
对违法行为可以追究其民事责任、行政责任甚至刑事责任，但实践中多为追究行政责任。当前严峻的水污染事实告诉人们，罚款的处罚效果与立法目的相脱离。许多地方甚至出现“交了排污费或罚款就等于交了保护费，违法排污合法化”的怪现象。考虑到违法排污行为的复杂性及水资源被污染后其危害的长期性，建议法律在追究破坏水资源行为的法律责任时有所突破，对持续违法排污者，实行“累时倍罚”的责任追究制度。
关键词：工程监理项目管理发展方向
建设监理是一个由多学科，多专业构成的技术密集智能型组织，它在城市建设和工程建设实施建设监理制中起着举足轻重的作用。这一行之有效的建设管理制度被世界上许多国家和地区，特别是发达国家推崇已有上百年的历史。我国于1988年开始工程监理工作的试点，1996年在建设领域全面推行工程监理制度。取得了明显的社会效益和经济效益，促进了我国工程建设管理水平的提高，得到了全社会的广泛认同，监理已成为工程建设中不可缺少的重要环节。本文意在根据我国监理行业的现状、借鉴国外监理行业的发展，为我国监理行业的发展方向指明道路，从而提高我国咨询行业的综合竞争力。
一、我国监理行业的现状
我国自提出推行工程监理制度，经历了准备阶段（1988年）、试点阶段（1989-1992年）、稳步发展阶段（1993-1995年）以及全面推广阶段（1996年-至今）四个发展阶段，无论从理论上还是实践上都积累了丰富的经验，但仍存在以下几点不足。
1、监理的定位不明确
监理的定位问题，一直是束缚着我国监理行业发展的原因之一。
1.1监理的位置定位错误
目前社会各界对工程监理的认识存在分歧，在监理应处的位置方面，有的认为监理应是独立的第三方，有的认为应是业主方的代表，还有的认为监理应代表政府；等等。思想、认识的不一致，影响了工程监理行业的健康发展。
1.2监理安全责任的扩大化
监理单位要不要对安全生产承担责任、承担多大的责任，一直存在着争议。现在很多地方制定的“监理安全细则”和“监理操作规程”都从不同程度上将监理的责任任意扩大化。只要是监理审核过的方案出了问题，一律对监理企业实行很重的行政处罚。这将必然导致监理工程师在审核安全方案时，无限制的要求承包商提高安全系数而无视安全成本，不利于整个工程项目的正常顺利实施。
2、监理的工作范围及内容狭小
监理工作范围及内容的狭小可以通过纵向与横向两个方面来体现。
2.1纵向方面：
目前，我国绝大部分工程监理单位从事的都是施工阶段的监理，如对北京、上海、江苏、浙江等十六省市172156个监理工程的调查统计，从事施工阶段质量、进度和投资控制的有148192个，占86.08%，而从事前期咨询、勘察设计、招标、设备采购与建造等阶段咨询服务的仅占13.92%。前期阶段监理的缺乏，使得前期阶段在功能策划、可行性研究、设计图纸的完善性等方面不够完善，导致施工阶段设计变更较多，工期失控，有的甚至影响工程质量。
2.2横向方面：
监理单位按照建设部当年对实施监理制的初衷，应该是“三控、二管、一协调”，但是由于体制原因，机制上不配套，监理的“三控”即投资、进度、质量管理的职能被异化，实际操作中绝大多数监理单位仅是以“质量监理为主”，投资控制基本上由建设单位实施，很少项目给予监理实行“三控制”，因此长期以来，监理的“三控、二管、一协调”未得到有效贯彻。
3、监理队伍自身建设水平低
3.1监理人员总体素质低。
主要表现在监理工程师的知识结构不够合理，缺乏集技术和管理于一体的复合型监理人才，不熟悉国际惯例，缺乏语言交流沟通能力，参与国际性的监理行业竞争难度较大。此外专业监理工程师的数量和质量不能满足监理工作需要，尚未掌握一套必备的现代管理方法与手段，特别是项目总监层次的人才更是十分匮乏，由于总监对工程项目甚至对于一个监理公司能起到关键性的形象作用和效应，因而要求他具有较高的监理艺术、业务水平、协调能力以及管理经验等。人员素质的差距在很大程度上是制约了我们监理行业竞争力。
3.2监理取费过低。
十多年来，过低的监理费用对我国监理行业的发展和监理人员素质的提高造成了极为不良的影响。据统计，智力密集型的监理企业尚达不到劳动密集型施工企业的效益水平。监理费率过低影响了一些优秀的高学历、高学位、高职称、高水平复合型人才的加入。目前实行的监理费取值仍执行由建设部和国家物价局于1992年联合的《工程建设监理收费标准》。
二、国外监理行业的发展
1、高效的咨询服务业
发达国家的监理行业明确界定为咨询业，并都对监理人员的职业行为制定了道德规范和准则，监理也逐渐成为高效的并受人尊重的咨询行业。如美国土木工程学会规定了咨询工程师（监理工程师）的道德准则，其核心内容强调了“正直、公平、诚信、服务”，日本咨询工程师协会制定了咨询工程师（监理工程师）《职业行为规范》，其基本原则是坚持监理工作的科学性、公正性、中立性、服务性。监理工程师正直、公平、诚信、服务等的工作态度和敬业精神，充分体现了FIDIC对监理工程师要求的精髓。
2、安全责任非监理工程师职责
国际咨询工程师联合会（FIDIC）在1999年出版了几本新版合同条件，在“施工合同条件”（新红皮书）、“工程设备与设计/建造合同条件”（新黄皮书）以及“EPC交钥匙项目合同条件”（银皮书）中对安全生产管理的职责均有明确的规定。这三本合同条件均在承包商的一般义务中明确规定“承包商应对所有现场作业、所有施工方法和全部工程的完备性、稳定性和安全性承担责任”（第4.1条款）。
AIA（美国建筑师协会）编制的系列合同文件中，对建筑师的职责有十分明确的界定，即“建筑师对承包商报批文件和材料的复审不代表对承包商的施工手段、方案、技术、操作顺序或程序等方面在安全防范上通过了合法的批准”（第4.2.7条款）。AIA中提及的建筑师相当于我国的总监理工程师。
ICE（英国土木工程师学会）出版的合同条件中及AS(澳大利亚标准)4000—1997工程项目通用合同条件范本中的合同条款中对监理工程师的安全责任也有以上类似说明。
3.业务宽深化。
发达国家的咨询监理业的历史长达百余年，业务发展均达宽阔深长的高水准程度，真正担当起全方位的监理（咨询）任务，覆盖了整个建设的全过程。无论是英国实施的Q.S制，即测量师（QuantitySurveying），还是美国开展的CM方式（Fast--Track--Construction--Management），还是60年代以来在美国、德国、法国、日本等广泛采用ProjectManagement即项目管理法（PM制），其核心都是对监理工程师的地位、资格、职责、义务、工作方式以及同业主、承建单位等关系在法律经济上的定格，他们具体服务的业务范围已逐步扩展到为业主提供投资规划、投资估算、价值分析，向设计单位，施工单位提供费用控制，项目实施中进行合同管理、进度、质量、成本控制、付款审定、工程索赔、信息管理、组织协调、决算审核等。
4.人才高素质化。
国外对监理工程师、咨询工程师在学历方面要求较高，大部分具有硕士、博士学位。有的监理公司，高技术职称人员所占的比例高达30%～40%以上，能熟练运用FIDIC制订的权威性国际通用的范本和国际惯例。如美国著名的兰德公司，在547名监理咨询人员中，有200名博士，178名硕士。又如联邦德国克瞄伯康采恩系统工程公司，在100名咨询人员中，有50%具有博士学位。同时，国外重视在职监理人员的教学，每年要投入较大的费用用于人员培训，提高监理业务水平。除此之外，国外在吸纳监理咨询工程师时强调个人的工作实践经验。如英国咨询工程师协会规定入会的会员年龄必须在38岁以上，新加坡要求工程结构方面的监理工程师必须具有8年以上的工程设计经验。法国对其资质要求似乎更高，除要求申请人必须是高等土木工程学院毕业生，具有10年以上工程经历，还必须通过法国建设部“技术监理审查委员会”资审面试确认方可。
经上述严格的职业要求，监理工程师素质均达精通法律，主要是经济合同法和FID1C编制的条款；善于管理，主要是熟练掌握现代化管理方法和手段；有技术专长，具备施工安装各种专业知识，能进行技术经济分析，为高素质、高智能的管理人才。
5.酬金优厚化。
国际上监理费用的额度和价位比较高，通常情况下约占工程总造价的1%～4%之间，由于建设项目的种类、特点、服务内容深度的差异，各国略有不同，如以工程总价为基数，美国收取3%～4%，德国收5%（含工程设计方案费），日本收2.3%～4.5%（名为“设计监理费”），台湾省收2.3%左右，收费标准中还因监理资质等级不同而有所浮动。
三、我国监理行业的发展方向
1、明确监理的定位
1.1监理为服务于业主的咨询单位
业主与监理工程师签订的合同——《委托建设监理合同》是委托合同的一种，监理工程师受业主委托对项目实施监理和管理。监理合同的标的是服务，即监理工程师应根据委托为业主提供高水平的、专业化的智力服务。
《建筑法》第三十二条将工程监理定位为代表建设单位，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施监督。所以，我们要以法律法规为依据来统一认识，工程监理单位就是受业主的委托，依照法律法规及有关的技术标准、设计文件和合同实施监理。监理实际上是建设单位项目管理的延伸，也就是说，监理应该维护业主的合法权益，为业主服务，帮助业主管理好工程项目。因此监理单位一定要转变观念，提高服务意识，只有监理的服务水平提高了，才能受到业主的认可，监理的地位才能提高。但是，监理的独立性也不应忽视，监理企业是独立的法人，监理工程师在执业时要遵循国家有关法律、法规，遵守合同约定，法律规定的责任必须履行，遵守公平、公正、客观的职业操守。
1.2正确理解监理的安全责任
我国的《安全生产法》和《建筑法》中都没有规定监理工程师承担施工中的安全管理职责，但《安全条例》中的第14条、第26条与第57条分别对监理工程师在现场安全生产管理中承担的责任做出了一些规定。但其对监理在施工过程中具体承担的安全管理工作及承担的具体责任不明确，比如在安全生产监理方面，对施工组织设计方案的审查，是实质性的技术审查还是程序性审查，如果是技术性审查，应该审查到什么程度等，都没有做出明确规定。这就迫切需要相关实施细则的出台，以《条例》为依据，对监理的安全管理工作内容、工作深度进行细化，并对监理应承担的责任进行明确界定，力争做到客观、科学、合理、易操作，避免将监理的安全责任扩大化，以正确指导监理行业的健康发展。
2、全过程、全方位监理
监理工作面临世界经济一体化、市场经济体制不断健全和建设项目组织实施方式改革带来的机遇和挑战。工程监理企业必须进一步树立市场竞争观念、经营理念和服务意识，不断拓展经营范围、扩大经营规模，向纵深两个方面扩展，从单一的施工阶段监理向建设工程全过程的项目管理延伸，从单一的质量控制项投资、进度控制发面发展，应用现代项目管理理论，采用先进的项目管理方法和技术手段，为业主提供全过程、全方位的咨询服务。这种咨询服务可以是从建设工程前期策划、可行性研究、设计管理，到工程招标、施工管理、试运转的全过程服务，包括进度、造价、质量及安全等方面的全方位管理。为工程监理企业拓展其经营范围和规模创造了良好的发展机遇。
3、提高监理人员素质
提高监理队伍素质是一项长期任务，应当制定长远发展规划。当务之急是多渠道并举全面提高监理工程师的素质，以缓解到彻底解决监理人才的年龄与知识老化的问题。其解决办法是：①大力继续推行培训工作，开展不同层次的监理人员的培训和对国际工程监理等专题研讨，如监理公司总经理培训、总监培训、某工程项目培训等；②开展国际同行间业务交流、互访活动、取长补短，知己知彼，搞清国际“轨道”，便于接“轨”。③选择有关学校设立监理专业，实行工程监理专业本科教育。同时，可以在一些具备条件的大学设立工程监理硕士学位或博士学位，以少数具备一定工程实践经验的年轻人为主要培养对象，学习科目可按照项目管理内容设立，并借鉴国外工程管理学先进的教学方法，结合我国实际，培养一批高层次监理人才。④尽快提高工程监理的取费标准，以吸引高素质、高水平人才。
4、管理和监理合一，并向项目管理公司过渡
4.1政策法规的引导趋势
国际工程项目管理实践中，多数将建设项目的全过程管理工作与建造期的现场施工监理工作合并委托同一家工程管理顾问公司承担，而国内工程由于历史因袭性多数项目是管理与监理分别委托的。国家建设部2003年3月10日出台的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》四、（五）中规定：“对于依法必须实行监理的工程项目，具有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理，业主可不再另行委托工程监理，该工程项目管理企业依法行使监理权限，承担监理责任；没有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理、业主应该另行委托监理”。工程监理是工程项目管理的重要组成部分，管理和监理单位职能的合并，符合不断发展的建筑市场运作关系，也符合项目管理的要求。同时，监理单位应逐步向项目管理公司过渡。
建设部在2003年2月以建令[20O3]30号文了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(以下简称《指导意见》)，文中指出：积极推行工程总承包和工程项目管理是：
…贯彻中央“走出去”发展战略，积极开拓国际市场的需要。我国的建设监理公司本身的定位就应该是为业主方服务的项目管理公司。…
多年来，由于客观和主观的原因，未能全面地实现这个目标，建设部在专题调研的基础上的上述《指导意见》，既为我国建设临理事业的发展指出了方向，也提供了机遇。
4.2北京国金咨询管理公司的发展路程强有力的证明了项目管理公司的市场生命力
“国金管理”创建于1998年8月，作为北京第一家专门从事建设项目全过程管理的企业，在业内尚未对项目全过程管理形成共识，并缺乏政策法规的引导情况下，“国金管理”以最大程度满足投资人的建设项目管理需求为己任，通过几年不懈努力，由初期市场初步接受直至赢得了业界的广泛认同。成立6年来先后承担全过程管理与监理的已建和在建大中型项目共35个，总建筑面积约225.7万平方米；其中不乏国内顶尖级重大建设项目，如中国最大的社会发展项目——中国中央电视台新台址工程（总建筑面积约55万平方米，建安工程总投资约70亿元）的建设项目全过程管理，及中国最具影响力的项目——地处天安门广场的中国国家博物馆改建扩建工程（总建筑面积约18万平方米，总投资约20亿元）的建设项目全过程管理。“国金管理”的实践经验表明工程管理公司有着广泛的市场需求和强盛的生命力。
4.2.1管理和监理的合一
“国金管理”在多年项目委托管理实践中早已推行项目管理与监理的合一，取得了良好的效果。“国金管理”具有国家发展与改革委员会颁发的中国工程咨询甲级资质和建设部颁发的中国建设工程监理甲级资质，在承接的大型项目中，如：西门子中国总部大楼、恭亲王府、农业部机关大院改造工程等都是管监合一项目。实践表明，通过合并建设项目管理与施工监理工作，减少了项目管理的内部工作界面，实现了资源的共享。提高了工作效率与质量。并且这一新型的管理模式也与国际工程咨询业的一般作法非常接近，实现了与国际通用作法的接轨，也符合中国政府关于培育和扶持工程项目管理企业的政策倾向及近期颁布的关于推动“管监合一”的相关法规。
4.2.2全过程的融会贯通
“国金管理”不仅具有中国工程咨询甲级资质、中国建设工程监理甲级资质及工程招标甲级资质，并于2003年10月通过了建筑工程全过程管理（含监理）的综合管理体系认证，即集ISO9001：2000的质量管理体系、ISO14001：1996的环境管理体系、GB/T28001-2001的职业健康安全管理体系的三位一体的认证，成为国内首家完成建设项目全过程管理（含监理）综合管理体系认证的工程咨询企业，具有承担建设项目全过程管理所需的完备的经营资格。其业务范围向前延伸至项目功能策划与立项研究，向后延伸至施工监理，此延伸并非将阶段性业务简单地堆砌在一起。“国金管理”非常注重使项目前期策划咨询与项目建设期实施的有机结合，将建设期实施及后期管理中反馈的信息、数据经过统计分析后用于项目前期的策划咨询，这样的策划与前期咨询的成果具有很高的可行性，一旦经业主或政府批准付诸实施，一般都能指导实践得到落实。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》，对政府投资的非经营性建设项目，要推行“代建制”，所谓“代建制”的实质是以专业化的“工程项目管理单位”取代原有项目使用单位临时自设的管理机构，从而提高建设项目的管理水平。由于“国金管理”自发展之初，即将自己业务定位为全过程项目管理，经过多年实践，已经积累了丰富的项目管理经验。所以自推行代建制以来，已先后承接了3个代建制项目，分别为：朝阳区民政局办公楼改扩建工程、北京地坛医院迁建工程及北京工人体育馆、体育场结构加固及改造工程。目前，朝阳区民政局办公楼改扩建工程已进入收尾阶段，其他两个项目也都在井然有序的向前进展。为适应全国各地建设项目对委托项目管理及实施“代建制”的需求，“国金管理”已制定了全国范围的发展规划，正向更高更远的目标迈进。
四、结束语
随着我国WTO步伐的加快，国外先进的项目管理公司将不断涌入中国市场，我国的监理企业面临着严峻的考验，要想在竞争中立于不败之列。必须借鉴国外的先进经验，明确自己的发展方向，逐步发展为具有国际竞争力的项目管理公司。
参考文献：
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建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。它包括建设工程勘察、设计、施工合同。建设工程合同本身有其时间、空间的运行规律，构成时间、空间的程序和内容，都受到相关法律、法规的约束。
施工合同是发包人与施工承包人通过法定的交易程序所选定，经双方协商一致而设定的经济法律关系。施工合同由缔约形成到合同的全部履行过程，包括：工程施工招投标、合同签订和履行。由此可见，施工合同管理包括缔约交易（招标投标）阶段管理和履约阶段管理。
按市场经济原则和我国合同法规定精神，当事人依法设立、变更、终止民事权利义务的行为，是平等民事主体之间的民事法律行为，是当事人自我决策、管理、实施，以实现合同目的经济活动。但是，根据我国现行管理体制，投资体制改革现状及建筑工程基础设施工程的特点，政府对工程承发包交易活动及合同履行活动依法实行监督。
这是因为：现阶段我国正处于社会主义市场经济初级阶段，首先，政府管理体系改革正在逐步深化，强调政企分开，政府行政管理部门与勘察、设计、施工监理、招标等单位及机构都已基本脱钩，然而，不能否认长期计划经济体制下改革政企不分所造成的旧习惯、旧观念的影响还依然存在，以权代法、以情代法的思想观念远未消除；其二，政府投资体制改革取得了初步成效。但是，项目法人制度尚未完全实行，因此，凡全部使用国有资金或者国有资金占控股或在主导地位投资建设的项目，政府对这些项目投入资金的有效使用、防止国有资金流失、充分的发挥投资效益等问题依法实施监管显得十分必要。
再从建设项目本身特点看，建筑工程市政基础设施工程作为一种特殊产品，一般具有投资规模巨大，建设周期长，参与方多，涉及面广的特点，而且其质量的优劣直接影响到社会公共利益和公众安全，所以，政府对这些项目的施工承发包合同依法实施监管，以利强化当事人的法制观念，使其在合同活动中能全面认真地贯彻执行国家强制性标准和法律的强制性规定。
为此，国家对这类建设项目在承发包交易阶段引入竞争机制、实行工程承发包招标投标制度，就意味着对合同缔约阶段的监督又进入法制轨道。国家《招标投标法》第三条从项目性质和投资主体两个方面做出规定：
（1）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
（2）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，使用国际组织或者外国贷款、援助资金的项目都必须用招标的方式，遵照招投标法定程序完成缔约过程，达成合同关系。显然，政府把施工合同监管的工作重点放在依法必须招标的建设项目上。《招标法》第七条又规定“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督”，招标投标活动当事人除了要自觉执行招标投标法中的强制性规定外，还要接受有关行政管理部门对招投标活动依法实施的行政监督，有关当事人应当服从与配合，包括向有关行政监督部门如实提供资料，接受依法进行的检查，对拒不接受依法实施的监督检查的，应承担相应的法律责任。
二、正确理解施工招标项目合同文件的基本概念
1、施工合同与招标文件及其相互关系
当事人订立合同的方式：合同法第十三条规定“当事人订立合同采取要约、承诺的方式”，合同是当事人之间订立、变更、终止民事法律关系的协议，合同本质是一种合意，使合同得以成立的合意是指当事人对合同必备条款（或者说实质性条款）达成一致意见。合同订立过程即是当事人对合同内容协商一致的过程。这一过程就是经过要约、承诺来完成的。采用招标投标方式进行工程承发包交易活动，就意味着将市场竞争机制引入工程承发包交易全过程，完成这一过程主要包括：当事人（招标人）发出招标文件、投标人响应招标文件并且在规定期限内向招标人递交投标文件，招标人在投标有效期内按评标标准选择中标人应向中标的投标人发出中标通知书。按当事人订立合同方式来描述这一过程即为：要约邀请、要约、承诺。也就是说，工程招标投标活动是通过要约邀请、要约承诺来完成的。
要约邀请：招标人向投标人发出招标文件的行为是一种要约邀请，招标人希望投标人能响应招标文件并向自己发出要约的意思表示。一般来说，要约邀请处于合同的准备阶段，不具有法律约束力。依据我国招标投标法规定招标文件是工程招标投标活动中复杂的法律性文件，它不仅依法规定了完整的招标程序，而且还提出了各项具体的技术标准、交易条件、评标标准，规定了拟定合同的主要内容，是投标人准备投标文件和参加投标的依据，是招标人组织评标选择中标人的依据，也是招标人与中标人拟定合同的主要内容，是投标人准备投标文件和参加投标的依据，是招标人组织评标选择中标人的依据，也是招标人与中标人签订合同的基础性文件。因此，招标法对招标文件的编制及内容都提出了统一的规范性要求，对可能产生不公平竞争的内容做出了禁止性法律规定。
投标人在规定期限内向招标人递送投标文件的行为是一种要约。要约是希望和他人订立合同的意思表示。因为：
（1）投标文件是对招标人招标文件的响应，内容具体确定；
（2）表明了一旦接受要约招标人承诺，要约人即受意思表示约束。
招标人在投标有效期时限之内向中标的投标人发出中标通知的行为是承诺。承诺是指受要约人同意接受要约的全部条件缔结合同的意思表示，使合同成立的承诺必须具备以下条件：
（1）承诺必须由受履约人做出；
（2）承诺须向履约人做出；
（3）承诺的内容须与要约保持一致；
（4）承诺必须在履约的有效期内做出。
从以上论述可以不难了解，建设工程承发包交易实行招标投标制度引入公平、有序的竞争机制，当事人依法进行的招标投标活动，其本身就是缔约阶段的一种合同行为。
2、招标投标工程施工合同的签订
从合同法的一般理论来讲，合同自承诺生效时成立。但是，依据我国合同法第32条“当事人使用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”同时，《招标法》第46条又规定“招标人和中标人应当自中标通知发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立合同”，所以，就建设工程合同而言，尽管有了投标书和中标函，但是产生一个具有法律约束力的合同，还必须有一个当事人双方签字、盖章的协议书。
按国际惯例，协议书的主要内容：
（1）合同文件的组成内容；
（2）承包人向发包人保证按照合同文件约定的承包内容进行施工，竣工并在法定保修期内承担工程质量保修责任，发包人向承包人保证按照合同约定的期限和方式支付合同价款及其他应当支付的款项。国家工商局、建设部的GF－99－0201建设工程施工合同示范文本的示范性要求，除上述二项内容以外，还包括：工程概况、工程承包范围、合同工期、质量标准、合同价款等内容。
3、招投标工程施工合同文件组成
（1）协议书；
（2）中标通知书；
（3）投标书及附件；
（4）合同专用条款、通用条款；
（5）标准、规范及有关技术文件；
（6）图纸；
（7）标价的工程量表；
（8）双方有关工程洽商、变更等书面协议或文件。
由此可见，工程施工招标合同文件中的实质性内容都是形成招标投标过程通过要约承诺的方式所形成具有约束力的书面文件。所以，不论从合同活动或是招标投标活动的理论上和实践上分析，对工程施工招标投标活动的监管或是合同缔约过程的监管，本质上属同一个主题的两种不同的提法。
按《招投标法》第46条规定精神，在此应当引起特别注意的是，当事人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。如果允许当事人可以再行背离招标文件和中标的投标文件订立合同的实质性内容的其他协议，则明显违背了招标投标活动的初衷，整个招标投标过程也就失去了意义，对其他未中标的投标人来讲也是不公正的，忧乱了招投标（工程承发包市场）经济活动秩序，对于这类行为必须予以禁止，只有这样，才能使建设工程竞争易活动依法健康运行。
三、就当前工程承发包交易活动中，有必要引起重视的几个问题
1、仅注重程序合法，对交易过程中的制假行为的监管显得力度不够。
（1）表面程序合法，暗箱串通行为依然存在
《招投标法》第五条规定：“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，”有些项目当事人在交易活动中违背了这一竞争性缔约基本原则，表现在表面程序合法，又在场绕着中标条件等实质性内容暗箱操作，相互串通，少数项目中标单位投标书（合同文件）或者在签订工程合同的同时签订带有垫资内容的补充协议中出现许多垫资行为，很显然，经管理和审查备案的招标文件，在通常情况下至少在当前其内容不可能要求投标人做出垫资行为的响应，这是一种进行暗箱串通而违背公开、公正原则的行为，因为这种要求未在招标文件中对所有投标人提出，并将行为的结果带进了合同文件。作为合同文件的重要组成部分－投标书出现垫资性条款，虽然，相关法律对这种行为未作强制性禁止，但是，国家有关政策又有明确规定，1996年4月国家计委、建设部、财政部以96/347＃了“关于严格禁止在工程过程中带资承包”的通知，通知精神对建设单位要求承包商带资承包，对承包商把带资承包作为竞争手段承揽工程都作了相应的禁止性规定和行政处罚措施。
（2）表面程序合法，先签约后招标行为依然存在
某建设单位在法定交易之前就已经选定了施工承包商并签订了施工承发包合同（在此，称作阴合同），当事人为了履行法定的招投标程序，通过监管进行了所谓的“招标”，结果中标单位仍为先前所定的施工承包单位，双方签订了“招标工程施工合同”（在此，称作阳合同），据了解，这一违规过程有关监管部门并不知道，在工程实施和合同履行过程中，双方当事人因阴、阳合同的约定的实质性条款发生冲突，阴合同的计价方式为平方米包干，阳合同的计价方式为总价下浮率，两者计价结果相差甚远，直接影响着双方当事人的经济利益，为此，合同当事人向人民法院提讼。
从以上案例可以看出，对工程施工招标投标活动依法实施行政监管显得十分必要，同时在监管工作中仅注意程序监管还不够，还必须十分重视依法对交易过程中的制假行为的监管，一旦发现制假行为，要认真调查，在查清事实的前提下依法做出行政处罚，防止不正当竞争行为的发生，以利贯彻招投标活动的公开、公平、公正和诚实信用的原则。
2、招标人编制招标文件的质量有待进一步提高
为规范建筑市场交易行为，全面贯彻执行招标投标法，坚持建设工施工程招标投标活动的公开、公平、公正和诚实信用的原则，首先，有必要依法规范招标人编制招标文件的行为。因为，一项工程的招标投标活动是否能公正、公平地依法运行，其中招标文件起着决定性的主导作用，如果招标文件中使用或依据的法律、法规、规章及规范性文件不当，提出显失公平的交易条件，忽视程序中关键性的时间要素等，那么，对工程施工招标投标活动或者说竞争性合同缔约活动依法健康运行将产生负面影响。
（1）招标文件中引用的法律、法规、规章不当现象时有发生，主要反映在：
A、《合同法》自99年10月1日起施行（《经济合同法》已同时废止），但至今还在沿用《经济合同法》；
B、《招标投标法》自2000年1月1日起施行，还在沿用过去且与现行法律有抵触的部门和地方规章。
C、国务院2000年279号令《建设工程质量管理条例》自2000年1月30日施行，本条例第六章对建设工程质量实行保修制度中做出了最低保修期限的强制性规定。但是，在一些招标文件中还有沿用93年就已经废止的城乡建设环境保护部分别于84年、87年的：建设工程保修办法（试行）和建筑工程质量责任暂行规定，有的沿用建设部93年29号令建设工程质量管理办法，显然上述三部规章中有关工程保修期限的规定与国务院2000年279号令均存在明显的抵触。
（2）招标文件中引用施工合同示范文本不当现象时有发生，99年12月建设部、国家工商局以（99）313号文通知推行使用《建设工程施工合同（GF－99－0201）示范文本》，原施工合同（GF－91－0201）停止使用，但是直到目前为止，一些招标单位还在沿用GF－91－0201文本。当然，是否使用示范文本，法律没有强制性规定，如果参照使用示范文本，就不能使用又停止使用的文本，因为GF－91－0201中的部分示范文本内容不符合现行相关法律规定，比如，原文本中第30条争议。对“有管辖权的经济合同仲裁机关”的提法及仲裁两种解决争议的方式同时采用都与国家仲裁法的规定有抵触。
3、应当注意增强交易时效意识，严格交易时限规则
工程承发包交易活动是当事人的一种民事法律行为，判定行为是否有效，行为时效是一项很重要的因素。特别是在我国加入WTO以及行为时效在国际工程交易规则中重要。但是，在当前工程承发包交易过程中，有些当事人仅注重从招标文件发出至中标这一过程的时间安排，而对投标书发出后时效要求，签约时限要求等问题没有引起重视。
a、投标有效期：从招标截止日至中标通知发出所延续的时间区域称之为投标有效期。有些招标人因评、决标工作不能在规定时间内完成，不能按期（即投标有效期之内）发出中标通知，那么就应当在中标通知发出之前，以书面形式函告所有投标人，以说明投标有效期的延长，因为，当业主提出有效期延长，投标人将可能做出两种选择：
（1）投标人同意延长期，投标书在延长期内继续有效。
（2）投标人有权拒绝延长期，退出投标，为此招标人不得没收其招标保证金。其实，投标有效期的规定，应当在招标文件中加以明确。
b、签约时限：招投标法第46条规定：“招标人和中标人应当自中标通知发出之日起30日内订立的书面合同，当事人不能依照法定的时限要求签订合同，从法律意义上说已属违法，承发包双方未能按法定时间规定签约，应当将原因、责任等情况向监管部门书面报告，一些当事人对这一法律规定没有引起重视，因而，有些招标项目在中标通知发出后，超过法律规定时限二－三个月甚至更长时间不在少数。
4、必须坚持法定的交易运作程序，以体现公平、公正的法律原则。
一项工程的施工招标投标活动，必须严格按照法律规定的运作程序进行，才能受到法律的保护，目前市场存在的一些违背程序原则的现象，虽然是极少数，但是，有必要引起重视。
中标通知未发出，就订立合同。这是市场中存在的一种不规范行为。一些合同当事人认为已经决定了，就可以订立合同。这种操作思路明显不符合法律要求，因为，中标通知发出以前，谁为中标人，仍属保密状态，同时，中标人在未接到招标人书面中标通知以前，按《招标投标法》第四十六条规定：“中标人确定及招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人，中标通知书对招标人和中标人具有法律效力”。所以，凡采用招标交易方式订立合同的，在程序上的必要条件是中标人收到招标人做出书面承诺的中标通知，再从合同法的意义上讲，招投标活动，中标人在接到招标人发出的中标通知前，就签订合同，也违背了要约承诺的订立合同的程序。
四、设想和几点建议：
1、研究制订施工合同示范文本。
采用合同示范文本是国际工程承发包市场通行的习惯做法。它的明显优点是能既规范又合理的平衡有关各方之间的要求和利益，尤其能公平地在合同各方之间分配风险和责任以利达到技术方面和管理方面的标准化要求。如试行所颁布的各种合同文本，国际咨询工程师联合制订的FIDIC合同文本等，这些文本的共性是将建设工程招标的程序、招标文件的编制、合同文件的组成等作为一个整体，一并纳入示范文本的范围。国家工商局、建设部根据相关法律，总结了近年来（GF－91－0201）施工合同示范文本推行的情况及借鉴国际上一些通行的合同示范文本的基础上编制了（GF－99－0201）并于2000年出台推行，从推行的实践分析，特别是按照国家《招标投标法》的规定要求，考虑我国即将加入WT0与国际建筑市场接轨等因素，现行（GF－99－0201）示范文本显然不够全面，未完善工程招标投标程序，招标文件编制、合同文件的组成等。因此，有必要进一步完善，从建设工程招标开始直至施工合同签订，在示范文本中都应当有一个全方位、科学性、系统性的规范运行要求。
2、完善和强化中介机制在规范当事人交易行为的作用。
建设工程施工招标是一项较复杂的系统性很强的工作。有完整的运行程序，环节多，经济、技术、法律等专业性强，组织工作繁杂等特点。招标机构专门从事招标投标活动，在专业人员的综合智力、市场信息、招标实践经验等方面有着得天独厚的条件。近年来，招标机构为当事人所提供的优良服务，对贯彻执行国家法律、行政法规，对招标投标活动的规范运行对工程承发包交易市场的健康发展、起到了完善的作用。但是，在招标活动中，有些事项还有待进一步完善。
（1）招标人和招标机制之间在法律上是一种委托关系，有时存在过于迁就招标人的利益，主要反映在所编写的招标文件中显示的权利义务失衡现象时有发生。为此，委托人应当向被人宣传和坚持公平、公正的思想理念，以保证工程施工招标活动依法、平衡运行的效果。
（2）一部分招标机构对工程竞争性承发包交易过程中应当遵循的现行相关法律、行政法规等等，研究之明显不够。因此，招标机构在人员组成和知识面上应当精选一个技术、经济、法律的三维知识结精空间的智力服务体系，以适应法制经济前提下的高质量服务要求。
（3）进一步树立规范到位规定。目前，有一些机构服务范围只限于到中标通知发出为止，忽视了签约生效阶段的智力。因此，反映在一些合同约定的实质性内容与招标文件、中标单位、投标书不一致或相互抵触的现象时有发生。为此，一部分机构，在招标活动中解决好程序性与实体之间的关系，按《招标法》规定精神，实体应当延伸落实到交易缔约依法生效的合同上。
3、建立严格的施工合同备案制度
应用题常用检验方法有以下几种：
1．联系实际检验法数学中的应用题是根据人们在生产实际、生活中的具体事实经过加工而成的，所以，根据应用题的条件求出的结果也应与实际数量相符，否则有误。如求得敬老院老人的平均年龄是26岁，每公顷产小麦13千克，汽车每小时行400千米等，就与实际相距甚远，可判断计算结果是错误的。
2．估计———比较检验法根据题中条件，先粗略估计正确结果的取值范围，如计算结果不在此范围之内，说明解答有误。例如：
有甲、乙两堆煤。甲堆有400千克，比乙堆多20％。乙堆有多少千克？
由条件可知，甲堆煤比乙堆多（不必考虑多多少），所以，求得乙堆煤的重量必少于400千克，否则必误。
在解平均数应用题时，平均数必须在所给的最大数与最小数之间；在工程问题中，合做完成所需时间必少于单独完成所需时间；等。
3.代入检验法把解答的结果当作已知条件，把题中的某个已知条件当作问题，进行逆解答。如果求出的结果与原已知条件相同，说明原解答正确。如：
某车间有13人，平均每人每小时生产零件30个，这个车间5小时可生产零件多少个？
30×13×5＝1950（个）
检验：某车间有13人，这个车间5小时共生产零件1950个，平均每人每小时生产零件多少个？
1950÷13÷5＝30（个）
检验结果与原已知条件相同，说明原解答正确。
4.替换检验法检验时，可用另一种方法解题，如果这两种方法求出的结果相同，则原解答正确。如：
现有250棵树苗，按2∶3分给甲、乙两个组去栽。甲组要栽多少棵？
用按比例分配的方法解：250×2/(2＋3)＝100（棵）
然后，可用归一法、倍数法和比例等方法去解答，进行验算。
如用归一法解：
250÷（2＋3）×2＝100（棵）
两种解法所得结果相同，可初步判断解答正确。
若通过检验发现解答有误，可分以下两步寻找错误所在。
第一步：检验列式是否正确。
这需要重新审视题目，弄清题中事件发生、发展顺序，每个数量所表示的意义，题目所反映的数量关系，然后据此分析每一步算式所表示的意义是否正确。若列式正确，则进入下一步检验。
第二步：检验计算是否正确。
检验时，如果是综合算式，首先检验运算顺序是否有误，再分别用逆运算检验每一步计算是否正确。
[关键词]项目管理软件需求开发进度成本质量管理模型
一、引言
软件需求开发是软件工程的一个重要环节，在软件生命周期中的需求、设计、编码、测试和维护等各个阶段中，需求开发处于软件工程的开始部分，它提供构建软件项目的根基，决定软件开发成果满足客户需求的匹配程度。软件需求开发环节的失误会随着开发进度的扩大而蔓延，资料表明，软件项目中由于需求开发管理混乱而造成的返工开销几乎占了总开发的50％。本文应用项目管理理论分析软件需求开发阶段的系统构成，并设计管理模型来提高软件需求开发的管理效率。
二、软件需求开发管理过程
由于计算机技术的迅速发展，使得软件需求具有模糊性、不确定性、变化性、主观性等特点，并带来软件需求开发管理的复杂性。软件需求开发是一定的组织利用有限的资源在规定的时间内完成，可以作为项目来进行管理，其管理过程由需求获取、需求分析、编写软件需求规格和需求验证四个阶段构成。
1.需求获取
需求获取是在问题和最终解决方案之间架设桥梁，其主要任务是和用户方的领导层、业务层人员进行沟通，获取用户的具体需求，并了解用户的组织架构、业务流程、硬件环境、软件环境、现有的运行系统等具体情况，同用户建立起良好的沟通渠道和方式。软件需求获取的方法有：与用户交谈，向用户提问题；参观用户的工作流程，观察用户的操作；用户工作的情景分析；现有系统的问题报告和改进要求，事件和响应；市场调查和向用户群体发调查问卷；与同行、专家交谈，听取他们的意见；分析已经存在的同类软件产品，提取需求；从现有产品或竞争产品的文档中提取需求；从行业标准、规则中提取需求；从Internet上搜查相关资料等。
2.需求分析
需求分析主要通过建立业务模型的方式来描述用户的功能需求，为客户、用户、开发方等不同参与者提供一个交流的渠道。业务模型可以映射出软件产品的核心需求，即功能需求。功能需求应描述软件提供的功能和服务、对输入的响应，并描述特定条件下的系统构成等。软件产品本身可能还存在与业务无直接关系的非功能需求，具体与系统的总体特性有关，如可靠性、响应时间、存储空间等。非功能需求定义系统提供服务或功能的约束，包括时间约束、空间约束、开发过程约束及应遵循的标准等。通常这两类需求构成软件需求的总集。
3.编制软件需求规格
软件需求规格的编制是为了使用户和软件开发者双方对该软件的初始规定有一个共同的理解，使之成为整个开发工作的基础，需求分析完成的标志就是提交一份完整的软件需求规格说明书。软件需求规格说明书以一种开发人员可用的技术形式阐述软件必须提供的功能和具备的性能，以及必须考虑的限制条件。软件项目客户通过软件需求规格了解软件项目能够提供的软件产品，检查软件需求是否满足需要；项目管理人员根据软件需求规格制定项目的开发计划和管理过程；软件开发人员通过软件需求规格理解要开发的产品及具体要开发的内容；软件测试人员通过软件需求规格验证软件。
4.需求评审
编写的软件需求规格说明书还应当进行需求评审，确保需求确定的科学性。可采用下列指标进行评审：(1)正确性:每条需求都正确代表构建软件系统所要完成的事情。(2)无歧义:每条需求只有一种解释。(3)完备性:需求不能发生遗漏，应全面考虑相关问题。(4)一致性:用户需求必须和业务需求一致，功能需求必须和用户需求一致。(5)重要性和稳定性分级:现有资源不足以实现所有需求时，可以根据级别的高低决定实现的先后，舍弃一些级别低的需求以保证项目的按期交付。(6)可验证性:需求分析是可测试的，只有系统的所有需求都是可以被测试的，才能够保证软件始终围绕着用户的需要，保证软件系统是成功的。(7)可修改性:每一条需求都易于完整一致的进行变更，且不改变需求集的结构和风格。(8)可跟踪性:每条需求都是可溯源的，且存在一种机制使得在以后的工作中引用需求是可行的。(9)可理解性:用户和开发人员都完全理解需求集的整体行为、所提供的功能及其中的每条需求的含义。
三、软件需求开发管理模型
1.软件需求开发管理模型构建原则
软件需求开发是一项复杂的系统工程，管理模型的构建应遵循下列原则:(1)程序性原则：软件需求开发管理应遵循固定的业务流程，可将其划分为需求获取、需求分析、编写软件需求规格和需求验证四个阶段，前一阶段的工作完成后才能进入下一阶段。(2)系统性原则：软件需求开发要在限定的时间、成本条件约束下达到一定的质量，实现软件系统的最优，要求管理遵循系统管理原则，实现目标最优。(3)简化性原则：化繁为简，将模糊的、潜在的复杂问题明确化，以图表的形式表示出，并以简化的解决方案解决问题，便于项目管理。(4)平衡性原则：管理软件需求开发的具体事务要有一定的侧重。对于需求开发过程事项，应根据影响大小分清主次，关键的事项或者事项里的某个多发问题点，着重管理，达到在管理上的主次平衡。(5)高效性原则:模型的设计必须以促进需求开发目标的实现为前提，提供给相关人员一个展示需求开发管理和有效解决方案的平台。（6）时时控制性原则:及时控制需求开发过程中影响进度、成本、质量等问题，及时发现解决冲突事件，做到事前、事中、事后控制，保证项目按时保质保量完成。(7)动态性原则:开发中应关注信息技术的发展，将先进的技术应用到软件需求开发中，并学习借鉴相关软件需求开发的成果。
2．软件需求开发管理模型
基于以上分析，本文构建了软件需求开发管理模型，见下图：
该模型遵循了软件需求开发的管理流程。启动阶段，软件开发进行了可行性研究，软件项目已立项，项目正式启动。软件需求开发管理阶段是模型的主要部分，按照项目流程，依次划分为需求获取、需求分析、编写软件需求规格和需求验证四个阶段。总结阶段，对软件需求开发管理进行总结，并进入到软件程序设计阶段。模型的核心部分是应用项目管理的进度管理、成本管理、质量管理，对软件需求开发进行动态管理。进度管理就是制定出经济合理的进度计划，然后在计划执行过程中，检查实际进度与计划进度之间的差异，并及时找出出现差异的原因，采取有效的补救措施，以确保项目按时按质完成。进度管理应加强沟通，掌握可能延误进度的环节，并严格控制进度变更。成本管理就是对项目所需的成本情况进行详细地分析和估算，编制资源需求计划，并编制项目所需的成本估算和预算，在执行过程中，采取相应的措施对项目成本进行控制。成本管理应严格控制加班、浪费等额外支出。质量管理是为了保证项目的可交付成果能够满足客户的需求，围绕项目质量而进行的计划、协调和控制等活动，其具体内容涉及质量规划、实施质量保证和质量控制。通过进度管理、成本管理和质量管理，使软件需求开发成为进度快、成本低和质量合格的有机统一体。
该模型规范了软件需求开发的业务流程，并在整个软件需求开发的不同环节之间建立联系，明确需求开发过程与自身各任务项之间以及项目其余环节所存在的各种联系。模型各环节间的相关性、可追溯性保证了软件项目需求开发过程，可以遵循统一的管理模式。该模型具备可配置性。每个软件项目，都具有个性化管理需求，在进度管理、成本管理、质量管理等方面有不同的要求，可以针对具体的开发团队，项目要求，管理侧重点，扩增相应的管理模块，将此模型推广到任何一个软件需求开发项目。
3.模型应用
由于软件需求开发具有复杂性，其主要表现为需求描述问题，明确表达需求较难确定，并且难以统一；需求完备问题，需求没有遗漏，难以准确划定系统范围；需求的变更问题，需求变化是永恒，需求不可能是完备。模型应用需做好以下工作：（1）文档化管理。需求必须有文档来记录，该文档必须是正确的，是经过验证的，是在受控的状态下变更的。开发或管理人员常常会在含糊的情况下把认为是相对简单的需求忽视而省略文档记录，其实未必简单，只有想清楚、写清楚、说清楚才说明已经真正把需求整理清楚了，同时方便日后维护工作的展开。需求含糊的情况下要进行会议形式处理，并邀请相关人员参加进行需求澄清及确定，需求在进行多方确定后进行归档。同时软件需求的复用率也是相当高的，可以避免升级时重新将需求再次获取，只需要在原来的基础上作为文挡需求复用升级处理。（2）审核评估需求变更，减少变更的影响。在管理软件开发过程中，需求渐变是必然的，无论需求变化的程度如何，只要需求变更就必须进行评估。在需求变更之前必须由项目管理人员审核，再传给开发人员进行评估等工作。管理人员必需依据对整套系统的了解程度分析需求变更过程中可能受影响的系统及受关联的功能模块，并制定积极应对措施。(3)整体管理。应识别、确定、结合、统一与协调软件需求开发管理过程中所需要进行的各种过程和活动，保证进度、成本、质量等各要素的相互协调。
四、结语
软件需求开发在软件项目管理中具有重要地位。本文应用项目管理理论，设计了软件需求开发管理模型。该模型遵循项目管理流程，将软件需求开发划分启动、需求开发过程、总结三个阶段，并将软件需求开发过程划分为需求获取、需求分析、编写软件需求规格和需求验证四个阶段，模型应用项目管理的进度管理、成本管理、质量管理，对软件需求开发进行动态管理，实现软件需求开发项目目标最优。该模型能够提高软件需求开发管理效率，确保软件开发能够按进度，低成本，高质量地完成。
参考文献：
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（一）林业建设必须从人民群众最关心、最关注的环节入手，让广大群众尽早感受到生态建设的成效。近年来，中央高度重视生态建设，作为生态建设的主体，林业取得了长足发展。同时县委、县政府出台了一系列的政策措施，使林区人民群众在收入成倍增长的同时充分感受到了林业建设取得的成效。目前，林业是林区群众致富的支柱产业，全县林农60%的收入来自林业。从而更进一步调动了林农造林、育林的积极性，把投身林业建设变成了自觉的意愿与行动。
（二）林业发展必须与农民群众脱贫致富紧密结合，使广大群众从林业发展中受益。过去，一提起林业，人们首先想到的是长周期、慢效益，广大农民投身林业积极性不高。我县从本地自然条件和资源状况的特点出发，突破传统的林业建设模式，把本地林业优势作为突破口，把林业生态效益、经济效益紧和社会效益密结合起来，把林区人民群众造林育林的积极性分调起来，把林业长期效益与农民的切身利益有机联系起来，使林业发展真正与广大农民致富意愿、与县城经济社会发展的大局融为一体?/FONT>
二、以科学发展观为统领，推动双牌林业又好又快发展。
（一）着力突出造林绿化。我们紧扣“以营林为基础”这个主题，着力抓好造林绿化工作。我县今年春季造林达10.8万亩，创历史新高，其中退耕还林荒山造林0.4万亩；生物质能源林造林1.32万亩；速生丰产林造林3万亩；“三边”造林完成1.4万亩（路边造林8000亩，城边造林2000亩，江边造林4000亩）；面上造林4.69万亩。造林工作中我局免费为林农提供造林用苗3000余万株，培育造林500亩以上大户18户。
（二）着力加强林业产业化建设。我们按照优质、高产、高效、生态、安全的要求建设现化林业，大力抓好规模企业的培育和引进工作，打造一批带动能力强、效应大的骨干企业和品牌产品，大力做好现有规模林工企业的服务工作，推进木竹产业链建设，提高木竹综合利用率，提高经济效益。
（三）着力加强森林资源管理。一是加强森林资源保护。进一步加大打击破坏森林资源违法犯罪的力度，严格依照法律法规办理林木采伐和木材加工、运输等相关手续；二是加大森林防火工作力度。突出工作重点，切实加强野外用火管理，依法治火，落实“两究”，将责任人追究到位。同时抓好森林消防专业、半专业队伍建设，再组建两支专业扑火队，分别驻五星岭林场和打鼓坪林场，使全县三支专业扑火队的专业扑火队员达到50人，在双牌任何地方发生火情，都能在1小时内到达火情现场，真正做到“打早、打好、打了”；三是加强林业有害生物防治工作。我们将进一步加大森林病虫害的防治力度，组织森防技术员下乡为林农提供森防技术服务，在财力十分困难的情况下挤出资金，为林农提供防治药品。同时加强监测预警工作，有效防范林业有害生物传入我县；四是加强林地管理。我们将进一步加大对征占用林地的管理力度，规范征占用林地行为，从严惩处非法占用林地行为。
（四）着力推进集体林权制度改革。作为永州市集体林权制度改革工作试点县，我县集体林权制度改革工作进展顺利，得到了市委、市政府和省、市林业主管部门充分肯定，为全市集体林权制度改革提供了借鉴，其他县区纷纷前来考察，学习经验。通过集体林权制度改革，进一步明晰集体承包林地使用权和林木所有权，切实抓好了经营主体落实，保障了林农利益，优化了林业资源配置，激活了林业生产要素，充分调动了广大林农和社会各方力量参与林业建设的积极性，促进林区、林农增收，林区经济社会全面协调持续发展。
（五）着力打造项目。坚持项目兴县、项目兴林的思想不动摇，在项目信息、项目打造和项目包装上加强领导，安排专职领导、确定专项经费、组织专门班子，向上级林业主管部门争项目、争资金、争政策。今年，将在退耕还林、防护林、野生动物及自然保护区、生态公益林、绿色通道、速生丰产林、花卉种苗、林产工业、森林和湿地旅游等方面加大项目打造力度，力争更多的项目落户双牌。
（六）着力改善林区基础设施建设。为实现林区最价经济效益，我们在资金十分紧张的情况下，积极帮助林区建设水、电、路、讯等基础设施，全县99%的村组架通了高压电，通讯覆盖率达86%，村级公路通达208公里，其中硬化167.3公里，建沼气池1000余口，架设、修复水管长达4.5万米，解决了6万林农的饮水问题。此外，制定了一系列优惠政策，优化了经济环境，使林业资源呈良性互动增长，为双牌林产工业发展奠定了坚实基础。
关键词:公关业发展空间优劣势发展对策
公共关系,是社会组织为了生存发展,通过传播沟通,塑造形象,平衡利益,协调关系,优化社会心理环境,影响公众的科学和艺术。从第一家国外公关公司落户我国至今,公关产业已成为中国经济链条中不可或缺的动力环节,更是中国明日经济新干线上最不容忽视的加速器。入世后,国际公关公司凭借着自身的资金、规模、技术等优势进入中国,中国公关业的发展空间受到一定限制。另一方面,中国经济融入了全球一体化市场,对中国公关业提出更多需要,入世又为中国公关业提供了更广阔的发展空间。
我国公关业发展空间现状
(一)行业状态
中国公关行业发展十分迅速。据全国专业公关公司调查估计:中国公关行业由2000年的100家发展到2006年的2000多家,营业额从15亿元发展到60亿元,从业人数从5000人发展到25,000人,中国公关行业的发展速度、规模和业务均有很大的发展。中国公关行业所提供的服务产品包括媒体传播、媒介关系、活动管理、营销传播、企业传播、政府关系、危机管理以及媒体监测和评估等服务。中国公关行业目前有企业战略咨询、品牌建立、危机管理等高端业务和活动策划、会展策划等低端业务。在中国大陆,排名前10位的外资公关公司主要业务排序为企业形象传播、产品市场传播及日常公关,而前10位的本地公关公司主要业务排序为日常、产品传播和活动管理,相对来说,本地公司从事的业务利润率要低很多。
(二)行业构成
目前有三大行业构成。一是专业化强的国际公关公司:握有科学的公关工具,承多年国际市场的公关经验,是中国公关行业的缔造力量。二是深谙本土之道的国内大公关公司:根源于本土文化的地利优势,最了解“中国关系”的经营之道,凭借家门口的成本优势,能与国际公关公司相抗衡的公关土族。三是大量打一枪换一个地方的游击队型小公司。
(三)媒体关系
大多数的中国公关公司更多依赖于媒体关系的作坊式的运作模式,其与媒体之间的联系非常紧密,甚至有些中国公关公司的核心领军人物也曾是媒体里的行家里手,中国公关公司的业务来源很多都是依靠多年与媒体积累的人脉关系,“关系”在中国公关领域起了举足轻重的地位。
我国公关业发展空间的优劣势
(一)我国公关业发展空间优势
首先,我国公关业发展得益于政府的职能转变和灵活的政策。随着政府职能的转变,政府干预企业经济运作的行为逐渐减少。与政府公关或利用政策公关,已成为许多企业的主要业务。公关业十分了解政府与企业各自所处位置,及政府所提供的服务和企业的需要,可以担当政府与企业之间的桥梁,帮助两者相互沟通,建立良好的合作关系。另一方面,进入我国的许多公司、机构在扩大投资、宣传、做大市场和树立品牌等方面,需要借助我国公关业的帮助;而国内企业进入国际市场也需要内外部公关,国际企业公关市场空间很大。
其次,我国公关公司熟悉市场,业务灵活,收费成本低。中西方文化差异带来了先机。国际公关公司虽然有经验、有技术,但是要真正了解中国文化的本质和根源却非常难,他们很难把握中国人的行为模式和文化背景。国际公关公司虽然一直强调自己的本土化进程,许多国际公司90%的雇员都是本地人,但从总部沿袭的一套固定套路和固有思维方式却难以转换。
而本土公关公司凭着对市场和人事的熟悉使他们灵活应对行事,凭着和客户打交道的技巧,更多时候能适合客户需要。而且国际公关公司常与媒体关系不好,工作流程模式化,达不到预期效果。随着经济全球化的推进,消费需求扩大,中国公关业不仅只做传统的业务,而且专业服务进一步细化,市场将重新划分,小型化、专业化、中资公司将有更多的机遇和机会。
国外公关公司虽然专业水平高、声誉好、服务质量佳,但是对于越来越多注重公关的企业来说,国外公司的服务门槛高,成本高,收费高,国内企业特别是中小企业往往望而却步。
再次,我国公关公司市场亲和力高,沟通能力强。我国公关公司了解国内的文化和情况,理解国人的喜好和精神本质,更了解中国市场,在创意、文案策划方面都更加的切合实际,符合大众的消费心理和传统。中国公关公司还重视建立和强化媒体人际关系,易于沟通,合作方式灵活,更具亲和力。国际公司遵循全球化发展原则,本土控制权有限,对生意地市场缺乏必要的了解,灵活性不足,并疏于发展与本地媒体的亲密关系。此外,国内大多数公关公司采用扁平式管理,这对信息的直接沟通,提高公司员工的绩效都有很大的优势。
(二)我国公关业发展空间劣势
首先,我国公关业的行业竞争无序。客户单一并集中于IT行业。中国公关公司伴随MOTOROLA,IBM,HP,COMPAQ等一批外资企业大举进入中国大陆市场而出现,许多公关公司都服务于这些行业和客户。业务模式雷同,业务层面集中于低端。我国公关公司本身资源和定位相对较低,主要体现在本地媒体关系,政府和行业关系以及服务执行层面方面,在战略咨询、经验、专业化等方面与国际公司有很大的差距。我国公关行业内部恶性竞争,大量低技术含量的常规公关不断复制,难以实现员工和企业专业能力的健康成长。
其次,我国公关业的高层次专业人才缺乏。目前,低层次、知识结构单一的公关人员过剩,高层次、复合型的公关人才严重不足。对专业人才的抢夺日益白热化。现在在中国经营的各大外资公关公司均以本地人才为主,这些公司通过高工资、高待遇,挖掘了一大批本地公关人才。“在平静中走过了创业阶段的中国公关业,开始向‘童年’挥手告别,而新的发展方向还没有明确......要想将迅猛发展的中国公关业推向一个新的高度,高素质的合格人才必不可少。”可以说,人才缺乏已经成为了制约中国公关业发展的瓶颈。再次,我国公关业的行业法律体系不健全。我国公关行业普遍存在着不法行为:花钱买公关。这种做法完全违背公关本质。公关应以整个社会舆论和公众为受众,需要正确、公开、公平的法律环境。而现中国公关行业的法律体系不够健全,对公关公司的约束力不强。
最后,我国公关业的品牌管理能力弱。国际公关公司大多具有国际大财团背景,有很高的声誉和品牌形象,有丰富的经验和精湛的技术。而国内公关公司品牌意识弱,品牌管理能力差,品牌管理体系不完善,成为制约中国公关业发展的一个重要因素。中国公关业应注重本土品牌及管理能力的长远发展。
提升我国公关业发展空间的对策
我国公关业尽管存在不少发展空间劣势,但也存在许多发展空间优势。中国公关业应把握机会,采取对策,提升发展空间。
改善行业空间环境,防范行业竞争,顺应行业发展。我国公关业应拥有一套行业惯例和运作规则,吸收国外行业运作的经验,避免低价格竞争方式,注重服务产品和服务价值的竞争。改善中国公关业行业空间环境,防范行业内外部的恶性竞争。
完善公关公司业务空间,发展多元化的全面业务,提升整个行业的公关业务水平。我国公关公司应与客户建立并拥有良好的关系。通过关系营销,保持及扩展客户关系;建立动态关系数据库,掌握客户对一系列公关活动的反馈,为客户提供与竞争者不同的特殊个性化服务;利用媒体功能并与媒体保持良好的关系。此外,拓展多元多样的公关业务和公关市场,针对不同受众,采用不同公关方案,提高公关行业的整体业务水平。
制定科学的人才策略,促进人才教育,合理聘用、使用和留住专业人才。促进我国公关业专业人才教育的发展。我国公关业专业人才教育包括高等教育和职业培训两大部分。随着公关实务在国内许多领域的不断拓展,高等院校开设了公关专业,但相较台湾、香港地区的公关教育,内地的公关专业人才教育起步较晚,职业人才数量有限。目前,我国已有初、中、高三级公关人员职业资格考试,各院校和公关组织通过各种方式培养大量公关专业人才,使中国公关业发展空间进一步扩大,促进中国经济的发展。
合理聘用并使用本土化公关专业人才。在聘用本土化公关专业人才时,应对专业人才进行全面考察,选用合适且优秀的公关专业人才。除提供较好的薪资福利待遇外,还应注重对公关专业人才的培养和培训,提供深造、晋升等许多便利,采用传-帮-带方法,使公关专业人才得到很好的锻炼和快速的发展。
留住专业公关人才。营造良好的中国公关业氛围,用感情、待遇和企业文化留住人才。我国专业公关人才对中国的传统文化和国内经济、社会等有非常透彻的了解,对我国公关业的发展有重要的作用。面对国际公关公司对中国优秀人才的掠夺,我国公关业应制定相应的策略,整合专业人才资源,巩固本土人才竞争的优势。
健全和完善我国公关业法律体系,使公关业有法可依、有章可循。促进中国公关业法律体系的细化和可操作性,完善我国公关业法律体系的内容,设定明确行业技术标准,是目前中国公关业的一个主要方向。我国公关业法律体系的健全,能使我国公关公司在业务运作中更规范化、合理化和法律化,使运作流程更加顺畅,使中国公关业的发展空间更健康,对整个中国公关业发展起到保护作用。
树立品牌理念,塑造中国公关业着名品牌。我国公关业应塑造并提高公关品牌的声誉,扩大我国公关品牌的知名度、美誉度和良好公关业形象,使客户感到更专业并值得信赖。此外,打造着名我国公关业品牌,使我国公关业能赶上国外公关业的行业水平,并抗衡于国外公关公司,为我国公关业最终进入国际市场打下基础。
整合公关行业资源,完善公关行业管理方法和方式。我国公关业可通过联盟、并购或整合,集中我国公关业资源,发挥我国公关业的人才等资源优势,畅通公关行业间的交流渠道,挖掘内外部潜力。在知识、业务、服务、经验和规模上,协调并均衡中国公关行业的多方资源,突出优势,实现资源的共享与交流。另外,在管理上通过危机管理、快速反应、即时响应等,创新我国公关业的管理方法和方式,提升我国公关业的管理空间,促进整个中国公关业更上一个新台阶。
参考文献:
1.潘欣.本土公关业洗牌为时尚早[N].财经报道,2003.03.20
[论文关键词]古城 消防安全管理 问题 立法建议
中国四大古城分别为云南丽江古城、安徽歙县古城、山西平遥古城和四川阆中古城，同时各地不同程度地保留着古镇或遗址。四大古城和这些古镇、遗址都是中国千年文化的传承。在现代商业经济快速发展的时代，古城以其悠久的历史文化底蕴、特有的建筑风貌和人文风情，成为了热门的旅游地。然而，众多的游客，各种商家集聚，以及古城特有的木式建筑使得古城消防安全管理也成了现代消防的一大难题。通过分析古城消防安全管理问题以及现行古城保护条例对消防安全的忽视，建议出台专门的古城消防安全管理规定来实现古城消防安全正是本文着力研究的内容。
一、古城消防安全管理存在的问题
我国众多古城在消防安全管理上都存在着一些共性问题，主要表现为以下七个方面：
（一）消防设施设备的配置和安装问题
古城内因旅游业的兴起，大多数家庭院落被改造成宾馆、餐馆，但与其配套的消防设施没有进行相应的改造，部分室内消防栓使用的是居民生活用水，未接入市政管网，导致消防用水流量不够、水压不足。城市建设中也未加强市政消防设施的配套工作，最大的问题是消防用水，市政消防供水和消火栓的配置安装问题得不到根本解决就无法有效保护木质建筑；部分城市对市政消防设施不能及时维护，设施蚀锈、损坏等现象严重，造成消防设施无法使用。
（二）建筑自身耐火等级和耐火性能问题
古城区内建筑多数为木质结构，室内采用木质材料搭建木阁楼及上下楼梯。随着历史的推移木质材料陈旧风干，有些腐蚀、腐烂。根据科学统计现代建筑的火灾荷载是20kg/m2，而木质建筑的火灾荷载是500kg/m2以上。按照现行消防规范，此类建筑耐火等级为四级，加之古建筑群体是相连建造，一旦发生火灾事故，处置不及时很容易引发火烧连营，后果不堪设想。
（三）监管主体和责任单位（人）自身管理问题
对于古城镇管理单位普遍存在责权不明确的问题，在古城居住的居民、经营商家、文物保护单位和景区景点的管理主体是不同的，但因管理单位较多，比如工商、文化旅游、公安、安监、街道办事处、城管等诸多部门在参与管理，这就造成对存在的消防隐患找不到具体负责的单位主体，单位之间相互推卸责任，使消防安全问题无法得到有效整改。
（四）火灾自防自救能力问题
古城的不少居民和商家大都抱着经济至上的思想，普遍存在消防法制意识不强的问题。近年来，虽然各地消防机构加大了社区的消防宣传教育培训，但没有做到入脑、入心，大部分居民的消防安全意识仍很淡薄，严重缺乏消防基本常识和火灾预防与自防自救能力。
（五）疏散条件和疏散能力问题
古城内因历史原因，街道普遍过长，而进入居民的巷道狭窄，一旦发生火灾，稍大型的消防装备无法携带进入，大大降低灭火效率，同时，也为疏散居民和物资带来极大的困难；随着旅游资源的开发和利用，一些古城居民为依靠旅游资源增加收入，在古城城区内私搭乱建房屋，开设饭店、商铺，盲目追求经济效益最大化，造成防火间距严重不足，消防通道不畅，给文物古建筑的消防安全工作带来了新的火灾隐患和问题。
（六）应急备用供电系统问题
古城镇建筑面积相对较宽广，城市街道狭窄，数量多，人员居住相对密集，商业经营较多，小商品相对存放量大，发生火灾后，城市供电断电，造成大面积停电，没有独立的应急备用供电系统造成火灾扑救、人员和物资疏散困难，容易造成火势蔓延，群死群伤的概率大大增加。
（七）新改扩建（修复）工程项目与国家技术规范冲突的问题
现代建筑和古建筑在设计理念和施工方式上都有着本质上的区别，古建筑往往相连建造，街道和间距相对狭小，与现代建筑设计规范有着很多矛盾冲突，古城镇在新改扩建或修复工程中往往采取仿古建筑的要求，使用相同材料，建设仿古格局，这就与现有建筑设计规范要求不相符，不能满足消防安全管理要求。
二、我国现行古城保护条例存在的问题
目前，国内很多古城专门制定了保护条例，如：山西的平遥、大同、晋阳、云南的丽江都制定了保护管理条例。四川的阆中也制定有古城保护条例，2004年7月30日四川省第十届人大常委会以第18号公告颁布了《四川省阆中古城保护条例》，2007年11月，阆中市又出台《<四川省阆中古城保护条例>实施细则》。这些条例对古城的消防安全建设起到一定的积极作用，但结合实务工作详细分析后，发现这些条例普遍存在如下问题：
一是古城保护范围的责任单位概括而笼统，看似有责任单位，但是又未明确具体的管理职责和权限。条例中往往只是简单地概述一下涉及的部门，至于哪个部门具体负责的事务则没有明确，甚至执法主体都存在混淆。部分保护条例中明确在保护范围设置独立的执法单位，行使执法机构权利，但未明确怎样依法行使，造成执法主体不合法的情况出现。
二是保护条例变成商业管理规范。条例重点内容显示的是对建设和经营的统一要求，如要求怎么建设、应该采用哪种建筑风格、只能采用哪些颜色等等。如，《<四川省阆中古城保护条例>实施细则》共五章36条，它重点是再次明确了古城保护范围，并对古城保护区分成了重点保护区和建设控制区，对古城内建筑的建设、修缮、审批等程序作了明确规定，对古城内匾牌旗幌、店牌店招和禁止机动车辆等也作了详细规定，把在古城内15种禁止行为作了详细的界定，对古城保护、资源开发、古民居院落打造、文化挖掘、破坏古城保护的违法行为处罚等。保护条例应该主要是保护而不是修建，这是所有条例规范内容上出现的严重偏离。
三是消防管理内容普遍含糊其辞，缺乏防火管理和防火检查的主体。从保护条例目的本身来看，应该规定采取怎样的有效方式将消防管理工作渗透到每个居民院落和商家，应该如何坚决预防和及时处置火灾事故的发生，这才能达到保护古城建筑的目的。然而，对此条例没有涉及。以《四川省阆中古城保护条例》为例，该条例中涉及消防安全管理的只有两条：第7条：“古城保护区内水、电、气、交通、通信、环卫、消防等市政公用设施应逐步完善。”第12条：“古城保护区禁止生产、储存易燃易爆危险物品。禁止燃放烟花爆竹。”
四是缺乏古城保护范围的消防整体规划规定。消防安全是一个整体安全，对古城消防尤为明显。首先，由于古城区内建筑多数为木质结构，室内采用木质材料搭建木阁楼及上下楼梯。由于木质结构耐火等级低、火灾荷载重，所以火灾风险高，一旦发生火灾事故，处置不及时很容易引发火烧连营，后果不堪设想。其次，古城建设较早、电线线路往往设置不合理，负荷不足，容易短路起火；再次、古城消防设施设备、网管建设等较为落后，不能满足现代多商家营运和防火灭火的需要。可见，古城消防整体规划是古城安全的重要环节，应该在保护条例中予以明确。
五是消防安全管理能力的所有具体项目都未涉及。在条例中，消防基础设施建设、专职消防队伍建立，建设消防站（点）、消防装备建设、消防通讯保障设施和消防经费等实质性问题全部未予以明确。
综上所述，我国各地制定的古城保护条例内容大多是指导性规范，偏离保护实质，尤其缺乏消防安全管理的实质和可操作性规定。
三、完善古城消防保护的立法建议
目前，我国还没有一个全国统一的专门适用于古城消防安全管理的法律。为解决古城保护问题，各地人大往往根据自己的需要制定了相应的保护条例。从上文总结可以看出，这些条例虽冠以“保护”一词，但更多的是商业规范，离消防安全保护更差之千里。且以行政指导、建议为主，缺乏具体规定，缺乏操作性。而古建筑在消防安全管理上有别于现代建筑的特殊性，我国更应针对古城出台有针对性的消防安全管理规定。在管理规定中，应明确以下几点内容：
（一）明确政府相关部门单位的消防安全责任
应当要求当地政府明确居民院落、经营商户、物业管理单位的消防职责和落实具体的管理部门，便于各地消防机构在具体实施过程中执行。
（二）古城所在城市在城镇规划中应制作消防专项规划
目前各地古城在城镇规划中尚未对消防进行专项规划，往往只在整体规划中城市给水项目中简单概述一下消防给水，这就造成城市建设中消防基础设施建设没有执行依据和具体参数，导致城镇消防基础设施建设与城市功能未配套，古建筑体得不到有效保护
（三）将先进的管理经验注入到古城镇消防安全管理中
从2009年伊始全国陆续开展了防火墙工程，提出政府四项制度、消防监督队伍四个、农村四个基础和企事业单位四个能力建设；2012年提出乡镇街道消防安全网格化管理，这些先进管理经验得到了全国范围的广泛认可，取得了不可替代的消防安全管理实效，但是城市的发展和古建筑体间的时代矛盾导致这些先进的管理经验未能有效注入。
（四）对古城镇的商家住户进行户籍化管理建档造册
古城镇幅员面积不同，但是消防管理的内容几近相同，对营业的商家和居住在居民院落的居民建立专门的消防档案时非常必要的措施之一，有了消防户籍化档案的建立和登记，我们可以掌握整个古城的基本情况，有利于消防的集中培训和宣传教育，更好地宣贯消防法律法规和逃生自救知识。
（五）明确建立专门的消防组织开展消防工作
目前，消防法只针对距离公安消防对教员、被列为全国重点文物保护单位的古建筑群的管理单位要求应当建立单位专职消防队，承担单位的火灾扑救工作，这极大地限制了古城消防保护的发展，应当明确古城镇建立专门的义务消防组织或者专职消防队伍，明确消防职责范围，开展日常防火巡查、消防法律法规知识宣传教育、开展灭火演练和实施灭火救援等消防工作，并由当地消防机构指导业务工作或者归属当地消防机构管理，消防经费列入同级财政预算。
（六）根据古城镇特点明确新改扩建建筑要求
随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，经济活动中出现了一些不和谐的行为和现象。市场秩序混乱，信用缺失，坑蒙拐骗，假冒伪劣。这些现象扰乱了商品交易秩序和货币交换关系，加大了市场交易成本，严重制约了市场经济的良性发展。
一、经济转型过程中信用危机的表现
（一）大量企业任意逃废银行债务，银企之间陷入信用危机。
一些企业通过不规范的破产、分立、承包、租赁、多头开户、收入不入账等方法，千方百计逃废债，严重损害了银行等债权人利益。据统计，截至2000年末，我国四家国有独资商业银行中开户的改制企业62656家，贷款本息5792亿元，经过金融债权管理机构认定的逃废债改制企业32140户，占改制企业的51.29%，逃废银行贷款本息1851亿元，占改制企业贷款本息的81.96%.企业恶意逃废债务，致使银行慎贷，企业难贷，银企关系陷入信用危机。
（二）企业之间相互拖欠，商业信用呈萎缩状态。
企业间的“三角债”居高不下，已成为经济运行中的一大顽症。我国企业80%以上受“三角债”困扰。在市场经济发达的国家，企业间的逾期应收账款占贸易总额的0.25%-0.5%，而我国达5%以上，且呈逐年增长势头。涉及信用的经济纠纷、债权债务案件以及各种诈骗案件大量增加。1998年各级法院受理的此类案件为289万件，约占各级法院全部受理案件的51%.由于信誉缺乏，企业间的商业信用极度萎缩，1997年商业票据发生额为4600亿元，仅相当于当年金融机构贷款余额的6.1%.
（三）上市公司信息失真，证券市场各种违规现象层出不穷。
不少上市公司视股市为圈钱的场所。一部分上市公司通过作假财务报表获得上市资格，目的就是圈钱；上市后，或大搞关联交易，或加快应收账款的增长，或调增营业外收入，通过虚假盈利，获取配股资格，导致股市信息失真，部分上市公司失信。市场中介组织信用匮乏，资产评估事务所、资信评估公司、会计审计事务所等中介组织，在执业过程中普遍存在严重的作假现象和欺诈行为。
（四）假冒伪劣商品充斥市场，消费领域信用令人堪忧。
市场上假冒商品横行，屡禁不止。据估算，我国制假经济的规模高达1270多亿元，国家为此平均年损失税收250亿元。全国283家名优企业中31.76%的企业被假冒产品侵权，650种产品被伪造，商业欺诈已渗透到生产、生活的各个领域。
二、信用缺失的主要原因
市场经济秩序混乱，不讲信用，从历史上看，是所有经济转型过程中出现的一种丑恶现象。分析我国失信现象产生的原因主要有：
（一）经济利益驱动，这是市场秩序混乱的直接原因。
在造假失信的背后，都有着远远高于诚实劳动、合法经营的巨额利润。追求利益最大化是市场主体的根本动力，在以不正当手段可以获得巨大利益，惩罚又弱的情况下，某些人就敢冒风险去欺诈交易对方。
（二）道德衰败。
诚实守信是中华民族的美德，重义轻利也是儒家传统经营理念的基础之一。但是，随着经济的商品化、市场化，道德教育落后、软弱，这些美德被侵蚀，一些人受经济利益驱动，就丧失了天良，损人利己，甚至不择手段，掠夺消费者、国家、社会的利益或成果，成为社会主义市场经济的蛆虫。
（三）法律约束力软弱、惩罚机制缺乏。
与市场经济浪潮的迅猛发展相比，我国立法、执法明显滞后，涵盖面较窄，特别是规范市场秩序的法律、约束市场主体行为的法律缺乏实施细则，一遇到具体经济纠纷，便无法可依，或者司法人员的素质低，有法不依，执法不公。这也助长了某些人的违规失信行为。
三、用法与德的整合力量构建市场信用体系
法律和道德作为上层建筑的组成部分都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，它们相互联系、相互补充、相互促进。道德是自律，法律是它律，法律以权威性和强制力规范社会成员的行为，道德以其说服力和劝告力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。在构建信用体系中，法律和道德缺一不可，只有用道德和法律的整合力量才能实现标本兼治。
尽管法律与道德存在着内在的相关性，但自法律从道德中分化出来，法律与道德就各自遵循自身的规律向前发展演化，正是缘于法律与道德的这一差异，才产生了二者整合以发挥最大效用的问题。
道德与法律的相互促进作用表现为：道德确立的基本价值为立法指明了方向。道德为执法守法奠定了社会心理基础。但同时，道德由于自身的自觉自律性易导致其缺乏普遍有效性，因而道德约束需要道德之外的权威的支撑。任何形式的规范，都必然以一定的强制力的存在为前提，以保证其真正起到规范人的行为的作用。
从个体道德活动机制看，个体道德品质的形成要受到包括法律制度和一定的社会环境的制约与影响。个体的道德观念，能否成为道德实践，取决于客观的社会环境对道德主体的道德意志的制约。所以没有法律的外在强制，在存在多元复杂利益关系的市场经济社会中，个体道德的自律就只能成为偶然现象，而奠基于偶然现象的道德建设是不会取得多少实效的。
法律规范不仅包含着相应的伦理精神，而且许多法律规范和道德的普及，通过严格执法可以弘扬一定的道德精神；法律的强制力可以用来推行和维护一定的道德规范，构成一定的道德规范的保障和补充。
因此，必须依靠德与法的整合力量才能实现社会主义信用秩序的形成固和发展。
市场经济是法治经济，信用问题离开法律制度的强制性制约，就会变得没有保障。法律约束是构建中国社会信用体系的基础，没有法律的威慑力，信用体系也就无从谈起，但是法律制裁并不就是失信惩罚机制的全部内容，而只是比较极端的惩戒手段。建立市场经济秩序，它律是重要的，但又是有限的，根基还在于培育守信的灵魂：明礼诚信。
信用的约束机制主要是通过道德来约束，失信者的损失主要是名誉损失。因为在这种情况下双方都是以无限重复博弈为假设，所以不敢破坏相互承认和遵守的互利互惠交易准则。
发达市场经济条件下的道德约束可以分为直接道德约束和间接道德约束。直接道德约束主要表现为对个人名誉、形象等的影响，以及交易双方当事人的价值观念，是非标准的取向。间接道德约束是交易者失信行为引起对其评价改变后对社会各方面的反应，主要表现为经济性质的处罚，使失信者在相当长的时间内因别人对其不信任而加大经营成本，造成企业生存和发展危机。
道德约束中，间接约束为标，直接约束为本，只有通过法律的震慑和直接道德约束的制约，才能调整信用的价值心理层次，使人们认识到失信这一短期行为带来的总效应为负而不为正，反复的交易实践使交易者自己认识到只有诚实守信才能获得最大的长远利益。这样，既可以减少通过法律规则来约束交易者行为而支出的成本，也可能强化契约精神、诚实守信的价值观念和社会道德秩序，达到治本的最终目的。
四、道德约束的核心是正确处理义与利的关系
在社会主义市场经济条件下，怎样正确处理义与利的关系，应该说是区别不同经济道德观的一个根本界限。作为一种价值观，义和利几乎渗透到每个人的一切活动之中，特别是对经济活动有着直接的支配作用，十四届六中全会《关于社会主义精神文明建设的若干问题的决议》根据我国的现实情况，明确提出要“形成把国家利益放在首位，又充分尊重和保障公民个人合法利益的社会主义义利观”。应该说，这是新时期我们处理义利关系的基本原则，是从事经济活动的人们所必须遵守的基本道德观。
在中国古代，义和利主要是指思想道德与物质利益的关系、个人利益与国家利益的关系以及物质生活和精神追求的关系等多方面的含义。我们今天所提倡的社会主义义利观中所讲的“义”，主要指社会主义的思想道德要求和国家的整体利益：“利”主要是个人的物质利益和某些单位或地区的利益。
在社会主义市场经济条件下，正确处理道德原则、精神追求与现实生活中的个人利益、局部利益的关系，是保证我国经济社会健康发展的一个重要问题。市场经济最大的特点或者说优势，就是在市场配置资源的过程中，能充分利用机制来激活个人、企业从事生产活动的主动性与积极性，从而带来经济的增长和效率的提高。
由于个人利益日益显现，个人利益与社会利益、局部利益与整体利益的关系变得日渐紧张，从而直接影响到人们的思想道德追求。正如《决议》指出的：“市场自身的弱点和消极方面也会反映到精神生活中来”。如果人们利用市场机制，不是去发展社会生产力，不断满足广大人民群众的物质文化需要，增强综合国力，而是去谋个人之利，甚至是不择手段去逐利，置社会主义和整体利益于不顾，那么，就完全违背了我们发展市场经济的根本目的，当然，如果一味地强调“义”，对个人正当权益和利益讳莫如深，甚至把社会主义与个人利益对立起来，也是不科学不客观的，从本意上也不符合社会主义的“义”。由于义利关系贯穿在经济生活的方方面面，影响到一些具体的经济伦理问题的解决，是一个不可回避的基本经济伦理问题，因此，在建立和完善社会主义经济道德观，其基本内容包括三个层次：义利统一，见利思义，以义为上。这就是既要把国家利益放在首位，又要充分尊重和保障公民个人正当权益的社会主义义利观。建立社会主义市场经济新秩序，必须树立社会主义的义利观，必须在加强社会主义法制建设、依法治国的同时，切实加强社会主义道德建设，以德治国，把法制建设和道德建设、依法治国与以德治国紧密结合起来。
五、构建市场信用体系的应对措施
（一）加强法制建设，为综合治理社会信用环境、建立市场信用体系提供法制保障。要想使信用体系发挥作用，必须有健全的法律法规，信用法律的确立要能够使信用数据的收集快速、真实、完·整，连续合法公开取得，合法传播和经营征信数据，同时保护经营者的隐私权和维护市场公平竞争，使授信者取得依据。
（二）建立企业和个人信用联合征信、信用评级、信用信息披露三大制度，为综合治理社会信用环境，建立市场信用体系构筑技术平台。开展联合征信活动，建立企业和个人公共信用信息数据库。可以选择特许经营模式，调动政府利用民间的力量，充分利用工商、质检、财政、税务、审计、司法部门现有资料和银行系统的信贷信息登记咨询系统，建立相对完善的企业和个人信用信息数据库，完善信用评级制度，建立全国统一的企业和个人信用评估准则、评估方法和管理办法，通过科学的评估程序和分析方法，对企业或个人履行各种经济承诺的能力进行客观公正的分析与判断，并以简单明了的符号表示出来。
公布黑红名单做法属于间接道德约束，这是通过对企业信用记录的反映对企业现在的信用予以证明，从而对任何经济类型的失信行为进行惩罚，主要是潜在的经济交易受损。同时，失信惩罚机制具备奖罚功能，奖励守信者，而且是实惠的奖励，拉大市场失信和守信的态度反差。
（三）培育多元的信用中介机构，为综合治理信用环境、建立市场信用体系提供组织保证。培育独立的征信机构，以市场化、商业化方式管理企业或个人信用信息数据库。征信数据采集及评估是信用制度建立的核心，具体操作在国外主要有政府主导和民营市场化运作两种形式，由于经济效益和服务质量的要求，目前国际上普遍的趋势是征信由政府主导逐渐向市场化运作转化。从西方发达国家的实践看，在推进社会征信服务体系建设的初期，可以考虑在各商业银行和有关部门负责人组成的理事会监管下，由政府和人民银行授权第三方中介机构以企业特许经营模式来运营公共信用信息登记咨询系统。培育发展信用评级机构，大力倡导“第三方评估”。
（四）明确各主体在市场信用体系中的角色与职责，为综合治理信用环境、建立市场信用体系制定“游戏规则”。政府要成为市场信用体系的构建者和维护者。在信用体系建立之初，必须由政府在较短的时间内，以较低的成本构建公共信用数据库，建立市场准入机制、失信约束和惩罚等信用制度，市场信用管理和服务体系建立后，政府的主要作用应回归到监督服务上来，即监督市场经济主体依法披露信息和使用信息。
