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关键词：土地储备制度房地产市场对策建议
土地储备制度在我国的兴起
综合来看，我国土地储备制度率先在市场经济较为发达的深圳和上海得以实施。此后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市也先后成立土地储备机构，开展土地储备工作。目前我国已有近半数的市县建立了土地储备制度。我国土地储备制度的含义是：由城市政府委托或设立的专门机构，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发、整理，并予储存，根据城市土地利用规划和年度用地计划，将所储备的土地以招标、拍卖等方式有计划地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。
城市土地储备制度应用状况
近年来，土地储备制度在我国一些城市的运作取得了巨大成效，在完善土地市场、控制土地供应、促进城市产业结构调整和基础设施建设等方面的优越性已逐步表现出来。但是，随着土地储备实践的深入，人们对该制度在房地产市场的影响方面存在着许多疑虑。
地价房价上涨，开发市场起点不公
在已建立土地储备制度的城市中，土地出让价格大幅上扬，商品房价格随之上涨。以杭州市为例，近年来该市地价、房价呈不断上扬趋势。同时，与目前的土地出让价格比较，实施土地储备制度前的我国城市土地出让价格很低，制度实施前后地价差异很大。相邻地块的两个项目由于土地成本的差异，导致开发的起跑线不公平。如何平衡制度实施前后一级市场的价格差异，如何在历史与现实之间找到平衡点，是当前困扰我国许多城市政府的一个急需解决的问题。
市场结构失衡，多层次需求难满足
我国推行房产改革政策的目的是采取多渠道、多途径来满足城镇居民不同层次的住房需求。有人认为，土地储备的实施在一定程度上影响了这一目标的实现，它导致房产开发走向集约与垄断，市场逐渐被一些实力强的开发企业所占据，小型与实力较弱的开发企业被淘汰出局，而当前实力强的开发企业着眼于高档和高回报开发，销售的对象是高收入群体。即使是面向普通工薪阶层开发的经济适用房，开发档次和市场价格也较高，部分消费者难以承受。房地产市场结构的失衡使多层次的住房需求得不到有效满足，也造成高档商品房供需矛盾加大。
土地储备制度对房地产市场影响的分析
作为土地资源的配置方式之一，土地储备制度的实施必然对房地产市场、土地资本市场产生影响。但是，该制度是否是引起城市地价上涨的主因，这就需要深入研究，它直接关系到我国城市土地储备制度今后的发展与完善。
对城市土地价格上涨的分析
纠正扭曲的地价是城市地价上涨的直接原因我国土地储备制度是在土地真实价值受到抑制，土地价格严重扭曲的情况下建立起来的，招标、拍卖方式带来的地价合理上涨是土地价值的真实体现。在先前不规范土地市场中，地价或成交价低，一方面是土地隐型市场不注重价格杠杆作用的结果，另一方面灰色交易造成了国家利益的严重损失。据测算，我国的土地资产有25万亿元。由于种种原因，目前全国土地资产每年流失近100亿元。实施土地储备制度，土地市场在公平、公开的平台上运作，必然带来地价的上涨，其实质是国家作为土地所有者对土地收益权的体现。
土地市场无序炒作是地价上扬的重要原因目前在建立土地储备制度的城市中，招标拍卖出让土地出现了地价的非正常上涨。日本学者野口悠纪雄曾用现实地价与理论地价的差异来衡量东京市土地市场的健康状况。其中的理论地价是指地租的资本化。结合我国的实践，政府在土地的出让环节中都要确定基准地价、标定地价和出让底价。其中，基准地价是指政府按土地级别、用地类型或区段位置评估确定的平均价格。它是政府宏观调控地价和进一步评估标定地价、出让底价的基础；标定地价是政府根据需要评估的具体地块，在正常土地市场和正常经营管理条件下某一日期的土地使用权价格。它是政府出让土地使用权时确定出让金额的依据；出让底价是指经具有土地评估资格的机构按规定的程序进行评估后，由市土地行政主管部门根据基准地价和标定地价所确定的土地使用权价格。由此可见，这三种价格在一定程度上具备了理论地价的含义，土地出让价格只有在理论地价的合理范围内波动才是正常的。
土地储备对土地价格的影响不大以杭州市为例，对该市自实施土地储备制度以来的土地储备库存量和土地交易价格进行相关分析：土地储备库存量（DS）与土地交易价格(DP)的相关系数为0.659，为显著相关。但在对该样本相关系数进行显著性检验时发现t值偏小，总体相关系数接近零值，土地储备量与土地价格呈弱相关关系。对土地储备库存量（DS）与土地交易价格（DP）进行简单回归分析，土地储备库存量对地价的解释能力较弱。
DP=1636.75+13.92DS(t=1.752)
拟和优度检验R=0.435，F=3.080，DW=1.940
LN(DP)=7.001+0.221LN(DS)(t=3.125)
拟和优度检验R=0.206，F=1.038，DW=1.819
由以上回归模型的解释，土地储备库存量与地价间的相关关系较弱。土地储备库存量每增加1万平方米，对地价平均有13.92元/平方米上涨的贡献。按照弹性解释，如果土地储备库存量增加1%，地价只变动0.221%。通过以上分析可知，土地价格上涨并不是由土地储备制度造成的，土地储备对土地价格的影响不大。
对商品房价格上涨的分析
房价上涨是多种因素共同作用的结果。其中，开发成本、市场需求等因素是主要的。
开发成本上升是房价上涨的主要原因在土地拍卖供应方式中，开发商的土地成本投入数额受到市场竞争的影响，必然以市场最高价才可竞得理想的土地。而将土地成本增加部分转嫁至房价是开发商转嫁开发风险的必然选择。以杭州市为例，对该市自实施土地储备制度以来的商品房销售价格和土地交易价格进行相关分析：房价（HP）与土地交易价格（DP）的相关系数为0.980，为高度相关。对房价（HP）与土地交易价格（DP）进行简单回归分析，土地交易价格对房价有很好的解释能力。
HP=815+1.079DP(t=9.849)
拟和优度检验R=0.960，F=96，DW=2.996
LN(HP)=2.566+0.718LN(DP)(t=10.232)
拟和优度检验R=0.659，F=7.73，DW=3.355
由以上回归模型的解释，房价与地价之间有很强的正相关关系。土地交易价格每增加1元/平方米，对房价平均有1.079元/平方米上涨的贡献。按照弹性解释，如果土地交易价格增加1%，房价将变动0.718%。房地产市场需求的相对旺盛是拉动房价上涨的又一因素目前我国正处于城市化的加快发展阶段，土地供应的高度垄断直接导致城市用地需求猛增，间接影响城市房地产开发进程和总量增加，进一步导致房屋需求上升。需求的相对旺盛必然引起房价的上涨。以杭州市为例，对其近年来的商品房销售价格和商品房销售面积进行相关分析：房价（HP）与商品房销售面积（M）的相关系数为0.969，为高度相关。对房价（HP）与商品房销售面积（M）进行简单回归分析，商品房销售面积对房价有较好的解释能力。
HP=-236.18+12.814M(t=7.844)
拟和优度检验R=0.940，F=62.67，DW=2.564
LN(HP)=2.11+1.065LN(M)(t=8.242)
拟和优度检验R=0.646，F=7.30，DW=3.444
由以上回归模型的解释，房价与房屋销售面积之间有较强的正相关关系。商品房销售面积每增加1万平方米，对房价平均有12.814元/平方米上涨的贡献。按照弹性解释，如果销售面积增加1%，房价变动1.065%。
土地管理上的缺陷也在一定程度上影响了房屋的整体价格水平我国一些城市从鼓励扶持某一事业发展的目标出发，曾相继出台了一系列土地优惠政策，主要针对经济适用房、以房带路、招商引资、扶持骨干企业、帮助特困企业等等。由于政策执行上的自由度大，管理很难到位，造成土地资产流失，也没有达到扶持的目的。此外，由于国家对经济适用房土地获取、设计方案、购房对象范围限定等方面还缺乏严格有效的管理，一些房地产开发商千方百计以经济适用房名义取得划拨土地后，不按国家规定的标准建设经济适用房，造成了房地产市场竞争不公、产品结构不合理和土地供应的无序。
因而土地储备制度对我国房地产市场的负面影响不大，不会直接导致房地产价格上扬。
完善土地储备制度的对策建议
为了使土地储备制度对我国城市建设发挥更大的作用，有必要对该制度进行进一步的完善，具体建议如下：
合理控制土地储备的范围和数量
土地储备制度是确保政府切实垄断土地一级市场的一种管理制度。但必须指出，不能以垄断影响土地市场的发育，也不能盲目扩大土地一级市场的边界，必须正确处理政府调控与市场配置的关系，合理控制进入土地储备的范围和数量。我们认为，在地价上涨过快的城市，完全可以通过成立有形的土地交易市场，允许一些有闲置土地的企业上市交易，这样既可以让闲置的土地尽快流动起来，增加土地供应量，也可避免土地资源浪费。科学合理地确定土地储备数量是土地储备制度正常运行的重要保证。但土地储备过多，会造成资金占用过多，加大土地储备机构的经营风险。合理的土地储备数量要根据土地市场供求关系来确定，而土地供求取决于社会、经济、政策等若干因素，要通过对相关历史数据进行统计分析，设计需求预测模型，进而得出最佳土地储备数量。
加大土地供应结构的调整力度
土地供给结构与需求结构的协调均衡是土地市场供求平衡的更高层次的要求。在目前我国一些城市已出现地价、房价大幅上涨的情况下，土地储备机构不仅要根据市场的实际需要和经济发展实际及时地掌握土地投放总量，更要从市场细分的角度，适时调整各类不同用途的土地储备量和供给量，化解土地市场供需失衡的矛盾。就当前我国房地产市场状况而言，当务之急是紧缩城市中心区住宅用地和城市高档房地产用地，对开发高档商品房，不仅要从供给源头上进行限制，还要以高地价、高税收等手段加以限制；落实经济适用房、廉租房政策，对面向百姓的商品房所用土地要适当放宽，满足居民日益增长的住房需求。在“放宽”政策的同时，要切实规范土地行政管理行为，避免土地供应政策带来的漏洞。
建立健全相关配套的法律法规
建立健全相关配套的法律法规，用配套的法律手段解决现实中的问题如公益型用地的收购与管理、原建成区的隐形土地市场问题等等；同时要严格执法，加大管理力度，使土地储备工作顺利进行。建立依法监督的机制，对储备机构的工作进行监督，以保障储备目标的实现应建立土地储备工作信息公开制度，尽量公开土地储备机构在土地收购、开发、储备和出让环节中的资料和信息，便于各方的监督和投诉。同时，通过公开如年度土地出租、出让计划、一级土地市场交易资料、土地储备数量等市场信息，促进房地产开发市场的理性发展，引导市场化的开发商能够根据信息进行分析预测，做出理性的投资决策。
强化土地储备管理的监控职能
土地储备管理监控职能的弱化严重地阻碍了城市土地市场和房地产市场的健康有序发展。因此，要强化土地储备管理的监控职能，加强对土地使用状况和土地价格的全程监控和跟踪管理。具体来讲，监控的内容一是建设用地的选址、用途是否符合城市土地利用总体规划和城市建设规划的要求；二是建设项目是否按法定程序和审批权限申请和审批，有无违反规定用途使用土地；三是土地利用是否按规定的进度进行建设，有无占而未用的土地；四是土地价格是否合理，是否故意抬高地价或压低地价，从事炒卖地皮的非法活动。同时，与房地产管理部门密切配合，实行地价与房价的链接管理，杜绝房地产市场不合理定价行为。
重构土地储备的组织体系
在我国城市建立土地储备制度的初期，以杭州市为代表的分层次两级管理模式的组织体制的运行比较顺利。但随着土地储备制度实践的深入，这种体系的弊端日益暴露。一方面，土地储备机构挂靠土地行政管理部门，接受后者的直接领导，致使其地位弱化，运作效率不高；另一方面，在土地储备实施中需要相互配合的城市规划、计划、建设、财政、环保、房管等多个政府职能部门之间的责任不清，未形成协作的格局。
为此，应该对土地储备机构挂靠于土地行政管理部门的现有体系进行改革。其目标是，建立由市土地与房产管理委员会直接领导土地储备机构的新体系。具体内容是：城市政府通过机构改革，对与城市土地利用和管理直接有关的部门进行整合，组建土地与房产管理委员会。该委员会下设土地管理、房产管理、城市规划以及土地储备等若干办公室。新的组织体系有利于提高土地储备机构的地位，为充分发挥其作用提供条件也有利于各部门之间的协调。
参考资料：
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4.(日)野口悠纪雄著，汪斌译，土地经济学，北京：商务印书馆，1997
农村土地资源的管理首先要明晰土地产权，对土地的所有权驻地和土地使用权驻地的归属进行明确的界定。我国法律规定，农村土地属于农民集体所有，农民拥有土地的使用权。为解决这一固定对产权和使用权主体的模糊性，应推动农村土地资本化进程，按照市场经济的原则，在法律的框架范围内对农村土地资源的产权和使用权进行界定，如将农村土地集体所有明确为“村集体所有”，避免村干部等个人决策对土地的使用权的影响，对土地承包经营权中涉及到的土地转让、出租、抵押等权利继续拧市场的调配，将土地资源的价值与市场经济的融资和资本化运行相衔接，促进土地资源的资本化进程。
2健全农村土地资源的流转机制
市场经济条件下，需要对土地资源进行资本化运作，同时以商品的身份实现其自身的价值，将土地资源的实物形态转化为价值形态。在产权明确的情况下，推动土地资源的使用权和其他权利的市场流转。为此，应从法律层面上进行立法规范土地资源流转中涉及到权利、义务、范围等等内容，从法律的角度保护农民和投资人的合法权利，同时对土地资源的管理起到制度约束作用。此外，积极探索建立和培育规范的农村土地市场，通过农村土地资源的转包和调整促进土地资源的流转，完善市场经济条件下，土地资源的流转形式，如股份合作、租赁、承租返包、托管、代耕等等，通过资本化的运作，市场的流转，提高土地资源的管理效率，实现土地资源的可持续化、高收益性的利用。
3强化农村土地基础工作
市场条件下土地资源的流转归根到底是土地价格的调动。只有完善的土地产权和土地价格体系才能够发挥市场在土地资源配置管理中的作用。为此，首先应推动农村土地登记制度的建立，对土地资源的面积、权属、使用条件、用途、价格等因素进行科学的登记，为土地资源的资本化奠定基础和提供法律依据。同时推动土地定级估价制度，按照市场的资源调配和定价机制，对农村土地的质量等级与市场价格进行合理的估价，规范农村土地价格体系，推动农村土地基础管理工作。
4发展农村中介服务机构
(一)耦合协调度模型耦合协调度模型是在耦合度模型的基础上演化而来的。在物理学中，耦合是指两个或两个以上的系统通过各种相互作用而彼此影响的现象。耦合度是用来描述系统或要素之间彼此作用的影响程度［6］。借鉴物理学中的容量耦合概念及容量耦合系数模型，建立多个系统的耦合度模型。耦合度对判别土地市场与区域经济耦合作用的强度具有重要意义，但此模型的不足之处在于它只能说明两个系统间相互作用程度的强弱，无法反映二者协调发展水平的高低。例如当两个系统发展水平都较低时，同样也可以得到两个系统协调度较高的结果。而协调度可以度量系统之间或系统内部要素之间在发展过程中协调状况好坏程度，也就是说可以真实地反映其协调发展水平的高低。为此有学者引入了协调度的概念，将模型加以改进，构造出了一个可以反映两个系统发展水平的耦合协调度模型，以评价系统相互耦合的协调程度。
(二)土地市场发展水平和区域经济发展水平计算模型根据公式(3)和(4)，土地市场和区域经济系统的耦合协调度取决于各子系统的发展水平，因此需要建立土地市场和区域经济发展水平的评价指标体系来衡量二者的发展水平。本文采用熵值法来确定两个系统的指标权重同时采用极值变换法进行标准化，为了满足熵值法和耦合协调度对数据非负的要求，借鉴杨慧的处理方法将标准化后的数据加0．01做非负化处理［11］。对于土地市场发展水平和区域经济发展水平的计算，采用线性加权法。
(三)耦合协调度划分标准对于系统耦合协调度的判断标准，目前学术界仍然没有形成定论。在对国内学者的研究成果进行比较分析的基础上，结合本文研究重点，综合参考陈基纯、暖［12］以及杨慧［11］的分类方法将土地市场和区域经济耦合协调度划分为6个等级。
二、成都市土地市场和区域经济耦合协调度分析
成都作为中西部综合竞争力最强的现代特大中心城市，由于受到西部大开发战略的推动，成为许多知名企业尤其是房地产开发企业进军西部地区的首选城市和投资热点区域，土地市场和区域经济的发展面临巨大的挑战和压力，因此成都土地市场和区域经济的协调发展尤显重要。为此，本文以其作为研究对象，研究土地市场与区域经济两个子系统的耦合协调状况。
(一)指标体系构建及权重确定土地市场和区域经济的发展水平涉及社会、经济和环境等方面的各个要素，根据评价指标选取的全面性、动态性、科学性和可操作性等原则，结合研究区域特点，构建了衡量二者发展水平的评价指标体系，见表2。本文数据来源如下:土地价格指标数据来源于中国城市地价动态监测系统，其余土地市场指标数据来源于2005－2012年《成都市土地市场分析报告》和《成都市房地产市场研究年报》，2005－2011年区域经济指标数据来源于2006－2012年《成都统计年鉴》，2012年区域经济数据来源于2012年成都市国民经济和社会发展统计公报。运用熵值法确定两个系统的各指标的权重一并在表2中列出。
(二)耦合协调度计算结果首先根据式(5)和(6)，计算出成都市土地市场和区域经济的发展水平，然后根据式(2)和(4)，计算二者的耦合协调度(根据计算出的土地市场和区域经济的发展水平，通过变异系数法，计算得到α，β分别为0．386和0．614)，结果见表3。同时根据耦合协调度计算结果及表1土地市场与区域经济耦合协调的划分标准，将成都市2005－2012年土地市场与区域经济的耦合协调状况的评价结果一同列于表3。
(三)土地市场与区域经济耦合协调度分析根据表3，2005－2012年成都市土地市场和区域经济的耦合协调度分值除了2008年出现下降之外，其余年份都呈增长趋势。耦合协调度的分值，由2005年的0．087增加到2012年的0．517，年均增长6．14%。由此可见，成都市土地市场和区域经济两个子系统间相互配合、相互推进的作用在逐渐增强，系统运行绩效逐渐提高，耦合协调关系逐渐趋向良好发展。但值得注意的是，该复合系统的整体协调功能仍处于中等偏下水平，耦合协调度得分比较低，耦合协调度的均值为0．320，处于不可接受区间。结合表1和表3中的数据，绘制出成都市土地市场与区域经济复合系统耦合协调类型划分图，由图1可以直观地反映出2005－2012年成都市土地市场和区域经济复合系统的耦合协调关系的变化趋势。具体可以划分为3个阶段:第一个阶段是2005－2006年，此阶段耦合协调类型由极度失调衰退类转变为一般失调衰退类。在该阶段成都市区域经济的发展滞后于土地市场，土地市场的发展对区域经济的规模扩张效应、激励效应和结构优化效应发挥作用，刺激区域经济发展，但是由于二者发展水平均较低，造成耦合协调度处于不可接受区间。第二个阶段是2006－2011年，此阶段二者耦合协调类型由一般失调衰退类过渡到勉强耦合协调类，耦合协调区间由不可接受区间跨到过渡区间。2008年土地市场发展遭遇瓶颈，复合系统的发展由区域经济滞后型转变为土地市场滞后型，区域经济发展对土地市场的资金支撑效应和激励效应得到发挥，造成耦合协调度出现下降再上升的变化状态。第三个阶段是2011－2012年，此阶段二者耦合协调类型由勉强耦合协调类过渡到初级耦合协调类，虽然二者发展水平都得到提升，耦合协调关系得到进一步提升，但是增幅不大，导致该阶段耦合协调区间仍属于过渡区间。综上所述，成都市土地市场与区域经济耦合协调过程可以用“二三四”来概括，即耦合协调过程跨越不可接受区间和过渡区间两个区间，耦合协调关系经历三个变化阶段，耦合协调作用遵循了极度失调衰退一般失调衰退勉强耦合协调初级耦合协调四个路径。
(四)土地市场与区域经济耦合协调度影响因素分析由前文分析可知，复合系统的整体协调功能处于中等偏下水平，而土地市场和区域经济系统的耦合协调度的高低主要取决于各子系统的发展水平。根据表3中的土地市场发展水平分值和区域经济发展水平分值绘制出图2。由图2可以发现，2005－2012年土地市场的发展水平呈现出先上升后下降的周期性变化，而区域经济的发展总体呈上升趋势，但是增速缓慢。2008年，土地市场发展水平和区域经济发展水平都跌到最低，这可能与“5．12”地震的影响和全球金融危机有关。区域经济子系统应对外界变化，可以较好地面对危机，保持自身的缓慢增长，而土地市场发展水平却由2007年的0．180下降到2008年的0．053，下降幅度高达71%，之后连续3年的发展水平分值都低于2007年的0．180，由复合系统耦合协调发展的促进因子变成了制约因子。这说明与区域经济相比，土地市场发展的稳定性较低。土地市场发展的失衡，制约了区域经济的快速发展，导致区域经济增幅较缓慢，从而造成复合系统的耦合协调度总体偏低。由此可见，土地市场发展失衡是导致近几年来土地市场区域经济复合系统的耦合协调度整体协调类型偏低的主要因素。
三、结论
【关键词】有偿使用；现存问题；原因分析；对策
一、我国土地有偿使用中的现存问题
1.土地利益分配关系扭曲
国有土地所有权被虚置，中央政府和地方的利益分配不公。大部分的国有土地出让金归负责具体实施的县或市政府所有，而中央和省级政府仅仅提取少部分。于是，地方政府有很强的经营土地的动力，大肆通过圈地运动和卖地来增加地方性财政收入，严重扭曲了中央和地方的利益关系。
另外，地方政府和农民之间也存在收益分配不公。法律明确禁止集体土地的所有权直接交易，对于被征土地农民的经济补偿应包括安置补偿费、土地补偿费以及青苗和地上附着物补偿费三部分。但是，由于农民缺乏对补偿费的了解和认识以及相关立法的缺失，常出现把土地补偿费克扣在村委会和地方政府，仅将安置补偿费以及青苗和地上附着物补偿费发放给农民的问题。
2.土地市场既不规范也不健全
由于土地的使用行为具有广泛的外部性，因此，土地市场公开化就显得尤为重要。早在1999年，国土资源部就已开始筹建全国土地市场信息系统，但是目前在土地市场信息传导和披露等方面仍然存在着信息公开完备性不足以及渠道过于单一等问题，而且，在征地过程中，农民参与土地活动的渠道也不够通常畅，缺乏透明度。
城乡土地市场不一致，缺少统一的土地市场，这也是目前存在的严重问题。在农村，集体土地不能流转进入土地一级市场并参与土地一级市场的收益分配，而在城市，土地则可以流转成建设用地和商业用地并参与到土地一级市场的收益分配，从而导致城乡土地市场二元化。
二、现存土地有偿使用问题的原因分析
1.中央和地方政府的职责以及目标不相容
理论上，中央政府对土地的使用具有无可争辩的决定权，但在具体实施中，中央政府的影响力却很难体现。中央政府是土地政策的制定者，拥有批准占用土地的权力，而地方政府则是土地政策和土地占用补偿的具体实施者。地方政府通过各种手段操纵和变通占用补偿政策，应付和规避中央政府的规划和管理，通过土地出让和招商引资等方式增加财政收入，彰显其政绩。由于中央和地方政府的职责以及目标不相容，有的地方便出现低价出让土地，大量土地乱占和闲置等情况。
2.土地市场化程度低与土地供给的双轨制
在我国，土地一级市场被垄断，土地的使用取决于政府的行政计划和管理，什么时候转变土地利用类型以及转变成什么类型，这都是由各级政府的行政屯批和规划决定的，因此，市场机制不能优化配置土地的使用。另外，由于土地供应的双轨制，使得市场价格和非市场价格同时存在，并有很大的差异，加之政府行政划拨的价格指导，这又造成了土地的市场价格不能客观体现土地的真实价值，从而出现低价补偿的情况。
3.相关法律法规的缺失或不完善
首先，由于没有相关的法律指导，在土地征用过程中，农民对如何参与到征地方案的制定中，没有具体的参与方式和途径，对征地农民的土地补偿也没有具体的标准说明，因此，地方政府低价补偿以及克扣农民土地补偿金的现象也屡禁不止。其次，土地规划的效力也大打折扣，由于相关法律法规的不完善，公众对规划应由哪些部门负责、多长时间进行一次、政府如何向公众公示以及公众如何参与规划等问题都无法获得确切答案。最后，由于相关法律的缺失，土地被肆无忌惮的征用和闲置，尤其是对农民耕地的违法占有。
三、促进土地有偿使用管理的对策
1.土地利用规划方面的对策
努力建立一套系统科学、稳定权威、可操作性强、公众参与度高的土地利用规划体系，为土地政策和计划的有效实施打下基础。
首先，要加强公众的参与度，保证公众意见直通渠道的畅通，重视专家在土地利用规划中的关键作用。由专人讲解规划方案，并经电视、报纸等媒介公布规划方案，通过匿名反馈意见和代表协商等形式，畅通电话、微博、匿名书信等渠道，对公众认为不合理的地方做出详细的答复，让公众亲身参与到土地利用规划中来。其次，突出不同产业和不同区域的土地利用特点，统筹安排用地规模、范围和时间。重点保护好城市发展的周边区域和农民耕田，严格限定城市建设用地总量。在城市内部，在满足生产生活实践需求的前提下，抑制城市建设用地的不合理增加，减少重复建设和盲目建设。在城市外部，减小对农、林以及湿地的破坏，保障粮食产量和安全，维持生态平衡。
2.土地市场方面的对策
2.1 发挥市场机制的基础性配置作用
发挥市场机制基础性的配置和调节作用，政府调节只作为市场体制的补充。首先，相关政府部门要完善市场规则，净化土地市场环境，增加市场信息透明度，让市场机制调节和控制土地价格，引导土地合理使用。其次，相关政府部门要积极地进行土地使用政策指导，在必要时可给予适当的优惠，促进土地的社会效益能够最大限度的发挥，保证土地有偿使用的可持续发展。最后，建立提供土地市场信息服务的中介机构，严格审核其条件和资质，规范中介行为，保证其能够在评估土地市场价格和土地市场供需双方土地信息等方面提供正确而及时的服务。
2.2 建立城乡一体的土地市场
打破集体土地不能直接流转进入市场一级市场的原有格局，实行集体土体和国有土地同地、同价和同权。不论是农村的集体土地还是城市的国有土地，都可以在统一的土地市场进行土地活动。遵照市场公平的原则，通过转让、出租等形式，集体土地所有者可以把土地使用权转交给任何需要建设用地的企业或个人，以市场机制控制的价格作为土地使用权的价格，集体土地所有者和国有土地所有者一样拥有获得工业化与城市化利益的权利，从而切实保障集体土地所有者的利益。
3.法律法规等司法体系方面的对策
尽快建立并完善相关的法律法规，只有明确规定政府和公众参与土地有偿使用管理的权利和义务，使土地有偿使用活动有章可循、有法可依，才能更好的促进土地的合理使用。结合我国现存的主要问题，针对我国土地有偿使用的法律法规等司法体系有以下建议。
首先，开展土地规划立法工作，保证土地规划具有法律效力，明确公众的参与权，从而解决土地重复建设和盲目建设的问题，遏制非法圈占土地的行为。其次，改变国有土地与集体土地同时存在的土地二元化格局，破除土地一级市场垄断局面，通过相关立法使集体土地能够直接进入土地一级市场，从而在源头上减少设租、寻租和垄断的危害。第三，在法律上明确说明和确认农民的土地财产权利，例如，农民宅基地的申请和出租、宅基地的财产权利等。最后，完善司法体系，设立独立于政府部门之外的公共机构和组织，专门解决土地使用纠纷，保障土地规划和土地征用中的各方利益。
四、结束语
只有从土地利用规划、土地市场和法律法规等司法体系三个方面联合解决当前我国土地有偿使用中的问题，才能促进我国的工业化和城市化进程稳定前进。
参考文献
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关键词：土地市场；问题；解决路径
土地作为最基本和最重要的生产资料，它的基本制度能够很大程度上体现一个国家的政治制度和社会运行状况。当前我国在土地资源利用和管理上正面临着一系列深层次的矛盾和冲突，甚至个别地方在土地市场建设及国有土地出让及国土资金管理等方面还存在一些问题和不足，急需要改进和完善。
一、当前我国土地市场存在的主要问题
（一）政府在对土地市场的宏观调控管理中发生管理错位。土地作为一种资源，政府必须对土地市场进行较强的宏观调控，但是政府在宏观调控管理中往往会迷失自己的方向，发生角色错位，在土地市场中扮演着重要经济主体、调控者、监管者、仲裁者等多重角色，而确又以经济主体为重，这是产生很多土地市场问题的根源。
（二）土地闲置现象比较严重，导致土地资源的极大浪费。由于过去一些地方盲目进行土地开发，特别是工业园区、文化广场和房地产用地开发，遗留下来的闲置建设用地至今未能完全消化。另外有些政府征收或收回了大量土地但找不到新的使用渠道，造成了土地闲置，这是政府土地出让规划的失误。还有就是有的地方拿到土地使用权后不进行土地开发从而导致闲置。这些大量土地的闲置不但降低了土地利用率，更带来很大的经济损失。
（三）土地增值收益的分配模糊不清。土地增值收益是指由于土地改变用途后所带来的增值，土地的增值属于土地的附属物，应当归所有者所有，但在现实中，土地使用方所获得的增值收益并不是由土地本身获得，而是基于土地的用途依靠自己的财产获得，那么对于土地增值收益中要分配给土地所有者的比例则难以确定。我国农民的弱势地位决定了对于被征收耕地的使用，使用方应该分配一定的土地增值收益给失地农民，但分配比例的确定是非常不明确的。
（四）农村集体所有的土地违法交易现象普遍存在。在农村部分农民因缺房子住而申请占用耕地得不到批准，他们有的便未批先用，或者采取欺骗手段报批用地，象这样的违法用地案件时有发生，且屡禁不绝。另外，在国有土地使用权公开招标拍卖挂牌出让活动过程中，少数地方还存在着私下交易或暗箱操作的违法现象。
二、解决路径的选择
（一）及时进行完善、补充与修改当前不相适应的土地管理法律法规。要从各地实际出发，及时重新修编土地利用总体规划，不再搞一刀切做法，使其成为各具地方特色的土地利用总体规划，以便更加有利于宏观调控与微观管理。要紧密结合全国土地市场秩序的治理整顿，针对新出现的闲置土地案件，严格实行闲置土地不消化或消化不多的，坚决不再重新办理批地，并对新增的闲置土地从重征收土地闲置费，或者由当地人民政府依法收回。要进一步加强土地的法律框架建设，完善土地法规，对土地的开发利用建立在科学合理健全的法律制度基础之上。
（二）完善土地增值收益分配与管理。中央政府、地方政府与集体和农民三方对于农村集体土地增值收益的重新分配，重点在于确定土地出让金纯收益的分享比例。也就是说，在维持现有集体和农民获得土地补偿、地方政府获得主要税费分配格局基础上，将原来主要由地方政府或集体和农民占有的出让金纯收益进行重新分配。中央政府分享的出让金纯收益，应主要用于农地整理、公益性征地补贴和基础设施建设。地方政府分享的出让金纯收益，应主要用于当地基础设施建设、公益性征地补贴和失地农民社会保障。集体和农民所得的出让金收入，除直接分配给农民个人外，其他的应当用于失地农民社会保障和集体公共公益事业建设。
（三）进一步完善土地市场配置机制，转变地方政府在土地市场中的角色，限定政府在土地市场中的权利，建立透明公开的土地市场。土地公有制从各方面来分析都是符合中国的基本国情的，应坚持土地公有的地位毫不动摇。在此框架下要进行的制度安排就是修正土地市场的利益主体的权利范围，建立透明公开的土地市场，有效地制约部分地方政府的行为，减少违法违规行为的发生。地方政府在土地市场中的角色很大程度上成为很多问题的根源。要逐步改变地方政府在土地市场中的角色，当然监管者和调控者的角色是不能变的，这里的角色仅指经济主体的角色。要以完善土地税费改革为途径，将政府配置公有土地的权利限制在合理的范围内。必须对政府强制性征地进行严格限制，对征地的目的和范围要有严格的界定，国家不能滥用征地权。在向市场经济体制转轨过程中，政府要推动甚至主导土地市场化发育和发展的进程，必须代表市场经济发展方向，政府参与土地市场的建设应从创造和经营市场向培育和服务市场转变。
（四）不断加强土地管理，加大土地市场的监管，合理配置土地资源。要不断加强土地管理，合理配置土地资源，要按照供地计划供地、按项目用地指标供地，高度垄断土地一级市场。要建立健全招标拍卖、挂牌出让国有土地使用权制度，实行科学管理，落实建设用地管理的各项技术指标，坚持土地有偿使用制度减少划拨用地。要逐步建立规范、公开、有序的土地有形市场，规范土地交易行为，使管辖范围内的所有土地，除公益事业用地按规定可以划拨外，其他开发建设用地一律通过市场进行配置。要逐步建立土地市场监测和监管体系，准确把握地价动态变化，严厉查处非法转让土地和违法用地行为，加大执法监察工作力度，清理整顿土地市场，严厉查处非法转让土地使用权，隐形交易和闲置、荒芜土地等违法用地行为。只有这样才能从根本上扭转土地市场的混乱和管理失控，防止土地资产流失，保证土地市场健康发展。
参考文献：
