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关键词：行政垄断解构制度建构
2006年4月6日，广州云峰酒业生产的小糊涂仙酒通过湖北省汉川市红头文件的“红色营销”事件被曝光，由此引发了一系列的争议和声讨，在各种声音未了之时，本文仅从经济法的视角对该事件进行分析。
事件经过：2006年3月17日，也就是全国“两会”闭幕第二天，湖北省汉川市政府办公室下发“[2006]11号”文件，要求市直机关和各乡镇农场在公务接待中使用小糊涂仙系列酒，并给各单位附加总计200万元的任务。
2006年4月6日，此事被媒体曝光，当天文件废止。
2006年4月7日，湖北省汉川市纪委、市监察局联合下发《关于严禁党员干部公款大吃大喝的通知》，要求全市“严格公务接待纪律”，“倡导公务接待中使用地产酒、地产烟，促进地方经济发展”。[1]
美国学者曼昆就经济的现实性将垄断划分为三种类型：市场垄断、自然垄断和行政垄断。市场垄断是在市场自由竞争下,少数公司利用其资本、技术或管理上的优势所取得的一种市场势力,并且凭借这种势力实现超常经济利润的可能。自然垄断主要指在生产技术上所存在的生产劣加性,使在一个市场上由一家企业生产所有的产出具有最大的生产效率,这在表面上呈现出完全垄断的特征。[2]垄断扭曲了正常的市场价格和竞争关系,排斥完全竞争的市场类型和结构。从某个企业的角度看，垄断会使其赚取超额利润，但从全社会的立场来看，它会以低效率为代价，浪费社会资源和自然资源。[3]垄断是市场经济的天敌，也是市场经济失灵的一种表现，但市场经济本身的缺陷又使得市场失灵不可避免，在市场失灵的情况下政府干预经济成为必要，经济法也由此产生。但同作为市场中的一员，政府自身利益的存在又使得政府在面对利益的诱导下也可能失去有限的理性，不正当地运用行政管理权对市场进行干预，政府失灵同样有存在的空间。本次“小糊涂仙酒”的红色营销之举，在经济法的维度下就是政府失灵的一种表现。
一、政府指定公务用酒行为违反了《反不正当竞争法》的规定，政府所为属于行政垄断。
行政垄断是由于行政权力的保护形成的垄断，清楚的界定行政垄断的概念及其构成要件是判断一行为是否是行政垄断的前提。学界对于行政垄断的概念有着不同的理解。有的学者认为行政垄断是“对政府凭借公共权力来排除或限制竞争的一种表述”（下划线为笔者加，下同）；另有学者认为行政垄断是一种滥用行政权力的非法行为，是“因政府支持而妨碍企业自由的非法垄断”；还有学者认为行政垄断是“凭籍政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为”。[4]行政垄断究竟是一种状态还是一种行政，又或者二者兼而有之。笔者认为从行政垄断的构成要件来界定其涵义更为妥当。
（1）主体要件。根据《反不正当竞争法》第七条规定，“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”由此可见，行政垄断的主体当是政府及其所属部门。需要说明的是，由于我国的公用事业单位拥有一定的行政管理权（如电力局、水务局、供电局等），同时还存在着行政性公司（如移动通讯公司等），此类拥有企事业单位根据法律的授权以及行政机关的委托拥有一定的行政管理权，在其行使行政管理权的过程中有可能形成的垄断局面，此种垄断与其作为市场经济主体形成的经济垄断有着本质的不同。故对于目前法律规定作为行政垄断主体的政府及其所属部门宜做广义理解，这些企事业单位也应纳入行政垄断的主体范围。
（2）主观要件。行政垄断主体利用行政管理权干预市场竞争是否必须出于故意是主观要件所讨论的问题。前文中有学者认为行政垄断是一种状态，通过分析此观点来看行政垄断是
否需要主观上的故意，根据该学者的观点，既使行政垄断主体主观上没有垄断的故意，只要事实上形成了垄断的状态，也构成行政垄断。从经济学的角度来看，垄断是市场经济规律作用的必然结果，垄断状态是市场经济中不可避免的一种竞争状态；再从社会学的角度来看，基于国计民生的特殊需要，一国的某些公用企业在市场中实际处于也必须处于垄断的地位，此种垄断为维护公共利益所必需；而从法学层面上来看，垄断则是作为一种具有违法性和危害性的行为，客观上违背市场经济规律，对市场竞争造成损害。如果认为只要存在垄断的状态，既使不是出于破坏市场竞争的目的也归属行政垄断一列，则会使市场经济中正常的竞争行为所形成的经济垄断以及为公共利益的垄断与行政垄断无法区分。因此行政垄断中主体只能是出于限制竞争的目的，故意利用行政管理权干预市场经济以获取垄断利润。
（3）客体要件，即行政垄断侵犯的是何种社会关系。行政垄断从法律层面上说是一种违法行为，侵害的是市场的公平竞争秩序，即为国家法律所保护的社会主义市场竞争关系。
（4）客观要件。行政垄断主体使用何种手段或以何种形式对市场竞争进行限制，即行政垄断的客观表现。笔者认为，行政垄断主体所运用的干预市场竞争的手段具有多样性，只要这种行为客观上导致了限制竞争的后果，都可视为行政垄断的客观要件。如通过颁布在一定范围内具有普遍约束力的文件等抽象行政行为，或者以行政监督、管理为由进行处罚以限制竞争等的具体行政行为，造成了垄断的后果，均为行政垄断主体所实施的垄断行为。
通过对构成要件的分析，笔者将行政垄断理解为：拥有行政管理权力的主体以限制市场竞争为目的实施的运用行政管理权作用的行为，该行为导致或可能导致限制市场竞争、破坏市场竞争秩序的后果。
根据上述构成要件及概念，结合本案中湖北省汉川市政府部门颁布指定饮用“小糊涂仙酒”的红头文件，行政垄断成为这一政府行为的不二定性。
2006年3月17日，湖北省汉川市政府办公室颁发文件，这一抽象行政行为的目的在于将该市公务接待用酒的品种限定为一种——“小糊涂仙酒”，并下达了饮用指标。该行政行为使其他白酒类品种在政府公务接待市场中失去了竞争机会，该市公务接待用酒市场由广州云峰酒业一家垄断。2006年4月7日，汉川市纪委、市监察局联合下发《关于严禁党员干部公款大吃大喝的通知》，“倡导公务接待中使用地产酒、地产烟，促进地方经济发展”。该《通知》又是限制竞争行为的行政垄断行为，使得公务接待用酒由“小糊涂仙”变成了地产酒。汉川市政府部门以下发文件的形式的行政垄断其动机何在，或是出于地方财政利益和
本地企业经济利益考虑，或是出于部门利益、领导的个人利益的考虑，我们无法在此作出判断，而一旦按其文件实施所造成的行政垄断的后果却是可预见的。市场经济之中应由商品的质量、价格等因素来考量商品的竞争力，由此才能形成市场经济的良性互动与公平竞争。
二、行政垄断是一种违法行为，汉川市政府的指定饮酒行为属违法的行政行为。
行政垄断具有违法性，此点根据目前我国唯一规定行政垄断的法律——《反不正当竞争法》的规定即可得出。缘何法律有此规定，溯其立法本意，分析如下：
（一）行政垄断破坏市场竞争秩序，限制或排除竞争。
市场经济的生命在于竞争，市场经济是由价值规律、供求规律和竞争规律共同起作用的经济形式。社会主义市场经济作为市场经济的一种形态，本质上也是一种竞争经济，为了维护竞争的有序和有效，必须建立自由平等的竞争秩序。[5]行政垄断运用行政管理权使得垄断受益人不受市场规律的约束而获得垄断利益，以行政手段的强制取代资源的市场配置，人为地设置市场壁垒，妨害货流畅通和物尽其用，在一定范围内否定竞争、取消市场，与市场规律相悖。
（二）行政垄断侵害了消费者的合法权益，使其丧失选择权、平等交易权等合法权益。
在市场经济条件下，由于市场经济规律作用的结果，消费者拥有对产品的知情权、选择权和平等交易权，行政垄断则通过人为地控制产品的生产和供给，形成有利于自身或某一特定市场主体的“卖方市场”，消费者的购买行为被限定在指定之列，丧失了自由选择产品的权利，个人消费自由随着行政垄断的作用被剥夺。
（三）行政垄断易滋生腐败，行政垄断主体依其行政管理权而进行权力“寻租”。
行政垄断主体手中拥有的行政管理权正是市场经济主体所缺乏的，而拥有行政管理权的行政垄断主体自身的利益需要又使其对于利益的诱惑往往难以抗拒。如果行政垄断主体将其手中的行政管理权作为谋取自身利益的筹码，市场主体以金钱或其他利益为代价与行政管理权进行交换而获得所需的优势地位，则双方一拍即合，腐败出现，限制竞争状态相随而至。
（四）行政垄断导致企业低效率，阻碍企业的发展。
从表象上来看，行政垄断的结果是某市场主体获得了垄断利润，排除了其他竞争对手，而且只要垄断继续存在，其即能继续享有这一垄断利益。正因为如此，因此获得垄断地位的市场主体无意于质量的提升和保证，而愿意将更多的精力放在如何使拥有行政管理权的行政
垄断主体将这一垄断状态继续持续。由于垄断企业缺乏市场竞争条件的外部竞争压力，从而滋生一种惰性，缺少创新机制和竞争精神的企业在市场中最终会丧失竞争力，一旦行政垄断不存在，在市场经济规律作用之下其所面临的将会是被淘汰的结局。如果行政垄断在一个国家内普遍存在，那么该国也会最终丧失在国际市场上的竞争力。
湖北省汉川市政府指定和倡导引用酒的品种，或许我们能猜测其为了部门利益以及地方利益的需要，但这一行为客观上使消费者丧失了选择权、阻碍了企业的发展、破坏了市场竞争秩序并让人合理怀疑到权力的寻租，影响政府的形象和公信力。
三、反行政垄断的对策建议。
鉴于行政垄断的危害性，各国对于行政垄断都采取的是限制或禁止的态度[6].我国有着几十年计划经济的传统和几千年封建集权制度历史，行政垄断对于我国目前经济发展的危害更为深远，因此反垄断特别是行政垄断已成为我国发展市场经济的必然选择。
理性地看待行政垄断，会发现实践中有其存在的土壤。根据经济学上的“诺斯悖论”[7]，行政垄断来源于国家相互矛盾的双重性质：国家的社会性，该属性使国家必须确立确定的产权，明晰的产权使社会的产出最大化；国家的阶级性，这一性质使得国家（实践中表现为代表国家的政府）出于自身的利益需要确立一套保证统治者利益收入最大化的基本规则。悖论由此产生，反映了国家与社会关系的基本矛盾。存在虽非合理，但必有其根基，所以对于反行政垄断的制度建构无论从哪一个方面着手都会显得力不从心，行政垄断需要多个领域、多个部门、多重维度的规制，对此笔者拟从立法、司法、行政的三重维度对反行政垄断的现状作出回应。
（一）立法方面，制定专门立法并与其他法律法规中有关反行政垄断的规定相结合构成我国反行政垄断的法律体系。
我国现行关于反行政垄断的立法很不完善，归纳起来存在三个问题：1、法律层面的规定笼统，缺乏可操作性。我国现行关于行政垄断的法律规定仅为《反不正当竞争法》中第7条与第30条，即“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”“政府及其所属部门违反本法第七条规定……由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或上级机关对直接责任人员给予行政处分。”，而且规定中只规定了行政机关实施的行政垄断，对于法律授权或经行政机关委托的享有行政管理权的单位实施的行政垄断没有涉及；2、绝大部分反垄断的规定均由国务院及其部委的法规作出，而这些部门本身就有可能是行政垄断的主体，自定规则约束自身，权威性不够、公信力不强。行政垄断大部分都由行政垄断主体利用掌握的行政管理权所为，对此的规制如以行政法规为主要依据会使得对于行政垄断的规制的效力层次不够，规制效果不佳，现今我国的行政垄断呈上升之势也在一定程度上说明了这点；3、无论是法律还是法规，对于行政垄断行为均存在制裁不力、救济途径欠缺的问题。如《反不正当竞争法》中第30条规定的处罚措施，仅由行政机关的上级机关责令改正，情节严重的才给予直接责任人员行政处分。但实际情况是上级行政机关往往能从下级行政机关的行政垄断中获得间接的收益，上下级之间有共同的利益，如此监管实难奏效。
通过对我国反行政垄断立法现状的分析，笔者建议在将来制定的《反垄断法》中设专章规定行政垄断问题，禁止行政垄断行为。内容包括：1）以列举与概括相结合的方式对行政垄断的表现形式作出规定；2）规定独立的、专门的反行政垄断机构，赋予其对行政垄断的监督管理和行政处罚权等职权；3）在法律责任方面，应明确行政垄断主体所应负的行政责任以及行政损害赔偿，涉及到其他法律法规规定的，按其他法律法规规定的责任处理；4）改变行政终局的方式，提供司法救济途径，不设行政前置程序，由受害人选择救济方式，以更好地维护行政垄断受害方的合法权益。
该专门立法对于反行政垄断的规定大都是原则性的，对于具体的、细节性的规定则由其他法律法规作出，二者结合构成我国反行政垄断完整的法律体系。
（二）行政方面，设立专门的反行政垄断机构以执行法律法规的规定，监管行政垄断行为。
鉴于拥有行政管理权的行政垄断主体与其上级机关有着共同的利益，由下对下监管的效果不佳，因此根据《反垄断法》中反行政垄断一章中的规定设立专门的、独立的反行政垄断机构，由该机构对行政垄断行为进行专门的监管较为适宜。该机构可命名为“反行政垄断委员会”[8]（下称“委员会”），委员会的委员从委员会所属地方的行政、司法、学校等机构择优抽出具有该专业知识的人员组成。固定委员占一定比例，其他均由以上所列单位抽调人员监时担任，每个行政垄断案件由3至5位委员（其中一人是固定委员，并担任组长）组成小组进行裁判，该小组随该案行政程序结束而解散，从而保证其裁判的公正性。该机构其不同于现存的行政垄断监督机构（行政垄断主体的上级机关），不依附于行政垄断主体，没有行政垄断影射利益，拥有法定职权，具有独立性、专门性，又以非行政程序前置和司法审查制度对该机构行使法定职权进行监督，规制其拥有的监督行政垄断职权，与司法审查程序相比又具有主动性，一旦市场中出现行政垄断的现象，该委员会主动介入调查，经查确属行政垄断行为的，有权作出处罚决定。
（三）司法方面，设立司法审查机制作为反行政垄断的最终救济途径。
公正与独立是法院与生俱来的天性，因此司法审查机制具有其他解决措施所不具备的特有优势：1、公正独立性。法院具有独立的地位，与其所裁决的争议没有利害关系，远离世俗纷争的独立身分对于源于部门和地方利益强化的行政垄断来说是最为合适的规制机关，对于一行为是否构成行政垄断的判断最具信服力。2、专业性。我国虽不像法、德等国设立专门的行政法院来处理行政案件，但我国法院系统内均设有行政庭，其所具有的法律方面（特别是行政法方面的专业水准）相对于其他机构来说是最强的，故而由其对行政垄断进行规制最具专业性，也可使我国反行政垄断的法律水准逐渐提升。3、公信力。法院对于社会来说是正义的最后一道防线，法院在社会民众心中更是主张正义的最后一块净土。由法院作出的裁决在社会生活中易为人们所接受，公信力相对于其他机构来说更强，而且法律规定法院的裁决具有终局性，从立法上赋予法院判定的最终确定力。行政垄断的当事方对于“反垄断委员会”的决定不服，或者行政垄断受害方不经“反垄断委员会”裁判径直向法院，要求维护自身的合法权益。
另外，笔者认为法律应赋予行政垄断受害方请求赔偿权。因为对于行政垄断行为如果仅仅由法院或委员会判定违法，禁止该行为继续，而对于受害方因此所受损失不加理会，这对于保护受害方的权益来说是不充分的，对于行政垄断的实施者来说威慑力也不够。如果受害方有证据证明由于行政垄断行为而遭受了损失，在委员会认定行为的行政垄断性质后即可向法院或径直向法院时提出赔偿要求。对于利用规章以下具有普遍约束力的违法的决定命令来实施的行政垄断行为也应纳入赔偿范围。对此的法律依据可通过修改《国家赔偿法》来规定。
当然，从目前我国的司法实然现状来看，我国法院系统的独立性、专业性与应然要求尚有一定差距，但这是社会发展的趋势，是现代法律制度的发展方向，是历史的必然，因此在制度构建上必须将司法审查机制纳入其中。
以上所述均从他律的角度对行政垄断进行规制，从自度的角度来看，拥有行政管理权的主体自身进行约束十分必要。通过对相关知识的学习、不利后果的认训以及自我制定约束机制，将行政垄断消灭于未成形之中，此为反行政垄断的最高境界，也是他律的最终追求目标。
有法可依，制定《反垄断法》专章规定行政垄断；执法必严、违法必究，“反垄断委员会”作为反行政垄断的专门机构，主动出击监督并消除市场中的行政垄断现象；法院作为有终局裁决权的机构，其所进行的司法审查对于行政垄断当事方来说是最后的救济手段。没有提起行政诉讼的反垄断委员会裁决、对于反垄断委员会裁决不服诉至法院以及直接诉至法院的行政垄断案件的生效裁决，裁决的内容即是对个案行政垄断的最终评价，受害方并有权依此认定请求赔偿。如此反行政垄断的制度建构对于规制行政垄断当为应然之选。
政府处在市场之中，自身利益的存在难免会使其面对诱惑时失去理性，本案中湖北省汉川市政府在市场经济大潮之中就被潮水冲散了理智，以红头文件的形式指定饮用公务酒种类，随后又以文件的形式“倡导”消费地产烟酒。或许该市政府办公室不知这一行政是一种行政垄断行为，具有违法性，但该行为对于市场经济带来的负面影响却不因其不知而不发生，因此作为一种事后救济的手段必须对该市政府的行政垄断行为作出制裁，对其行政处罚，同时对其他主体也有引导和警示作用。但目前我国反行政垄断制度缺失的现状使得这种制裁有着“无米之炊”的尴尬，缺乏可行性措施，无依据亦无部门对其进行规制，废止文件、停止行为已是较好的解决结果，更多的是根本不去理会。正因为现状如此，本案中汉川市政府才会在废止前一文件之后又出台了“倡导”饮用地产酒的通知。
本文正立意于解决此等尴尬局面，希望通过以上对行政垄断的解构以及对反行政垄断的制度建构，使行政垄断实施者获得“皮洛斯的胜利”[9]，从而最大限度地消除这一违背市场规律的异象。按照笔者之建构，汉川市反行政垄断委员会对该行政垄断行为进行查处，并作出处罚；该行政垄断受害方，即其他竞争者也可向法院，要求确认该政府行政违法并赔偿损失，绝非目前的“废止”了事。
参考文献：
「1李世英。市场进入壁垒、进入管制与中国产业的行政垄断。「J。《财经科学》2005，（2）：111-112.
「2吕晓萍。对我国行政垄断现状的分析。「J。《当代经济研究》2002（3）。
「3郑鹏程。论行政垄断的概念与特征。「J。《山西师范大学学报》（社会科学版）2000（3）。
「4陈志成。行政垄断的多维解读。「J。《中国行政管理》2002（3）。
「5韩晶，蓝庆新。行政垄断的新制度经济学分析。「J。《管理百科》2002（6）：46.
注释：[1]引自http：\\重庆青年报-新闻中心-200万小糊涂仙“灌醉”糊涂官。htm.2006-04-1821：33
[2]李世英《市场进入壁垒、进入管制与中国产业的行政垄断》,《财经科学》2005年第2期,第111-112页
[3]吕晓萍，《对我国行政垄断现状的分析》，《当代经济研究》2002年第3期
[4]文中引用的学者观点均来自于郑鹏程《论行政垄断的概念与特征》一文，《山西师范大学学报》（社会科学版，2000年7月，第27卷第3期
[5]陈志成，《行政垄断的多维解读》，《中国行政管理》2002年第3期
[6]发达国家的行政垄断具有与我国不同的特点，其政府对竞争行为的限制的态度和政策很大程度上取决于社会经济形势和经济发展的需要，并且发达国家并未有过纯计划经济时代，其政府对经济干预的唯一目标只是为维护和发挥市场竞争机制的作用，所以对于行政垄断是限是禁不一而论。
[7]“诺斯悖论”是以诺斯为代表的制度创新理论的基本命题之一,描述的是国家与社会经济相互联系、相互矛盾的关系形态,即国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源。引自韩晶、蓝庆新《行政垄断的新制度经济学分析》，《管理百科》2002年第6期第46页
所谓政府门户网站,是指在各政府部门的信息化建设基础上,建立起跨部门的、综合的业务应用系统,使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的业务应用、组织内容与信息,并获得个性化的服务,使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务。
在认识“政府门户网站”这个概念时,必须明确下列几个方面的内容:
第一,政府门户网站有赖于各政府部门已有的信息化基础条件。但是,这种基础条件并不一定要求各政府部门已经实现了网络化办公,政府部门只要具备完善的内部办公与业务信息化管理应用系统即可。
第二,政府门户网站不仅是政务信息平台和业务处理平台,而且也是知识加工平台、知识决策平台、知识获取平台的集成,它使政府各部门办公人员之间的信息共享和交流更加流畅,通过数据挖掘、数据加工而使零散的信息成为知识,使相关人员能够在恰当的时间使用恰当的知识,为行政决策提供充分的信息和知识支持。
第三,后台整合是政府门户网站区别于其他网站的关键所在。
一、政府门户网站的“前台———后台”关系
与互联网门户网站和企业门户网站不同,政府门户网站具有两种“前台———后台”关系。第一种“前台———后台”关系实际上是一种双重的“前台———后台”关系,即:门户网站作为连接所有政府网站的前台,并不直接面对各政府机构的业务职能部门,它只是作为一个强大的搜索引擎,快速便捷地为客户找到办理相应业务的政府网站,这是第一重“前台———后台”关系;在此基础上,客户就可以通过具体的政府机构的网站直接面对业务职能部门了,在这里,政府网站与其职能部门之间构成了又一重“前台———后台”关系。
第二种“前台———后台”关系是一种单一的“前台———后台”关系。在这种情况下,客户通过政府门户网站即可直接进入业务办理程序,客户无须与具体的政府机构(网站)打交道,也不用知道自己是在与哪个政府机构打交道。此时,客户似乎在通过这个门户网站面对一个“超级政府”,因为人们通过这个门户网站可以办理包罗万象的业务。
无论是第一种“前台———后台”关系还是第二种“前台———后台”关系,都需要对后台业务进行整合。尽管在第一种“前台———后台”关系里,政府门户网站仅仅是所有政府机构的网站业务连接,但是要实现这一点仍然需要对所有政府机构的业务类型进行分类与排列,通过某一主题按照逻辑关系而对所有这些业务进行整理,同时在技术上以及在管理上都对门户网站提出了新的要求,例如,在政府机构之间仍然分离的情况下,门户网站应当看作是所有经由该门户网站的政府机构的业务监督窗口。
第二种“前台———后台”关系超越了“电子政务”的概念,已经成为一种真正意义上的“电子政府”了。在这里,所有的政府业务部门都已经按照业务流程进行了重组,传统的政府机构已经逐步地淡出了电子政府的范畴而成为电子政府的“业务处理车间”。
因此,所有的政府门户网站都是政府网站,但是并不是所有的政府网站都是门户网站;而且,政府门户网站意义上的“政府”的含义已经不再是传统意义上的“政府机构”了,它已经超越了现有的政府机构的含义,成为一种虚拟的“超级政府”。
二、国外政府门户网站的发展
政府门户网站的发展直接受益于互联网门户网站以及企业门户网站的发展。与此同时,近些年来政府网站的泛滥也给电子政务的发展带来了一定的副作用,在如此众多的政府网站面前,人们往往不知所措,因此,迫切需要一种“简单、实用、重点突出”的单一政务处理入门网站。大约从2000年开始,在一些信息基础设施条件比较完善、电子政务较为发达的国家,电子政务开始走出相互独立、各自为“政”的旧制。这些国家已经认识到,要求民众去浏览每个政府网站才能办成一件事情是对民众不友好的,这与现实中要求每个人必须亲自到每个政府机构才能办成事情其实没有什么两样。因此,它们在一个统一的政府网站下,将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的目录下,根据特定用户群的需求开发一系列集成的政府服务项目。政府门户网站开始作为提供政府服务的唯一的电子政务网站。
目前,政府门户网站还处在发展当中,各国的做法也存在着很大的差别。从发展程度来看,总体上还处于第一种“前台———后台关系”阶段,即主要是按照业务流程的需要,通过技术手段将各政府机构串联起来。但是也还有部分业务已经实现了在线实时处理,正在向第二种“前台———后台关系”转变,新加坡的“电子公民”网站即是这方面的代表。就国际政府门户网站的发展来看,美国、英国和新加坡三国的做法具有典型性,包含着许多网络条件下的政府行政管理与服务的制度创新。下面分别介绍这三个国家建设政府门户网站的情况。
美国政府门户网站。美国是电子政务最为发达的国家,政府网站的数量也最多,共有两万多个。这些政府网站的内容非常丰富,页面数量多达几千万,一般的公民很难通过网络搜索来准确快捷地获得政府服务,这当然就需要门户网站加以引导。
我们可以从地域属性和权域属性来分析美国的政府门户网站的情况。从政府行政管理层次上来看,美国政府可以划分为联邦、州与市县三级。由于实行联邦制,三级政府在许多的行政事务管理方面相对独立,因此政府门户网站也就划分为这样三级,每级政府的门户网站的服务内容各不相同,彼此之间存在着明确的分工。每个州政府和市(县)政府都建立自己的单一的门户网站,企业或公民根据业务内容,通过访问所在地域的单一的州或市(县)政府网站,即可获得各种不同的服务。每一个政府门户网站都各具特色,包括税收、执照、注册和护照信息以及满足所在地域的每个居民的具体需求的信息。
联邦一级的政府门户网站是“第一政府网站”(firstgov.gov.)。该网站于2000年6月开始建设,已经成为全球功能最为强大的超级政府网站。作为联邦政府唯一的政府服务网站,该网站整合了联邦政府的所有服务项目,并与许多政府部门如立法、司法和行政部门建立了链接,同时也与各州政府和市县政府的门户网站都有链接。作为一个综合性网络门户,用户通过该网站可以接向任何政府网站,包括州和地方政府。“第一政府网站”所要达到的一个首要目标就是,要让客户只须点击3下即可找到自己所需要的各类政府信息与服务。它允许用户同时搜索全部2,700万网页,使用一个由私营企业和联邦政府一起开发的高强度搜索引擎,个人通过关键词、主题或机构进行搜索,可以在不到1/4秒的时间内搜索到半兆的文件。从这个意义上讲,该网站与联邦各职能部门、州及市县级政府网站实际上就构成了一种前台与后台的关系,任何企业和公民通过前台网站即Firstgov.gov,可以找到所有美国政府部门提供的所有服务。
从内容分类来看,该网站一方面按地区划分,囊括了全美50个州以及地方县、市的有关材料及网站链接;另一方面又按农业和食品、艺术和文化、经济与商业等行业来划分,各行各业的有关介绍及网站也是随点随通。该网站的设计非常有特色,它将政府服务分为三类,即对公民的在线服务(onlineservicesforcitizens)、对企业的在线服务(onlineservicesforbusiness)以及对政府机构的在线服务(onlineservicesforgovernments)。每一类又分为诸多项目,如“对公民的在线服务”就包括申请护照、天气预报、彩票中奖号码等;“对企业的在线服务”包括在线申请专利与商标、转包合同、商业法律与法规等;“对政府机构的在线服务”包括联邦雇员薪水册变化表、联邦雇员远程培训以及联邦政府职位等。这种设计简单明确,任何一个寻求政府在线服务的人都可以很方便地找到所需要的各种服务。
英国政府门户网站。早在1994年英国政府就建立了一个类似于政府门户网站的网站:open.gov.uk,其功能主要是提供政府网站的联接,但是服务的内容很少。2000年12月,英国政府开发出一个服务内容更多、搜索更方便而功能也更为强大的单一的政府服务门户网站系统,它由“英国在线”网站(ukonline.gov.uk)和“政府虚拟门户”网站(gateway.gov.uk)组成。“英国在线”网站不仅将上千个政府网站连接起来,而且把政府业务按照公众需求进行组合,使公众能够全天候地获得所有政府部门的在线信息与服务。该网站的内容分为五大块:生活频道、快速搜索、在线交易、市民空间、新闻天地。“生活频道”向用户设置了11个主题的服务,用户无须考虑各政府部门的职责和分工。其他的各大块也都包括众多主题的服务内容。
“政府虚拟门户”网站是一个为了让公众和企业获得政府在线服务而进行登记注册的专门网站,它可以使公众和企业通过一个单一的入口同政府的多个部门进行沟通和实现在线办理行政事务。已经在“政府虚拟门户”网站运行的主要服务项目中,包含国内个人所得税在线征收和部分增值税的在线返还等内容。该网站是提供“集成化政府”服务战略的一个重要组成部分,与“英国在线”网站形成了又一种“前台———后台”关系新加坡政府门户网站。以前,新加坡也是由各政府部门单独地建立政府网站并提供网络服务,彼此之间没有进行一体化的整合。1999年,新加坡的电子政务开始出现整合趋势,一些业务不再按照部门来设置,而是按照流程做打包处理,也就是说,公民或企业在办理网上业务时,不必再考虑要登陆各个政府站点,分别办完各种相关手续,而是按照业务流程,一步步地在一个单一的网站上完成所有这些相关业务手续,实现了“一站式”网上办公。
所有这些打包服务都可通过新加坡的政府门户网站(gov.sg)找到。该政府站点就像一本政府白皮书,完全代表政府,而不是政府的某一个方面。例如,该网站有一项统一的接受用户反馈的业务,用户发往政府各个部门的意见、建议、反馈等都通过这里的统一格式进行。
与美国的first.gov不同,该中心站点将政府服务划分为政府信息与电子服务、新闻公告、为企业的信息与电子服务、为非新加坡公民的信息与电子服务以及电子公民服务等几大块,虽然看过去没有像美国的first.gov那样将电子政务划分为G2G、G2B、G2C三大部分那么简洁,但是,从逻辑上看仍然清晰明了,栏目的设置让人一目了然。就电子政务来说,最重要的是其前台的业务流程设置与后台不同政府机构之间的业务协调处理上。而恰恰是在这一点上,新加坡的电子政务建设别具一格,深受人们的称赞。其中最引人注目的是“电子公民中心”(ecitizen.gov.sg)和“政府电子商务中心”(GeBiz.gov.sg)。
“电子公民中心”始建于1999年4月,其目的是将政府机构所有能以电子方式提供的服务整合在一起,并以一揽子的方式轻松便捷地提供给全体新加坡公民。“电子公民中心”将一个人“从摇篮到坟墓”的人生过程划分为诸多阶段,在每一个阶段里,你都可以得到相应的政府服务,政府部门就是你人生旅途中的一个个“驿站”。每一个“驿站”都有一组相互关联的服务包。例如,在“就业驿站”里,你可以找到这些服务包:“雇佣员工”(专为雇主设计)、“寻找工作”(专为求职者设计)、“退休”、“提高技能”和“在新加坡工作”(专为外国人提供)等。目前“电子公民”网站里共有9个驿站,涵盖范围包括:商业贸易、国防、教育、就业、家庭、医疗健康、住房、法律法规和交通运输,这些驿站把不同政府部门的不同服务职能巧妙地联系在一起。例如,在“家庭”驿站里,“老人护理”服务包来自卫生部,而“结婚”服务包则来自于社区发展部。
“政府电子商务中心”于2000年12月正式开通,它实际上就是新加坡政府的采购系统,它把新加坡政府各部门和机构的财务系统与采购软件整合到一起进行工作。政府部门的贸易伙伴可以在网上得到政府招标的邀请并购买招标文件,供应商可以在网上索要发票、检查付款情况、提交产品目录和竞标。同私营部门的B2B交易中心一样,它也是通过来自世界各地的众多供应商的激烈竞争而获得价廉物美的产品,通过网上下单而节约更多的时间,通过更低的库存而减低成本。目前,政府通过“政府电子商务中心”采购的产品价值已经达到1.1亿美元,今后还要求将80%的政府采购都搬到“政府电子商务中心”上来。
三、对我国政府门户网站建设的建议
我国电子政务建设主要依两条途径展开。一是政府上网。政府上网工程促使政府网站的数量快速增加。据最新统计,政府上网工程实施3年来,全国政府部门建立的网站已突破1万个,3年净增10倍。二是建立纵向的业务应用系统。我国以“金”字工程为主体的纵向业务应用系统不断增加,由最初的3个增加到现在的12个,许多政府职能部门也在建立自己专门的电子政务应用系统,并且都希望尽量能够向“金”字工程上靠。仅仅依据这两条途径,其负面效应已充分暴露。一方面,国家投入了大量资金,各级政府机构建设电子政务的积极性都很高,政府网站数量也快速增加;另一方面,政府网站的社会应用水平却总是提不上去,条块分割、信息孤岛的弊端尽管世人皆知却就是解决不了,很多专网都说自己是“金”字工程,不能共享,所以,每个政府网站所提供的信息与服务数量都很有限,彼此独立,业务流程串不起来,电子政务的快速、便捷、公开、透明的优势自然也就显现不出来。这种状况严重地制约了电子政务的社会化应用水平,将对未来电子政务的顺利发展造成极为不利的影响。
建设政府门户网站能够有效地解决这种困难局面。政府门户网站已开始受到关注,例如,在我国的电子政务建设规划中就提出了建设“两网一站四库十二金”的内容,其中的“一站”即是指政府门户网站。另一方面,绝大多数地方政府都在往这方面努力,开始花费很大的精力来建立自己的政府门户网站。但是,从有关的电子政务建设规划来看,我们对政府门户网站的性质、特点、作用还缺乏清楚的了解,将政府门户网站等同于一般的政府网站,对政府门户网站与电子政务建设的其他相关问题也未作明确的安排。另外,就已经建立起来的地方政府门户网站来看,除了北京市()和上海市()取得了一定的成绩外,大多数地方政府做得还很不理想,有些甚至还停留在政府上网阶段。
针对今后电子政务及政府门户网站的建设,提出以下建议:
(一)在继续建设12个重要的业务应用系统的同时,提高政府门户网站在未来我国电子政务建设中的地位,将政府门户网站看作是实现我国电子政务战略的核心。一方面,通过“金”字工程提高那些重要部门的工作效率,另一方面,通过政府门户网站加强办公资源的整合,消除“条”与“块”之间的割裂状况。换一个角度来看,这也就意味着,通过发展“金”字工程加强对经济生活的监管,通过发展政府门户网站来体现电子政务的“服务于民”的本质要求。
与此同时,有必要对政府上网工程进行调整,将工作重点转移到政府门户网站建设上来。因此,今后的电子政务要从重视数量转向重视质量和效果。
(二)将政府门户网站建设与政府机构改革相结合。新一轮的政府机构改革将秉持“精简、统一、效能”的原则,转变政府职能,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。所有这些要求都与政府门户网站一致,政府门户网站可以作为政府机构改革的方向。
(三)分层次规划政府门户网站的建设。可以考虑在中央政府、省、市(地)层面上建立政府门户网站,并分别建立统一的管理机构。例如,就省级层面来说,要对那些厅、局已经建立起来的电子政务应用系统进行整合,对那些还没有建立或打算建立电子政务应用系统的职能厅局来说,一定要放在省级门户网站的规划内加以统筹,不应鼓励各职能部门单独建立自己的政府网站。再比如,在中央政府层面,可以考虑建立中央政府门户网站,统一整合各部委已经建立的政府网站,并对未来的发展进行规划。总之,要根据政府门户网站的要求来规划电子政务的发展。
清楚认识政府角色定位、强化政府信用行为、巩固升华行政文化,以提升政府的公信力,是现代文明社会发展和民主政治自身发展的必由之路。加强行政管理,提倡行政“文明”、行政“科学”、行政“人性”,提高政府公信力,有利于推动我国经济社会健康、稳定发展。
信用是市场经济的基石,是—个政府凝聚民心。树立权威的关键所在。改革开放以来,我国经济稳定增长,人民生活水平不断改善,政府管理与公共服务水平不断提高。人民对政府的信任也空前提高。但是,我国目前正处于改革攻坚和社会转型的关键时期。政府管理和公共服务的水平与人民群众的期待还存在一定的差距。加强行政管理,清楚认识政府角色定位、强化政府信用行为、巩固升华行政文化,以提高政府的公信力,是现代文明社会发展和民主政治自身发展的必由之路。
公信力是政府的影响力与号召力。它是政府行政能力的客观结果,体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。同时,它也是人民群众对政府的评价,反映着人民群众对政府的满意度和信任度。政府公信力具有重要的作用
首先,它是社会主义市场经济秩序的基础。信用是现代市场经济的基石和灵魂,完善的信用制度是市场经济正常运转的基础条件;不讲信用,社会主义市场经济就无法存在。社会主义市场经济秩序依赖于全体社会成员对普遍性的行为规范的遵守和信任。政府是社会秩序与市场秩序的维护者,政府不守信用,就会破坏整个社会信用的基础。由此可见,加强政府信用建设是构建社会信用体系的关键。
其次,政府公信力是政府治理社会的基本要求。政府公信力实质上是人民群众对政府履行公共职责情况的评价,同时也是对政府合法性的检验。信用政府能够增强人民群众的社会信任感和归属感,政府失信则会导致人民群众对政府信任的丧失,从而造成社会普遍失信,削弱政府的合法性。
由于服务的不可储存性、异质性及生产与消费的同时性，与制造业明显不同，服务业进入国际市场不能采取线性的方式逐步推进，而需要通过对外直接投资方式进行。[1]早期关于服务业国际化动因的研究也主要集中于服务业对外直接投资上。如Dunning（1989）将基于制造业的“国际生产折衷论”应用于服务业对外直接投资，认为服务业对外直接投资也需要具备所有权优势、内部化优势及区位优势，并且只有同时拥有上述三大优势时，才能进行有利的对外直接投资。[2](5-39)之后，很多学者从更多角度对国际化动因进行了分析。Lovelock和Yip（1996）从市场驱动、竞争驱动、技术驱动、成本驱动、政府驱动五个方面分析了服务业国际化的动因。[3](64-86)李慧中（2004）认为，Dunning的“国际生产折衷论”对服务业的适用性是不突出的，服务业对外直接投资是产品差异条件下追逐规模报酬的产业内贸易导致的结果。[4]郑吉昌（2004）则将服务业国际化动因概括为生产性和消费的拉动、供给的推动（专长、劳动力）、服务业的竞争、进入壁垒降低（标准成本化、全球范围优势）和服务贸易自由化、赢得信赖以及全球学习。[5]魏江等（2004）认为，KIBS国际化是需求拉动及供给推动共同作用的结果，需求方面是企业为了更好地适应全球化及竞争的需要，将非核心业务外包给其它更擅长的企业，实现价值链的分工，使KIBS企业有了进一步生存的空间；供给方面是企业追求规模经济及范围经济而主动向国外扩张。[6]
以上学者尽管从不同角度对服务业及KIBS国际化动因做出了解释，也注意到服务业与KIBS、与制造业的差别，但是，这些学者更多地是从产业角度来进行分析，注重的是服务的特征。KIBS不仅仅在于具有服务性的特征，还具有创新性特征，这也是KIBS最重要的特征之一。而现有的研究忽视了KIBS具有创新功能的特征，忽视了KIBS在创新系统中所起到的重要作用。本文根据KIBS的特点，在借鉴以往学者研究成果的基础上，从另外一个角度——创新系统的视角对KIBS国际化动因进行分析，以期获得更为圆满的解释。
二、KIBS创新特性及在创新系统中的作用及功能
在知识经济下，知识是最重要的生产要素之一，并逐渐取代了土地、资本、劳动力这些传统的生产要素，成为经济发展的主要动力。在创新系统中，知识流动及各主体之间的相互作用是创新过程的关键所在。KIBS具有知识生产和知识扩散的功能，在创新系统中扮演着重要的角色，而非一般的生产和消费部门。
（一）KIBS创新特征
KIBS创新是指发生在知识密集型服务业中的创新行为及活动，是KIBS与客户利用各自的知识及技能，为完成一项以知识为基础的创新任务而做出的一系列合作行为。知识密集型服务创新具有显著的高客户相关性，即KIBS与客户之间是一种“共生”关系，创新服务质量的高低依赖于KIBS与客户的交互作用。在创新中，客户与KIBS之间的知识流动是双向的：KIBS为客户提供专业的服务，在交互中传播现有的知识，同时通过客户反馈也加强了KIBS本身的知识基础，扩大了KIBS的知识存量，并可能引起新的交互作用。Strambach（2001）建立一个模型（见上图），将KIBS知识过程分为明晰知识和缄默知识的获取、知识的重新整合、知识向客户企业的转移与扩散三个阶段，说明了KIBS与客户间的这种知识流动及交互作用。[7](53-68)
（二）KIBS在创新系统中的角色
KIBS创新具有高客户相关性，这不仅仅促使其本身必须具备高的创新性，以满足客户的需要，也使其有可能将创新性知识传递、扩散给客户，即KIBS不仅仅具有知识生产的功能，也具有知识扩散的功能。具体而言，KIBS在创新过程中主要有三个角色：创新推动者（Facilitator）、创新转移者（Carrier）及创新来源（Source）。[8]
1.创新来源（提供者）。KIBS在进行创新时是创新主角，KIBS为制造业或其他服务行业提供服务或知识，提供创新概念及思想，并与客户企业紧密联系共同完成创新。Hertog（2000）认为，KIBS作为知识及创新的合作生产者，是一种私人知识库，即所谓的“第二知识库（theSecondKnowledgeInfrastructure）”或“新知识库”①。[9](491-528)如广告商为客户开发并组织实施一个新的广告策略。2.创新推动者（合作者）。KIBS企业为客户的创新提供支持服务，但创新本身不是来自KIBS，也不是由它从别的企业扩散到客户企业。如管理咨询公司协助客户开发一种新的服务分销渠道或引入一种新的会计制度，在这里，KIBS为客户传递它们需要的知识或服务来支持创新。3.创新转移者（购买者）。KIBS企业将现有的创新从一个企业或者一个行业传播到另外一个行业或客户企业，创新本身不是从KIBS产生的，KIBS只是一种中介。此时，KIBS也扮演着购买者角色，即KIBS从制造业或者其他服务行业购买知识、设备及资本品，但KIBS在购买后还承担一个重任，即将该产品客户化，适应客户的需求。如KIBS企业为客户引进及实施一个先进的、创新性的ERP软件，并将该软件客户化。
可见，KIBS在创新系统中发挥作用的关键在于它的知识生产和知识扩散的功能，是创新系统的节点及桥梁，是创新系统中不可缺少的重要组成部分。KIBS在创新过程中扮演多种角色，发挥不同的作用，KIBS本身作为一个创新主体，在不断进行内部创新的同时，也为创新系统中的其它主体提供了创新的平台，对创新起到催化作用。
三、国家创新系统的国际化扩展——KIBS国际化的动因
在全球经济一体化下，国家创新系统是一个开放式的、国际化的系统，国家创新绩效取决于该国利用全球创新网络及全球创新资源进行创新的能力，国家创新系统的国际化已成为促进创新能力提高的一个重要因素（Toivonen,2005）。[10]另外，对于发展中国家来说，由于自身创新系统的不完善及创新资源的缺乏，通过国际化获取创新资源，提高本国创新系统竞争力就成为一个必然选择及必要的途径。国家创新系统的国际化发展，增强了作为创新系统重要组成部分的KIBS国际化发展的动力及压力，主要体现为实现如下四个效应的需要：（一）国家创新系统边界的国际扩张效应
Coase（1937）认为，企业的扩张与收缩在于交易成本的节约。[11](386-405)创新系统也存在由于交易成本节约而导致的边界扩张与收缩。创新系统边界的扩张表现为创新组织规模的扩大和创新行为的融合与协调两个方面，前者是单一组织形式下的规模扩张，后者是对创新系统的改造。[12]创新系统革新的动力来源于知识在系统内流动的机制。信息通讯科技的发展及经济全球化，使各国创新活动之间的互动与依赖日益加深，为了获取更多、质量更高的创新资源，国家创新系统中的创新主体主动向外扩张，实现国际化发展。KIBS国际化一方面是实现本身规模经济的需要，另外一方面降低了知识在创新网络接点传播的交易成本，使报酬递增得以实现，并促进其他创新主体实现规模经济与范围经济。同时，KIBS作为知识扩散的桥梁及中介，它的国际化有利于改造跨国创新组织结构，建立灵活的组织创新网络，有效降低创新主体在国际化进程中由于规模扩大而带来网络接点之间连结不稳定的风险（规模扩大与风险加大之间存在“两难”问题），实现创新系统质的扩张。（二）知识的放大效应及国际扩散效应
知识系统要么是网络结构，要么是层级结构，而无论哪种结构，KIBS都起到非常重要的作用。在网络结构中，KIBS加强了不同网络接点之间的知识流动。在层级结构中，KIBS有利于知识沿着层级进行流动，如典型的专业会计服务就属于这类。而创新系统竞争力的差异在于知识创造和扩散通过不同的中介和组织交互作用来进行。[13]随着全球经济一体化趋势加快，各国国内市场日益与国际大市场融为一体，产业全球化以及企业生产、研究活动的国际化，使国际间的知识流动愈加强烈。由于KIBS具有知识生产性和扩散性并重的特征，KIBS在国际化发展中不断吸取国外知识，并通过对知识的整合、加工，不断进行知识创新，放大知识存量，提高了知识流动的质量，促进知识在创新主体之间的国际流动，在不同类别的知识网络中传递，加强了国家创新系统知识生产子系统及知识扩散子系统功能，通过不同创新主体之间的有效联结来提高学习和创造能力，使国家创新系统立足于国际创新前沿，利用国际创新系统的优势，迅速提高创新能力。
（三）制造业、服务业创新子系统的国际互动效应
KIBS所具有知识生产及知识扩散功能，使传统的创新系统发生了变化，服务业创新子系统与制造业创新子系统出现融合的现象，制造业与服务业的创新活动互相表现对方的特征。它们之间存在信息、知识及人才等要素的流动，并通过这些流动使两者产生极强的互动作用，互相为对方的发展提供支持。制造业生产的国际化产生了对金融、会计和法律等服务的需求，为了满足国内制造业国际化的需要，KIBS企业跟随进入东道国提供服务。随着服务水平的提高及在国外提供服务经验的不断丰富，KIBS企业有能力主动在国外寻找发展的机会，实现从跟随战略到主动寻求新市场的国际化战略转变。跨国制造业规模经济的来源很大程度上来源于服务的能力而不是制造产品的能力，[14](45-56)在制造业国际化程度较高情况下，KIBS国际化是提高制造业国际竞争力的现实需要。
（四）国家创新网络的国际综合协同效应
创新系统创新效率的提高，不仅取决于各创新主体本身的高效运转，更取决于各创新主体间相互联系和合作形成的网络协同。在强调知识流动的创新系统架构中，创新主体间的互动关系愈趋复杂。创新主体之间存在正、负向反馈及增强、抑制作用，有着显著的非线性关系。要提高创新系统效率，不仅要提高内部效率，即各子系统（如研究机构、高等院校、企业等）内部管理过程的效率；更要提高外部效率，即各子系统之间（包括区域创新系统、国家创新系统与国际创新系统的联系）合作与交流的效率。KIBS作为连接国际、国内及区域三个不同层次的知识系统的重要桥梁，只有与国际接轨，保证知识在各个层次的创新系统、各个创新主体及创新主体各要素之间的横向与纵向流动，产生互动和作用，形成创新网络的国际协同，使国家创新系统在国际环境下有效地运行，降低创新风险，减少创新成本，提高创新效率。
1.政府行政管理体制改革的理论分析
1.1行政的概念界定
在行政管理学中，“行政”有着特殊的意义和作用，要想更好地深入探讨行政学，首先是要对“行政”的概念有所了解。理论界对行政概念的理解一般包括以下几个方面：首先，从国家机构横向划分的角度来理解行政，行政就是政府机构对国家和社会公共事务的管理；其次，从整个国家管理的角度来理解行政，行政不只是指政府部门的活动，同时也包括政府部门以外的所有政权机关的管理活动。也就是说：所有国家机关的管理活动就是行政；再次，从一般管理的角度来理解行政。人类社会的所有组织，包括国家机关，各种事业、企业单位，以及各种社团和群众组织，都需要有内部的管理工作，而所有这些组织的内部管理工作都属于行政的范畴。
1.2行政管理的定义
行政管理指的是运用国家权力对社会的一切事物进行管理的活动，它也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。在行政管理运行的过程中，行政管理系统是一类组织系统，它是社会系统的一个重要分系统。当前，随时社会经济的不断发展，行政管理的对象日益广泛，主要涉及到经济建设、文化教育、环境保护等多个方面。现代行政管理多应用系统工程思想和方法，以减少人力、物力、财力和时间的支出和浪费，提高行政管理的效能和效率。
1.3政府行政管理理念的表现
首先，法治行政。依法行政和以法律规范、监督行政是现代公共行政最基本的特征之一，也是现代行政管理的精髓所在。现代政府无论在规模、职能和权力上都具有扩张的趋向，政府行为必需要以法律形式予以规范，本文由收集整理加强法制建设，做到有法可依，执法必严。重视有关公共行政的法律、规章制度的建设和公务。
其次，民主行政。我国社会是一个民主的社会，政府是公民选举产生的。政府行使的权力并不是无限的，而在一定程度上受制于人民。政府行政活动一定要体现民主的原则，一定要服务于广大人民群众的根本利益。民主行政不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。要扩大政府与公民的信息沟通渠道，健全科学民主的公共决策机制，实施公共行政过程的程序化，推行竞争性的公共行政服务。
再次，责任行政。在政府行使权力的过程中，政府的一切行为应该代表最广大人民的根本利益，向人民负责。责任政府是当前政府对社会良好治理的重要标志，为现代行政管理的基本价值取向。因此，在当前政府行政管理体制改革中，强化政府责任十分重要。要明确政府的政治责任、行政责任、法律责任、道义责任，增强公务员的使命感和社会责任感，保证政府的稳定运行。
2.我国政府行政管理存在的问题
我国加入wto后，经济发展环境发生了很大的变化，政府的管理职能与管理效率需要与之相适应。实践证明，政府管理的创新是推动我国社会经济领域改革的关键，政府管理的落后，制约着我国市场经济的发展。目前我国政府行政管理中存在的问题主要可以归结为以下几点：
2.1政府职能定位存在误区，职能转变滞后
目前来讲，我国的政府职能存在着三个“滞后”的地方，第一是国内体制改革速度跟不上改革开放；第二是政府管理体制的改革跟不上经济体制改革的速度；第三是政府职能的转变跟不上政府机构的改革。政府职能的“错位”、“缺位”和“越位”现象一直都存在。没有理顺政府与市场调节的关系，什么都管，什么都负责，取代了市场的调节；还有的地方政企不分，政府与企业之间仍然是上下级的关系。
2.2政府的行政效率不高
传统的管理方式和管理模式还仍然存在着，行政效率不高。该管的不管，不该管的乱管，结果出现了很多利益矛盾和社会问题。管理手段落后，各部门职能划分不明确，行政权利分解过细，结果企业审批时间严重拉长，所以要实现政府职能的转变，必须改革政府的行政审批制度。
2.3政府工作透明度不高
近年来，各级政府也都相继采取了增强透明度的举措，但是很多都停留在形式层面，没有形成制度。很多时候，这种公开度带有很大的随意性和偶然性，人为因素影响较大。在政府管理中，政府漠视、截留和剥夺了公民的知情权。而且政府监督缺乏刚性，缺乏有效途径，缺乏制度和法律的保障。
2.4政府工作人员素质不高
受传统观念的影响，我国的政府行政随意性很大，很多地方都是政府主要官员“一言堂”，官僚主义现象比较严重。不少公务员缺乏现代办公的知识和能力，很多的工作人员素质不高，设置还习惯用计划经济时代的套路来处理当前的事物。对现代办公程序、改革措施、工作要求知之甚少，机构臃肿，人浮于事，严重降低了政府机关的办事质量和工作效率。
3.深化政府行政管理体制改革的对策
3.1积极完善政府行政管理方式
在政府行政管理过程中，科学化的行政管理方式是政府行政管理体制改革成功的重要标志。不断完善政府行政管理方式要做到以下几个方面：首先，正确处理政府与企事业单位之间的关系。在我国经济社会发展的过程中，企事业单位作为经济发展的主体，为经济的发展起到了重要作用。政府要改变传统扼杀事业单位的管理方式，要为事业单位发展创造良好的市场环境；第二，要正确处理改革内部的关系。改革的目的， 不是取消政府对经济社会活动的管理与调节， 而是适应社会主义市场经济的要求， 形成以经济手段、法律手段调节为主， 辅之以必要的行政手段调节的新型管理调节方式。
3.2大力转变政府职能
受到传统计划经济体制的影响，我国逐渐形成了政企不分的国家治理模式，造成了政企职责的不明确，影响了政府行政管理的稳定运行。随着当前市场经济的深入发展，进一步转变政府职能显得尤为重要。首先，政府要积极建立以市场为导向的政府服务模式，大力转变政府职能。在市场和政府管理处理中，要充分发挥市场的主导作用，使政府在市场运行过程中起到促进和引导作用，强化政府职能的转变；其次，积极推进政府行政审批制度改革。随着政府管理职能的转变，行政审批制度也要做出相应的调整。各级政府要根据相关的规则加强行政审批制度落实，按照《行政许可法》的相关规定进行审批，保证审批制度的不断完善；再次，建立责任型政府。积极健全政府责任制度，大力落实责任追究的具体程序，完善政府官员引咎辞职的制度，加强执法监督的公开性和独立性。
“服务型高校行政管理模式”的内涵可以通过以下四个方面分析，即管理观念、管理职能、体制结构和服务对象。首先，从管理观念角度分析。要将服务师生、服务教学的观念贯穿到日常的行政管理工作中，将教师和学生的角色从被管理者转变为服务的对象，强化“管理即是服务”的意识；其次，从管理职能角度分析。高校服务型行政管理职能的侧重点应体现在两个方面，即实现从权力型机关向责任型机关的转变，以及提升对服务职能的认识，摒弃行政本位，以教学科研为中心；再次，从体制结构角度分析。一方面，采用扁平的组织机构来代替传统的金字塔结构，合并职能相近的机关部门。另一方面，提高学校制度政策制定的参与性和民主化；最后，从服务对象角度分析。高校所具有的人才培养及教学科研的基本职能决定了高校行政部门服务的对象是学生和教师，因此，应以师生为本，为其创造良好的平台和环境，推动教育事业的发展。高校服务型行政管理模式归纳起来具有以下四个特征：
第一，强调服务意识。坚持“以师生为本”的理念，将服务视为学校管理模式的核心价值观和行政管理机构的首要职责，一切从师生的需求出发，为师生的利益着想，明确师生的主体地位和作用。在实际工作中，努力实现和维护好师生的根本利益，协调好各方面的利益关系，做到“教育以育人为本、以学生为主体，办学以人才为本、以教师为主体”。
第二，鼓励参与并及时回应。鼓励参与指的是在涉及有关学校发展与建设的问题上，服务型行政管理模式鼓励相关人员参与。学校决策不再仅由少数领导干部讨论决定，而是要广泛听取师生、家长及其他相关机构的意见与建议，让他们充分而自由地参与到学校决策中来；与鼓励参与相对应的是强调回应性。针对相关人员提出的意见和建议，建立科学有效的沟通回应机制，以保证畅通无阻的沟通与交流。
第三，体现公开与公正。在新时期高校服务型行政管理模式下，学校行政部门要及时将重要工作信息如学校重大决策、制度调整和管理活动向师生、家长及其他相关机构公布，做到管理的公开和公正。师生、家长等相关人员有权对学校的服务质量进行监督。
第四，倡导尊重与平等。服务型高校管理模式倡导尊重个体，强调平等。在日常行政管理工作中，管理人员要严格遵循勤奋务实的工作原则，努力与师生形成一种互相尊重、彼此平等的关系，营造和谐的工作氛围。在管理决策过程中，行政部门应充分考虑并积极维护师生员工的合法权益，使每位师生都能平等地享受学校资源，使学校教育发展的成果惠及全体师生。
二、目前中国高校行政管理的现状及存在的问题
近年来，在全国构建“服务型政府”的大背景下，高校行政管理工作的服务意识不断增强，行政管理体制改革不断向前推进，但由于中国高校始终没有完全摆脱传统的行政管理模式，时至今日仍然存在一些弊端和问题，主要表现在以下几个方面：
（一）管理机构过度膨胀
中国高校在内部管理上一直采用从学校、学院、教研室到教师这种自上而下层层管理的形式，即金字塔式的组织机构。这种科层制的组织机构会产生两个方面的负面影响：一是由于各部门功能不断细化和权限不断缩小使行政部门岗位越设越多，导致机构膨胀，行政效率不高。二是由于中国高校行政管理人员是按照政府机关的人员编制设置的，从科员到处级、局级逐级建构，每个部门至少有两到三名行政人员，随着行政机构的不断膨胀，行政管理人员的队伍也越来越大。
（二）管理制度不完善
一方面，缺乏实际有效的法律制度保障。中国现行的教育法律体系是自20世纪80年代开始建立的，以《中华人民共和国宪法》为基础，先后制订了《学位条例》、《义务教育法》、《高等教育法》等教育法律、法规，它们构成了中国现行教育法律制度的基本框架。但这其中及后续出台的相关法律法规涉及行政管理的内容较少且空泛，实际工作中难以参照执行，使行政人员在执行或决策中随意性增大，难以形成公开透明的制度环境。另一方面，很多高校忽视与行政管理制度联系密切的监督和信息反馈等民主制度建设，使得师生、家长及相关机构脱离了涉及高校重要决策制定的过程，不利于建立“以人为本”的新时期高校服务管理模式。
（三）管理机制不健全
首先，人才引进机制不完善。高校不仅需要有一支高水平的师资队伍，还要有一支高素质的行政管理队伍。从专业素质看，大多数行政管理人员都不是来自管理专业，没有经过系统的高等教育基础理论和现代高校管理知识的学习，不具备系统的知识理论框架，在日常工作中不讲方式方法，影响了工作效率。从年龄结构看，由于对高校行政管理工作仍保持着传统的认识，即科技含量低、创新空间小、自我提升慢等，专业青年人才不愿加入到这个队伍中来，致使整个行政管理队伍人才出现断层。其次，激励机制欠缺。目前，全国各高校发放工资、奖金、福利等大多是以科研成果来划分等级，由于工作性质原因行政人员不可能在科研方面有太多成果，因此获得奖励的机会很少，导致行政人员缺乏工作积极性，工作效率受到影响。
三、构建高校服务型管理模式的主要措施
解决传统高校行政管理模式中出现的问题，推动新时期高校服务型管理模式的建立，是中国高校内部管理体制改革的重要任务，具体要从转变管理观念、精简管理机构、完善体制机制三个方面入手。
（一）转变和提升服务理念
在全国构建“服务型政府”的大背景下，高校应开始转变并不断提升行政服务理念，将以人为本作为日常工作的出发点，将保证高校师生的利益作为工作核心，树立和维护以服务为根本、尊重与合作并存的理念，真正做到将为师生提供的便利化服务扩展到最大范围。坚持“以师生为本”的服务理念，需要行政管理人员在日常工作中具体做到以下两点：第一，明确定位，包括对自身的定位和工作对象的定位。行政管理人员应深刻理解高校行政管理工作的性质、职能和作用，摆脱自身官本位思想的束缚，站在服务者的角度协助师生处理好日常事务工作。第二，把握好思路和方法，寻求以师生为本的有效的高校行政管理工作方式方法，切实转变工作作风。
（二）精简机构
建立扁平式的组织结构科学合理的组织结构不仅搭建出了新时期高校服务型行政管理模式的主体框架，还为提高行政工作效率和服务质量打下了坚实基础。科学和合理的组织结构是指扁平式的组织结构，即改变传统多层级的金字塔式组织结构，减少过多的中间层行政部门和行政人员职位，使行政组织逐渐趋向简约化和扁平化。这种扁平式的组织结构具有管理层次少、管理成本低、管理跨度大、信息传递速度快且准确度高等特点，促进行政管理工作效率不断提高。
（三）建立并完善管理机制
高校是人才云集的地方，高校行政管理的对象都是高级知识分子以及博士、硕士生及大学本科生，所以在高校行政管理的过程中，一定要优先考虑这些人的需求。不仅要提供良好的办公条件、福利待遇，还要营造良好的工作氛围和环境布置，包括良好的硬条件和软环境，为他们解决后顾之忧，使他们能安心地工作生活，安心地扎根在高校。高校行政管理服务的特殊意义就在于为教师、学生的发展而服务，为满足高校师生的教学活动而服务，从而确保高校师生的教学、科研工作得以顺利进行。首先，高校行政管理要促进教师的专业发展。对于专业的教师来说，他们的发展小到课程的开课、学生的选课、教学计划的确定、教学大纲的制定、教学内容的完善等，大到学历提升、进修、挂职、职称评定、教学改革课程、教学项目内容、横向纵向科研的申报、审批、学科建设的发展方向以及科研经费的使用分配等问题。教师素质的好坏直接影响到高校的声誉，有了好的声誉才能吸引更多的学生前来，因为生源是全国各地的，因此在范围这么广的情况下，名师、教授等高素质的人才显得尤为重要。因此高校行政管理要从培养名师、服务人才等方面做更好的服务，为他们的教学科研提供更好的工作环境和氛围。其次，高校行政管理要维护和保障学生的权益。高校行政管理服务的对象也应该包括学生的受教育权，所谓的受教育权，就是高校学生受到公平、公正的与教育相关的各种形式以及各种类型教育的权利。随着社会的发展，人所受到的教育对于以后的发展包括工作、生活都会产生很大的影响，还会对走上社会以后人的个性发展权、社会发展的成果权以及社会发展的参与权起到很大的作用，在现今社会，受教育权是人权的一种具体体现，因此，尤其是高校，一定要维护学生受教育权，不轻易地剥夺学生受教育的权利，做到“一切为了学生”“，为了学生的一切”，整合学校教育、利用一切可以利用的资源，全面树立为学生服务的理念，以学生的成长成才为中心，建立起帮助学生成长、解决学生困难、方便学生办事、维护学生权益的服务体系。真正做到关心有实际困难的学生、关爱学生的成长进步，关注学生的就业等动态，真正做到维护和保障学生的利益。
2高校行政管理的服务方式特性
高校行政管理的服务特性，主要是指高校行政管理各职能部门应该以教师员工、学生等利益相关人员的需求为目标，以教师员工、学生等利益相关人员为主要服务对象，通过更加完善的服务方式和服务理念为教师员工、学生提供高质量的服务。
2.1坚持以人为本的理念
以人为本就是以人为中心，突出人的发展，教育人、引导人、帮助人、关心人。其根本内涵就是肯定并尊重人的价值、尊严和自由。把教育与人的幸福、自由、尊严、终极价值紧密联系起来，使教育真正成为人的教育。并不是管理人、约束人、控制人，而是创造条件发展人。人是教育的中心，也是教育的目的；人是教育的基础，也是教育的根本。一切教育必须以人为本，教育是核心，管理是保证，服务是拓展。但是在现实生活中，有些人利用手中的职权，往往把别人的人格、尊严和自由放在一边，不管不顾，甚至牺牲别人的利益来成全自己。长期以来，高校行政管理职能部门的工作人员，把自己当成手握大权的官员，经常强迫教师和学生，淡化职责，要求教师和学生服从命令。这是一种缺乏以人为本精神内涵的具体表现。高校行政管理以人为本的最根本意义就是把教师、学生的人格尊严、自由、利益、个性给予充分的肯定、支持和保护，把教师、学生的利益放在最重要的位置，有效的管理应该是服务型而不是强制型的，要结合实际情况加入人性化的管理方式和手段，坚持以人为本的理念。
2.2加强行政管理制度的改革与创新
传统的高校行政管理都是以强制性的方式来执行的，行政管理各职能部门的管理权力过度集中，这种管理方式势必会引起教师、学生的不满，长期下去自然会影响高校的发展，因此要加强行政管理制度的改革与创新。高校要大力构建以服务型为主体的行政管理体制，不断推进行政服务的科学化、民主化、规范化，建立公开透明的校务院务制度，健全相互回应的制度，使教师在遇到相关的问题时，能第一时间得以解决，还要建立完善行政管理的监督机制以及服务综合能力的评价机制，有了这种机制不但能约束行政管理人员，更能提升高校行政管理的服务水平。
2.3提升自己、提高工作效率
为了能更好地服务于高校行政管理，高校行政管理人员无论在学历、职称、思想、行为上都要要提升自己，通过自身的学习和锻炼，使自己完全处在一个可持续的发展状态，能完全适应高校的发展。行政人员要增强行政服务意识，充分认识到高校行政管理的核心任务就是为师生及相关利益者服务。提高行政管理人员的服务能力，要明确岗位职责，强化服务意识，分工明确，提升管理水平。结合自身的实际情况，参加一些高水平的培训教育，更新一些管理新的理念，提高管理人员的专业水平，解决在实际管理中遇到的一系列问题。提升管理人员的政治思想素质、道德素质、文化素质，积极地面对困难，使自身有较高的文化层次、专业知识以及管理水平，充分提升自己，使自己能完全适应高校的发展。
2.4加强行政管理的理念
无论是接新班还是接旧班，辅导员都要掌握学生的详细情况。自己买一本笔记本，上面按班分类，按着学号的顺序把学生的名字依次排列下去。每一个名字之间要有足够的空档，里面的内容有学生的名字、性别、一寸照片、民族、身份证号码、身份、家庭电话、本人电话、兴趣爱好、家庭邮政编码、父母名字、工作性质、联系方式，等等。这个本子非常重要，是你今后工作的法宝，也是你今后学生离开学校后联系的纽带。
（二）组建班委
新班的班委一般是民主选举的。班委的人数不要多，够用就行，要给自己留有余地，以后发现好的苗子可以增补进来。班委成员不要立即选出，应该先选班委，后有班委自己商量选出班干。这样避免了班长和团支书的工作矛盾，同时也反映出集体领导的优势。这里要提出寝室长的重要性，班干部主要是谈工作，寝室长主要是谈生活。了解每一位学生的思想动态，寝室长会议不可缺少。寝室长也可作为是班级管理的小眼睛，在漏宿、心里健康活动方面起到重要作用。寝室长也是国家贫困助学金评定工作的基本力量，是大家公认最公平的评定办法。寝室长也是班级活动有力的推动者，是班级稳定的基石，是准班长。
（三）开好主题班会
在我看来，主题班会是班级教育和班级管理的重要形式之一，在对学生进行德育教育，引导学生认识自我，规范自我，树立正确的“三观”，激发学习兴趣，增强班级凝聚力等方面起着极其重要的作用。要做好学生政治思想工作，一味的说教对于现在90后的学生来说无疑是难以起到效果的。最好的办法就是利用主题班会多样化的形式进行潜移默化的教育。在主题班会中，可以根据当前政治形式、学生思想动态、国家纪念日等利用竞赛、演讲、讨论、游戏、观看纪录片、观看电影发表观后感、文艺活动等多种形式进行，在我的辅导员工作中，开学期和班干讨论主题班会计划，主题班会的组织者，主题班会形式，然后按计划进行执行，学生在主题班会中轮流担任组织者，不仅在不知不觉中培养了自己的管理能力组织能力，沟通能力，更能培养自己的胆量，并且在思想政治教育中起到了很大的促进作用。
（四）注重感情投入
从《普通高等学校辅导员队伍建设规定》中，教育部对辅导员的定位是德育教师、大学生思想政治教育的骨干力量以及大学生健康成长的指导者和引路人。仔细解读它可以发现，它是教育部作为我国最高教育行政管理部门，在综合了国家、政党和社会三方对辅导员要求后作出的。德育教师的定位，体现了具有中国特色社会主义高等教育在德育、智育、体育等方面分工的特色，是国家培养优秀的社会主义国家公民的需要；大学生思想政治教育的骨干力量的定位，则是党对辅导员的要求，它体现了党需要通过辅导员的思想政治教育工作来培养党的接班人；大学生健康成长的指导者和引路人，则是国家、政党和社会多方意志的体现，国家和政党希望通过辅导员的指导和引路，培养政治素质、专业素养和个人能力都非常强的社会主义接班人。辅导员的微观角色定位，即高校对辅导员工作任务和内容的具体要求。高校辅导员的工作任务和内容是一个完整的有机的体系，它们相互衔接、相互补充、相互作用。高校辅导员只有认真履行自己职责，全面地、完整地理解和实践自己的工作任务和内容，才能很好地发挥自己的服务和保证作用，促使学生全面成才、健康发展。
二、高校辅导员较为重要的几点工作方法及意见
（一）手握密码本无论是接新班还是接旧班，辅导员都要掌握学生的详细情况。自己买一本笔记本，上面按班分类，按着学号的顺序把学生的名字依次排列下去。每一个名字之间要有足够的空档，里面的内容有学生的名字、性别、一寸照片、民族、身份证号码、身份、家庭电话、本人电话、兴趣爱好、家庭邮政编码、父母名字、工作性质、联系方式，等等。这个本子非常重要，是你今后工作的法宝，也是你今后学生离开学校后联系的纽带。
（二）组建班委新班的班委一般是民主选举的。班委的人数不要多，够用就行，要给自己留有余地，以后发现好的苗子可以增补进来。班委成员不要立即选出，应该先选班委，后有班委自己商量选出班干。这样避免了班长和团支书的工作矛盾，同时也反映出集体领导的优势。这里要提出寝室长的重要性，班干部主要是谈工作，寝室长主要是谈生活。了解每一位学生的思想动态，寝室长会议不可缺少。寝室长也可作为是班级管理的小眼睛，在漏宿、心里健康活动方面起到重要作用。寝室长也是国家贫困助学金评定工作的基本力量，是大家公认最公平的评定办法。寝室长也是班级活动有力的推动者，是班级稳定的基石，是准班长。
（三）开好主题班会在我看来，主题班会是班级教育和班级管理的重要形式之一，在对学生进行德育教育，引导学生认识自我，规范自我，树立正确的“三观”，激发学习兴趣，增强班级凝聚力等方面起着极其重要的作用。要做好学生政治思想工作，一味的说教对于现在90后的学生来说无疑是难以起到效果的。最好的办法就是利用主题班会多样化的形式进行潜移默化的教育。在主题班会中，可以根据当前政治形式、学生思想动态、国家纪念日等利用竞赛、演讲、讨论、游戏、观看纪录片、观看电影发表观后感、文艺活动等多种形式进行，在我的辅导员工作中，开学期和班干讨论主题班会计划，主题班会的组织者，主题班会形式，然后按计划进行执行，学生在主题班会中轮流担任组织者，不仅在不知不觉中培养了自己的管理能力组织能力，沟通能力，更能培养自己的胆量，并且在思想政治教育中起到了很大的促进作用。
