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基础设施产业外来直接投资的兴起与以下几个因素密切相关。
首先，加强基础设施产业建设投资(尤其是在该产业比较薄弱的发展中国家和新兴市场)十分必要。基础设施产业是决定一个经济体竞争力的主要因素，其质量是吸引外来直接投资的重要决定性因素，也是促进本国经济发展和融入全球经济的关键。新兴市场工业化、城市化以及国际化发展迅猛，对基础设施服务的需求也急剧增加。对于工业化、城市化和信息化一日千里的发展中国家而言，改善基础设施条件是实现千年发展目标(MDGs)的关键。
其次，基础设施投资具有高度资本密集性和复杂性的典型特征，资金短缺和效率低下的发展中国家和新兴市场疲于应付。越来越多的发展中国家20世纪90年代在基础设施产业对外开放，吸引大量外资流入。尽管这样，这些国家仍然存在巨大的资金缺口。非洲每年基础设施投资需求高达400亿美元，而1996-2006年跨国公司累计直接投资协议金额仅为450亿美元(WIR2008，UNCTAD)。
第三，基础设施产业的对外开放。面对基础设施产业巨大的市场和投资需求，一些国家需要更大程度上吸引跨国公司等私人资本。UNCTAD下属的全球投资促进机构协会的一项调查表明，70％的投资促进机构正积极寻求基础设施的外来投资。为此，这些国家在基础设施产业进行自由化改革和放松外资收购管制，邀请跨国公司参与基础设施项目。为利用这些制度变化以及当地经济增长带来的获取市场和实现规模经济的机会，发达国家和地区的基础设施产业跨国公司充分利用在网络设计和运营、工程能力、环境保护知识、项目管理能力和默会知识、实践技能以及盈利模式和财务实力等方面的专业技能纷纷进入外国基础设施产业。
二、全球基础设施产业外来直接投资现状
(一)外来直接投资规模快速扩张
1990-2006年全球基础设施产业的外来直接投资金额增长了31倍，达到7860亿美元，发展中国家基础设施产业的外来直接投资金额增长了29倍，达到1990亿美元(WIR2008，UNCTAD)。全球内向直接投资存量中基础设施产业所占比重从1990年的2％快速扩张到2006年的接近10％。其间大多数基础设施产业外来直接投资金额持续增长，电力和通信产业增长最为显著，交通和水务产业则增长较少。其中1996-2006年跨国公司在该产业的私人股权投资累计高达2460亿美元。
(二)跨国公司直接投资来源集中但有所分化
发达国家的跨国公司仍然支配着全球基础设施产业的国际化投资(WIR2008，UNCTAD)。2006年基础设施产业全球100强跨国公司中，53家来自欧盟(53家公司海外资产和总资产分别占据全球100强的76.7％、63.7％)，14家来自美国(14家公司海外资产和总资产分别占据全球100强的7.4％、23.4％)，而其中22家总部设立在发展中国家或者转型经济体(海外资产和总资产分别占据全球100强的11.6％、8.6％)。欠发达国家在基础设施产业投资国际化过程中总体上仍处于被“边缘化”的地位。1996—2006年期间欠发达国家在发展中国家基础设施产业私人股权投资中所占比例略高于5％，2006年则仅占2％。但是来自亚洲地区的跨国公司参与显著增加，其中绝大多数来自香港(5家)、马来西亚(3家)、新加坡(3家)。尤其是在发展中国家基础设施产业中，来自南方国家的跨国公司发挥着更加突出的作用。在亚洲和大洋洲，1996-2006年来自发展中国家的协议投资几乎占据50％，在通信和交通产业占据大多数比例。非洲40％的基础设施产业协议投资金额来自发展中国家，其中通信产业58％的协议投资金额来自发展中国家。但是拉美和加勒比海国家来自发展中国家投资者的参与则非常有限(仅占16％的私人协议投资额)。
(三)跨国公司的参与形式多样但因产业而异
跨国公司采用直接投资、特许经营、私有化和绿地投资、管理与租赁协议等多种形式参与基础设施产业直接投资，但是不同产业的主要参与形式各有不同(WIR2008，UNCTAD)。在跨国公司进入发展中国家和转型经济体基础设施产业过程中，通信产业绝大多数情况下采取直接投资。在电力行业，最常使用特许经营(占62％)，交通(超过80％)和水务产业(占70％)绝大多数情况下也都采用特许经营。其次是私有化和绿地投资(占36％)。水务产业使用管理和租赁协议的情况也相对较多(占25％)。
(四)不同国家和产业开放程度各异
发达国家和相对较为发达的发展中国家与转型经济体由于拥有更加发达的制度和管制能力，尤其是近二十年来基础设施产业对外更加开放。例如，1996-2000年拉美和加勒比海国家吸收了该产业跨国公司私人股权投资的67％，而2000年以来非洲和亚洲的份额增长则相对更快(WIR2008，UNCTAD)。产业方面，那些相对容易放松管制和引入竞争的基础设施产业一般对跨国公司的参与更加开放。例如，移动通信产业最为开放，水务开放程度最低。2006年发达国家基础设施产业跨国公司100强中，65家来自电力和通信产业，只有5家来自水务产业；发展中国家和转型经济体基础设施产业跨国公司50强中，30家来自电力和通信产业，只有2家来自水务产业。
三、基础设施产业外来直接投资对东道国的影响
(一)产业促进效应
基础设施产业的外来直接投资通过技术扩散、产业竞争、产业合作和服务供应几种途径产生产业影响。
1技术扩散效应
直接投资是向接受投资的国家传授资本经营技能和技术知识等经营资源的综合行为。基础设施产业的跨国公司主要通过技术扩散向东道国输入硬件(例如水净化专业设备)和软件技术(例如组织和管理实践)。东道国政府一般选择信誉好、实力强的外国投资者参与基础设施建设，有利于引进先进的管理、技术，提高建设效率、降低成本和价格，并为国内企业提供比较、学习和借鉴的机会。例如，通信产业国际经营者的进入降低了信息通讯技术的获取和使用门槛。跨国公司通过经营国际经济合作2009年第8期流程再工程化设计，改善采购和分包实践，改进客户记录和搜集方法等带来软件技术。技术扩散的主要路径包括合资企业、人员流动和示范效应。在中国电力行业，外来跨国公司在大型合资项目的参与中涉及到与中方系统而广泛的项目管理合作。不过这种技术扩散的效果还取决于国内企业是否具有强大的吸收能力这一关键因素。
2产业竞争效应
跨国公司通过产业竞争促进效益。基础设施产业竞争程度越强，跨国公司的参与越是可能提高效益(WIR2008，UNCTAD)。在许多国家，由于通信产业的技术变革和产业改革，竞争性的市场结构已经形成。在乌干达，本国企业和跨国公司之间的竞争导致通信价格的下降和移动电话普及率的提升。国别研究也表明，私有化和竞争之间相互促进：竞争促进私有化的收益，反之亦然。不过，在本质上仍然是自然垄断性质的水务产业，跨国公司的进入会导致国家垄断转变为私有的外资垄断，这将限制竞争从而改进效益的空间(WIR2008，UNC—TAD)。在其他基础设施产业，跨国公司参与在提升竞争和效益的同时，也限制了国内企业的进入和排斥了现有企业。一些发展中国家的经验表明，在竞争性相对更强的电力和通信领域，跨国公司进入在某些方面存在反竞争行为。
3产业合作效应
东道国基础设施产业除了通过公司变革，还可以与跨国公司进行产业合作提升效益。在有些收入水平较高或者规模较大、国内企业竞争能力较强的发展中国家，通过部分私有化允许外来跨国公司持有少数股权，这种合作利于提升竞争力和效益(WIR2008，UNCTAD)。例如摩洛哥电信通过这样的方式变得更有竞争力。在中国，外来跨国公司主要通过与国有企业合资参与基础设施投资，相关企业绩效得到很大提升。在印度，塔塔电力等私有电力企业利用私有化契机，通过与外来跨国公司合资进入电力产业。基础设施产业全球100强跨国公司中来自发展中国家或者地区的参与者更有能力与外来跨国公司进行合作。尤其是在通信和交通产业，因为这两个产业中来自发展中国家或地区的参与者已经成为主要参与者甚至全球领导者。
4服务供应效应
跨国公司还影响到东道国基础设施产业服务供应和价格。跨国公司参与一般会增加东道国基础设施服务的供应和质量，但是价格影响则情况各异(WIR2008，UNCTAD)。有些情况下定价超出穷人的支付能力，因此，跨国公司参与带来的产业影响改进未必会转化为所有社会成员福利的增加(表现为更多的选择和更强的购买力)，尤其是对穷人和居住在农村、边远和经济落后地区的人来说。在通信领域尤其是移动通信领域，跨国公司在改善供应、扩大服务覆盖率、降低价格和增强可获得性方面的影响最为明显。随着跨国公司引入新的商业模式，许多发展中国家经历过一场“移动革命”，低收入群体也能享受到移动服务。跨国公司进入交通领域极大程度地改善了主要港口的服务质量从而增强了发展中国家与全球经济的联系。
但是，在电力和水务产业，跨国公司的影响则较为复杂。跨国公司参与对电价、水价及其可获得性的影响取决于政治、社会、契约问题以及生产率和效益改进等因素(WIR2008，UNC—TAD)。如果政府没有对使用者进行补贴，增加供应、提升生产效率和效益并不足以在维持收支平衡情况下保持低价。一些发展中国家的经验也表明，增加私人部门(包括跨国公司)在电力行业的投资会增加电力供应、增强网络连结性，从而稳定改善电力供应的可靠性和服务质量。考虑到相关因素，电力价格因为跨国公司的进入优势会有所下降，但是价格变化趋势并不确定。尽管有证据表明在良好设计的框架下供水服务会得到显著改善，但是跨国公司在水务领域的参与对使用者可获得性的影响并不令人满意(WIR2008，UNC，TAD)。
5总体产业影响
相关研究表明，基础设施产业的外来直接投资有助于改进产业的生产效率、可靠性和质量(WIR2008，UNCTAD)。外来直接投资者的参与就使得通信和交通产业服务价格下降和数量增加。例如增加通信和交通产业服务供应和降低相应服务的价格。但是在特定产业，这些积极效应还取决于特定的政策因素。尤其是在电力和水务产业，如果跨国公司效率的改善(供应增加和质量提高)不足以在弥补成本的同时维持低价而且政府不对使用者提供补贴，一部分人尤其是穷人的用水、用电就会受到影响。而且技术扩散的效应取决于东道国的学习吸收能力，产业竞争过程中可能排斥竞争，产业合作可能使得小国家基础设施产业被外国控制。因此，电力和水务等特定领域如何发挥外来直接投资的积极的产业影响，还需要当地政府从社会学的视角制订和执行重要的政策措施。这给国家经济安全问题的产生埋下伏笔，也给有关国家的行政当局带来严峻挑战，后面就将讨论这两个问题。
(二)国家经济安全问题
国家经济安全是一种国家经济不受内外环境干扰、威胁、破坏而维持正常运转的一种状态。它既包括一国抗击各种风险的能力，也包含该国为确保经济持续发展而确立的战略目标以及为此而采取的策略与措施(赵英，2007)。近年来，国际化取向的国家经济安全问题备受重视。尽管全球总体倾向于对外来直接投资保持开放姿态，2007年与对外直接投资潜在相关的政策改革中的74％目的在于增强东道国对外来直接投资的吸引力(WIR2008，UNCTAD)。但是全球针对不断增长的保护主义的关注和争论也日益增加，过去几年中对外来直接投资不太友好的政策变革逐渐增长。美国对与国家安全可能相关的直接投资项目采取更加严格的限制措施。独联体国家和俄罗斯联邦尽管整体上对外来直接投资日益开放，但是仍然限制外来直接投资在采掘业和其他战略产业的投资行为。俄罗斯联邦2007年通过战略产业法律，规定外国投资者在这些产业只能拥有少数股权。在哈萨克斯坦，新通过的自然资源法赋予政府在相关协议损害国家在石油、金属和矿产业的经济利益情况下单方面修改协议的权力。在南美洲，采矿业比较开放，但是石油、天然气行业仍受高度管制。
基础设施产业外来直接投资积极效应的不确定性使得各国担心国家经济安全受到威胁。例如，中国水资源稀缺正在加剧，外资进入中国城市水务项目日渐增多，其中全球最大三家水务公司(法国威立雅、苏伊士里昂水务集团、泰晤士水务公司)无一例外都把中国作为其全球市场的重要部分，其获利动机迟早会与中国市场的价格承受水平发生冲突。一些国家对允许外资企业控制某些基础设施产业项目(包括电力生产和输送、港口经营和通信)日益谨慎(WIR2008，UNCTAD)。出于国家安全或者公共利益的考虑，一些国家正大量引入新的限制措施。UNCTAD下属的全球投资促进机构协会的一项调查表明，有24％的投资促进机构没有积极寻求基础设施的外来投资。而那些积极寻求外资投入的领域主要集中于电力生产、网络服务和机场，而不是电力分销和传输领域。欠发达国家的交通产业则更倾向于吸引来自发展中国家跨国公司的参与。这在相当程度上反映出这些国家或者地区对于国家经济安全问题的考虑。
基础设施产业国家经济安全问题的产生主要同其产业属性密切相关。其一，基础设施服务经常涉及到建造有形的网络，本质上具有寡头或者垄断的属性，外资的进入和控制容易引起垄断嫌疑和激起反垄断诉求与调查。其二，基础设施产业提供的服务具有公共产品的特征，许多国家将进入基础设施服务领域视为一大社会和政治问题。外资的进入和控制可能降低公共服务产品的可获得性和提高服务价格，损害到部分社会成员和组织的利益，容易引起国家经济安全方面的争议。
(三)政策挑战
尽管外来直接投资有助于改进基础设施产业的生产效率、可靠性和质量，但是这种效果在很大程度上取决于东道国是否具备完善的管制环境(WIR2008，UNCTAD)。为利用好跨国公司参与基础设施建设带来的积极影响，东道国政府在说服外商投资本国、营造管制环境、制定政策和施政方面却面临诸多严峻挑战。
1说服外资参与充满挑战
许多国家积极吸引外资发展本国的基础设施，但是如何说服外资企业参与投资则充满挑战。来自发达国家和大型新兴经济体日益增长的需求导致潜在投资者要求更高的回报率。欠发国际经济合作2009年第8期达的低收入国家由于市场较小，在吸引跨国公司参与基础设施投资和最大化跨国公司参与的收益方面力不从心、不具优势。这在需要大规模资本投资、盈亏平衡困难和社会问题众多的情况下更是一个需要特别关注的问题。不仅如此，项目失败和各种投资争议还使得海外投资者(尤其是发达国家投资者)对基础设施项目的投资更加谨慎。这样一来，跨国公司在发展中国家尤其是低收入国家基础设施产业的直接投资面临巨大风险。对相关仲裁决议的回顾显示，不足50％的补偿有利于提出申诉的跨国公司，而且所补偿的损失远低于投资者所主张的赔偿金额。尽管这些跨国公司的母国和国际组织拥有各种有助于在短期内动员向发展中国家和转型经济体基础设施领域进行投资的风险管理措施，但是目前的很多风险模型并不能适应低收入国家的实际情况。例如，当地货币融资需要一个有效的货币互换市场，而当地恰恰缺乏这种市场。
2缺乏完善的制度和管制框架带来风险
不管如何确定私人投资和公共投资比例，完善的制度和执行机制对于确保基础设施服务的效率和公平都很关键(WIR2008，UNCTAD)。加强对外来投资者保护和是降低他们的风险往往以政府管制灵活性下降为代价。如果没有完善的制度和管制框架，对外资开放基础设施产业失败的风险就会增加。而且一旦自由化，则很难逆转。理想状态下，开放前就应该进行竞争性重组、引入管制政策和建立独立的管制机构，这样有助于明确潜在投资者的竞争规则、使得政府从容应对特定的项目管理。而实际上，很多国家尤其是新兴市场经济体的开放往往走在广泛变革的前面，结果往往不甚理想。直到建立起有效的管制框架，发展中国家才可能改善公共部门开放的效应。
3政府官员承受更强的压力
制定和执行能够驾驭跨国公司在基础设施产业潜在作用的政策需要具备高超的技能(WIR2008，UNCTAD)。例如，东道国需要考虑何时和在多大规模上引入跨国公司参与基础设施建设和管理最为合适。由于不同的国家政策优先考虑的因素有所不同，私人和公共投资之间的最优比例情况各异。东道国政府需要对不同项目的竞争性需求进行优先选择，为选中的项目确定明确而符合实际的目标，并将这些目标整合进入更高层次的发展战略之中。政府还需要找到一些确保跨国公司参与的项目带来预期发展效应的方式。这意味着从中央到地方的政府部门需要掌握必要的引导、谈判、管制和监督项目方面的制度性技能。
吸引跨国公司参与基础设施服务的提供增加了政府官员的责任和压力。基础设施产业的投资需要密集的双方谈判，形成的协议要反映各个项目的特定要求和协议各方的意愿。因此，培养政府官员具备确定跨国公司参与的最优水平和形式以及谈判和监督项目执行的能力就非常重要。但是，跨国公司和东道国政府之间往往在信息和经验方面存在不对称性，政府官员在协议谈判过程中，可资利用的资源和能力不及外来跨国公司。大多数跨国公司倾向于使用国际法律公司和其他在项目融资交易方面拥有专长的专家，但是这在发展中国家几不可能。
三、我国基础设施产业外来直接投资现状
(一)政策条件
1983年起我国开始利用外资进行城市基础设施建设。1986年国务院颁布了《关于中外合资建设码头优惠待遇的暂行规定》，中国港口建设最早开始向外资开放。1991年颁布实施的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》促进了我国基础设施产业外来直接投资的发展。该法第七条第三款规定：设在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区或者设在国务院规定的其他地区的外商投资企业，属于能源、交通、港口、码头或者国家鼓励的其他项目的，可以减按15％的税率征收企业所得税。其《实施细则》第七十三条第一款第一项规定：在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区设立的从事能源、交通、港口建设的项目的生产性外资企业，可以减按15％的税率征收企业所得税。《实施细则》第七十三条第一款第二项规定：从事港口、码头建设的中外合资经营企业，可以减按15％的税率征收企业所得税。《实施细则》第七十五条第一款第一项规定：从事港口码头建设的中外合资经营企业，经营期在十五年以上的，经企业申请，所在地的省、自治区、直辖市税务机关批准，从开始获利的年度起，第一年至第五年免征企业所得税，第六年至第十年减半征收企业所得税。而《国务院关于扩大外商投资企业从事能源交通基础设施项目税收优惠规定适用范围的通知》(国发(1999)13号)则规定：自1999年1月1日起，将外资税法实施细则关于从事能源、交通基础设施建设的生产性外商投资企业，减按15％征收企业所得税的规定扩大到全国。2004年1月1日我国正式实施的《港口法》将港口的建设和经营列为鼓励外商投资的项目，并且在投资比例方面取消了限制。
(二)主要方式
改革开放初期我国基础设施产业利用外资的主要形式是借用国外贷款，包括借用外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业贷款。随着改革开放的深入广泛推进，外商开始直接投资于我国城市基础设施建设。外商直接投资我国城市基础设施的最早形式是中外合资经营、中外合作经营。例如，和黄集团1993年持股50％与上海港务局合资组建了总投资达56亿人民币的上海集装箱码头有限公司。随后又持股73％与深圳盐田港集团合资成立盐田国际集装箱码头公司，开创了外方控股中国大陆港口的先河。而近年来BOT(Build-Oper-ation-Transfer)、TOT(Trans-1et-Operation-Transfer)等新型直接投资模式则屡见不鲜。
(三)主要问题
1投资规模不足
整体上看，我国吸引的外资中超过50％集中于加工工业，近30％用于房地产，投资于基础设施领域的比例很低。仅从基础设施内部的投资比例来看，近年来外商直接投资比例不足5％。这往往与以下因素有关：外商投资者往往固守中国资金短缺的传统观念提出很高的、不合理的预期投资回报率要求；外商出于对中国政治政策环境稳定性的偏见性的误解(例如外商对我国尚未完成市场化、法制化和民主化的经济、法律政治环境缺乏足够的信心)而实施项目繁多、复杂的审慎调查工作，往往贻误很多在华投资的良机；国内对于外商直接投资城市公共基础设施心理上存在排斥和担忧。
2产业分布不合理
外商直接投资主要流向发达地区的通信、电力、供水、供热等公用事业，而对垃圾污水处理、道路桥梁、公共交通等(尤其是中西部地区的)方面投资严重欠缺。这可能同各产业间的投资收益率差异以及相关产业价格和投融资体制改革进程不同步直接相关。
3地区分布不协调
全国外资中86％均集中于东部沿海，城市基础设施行业也基本是这个比例。外商直接投资明显侧重在沿海经济发达地区。上海、江苏、辽宁、广东等沿海省市有不少外企直接投资城市基础设施，而大量内地省市几乎没有利用外资，西部地区微乎其微。这可能同内地市场发展程度不足、收益风险较大、外资缺乏了解直接相关。
四、政策启示
为充分利用基础设施产业外来直接投资对于缓解资金压力、促进经济增长、增加就业、增进社会福利和提高国际竞争力的积极作用并削弱消极影响，我国需要从国家经济安全和完善投资环境方面制定有效的政策措施。
首先，高度重视基础设施产业安全。产业安全是国家经济安全的基础，而基础设施产业安全则是产业安全的基础。对于日益扩大开放的中国而言，必须高度重视基础设施产业的安全问题。尽管直到2007年基础产业和基础设施投资的资金来源主要来自我国国有投资，但逐步多样化的投资主体和资金来源意味着产业安全和国家经济安全威胁仍然存在。在基础设施产业安全问题上，我国需要牢牢把握两点：不能为了解决资金、技术不足的矛盾而放弃对基础设施项目的控制权；不能因为没有失去对基础设施产业的控制权而对产业安全威胁置若罔闻。因为外资对于产业安全的威胁不完全基于对股权比例的表面控制，更多的会是基于技术和管理优势的经营行为操控所带来的实质性威胁。出于产业安全的考虑，在我国管制环境尚待完善、欠缺管制经验的情况下，在吸引外资企业参与基础设施产业方面最好继续坚持小规模进行而不是大张旗鼓，而且最好在较少引起安全争议的基础设施产业(例如电力和交通)开始扩大外资引进规模。即使在这样的前提下，也要高度重视管制外资经营行为的制度建设。
其次，高度重视完善投资环境。有效优化和改善投资环境是发挥基础设施产业外来直接投资积极效应最可持续的路径。具体包括：
做好说服外商投资于我国基础设施产业的引导工作。随着内外资政策的逐步统一和国民待遇原则的普遍适用，仅靠优惠的税收和关税政策吸引外资不可持续。为说服外商，需要做好三项引导工作。一是引导外商投资者提出合理的预期投资回报，因为在新的经济形势下，我国基础设施供需瓶颈已经得到很大缓解，投资回报已经趋于正常水平，过高追求投资回报率可能丧失在华扩大市场份额的先机和优势。二是引导外商投资者合理评估投资风险，提出合理可行的融资方案，减少项目繁多、复杂的审慎调查工作，适应中国快速成长的市场环境建立精明、强干、决策和执行迅速的项目管理团队。因为中国市场规模巨大、成长速度快速、人民币值稳定偏强、外汇储备丰富、社会稳定，盲目夸大政治和国家风险就会丧失投资信心和诸多重大的市场机会。三是引导外商投资者负起社会责任，因为我国吸引外资正从注重数量向注重质量转化、从以高回报率为条件向以互惠互利、权力义务平等、合理回报率为条件转化。
立足于中国经济持续稳定发展带来的持续市场需求，营造稳定、透明、公正、法治的管制环境。一是鉴于基础设施产业的特殊性，我国需要制定国家级的外商直接投资基础设施产业的管理办法或者规定，就基础设施项目的服务功能优化、监督和管理、风险分担、审批程序简化和审批时间缩短、国家经济安全影响评估和控制、诚信履约控制等共性问题实行统一指导、规范管理。二是重视建立信用调查评估渠道。一方面，培育和发展符合国际惯例和我国实际的信用评估中介机构，借助这些专业机构做好针对外商投资者的信用评估和调查。另一方面，实施独立会计师事务所制度，规范信息披露，妥当提供符合国家公认会计准则和外商投资需要的系统的财务信息及其会计报表，配合外商投资者及其贷款银行的信用调查。
1.基础设施建设可以推动农业生产，提高农民收入。据统计，2007年中国农村居民人均纯收入达到4140.36元，其中工资性收入为1596.22元，占人均纯收入的38.55％；家庭经营纯收入为2193.67元，占人均纯收入的52.98％；在家庭经营纯收入中，农业收入（包含农业、林业、牧业、渔业的收入）达到1745.12元，占家庭经营纯收入的79.55％，占人均纯收入的42.15％[1]。由此可见，农业收入仍然是中国农村居民收入的主要来源，农业生产的发展，是关系到农民收入增长的重要问题。
生产性基础设施，如：农田水利和农业气象服务等，可以直接服务于农业生产，增加农民收入。以农田水利设施为例：自1949年以来，中国农田灌溉规模对农业的发展起到了很大的促进作用。从1962——2002年，中国人口增长了1倍，人均耕地面积减少50％，但是人均灌溉面积增加了50％。全国粮食产量净增2.6倍，其中占全国耕地面积不足40%的灌溉土地的粮食产量占总产量的80%。据资料分析，约有60%的粮食作物，75%的经济作物和90%的蔬菜作物都生产在灌溉农田上[2]。
截至2007年，中国有效灌溉面积占耕地面积的比重已经达到46.42％，占农作物播种面积的36.83％，占粮食播种面积的53.50％。2007年中国粮食产量达到5.02亿吨，比2006年增长0.72％，较1980年增长了1.81亿吨[1]。由此可见，农田水利工程的建设能够增加有效灌溉面积，从而有力的推动了粮食生产的发展，从而推动了农民的农业收入的增长。
2.基础设施建设能够降低农业生产总成本，从而提高农民的收入。在目前中国农业小规模经营、农业的弱质性和农产品的特殊性等条件下，降低农业生产总成本将成为增加农民农业收入的主要途径。这是因为：
（1）从价格方面来看，一方面，由于农产品是人们的基本生活所需，关系到国计民生，居于重要的战略地位，因此，虽然政府在特定时期（战争、自然灾害等时期）可以通过提高农产品的价格来刺激农业生产，但是政府无法长期将农产品的价格定位在比较高的水平上；另一方面，由于农产品产量大，产品的差异性比较低，农产品市场是比较接近于完全竞争市场的市场形态。在这种市场形态中，每一个生产者，也就是农民，都不能通过提高价格来获得比较高的利润，也就是说，由于缺乏垄断力量，农产品价格由市场决定。总之，由于农产品的特殊性，农产品的价格会保持在比较固定的低水平上，农民无法通过提高价格来获得高收益。
（2）从产量方面来看，一方面，在中国农村目前的经营形态下，农民经营的土地面积有限，这意味着单位农户所拥有的土地的生产能力有限，虽然大规模机械化农业是未来农业发展的趋势，而且在一些发达国家，如美国，存在许多成功的案例。但是由于中国土地资源有限，农村劳动力众多，要实现大规模农业生产还需要一定时期的调整，因此，中国小规模农业经营方式还将长期存在。这种小规模经营方式决定了农户不能够通过扩大土地面积来扩大产量。另一方面，除了通过扩大土地规模，农民还可以通过追加化肥、农药等生产资料来提高单位土地的生产能力，或者通过提高耕地质量来提高产量。但是，化肥、农药等生产资料的价格同样是由市场所决定，即使通过政府的力量，也无法把它们的价格长期维持在低水平上，提高耕地质量又是长期性的努力才能见效的措施，这就决定了农民通过追加生产资料的方式来提高利润的空间有限。因此，在中国农业目前的经营形态下，虽然农产品产量不断提高，但是它并不是提高农民收入的主要途径。
二、农村基础设施的内容及分类
农村基础设施(RuralInfrastructure)是指为农村生产和农民生活提供公共服务、使用期限较长的设施。它是向农村生产生活提供公共产品和公共服务，保证农村社会扩大再生产顺利进行的各种物质技术条件的综合。与“私人资本”相对应，它被称为社会间接资本。通常纳入到农村基础设施范畴的主要内容可细分为三类:一是生产性基础设施，如农村水利和农户用水设施、农业科研和技术推广服务机构等；二是生活性基础设施，如医疗卫生与体育设施等；三是生产生活性基础设施，如教育、道路和通信设施等。
由上面的分析可以看出，在目前中国农业的生产方式和中国农产品市场的实际情况下，通过增加总收益来提高农民的利润空间是不太实际的。由于农民的农业收入是农业生产总收入和农业生产总成本的差额，降低农业生产总成本必将成为增加农民农业收入的主要途径。
农业基础设施作为为农业生产和农民生活提供服务的设施，与农业生产总成本具有高度的相关性。科学、完善的农业基础设施建设能够有效的直接降低农业生产成本。这主要体现在：
（1）农村基础设施中的水利、气象等设施的建设和完善，不仅能够直接促进农业生产的发展，还能够降低自然灾害的成灾率，增强农业抵抗自然风险的能力，保障农业生产的稳定性。旱灾已经成为中国覆盖面最广、成灾损失最大的自然灾害，而且受灾面积逐年扩大。1949年——1998年，中国平均每年受旱灾面积3.24亿亩，占耕地面积的1/5，其中成灾面积1.31亿亩，全国平均每年因旱灾损失粮食1238万吨。50年中有10年发生严重干旱灾害，受旱面积均超过4亿亩，成灾面积超过2亿亩，相当于五年发生一次重旱。2007年中国旱灾受灾面积占耕地面积的24.14％，其中旱灾成灾面积占耕地面积的13.28％[1]。旱灾面积的扩大，尤其是成灾率的攀升与农田水利设施建设的不完善是分不开的。中国地域辽阔，各地区气象条件多样，农业发展不平衡。尤其在西部地区，农业主要处于靠天吃饭的状况，更加需要加大基础设施的投资力度，改善农业生产条件，保证农业生产的稳定发展，增加农民农业收入。
（2）农村基础设施中的仓储、市场、交通等设施，能够降低农业生产总成本。在中国农村，我们经常可以看到“想致富，先修路”的标语，由此也可以看到，农民已经意识到道路的重要性，目前中国很多农村交通设施落后，乡间道路缺乏有效的专人管理，使农业机械作用的发挥受到了限制，导致了农业耕作成本的增加。这些基础设施的建设还与农业销售、运输成本有关。如果没有进行深加工，农产品的附加价值是比较低的。这也是中国农民收入长期无法提高的原因之一。目前，中国实行的针对“三农”问题的各项改革措施，如：农业产业化经营等等，实际上都是为了扩大农产品市场，提高农产品的商品率，增加农产品的附加价值，从而提高农业收入。但是，如果没有完善的市场、交通和仓储设施，优质的农产品就会因为过高的运输成本而无法走出原产地，更加谈不上增加附加值和为农民增收。
3.农业基础设施建设本身就可增加农民收入。政府在加强农业基础设施建设中所投入的货币资金，部分会通过农民劳动转化为农民收入。诸如修建乡村公路、架设乡村电网等项目均属于高度劳动密集型，加强其建设能够创造新的就业机会，直接增加农民收入。中国长期实行的“以工代赈”扶贫工作的成果可以说明这一点。截至1997年，国家以工代赈累计投资98亿元，各级政府的配套投入也在1:1以上。1996年中央政府投入扶贫资金和物资总规模为98.5亿元，其中以工代赈资金40亿元，占总投入的40%。由于实物携带上的方便，1996年以后，以工代赈全部改为支付资金。全国共安排中央财政预算内资金200亿元，国债资金50亿元。从2001年开始，国家进一步加大了以工代赈的投资规模，每年除从财政预算内安排40亿元资金外，还从国债中安排20亿元，在基本农田、乡村道路、人畜饮水、小流域治理、牧场建设、人畜饮水等方而，帮助贫困地区进行基础设施建设。2001年和2002年国家又从国债资金中安排10亿元搞易地扶贫搬迁试点项目，2003年又增加了5亿元资金[3]。以工代赈工程的实施，大大改善了贫困地区的基础设施条件和落后而貌，在促进贫困地区的资源开发和改善生态环境等方而，取得了显著成效，为解决贫困地区群众的温饱和脱贫致富做出了巨大的贡献。中央政府明确规定，在继续加大对重点贫困县扶持的同时，适当扶持其他贫困地区，新阶段的以工代赈工程还在继续。
4.农村基础设施的改善能够在农民收入水平不变的情况下，大幅提高农民的购买能力。这表示农村基础设施的改善能够使农民在名义收入水平不变的情况下，实际收入水平得到提高。在中国占全国总人口63.8％，户数占三分之二的农村地区，和生活有关的基础设施仍然十分落后。电网老旧，电压不稳，电费普遍高昂。这不仅影响了农民对耐用消费品的消费需求，而且高昂的电费对农户的实际收入也有很大的影响。2007年中国平均每百户农村居民家庭年末拥有的洗衣机、彩色电视机、电冰箱的台数分别为45.94，94.38，和26.12，2007年中国平均每百户城镇居民家庭年末拥有的这三样耐用消费品的台数分别为96.77，137.79和95.03，二者相差仍然很大。2007年农村居民家庭人均纯收入达到了4140.36元,相比1991年城镇居民人均纯收入2025元高出一倍[1]，随着社会生产力的发展这些耐用消费品的价格却要比1991年的价格低很多，可见，主要影响农村居民耐用品消费量的因素不是耐用品的价格，而是基础设施建设的不足。据国家统计局农村调查队，北京大学中国经济研究中心1999年12月抽样调查和分析结果显示，农村电价每调低0.1元，农户对彩电、冰箱、洗衣机的需求相当于人均收入分别提高了370元、667元和909元，由此可见，农村基础设施的不断完善能够带来农民实际购买能力的提高，同时还能够消化家电业的过剩生产能力。
5.农村基础设施的改善能够促进农村地区非农产业的发展，扩大就业机会，增加农民非农业收入。中国农村人均耕地稀少，土地给农民带来的收入很低，单单依靠农业收入是无法快速提高农民收入，无法在短时期内解决“三农”问题的。这是影响中国农民增收的一个根本性的问题。因此，加快发展农村第二、第三次产业是增加农民收入，缩小城乡差距，实现农村经济跨越式发展的必由之路。但是，目前中国农村二三次产业的发展却受到了基础设施建设不足的制约。近几年来农村居民家庭经营纯收入中，第二三次产业收入所占的比例稳定在20%左右，呈现下降的趋势：2000年二三次产业收入占农村居民家庭经营纯收入的比例为2000年为23.58％，2005年下降到20.32％，2006年略有回升，为21.22％，2007年再次降为20.45%[1]。这种情况一方面与农村乡镇企业体制落后等原因有关，另一方面，农村基础设施的陈旧落后，达不到农村二三次产业发展的要求也是重要的原因。如果没有比较完善的水、电、气、交通、通讯、医疗、教育等配套的基础设施，发展经济的硬环境没有得到很好的改善，就会导致农民对市场信息了解不足，招商引资成为空谈，乡镇企业技术进步困难，产业升级难以实现，乡镇企业布局不合理的情况难以改变等等。由此可见，要改变农村二三次产业发展举步为艰的状况，必须首先从基础设施抓起，加快建设，加强管理，搞好经济发展环境建设，这样才能增加农民非农业收入。
6.农村基础设施建设能够提高劳动者素质，从而增加农民收入。首先，农业科研和技术服务的增强能够提高劳动力的技能和各种物质生产要素的生产率，降低农业的生产成本和增加农民收入。比如，在其它条件不变的情况下，采用和推广新品种可以提高土地和劳动等生产要素的生产率，从而可以降低农民的生产成本，增加农民收入。其次，农村医疗卫生设施的建设有利于提高农村劳动力的身体素质，提高农村劳动生产率，同时还可以促进劳动力使用比较便宜的生产要素，提高生产要素的配置效率，从而降低农业的生产成本和增加生产收入。就中国农业目前的情况来看，存在着大量的剩余劳动力，相对于农村另外两种最重要的生产要素机械和化肥来说，劳动力是一种相对便宜的生产要素，这三种生产要素具有替代关系。绝大部分农活，如：脱粒、收割、播种等等，既可以通过机械完成，也可以通过劳动力利用手工完成。如果农民的身体较好，那么他们就会选择相对便宜的手工工作，从而可以节省支出，提高收入。同样，如果农民的身体条件较好，他们会花费更多的时间来准备和施用农家肥，减少化肥的使用，这不仅有利于减少农业成本，更有利于减少农产品的化肥污染，在倡导绿色消费的今天，农家肥的推广有利于增加农产品的销售，提高农民的收入。由此可见，农村基础设施的建设能够促进劳动者降低物质投入，节省物质成本，提高收入。
摘要：从收入构成来看，农业收入仍然是中国农民收入的主要组成部分。增加农民的收入首先应当从增加农民的农业收入入手。中国农村地区地域广阔，但是由于农村人口众多，平均到每户农民的土地面积并不大，在小规模经营的情况下增加产出，减少成本就成为增加农民收入的主要途径。基础设施建设在增加农业收入，降低农业经营成本，提高农民素质，提高农村经济市场化程度，提高农民的购买能力等方面具有重要的作用，从而能够增加农民收入，加快农村现代化进程，实现城市与农村的和谐发展。
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众所周知，由于对国民经济有重大影响的机场、桥梁、隧道、高速公路、污水处理厂等大型基础设施投资大、周期长、风险高以及在国民经济发展中的重要地位，在我国其投资主体历来由各级政（论文库）府承担，其投资方式也一直是政（论文库）府直接投资。但是，近年来，我国基础设施投资模式出现市场化运作的新情况、新特色，并且出现企业资本甚至私人资本的BOT投资模式在中国变异适用的倾向，值得理论界予以高度重视。本文所说的基础设施市场化运作，是指在涉及公众利益的公共设施的建设中，由各类法人或私人等非政（论文库）府的投资主体，以市场方式并服从市场规律进行投资建设的操作方式。研究基础设施市场化运作以及在投资模式方面对BOT方式的变异适用，在我国当前涉及数万亿元基础设施投资的有效控制和安全运作，具有重要的实践意义；同时，相对于传统的政（论文库）府投资的单一模式，采用国际通用的BOT方式并结合我国具体实践变异适用的规范运作，以及研究其规范运作应当注意的有关法律问题，同样具有重要的现实意义。
一、基础设施市场化运作及其基本特点
今年4月2日，浙江省和上海市的主流媒体均报道：浙江和上海参与国际经济竞争共同作出重大战略决策，为合作开发浙江洋山深水港项目，上海市成立了投资主体上海同盛投资（集团）有限公司，而浙江省也成立浙江同盛投资（集团）有限公司。为建设深水港项目中的跨海大桥，还同时成立大桥项目公司。在投融资体制上实行投资、建设、运营、监管四分开的创新模式。两地合作以公司方式投资建设一座共长34公里，其中海中长达26公里的跨海大桥，这是目前世界上海洋跨度最长的前所未有的重大基础设施工程，也是重大基础设施工程对政（论文库）府直接投资模式的重大突破。
建国以来，由于基础设施例如机场、桥梁、码头、隧道、公路等建设项目，都直接关系到我国城市的发展和国计民生的根本利益，所以，各级政（论文库）府的领导都把这些项目作为任职期间的实事和大事来实施；而且随着各地经济实力的增强，这些项目投资的规模或数量也日益增长，并逐步形成了以国家投资（主要是中央政（论文库）府）为主、以地方政（论文库）府投资为补充的体制，这也是我国基础设施投资的基本框架。以国内高速公路为例，中央和地方政（论文库）府的共同投资体制发挥了明显的作用，“八五”期间，高速公路总里程从574公里发展到2141公里，平均每年建成300公里。进入“九五”期间，则以每年新建1000公里的速度发展，至1997年末，全国已建成4771公里高速公路。1998年开始，国家通过发行专项债券方式筹措建设资金，全国公路建设的投资额每年超过500亿元。因此，相当一段时期以来，各级政（论文库）府尤其是积极性更高的地方政（论文库）府作为投资主体所构成的政（论文库）府投资模式，是我国基础设施建设最主要的投资模式。
上述政（论文库）府投资模式，其投资主体决定了运作模式的非市场化，各级政（论文库）府负责官员往往把重大基础设施的投资建设作为自己任职期间的政绩体现，因此，此类建设项目的运作，较多地反映长官意志和行政政绩而不反映市场机制和市场规律。
但是，近年来由于基础设施的公益性和相对稳定的回报，以及政（论文库）府对企业投资和外资投资的鼓励，在国内的内资企业中，出现了以基础设施投资为主的公司。这些公司一般有银行或金融机构作后盾，有相对充足的资金，往往能够筹集几亿、几十亿人民币的投资量，这是以市场主体而非政（论文库）府作为主体参与基础设施的投资，该市场主体作为各级政（论文库）府投资的补充，参与基础设施建设。很显然，以公司方式的市场主体以市场方式参与基础设施投资建设，一般不反映长官意志和行政政绩，而以市场规律为行为准则。
作为一种投资模式，内资投资的市场方式一般可分为三种情况：
一种是内资本地投资。通常是当地政（论文库）府许可的具有相应开发资质的公司募集资金，用适合当地具体情况和特点的方式开展基础设施建设，例如，海南省三亚市在90年代初实施的“十路四桥”计划，其基本投资模式是内资本地投资。海南省人大为此专门通过地方法规《海南省基础设施投资综合补偿条例》，赋予这种投资方式以法律依据。
另一种是内资异地投资。这有两种情况，一种是异地的国内企业被本地投资者作为募集资金的对象吸收投资；还有一种则是异地国内企业获得当地政（论文库）府的特许，作为独立投资主体的国内企业在异地实施基础设施的投资、建设。
以上海市为例，基础设施市场化运作借鉴BOT模式的变异适用，建造和经营的投融资阶段以及特许权授予方面，先后出现不同的情况。
1、关于投融资项目的施工营建及风险控制。
上海市在基础设施市场化运作过程中，经历了参照和变异适用BOT模式的发展阶段；而投融资方式是否包括项目的施工营建成为变异适用的两种主要方式：
第一种是包括施工营建的投资模式：这是一般意义上的BOT模式，也即投融资阶段包括建造、经营和转让三个阶段，其典型案例为前述上海市延安东路复线隧道建设项目。在上海市政（论文库）府制订延安东路隧道专营管理办法的同时，我所在的上海市建纬律师事务所从1993年底接受上海中信隧道发展有限公司（即项目公司）和上海隧道股份有限公司的共同委托，起草隧道工程总承包合同。政（论文库）府投资的基础设施在未进入市场之前，是一套计划体制下的传统运作模式，上海早在六十年代建设打浦路隧道和延安东路原隧道时，都是用计划任务书的方式组织施工的。所以，当我们在起草、制作延安东路隧道复线总承包合同时，所面对的既是BOT条件下运作的项目投资，又是一个全新的没有现成资料可参考的复杂的非诉讼法律事务。我们在建设部有关部门的帮助下，找到了香港西线隧道总承包合同英文版文本。由于西线隧道也是BOT条件下运作的，又由于外资投资者也是香港的客商，我们参考了香港的隧道总承包合同文本、国际承包工程通用的FIDIC合同文本以及国内由建设部和国家工商局推荐使用的文本，并根据延安东路隧道BOT运作模式和专营管理办法等有关文件的商业条款，在1994年初，完成了总承包合同文本的制作和修改工作，并顺利通过了双方当事人的审核，为整个工程于1994年1月正式开工创造了条件。该文本比起当时建设部的标准示范文本，在强化施工造价、质量和进度控制三大方面设置了许多新的结合上海地方特点的条款，明确了分阶段结算和节点工期具有合同约束力的原则，并特别设定了工程保险、履约保证、索赔程序、质量监理等条款，而这些条款所载明的内容正是项目发起人和融资者在工程建设期间对巨大风险的责任和防范所最为关心的问题。
在外资投资模式需要经历施工营造阶段的BOT运作前提下，工程能否顺利按预定的期限竣工交付使用，是整个BOT投资模式能否成功的关键。而工程营建又面临着一系列的风险。隧道工程除了施工本身的艰难危险以外，工程周期、质量、成本的控制等构成了BOT项目能否顺利完工乃至整个BOT项目能否顺利运作的风险体系，因此，总承包合同就成为分解、分担风险，强化和落实风险管理责任最重要的法律文件。由于延安东路隧道复线总承包合同较好地解决了上述问题，合同条款完整、严密、具有操作性，为整个复线隧道工程于1995年11月28日提前竣工，奠定了法律文件的基本框架及其成功基础。上海延安东路复线隧道的顺利建设，表明上海市完全有能力实施包括施工营建在内的完整意义上的BOT模式的三阶段的典型模式运作。
第二种是不包括基本建设的投资模式：比如上海两桥一隧（打浦路隧道、南浦大桥和杨浦大桥）、内环线高架路和南北高架路等项目的投资模式，是BOT（建设、经营和转让）模式变异为POT（购买、经营和转让）模式。即由政（论文库）府出售已建成的、能够正常运转的完好的基础设施并授予特许专营权，由投资者购买基础设施项目的股权和特许专营权。
之所以会形成这样一种在项目基本建设完成之后的特许经营的安排，除了每个项目本身的特殊情况外，不可否认的一点是，有些境外银企等投资者对在我国境内进行工程项目的施工建设的法律环境和经济环境缺乏估计，认为存在相当的不可预见的潜在风险，于是索性就避免了对此高风险阶段的介入。但是，作为一种外资投资模式，也有其存在的现实性和合理性。
就外资投资基础设施不经历施工营造阶段的两桥一隧特许经营项目而言，其涉及的法律问题的一个重心在于桥梁、道路交通的政（论文库）府管制和企业运营之间的统一协调问题，具体涉及诸如确定特许经营期间的收费、与周边同类设施收费的同步调整、交通安全事故处理、交通管制等问题。另一个重点是有关政（论文库）府在特许经营期满无偿收回设施的问题，具体涉及经营期内设施折旧费和维修基金的提取和使用、维修和检修的要求，资料和管理方式的移交，收回后一定期限内最低运营资金的保证等等。
不包括项目建设的BOT投融资模式的变异适用，表明在市场条件下，BOT投融资的双方在涉及到项目营建本身这样重大的问题上，也有可以探讨的余地，这本应由市场需求决定。这种适用BOT模式的变异，扩大了基础设施投融资的适用范围，或者说，是市场的需求决定了BOT模式变异适用的新模式。
2、关于经营特许权授予方式。
BOT投融资模式的核心内容在于项目公司对特定基础设施建成后的特许专营权的获取，以及特许专营权具体内容的确定。因此，不论以何种BOT方式或类似于BOT方式运作的基础设施，其特许文件的授予或获取，都是投资主体决定投资基础设施项目建设的关键和前提。
在上海市，基础设施经营特许权的授予，先后出现行政方式和市场方式两种不同形式，这也是基础设施市场化运作前提下BOT投融资模式变异适用的又一个重要表现。
第一种是以行政方式授予。上海市对基础设施投资的经营权的特许方式，原先主要由政（论文库）府或政（论文库）府部门以行政方式授予。1994年以来，上海授予基础设施项目特许文件有以下几种表现形式：
（1）政（论文库）府通过立法性文件确立授权关系，例如前述由上海市人民政（论文库）府通过《上海市延安东路隧道专营办法》的颁布授予专营特许权；
（2）以合同或协议的形式确定特许关系，即由政（论文库）府或政（论文库）府授权部门与项目主办人签订项目的特许合同或协议；
（3）同时使用上述两种方式来确定授权关系，即先由政（论文库）府单方面公布项目立法性文件，然后再由政（论文库）府或授权部门与项目主办人签订特许权授予的合同或协议。
通过政（论文库）府就某特定项目公布立法性文件来特许授权，或者通过具有政（论文库）府背景的、某一领域主管部门的国有公司出面与项目主办人签订专营合同，政（论文库）府实行直接监控，该专营合同实质仍是基于行政行为而由政（论文库）府认可的公司以行政方式授予特许专营权。
第二种是以市场方式授予。这主要是指前不久在上海出现的以招标方式授予基础设施经营特许权。去年下半年以来，上海在浦东计划建设一座日处理20万吨污水、需投资10亿元人民币的大型基础设施，政（论文库）府主管部门上海市水务局采用招标设立项目公司并对该项目公司授予特许权的市场运作方式。政（论文库）府主管部门采用公开、公平、公正和市场竞争方法择优决定特许权的授予者，这是对传统的行政授予方式的重大变化。本项目招标方的招标文件允许有资格、有能力的企业单独或联合投标，联合投标须由联合各方提供投标前合作协议书。依招标文件约定的招、投标程序，凡中标者经考核后方授予建设、经营污水处理厂以及20年的特许经营权和相应土地的无偿使用权。这种特许权授予方式改变了以往由政（论文库）府直接授予或通过政（论文库）府下属公司与投资者合作经营方式授予的行政授予方式，给基础设施市场化运作以更大的变异空间。重要的是，被授予特许权的项目法人，在中标之后还必须进行一次确定项目承包人的建设工程的招投标，于是，本项目的建设过程会涉及到二次招投标，这是市场化运作的最新操作模式，这同时对基础设施市场化运作提出了一系列需要解决的新的法律问题。例如：联合投标体中标后至特许权正式授予的运作期间，包括对承包人的招标，均非以公司形式运作。联合各方应承担连带责任，而一旦获得特许权以及项目公司正式成立后，则可以公司方式承担以注册资本为限的有限责任，这种先连带责任后有限责任的过渡阶段的法律责任方式，对合同关系的设定以及采取不同应对措施，提出了不同于以往的新的运作要求。
建造、经营大型基础设施，以BOT模式在国内的变异方式反映了在市场条件下，投资者把BOT投融资模式的国际惯例与中国的现阶段市场运作实际相结合的发展趋势。在投资主体、建设阶段以及特许权授予方式等BOT模式的最关键的操作层面出现的变异和新情况、新特点，给我们法学研究和实务研究相应提出了一系列必须解决的新课题、新要求。市场化运作的基础设施建设的蓬勃发展，客观上要求法学研究应结合市场运作的实际情况尽快提出规范其行为的研究成果，这是当前研究BOT投融资模式的突出重点。
三、基础设施市场化运作应引起重视的法律问题
由于我国目前并没有基础设施投资法，也没有有关BOT方式进行投融资的法律规定，而现有的行政部门规章和地方立法又没有普遍适用和确认行为效力的约束力，因此，我们进行讨论的市场化运作的基础设施建设，一旦引起争议形成诉讼，则会陷入无法可依的判断误区和法律尴尬，这是一个严重的法律问题。
政府担保给公共基础设施投资提供保障的同时也为政府带来了或有负债。在融资时，公共基础设施项目的风险分配原则是项目参与者的相互合作作为基础和纽带，按照最小成本进行风险控制一方的协议来进行风险分配，市场风险由项目公司承担，非市场风险由政府部门进行承担，主要通过签订经营方面的特许经营范围、特许经营期限、投资回报率、经营收入、冲突解决机制等项目后勤支持、法律一致性等特许权协议担保条款体现，并改变了政府对项目其它参与方的作用见图1所示。在图1中虚线表示政府提供担保的作用。项目总价值是由经济价值和社会价值共同构成的，政府希望以最大的程度来提高项目的社会价值，而项目经营者则关心的是如何获得经济价值，将自身收益最大化是理性投资者的最终目标。
二、公共基础设施政府担保的期权特征分析
假设公共基础设施项目的价值为V，非政府投资者投资价值为E，非政府投资主体的预期回报率为er。若综合考虑项目在运营过程中面临的各种市场风险因素的影响，保证投资者在特许经营期内获得不低于*I的运营收入，此时可以根据B-S期权理论可以得出，当政府以向投资者提供担保来进行融资时，投资者相当于在建设基础设施项目时获得了一个看涨期权的投资收益。其中T为特许经营期，E为T时刻期权的执行价格。但如果公投资者在共基础设施项目进行投资经营期间不进行分红，那就在特许经营期T的期末，政府所担保的期权收益价值为*G(T)max(0,IE)。
若考虑到在共基础设施项目运营过程中所面临的各种非市场分析因素的影响，保证投资者在特许经营期内获得的运营收入不低于R，特许期内投资者实际获得的项目运营收入用V表示，TV表示V在特许经营期结束时刻的价值。G随着TV与TR之间大小关系的变化而取值不同：当TTVR时，投资者的收益是获得项目实际收入，此时政府担保的价值为零（G0）；当TTVR时，政府需要针对项目担保收入和实际收入之间的差额部分给予投资者一定的补偿，此时担保的价值大于零，即TTGRV。综合上述两种情况，若政府提供担保，则项目的运营收入始终为max,TTRV，政府担保的价值为max0,TTGRV，因此，政府担保其实是以V为基础资产，R为执行价格，T为到期日的欧式看跌期权。
三、结语
论文摘要：面对德州市小城镇消防基础设施建设方面存在的突出问题，通过调查分析，结合小城镇发展扫建设实际，提出了几点有针对性改进意见。
1、前言
小城镇消防基础设施建设事关小城镇消防安全和农村城镇化发展战略实施大局，是推进社会主义新农村建设的重要基础和保障。我国作为一个农业大国，农村城镇化建设总体水平比较低，消防基础设施建设滞后和欠帐问题十分突出。我们通过对德州市小城镇消防基础设施状况的调查分析，提出几点对策意见，供大家参考。
2、小城镇消防基础设施建设存在的主要问题
2.1消防规划不落实，消防基础设施建设无章可循，存在盲目性和不科学性
消防规划是小城镇消防基础设施建设的重要基础和前提。目前大多数小城镇缺少消防规划，有的虽在小城镇总体建设规划中提及有消防内容，但缺乏深度，内容不完整，可操作性不强。目前，德州市126个小城镇中，只有6个城镇编制有专门的消防规划，在总体规划中形成了消防规划专篇的不足30%0消防规划不完善，导致消防基础设施建设无序、混乱和欠帐。
2.2城镇消火栓建设缺口大、到位差
许多小城镇消火栓建设还没有起步，现有消火栓安装普遍存在安装数量不足，管网管径小，压力低等问题，加之，日常管理维护保养差，完好率低。目前，德州市126个乡镇中，安装有消火栓的仅88个，占总数的69.8%，其中38个乡镇尚未安装消火栓，每个乡镇平均消火栓数只有2.2具，欠帐率80%。全市供水主管不到100mm的乡镇53个，相当一部份供水主管不到50mm,一半以上供水压力不足0.25Mpa，其中还有近35%的不足0.1Mpa。目前，大多乡镇白来水厂(站)通过改制已私有化，加之，政府专项维护经费不到位，城镇消火栓、消防供水管网日常维护保养不落实，许多消火栓年久失修，无法正常开启。
2.3灭火救灾的基本装备缺乏，城镇自我救灾能力十分薄弱
小城镇大都离公安消防队比较远，火灾时关键要立足自我救护。各地小城镇普遍存在重组织队伍建设，轻装备配备问题。目前，德州市90%以上的小城镇依托乡镇干部、基干民兵和志原者等组建有兼职的抢险救灾应急小分队，但是，从调查情况看，大都空有一个组织，而没有配备消防手抬泵、水带、水枪、消火栓钥匙等基本的灭火救灾和其它抢险救灾装备。火灾时，主要靠的还是锅、碗、瓢、盆、桶等端水、递水灭火这种最原始和简陋的手段，一方面使小城镇现有消火栓等消防设施无法取用灭火造成浪费;另一方面也使应急分队的组建缺乏真正的现实意义和作用。
2.4自然、天然水源取水设施不完善，可借消防水源利用率低
各地小城镇大都有极为丰富的自然或天然水源，这是小城镇灭火救灾的重要储备力量。黄河流经本市62公里，年可引水25亿立方，目前，德州市126个乡镇中，89个在镇区500m范围内有江河、水塘、湖泊、水库等自然、天然水源达186处，但真正能直接作为消防给水之用的不足30%，普遍没有因地制宜建立供消防车取水用的码头、取水井或取水口，消防车无法直接取水灭火，白白浪费了本就紧张的小城镇消防水源，火灾时，往往只有望火兴叹，望水兴叹。
3、加强小城镇消防基础设施建设的几点意见
3.1搞好小城镇消防基础设施建设统一规划，做到有章可循
搞好小城镇消防基础设施建设的基础和前提是必须编制切实可行的小城镇消防规划。各地政府应当按照《消防法》、《山东省城市消防规划编制办法》等法规要求，将小城镇消防基础设施建设纳入城镇总体规划，并组织有关主管部门具体实施和落实。小城镇消防规划的编制，必须与城镇总体规划相配套，与城镇发展相适应，具有可操作性，特别要结合我国作为农业大国，小城镇总体建设水平还不发达的现状，注重实用，正确处理好需要与可能的关系，重点从城镇功能分区和安全布局、市政消火栓、消防通道、消防基本装备等几个方面人手，不宜面面俱到，宜粗不宜细。
3.2加强小城镇消火栓建设和消防基础设施的维护管理和保养工作
消火栓是小城镇消防基础设施建设的重要基础内容，是小城镇灭火救灾的基本武器。在小城镇消防基础设施建设中，必须把消火栓建设作为重点，切实按照国家规范要求进行规划和建设。对于新开发建设的区域，要按照城镇消防规划要求，坚持路修到哪里，消火栓就安装到哪里的原则，努力保证消火栓开始就建设到位。对于原有镇区消火栓欠帐问题，要认真制订计划，及时补充安装，尽快还清旧帐。另外，城镇消防基础设施维护保养工作环节多，任务重，要求高，必须从组织机构，责任制度，维护经费等方面予以保障。要落实小城镇消防基础设施维护管理和保养工作的归口部门和责任单位，解决谁主管问题。要制定完备的消防设施检查、维护、修理、验收等一系列规章制度，落实严格的奖惩措施，做到有章可循，有据可依。超级秘书网
3.3加强灭火救灾基本装备配备，提高小城镇自我救灾能力
小城镇火灾自我救护能力的提高，除了加强组织机构和救灾队伍建设以外，更为重要和关键的还在于救灾装备建设，否则就是巧妇难为无米之炊。在强化抢险救灾应急小分队等多种形式救灾队伍建设的同时，要进一步加强基木灭火救灾装备的配备。要配备一定数量的消防手抬泵(轻便型)、消防水带、水枪等最基本的灭火救灾装备，对干条件较好的地方，可以配备一定数量的轻便消防车，组建专兼职多功能消防队伍，并配备一定数量的灭火救灾个人防护装备等。要加强灭火救灾基本装备管理，组织开展经常性的应用性训练、演练，提高实战水平，保障火灾情况下能随时集结，快速出动，有效灭火。
3.4因地制宜，抓好自然、天然水源取水设施建设，提高后备消防水源灭火救灾利用率
从各地小城镇现有河流、湖泊、水塘、水库等自然、天然水源情况来看，其水质、水量大都可作为消防给水使用。要加强消防取水设施建设，保证火灾时消防车或消防泵能够及时、方便取水灭火。要因地制宜，结合当地自然、天然水源的情况，有计划地修建一定数量的消防车用取水码头，开辟供消防车或消防泵用的取水井、取水口。可根据城镇发展建设的需要，有计划地在镇区主要建筑区域修建一定数量的景观水池，既美化城镇景观，又可作消防水源之用，一举两得。
一、落实安全责任管理的重要性
安全生产责任制是企业中最基本的一项安全制度，是所有劳动保障制度的核心，正是因为有了这项制度，才能够将安全生产从组织领导上统一起来，并制定出一套完善的安全生产制度，只有这样才能够使得劳动保护工作才能做到事事有人管、层层有专责，使领导干部和广大职工分工协作，共同努力，认真负责地做好劳动保护工作，保证施工现场的安全生产。
落实安全责任是保障施工现场安全的重要措施。重于泰山的安全责任就是要千方百计防止安全事故的发生，特别是防止安全事故的重复发生，保证施工现场的安全生产。落实安全责任，必须要根据“管生产必须管安全”的原则，结合企业的安全生产管理、安全操作制度，企业的各级领导、各个职能部门、施工现场相关的工程技术人员等应负的安全责任进行明确的确定。
落实安全责任是安全工作的核心，是杜绝安全责任的有力保障。落实安全责任在安全管理系统中具有价高的权值，抓落实能够有效的提高安全效益。随着经济体制的改革，在安全管理中“人”的因素越来越重要，需要强化责任的落实。
落实安全责任就是落实一种愿望。不同的愿望代表着人们对身边的事物与现象的不同看法。表现在安全上，就是对现场的人的不安全行为和物的不安全状态识别的要求和能力不同，最后所引发的结果就是对隐患与事故的控制效果的不同。落实安全责任就是在落实自己的追求与幸福。不能够将自己的人身安全与幸福维系于领导和管理人员的提醒和要求。对于追求和幸福，主体是自己，安全责任的明确，其实就是铺就一条实现追求和幸福的道路。
二、影响施工现场安全责任落实的因素分析
（一）企业没有一套完善的安全管理体系
建筑施工企业在施工现场安全管理方面还存在着以下的一些缺陷，例如技术缺陷、劳动组织不合理、防范措施不当、管理责任不明确等方面的缺陷。这些缺陷的存在使得施工现场安全责任的落实受到了严重的阻碍。现在有一些建筑企业的负责人缺乏足够的安全生产意识，对安全生产管理缺乏足够的重视，在进行管理的过程中经常采用的是粗放型的管理，这样的管理再加上安全管理制度的不健全，安全责任的不明确，很容易就会诱发安全事故的发生。
（二）施工现场的安全管理无序，各种违规违章现象还大量的存在，责任推诿现象严重
我国建筑业施工现场安全管理还比较薄弱，存在着安全责任推诿现象，同时违章违规现象也是时有发生。有一些建筑施工企业设备、装置有缺陷，仍然在违章使用，当发生安全事故时就互相推卸责任。例如一些设备陈旧、结构不良、磨损、老化、失灵、腐蚀、安全装置不全、技术性能降低等等，对于这些本应该淘汰这些企业总是“视而不见”，最后出现问题就立刻推卸责任。一些工程的负责人为了抢时间赶进度和降低成本，没有考虑到安全责任，而违反相关的施工安全规定、施工程序，甚至是在安全生产条件不全的情况下，强行命令工人作业或严重超时加班，导致工人疲劳作业，从而导致安全施工的发生。
（三）政府的安全监管不力，责任很难落实
政府本身的财力与人力资源都十分的有限，安全监管有心无力。国内有很多的安全监督站没有任何财政拨款，在很多时候它们都是依靠自收自支或质量监督费在开展安全监管，没有充足的经费来源。经费来源的紧张会使得一些安全监督站产生腐败的行为，同时也会打击到他们的工作积极性，这样还如何对施工现场的安全生产进行监管。同时，我国各级建筑安全监督机构的人员也补充足。面对我国越来越庞大的建筑面积，现有的监管人员很难完成建筑安全的监管工作。其次是执法人员的专业素质也存在着一定的缺陷，执法不够严格。
三、施工现场安全责任管理的落实建议
要想落实施工现场的安全责任需要从多个方面出发。
（一）施工企业领导必须对施工现场安全责任的落实进行重视
施工企业的领导必须对施工现场的安全生产工作有高度的安全责任意识。对每一个项目都应该都应该根据项目的实际情况配备若干专职安全员。项目部配备一名专职安全员，工区和施工队配备一至两名兼职安全员，组建成一支安全保障队伍，由项目经理直接指挥，将具体的责任落实到具体的人头上。同时应该把好安全员的选择任用关，需要对安全员的安全从业经验、文化素质和责任心等条件进行综合考虑，如果所任用的安全员不合格则应该让相关的领导进行负责。领导还必须要经常亲临施工现场检查督促安全员的工作，杜绝安全检查流于形式、走过场或应付上级检查，要从施工现场的实际状况出发，认真查找安全隐患。如果领导不能够进行重视，那么久很难落实具体的安全责任。
（二）落实安全责任需要严格考核
落实安全责任不能够像任何其它责任制一样，仅仅是有制度却不进行严格的考核，这样的直接后果是安全责任制得不得有效的贯彻，安全责任不能有效的落实到具体的人头，即使当时落实也不可能持久有效。同时考核工作也不能够仅仅考核“出没出事故或死没死人”就了事，更主要的则应该考核每一个管理干部与相关生产人员是否履行了职责、完成规定工作任务情况。完成的好的要进行嘉奖，对于差的要重罚。只有坚持下去，才能够使得安全责任切实的落实到具体的人头，才能够让越来越多的人重视责任的落实，使失职、渎职、混日子的人愈来愈少。
（三）施工现场安全管理工作需要规范化
只有通过规范化的管理，才能够明确责任，因此要落实施工现场的安全责任就必须要做到施工现场安全管理工作的规范化。要实现到施工现场安全管理工作的规范化就必须要做到安全观念规范化、安全例行工作规范化、安全设施规范化、安全管理手段及措施规范化。
安全事故的发生虽然存在着一定的突发性与偶然性，但是却可以进行预测、预防和控制。在现代安全管理中，预防是其基本原则。要想预防就必须要有规范的安全观念。规范化的安全观念包括了系统安全工程的观念与班组安全的观念。
安全例行工作主要包括了班前班后会、安全分析会、安全检查等。其中的任何一个环节出现错误都有可能会为安全事故的发生埋下隐患。对安全例行工作进行规范化将能够使得施工过程中落实安全责任。
安全设施规范化主要包括了劳动防护用品的合理使用与现场安全标志设施规范化。这些都应该与专人挂钩，落实责任，如果因为这两方面的不规范而引起安全事故那么久能找到相应的责任人进行处理。
安全管理手段及措施规范化。建筑企业必须要推行企业安全文化建设，让安全生产的观念在员工的心中扎根，并能够时刻的惯行安全生产的理念。企业有责任建立起一套完善、规范的安全管理措施，
（四）需要建立高效的政府安全监管机制，强制实现施工现场安全责任落实
政府必须要加强对安全监管机构的人员配置，尽可能的配备相应的专业人员，并扩大安全监管范围。同时应该对现有的安全监管人员进行一次“清洗”，对于那些过分讲人情，喜欢“睁一只眼闭一只眼”的人进行处分，要严格执法，绝不姑息。同时还必须要制定出专门的规定，对于建筑现场安全生产监督机构的设定、工作职责、执法人员的数量、资格要求以及考核要求等进行详细的规定，从而推进施工现场安全生产监督机构工作的法定化和制度化。
关键词基础设施建设小城镇经济建设
钟管镇位于浙江省德清县东北部，是工农业总产值占全县首位的几个镇之一。东邻本县新市镇，西、北都与湖州市接壤，驻地距浙江最大的经济中心杭州仅40公里，离全国最大的经济中心上海仅185公里，交通方便，区位优势突出，钟管镇辖区面积39平方公里。90年代前，镇内突出的问题是“三乱两多一少”，即车辆乱停乱行，摊棚乱搭乱摆，垃圾乱倒乱堆；居民乱建乱围多，道路弯弯曲曲多；基础服务设施少。
早在1997年被列为首批浙江省小城镇综合改革试点镇以来，钟管镇政府深感建设好钟管镇是一项不可推卸的历史责任。按照“科学规划、合理布局、综合开发、配套建设”的方针，在近十年时间里，率领全镇人民抓住机遇，开拓进取，强化管理，把一个脏乱小镇引上了健康发展的轨道。并先后获得了浙江省东海文化明珠乡镇、省级教育强镇、省级村镇建设现代示范镇、省级绿色小城镇、省级文明镇等称号。同时，到2005年，该镇已挤身全省社会经济百强乡镇之列，综合指数得分排名也已上升到36位。
交通是城镇的命脉，道路是城镇的骨架。自97年以来，钟管镇道路建设投资资金数千万元，新增或改造城市道路面积128000平方米，道路总长度10.5千米，人均道路面积由3.6平方米提高到11.5平方米，建成了南湖路、振兴路、公园路、文昌路、以及环城东路、西路、南路、北路等多条城镇道路，打通了城镇交通“卡口”，建成了南湖桥、钟管桥、镇南桥、横塘桥、龙千长桥、南湖二桥、钟二桥、西二桥等多座桥梁。大大改善了城镇的内外交通状况，同时镇区新开辟的南湖路、公园路、振兴路等农民街吸引了大批农村居民进镇落户，加快了乡村城市化进程。
在进行道路建设的同时，全镇先后征用土地42.5亩，拆迁建筑物10多处，挖填土方量5000多立方米，投资一百多万元，建成了一座占地2.81公顷，居全县首位的农民公园；征用土地2000多亩，投资6000万元，建立了一个现有大、中、小企业40余家（其中国家级企业集团1家，市级企业集团5家）的工业园区，年工业产值达36亿元；先后铺设了8000多米下水道，建花坛二十个，绿化256000平方米，架路灯700盏，解决了钟管其它一些配套基础建设问题；接下去准备征用土地150亩，拆迁房屋32座，投资五千万元，开发建设一个近70000平方米的居住小区，可使近1200名居民喜迁新居。目前，钟管镇基础设施完善、功能齐全、布局合理、文明卫生、环境优美，一个欣欣向荣的现代化新型农村城镇正逐步形式。
是什么原因使钟管镇建设能在这么短的时间里发生如此大的变化呢？
——抓隹难得机遇，立足长远求发展。自1997年以来，浙江省省长、副省长，省城乡建设厅厅长，湖州市市长等有关领导多次来钟管视察指导。钟管人民把机遇看作是干事业的起点，看成把决心和实干结合的一次机会。自1997年以来，镇领导连双休日都不放过，除了其它必要工作外，几乎天都是围绕怎样把钟管建设得更好而作宣传、跑资金、搞协调。原先，县政府只计划在钟管修建一条仅3米宽的砂石路，只是解决了起码的通车问题，而钟管镇基础设施和市场滞后的问题仍尤为突出。钟管人看在眼里急在心里，他们决定紧紧抓住修建县城至钟管公路这一难得的历史机遇，请求批准把经过钟管的过镜段公路修建成一条路街合一的新街道——现取名南湖路，同时重点开发街道左右两侧村庄，使这一片沉睡千年的穷土地变成各方商家都关注的黄金宝地。后来，又把南湖路向南延伸至镇南的青墩工业区，大大改善了工业区的交通问题。这一抓住机遇，立足长远修建南湖路的方案，对改善钟管镇旧貌起到了关键性作用。
——抓住规划龙头，科学布局合理。规划是建设的龙头，是管理的依据。要搞好村镇建设，首先就要抓住这个龙头。过去，钟管人建房，多是这儿一间，那儿两户，既浪费了大量土地，又增加了基础设施投入，很难推进农村城市化进程。为此，钟管镇政府在城镇建设中，改革过去传统的建设方式，实行“统一规划、统一征地、综合开发、配套建设”。现在，钟管镇已请省、市规划院编制完成了《钟管镇城镇体系规划》、《钟管镇总体规划》、《钟管镇新区开发详细规划》等，城镇的主要地段及每个村庄都编制了相应的详细规划。建设完全是按照“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”来操作的，真正做到了高起点，高标准，即布局合理、节约用地，又有利生产、方便生活，努力成为浙江省小城镇建设的一面旗帜。
在最近一段时间，我国的农村发展较快，经济的发展程度和以前相比有了很大的提升，但是综合分析，如果加大对于农村基础设施的投入力度，可以有效的促进当地农村的发展，为地区的经济发展做出贡献。
（1）农村基础设施投资风险高，投资不足我国现在的很多农村基础设施的发展资金是来源于政府和金融机构的投资，这两个方面共同支持了农村基础设施的发展。但是在很多的情况下，一些金融机构并没有对基础设施的发展起到应有的作用，政府一直是长期以来农村基础设施投资主体。原因是农村的经济具有自身的特殊性，因此农村的基础设施投入会存在较高的风险，在缺乏强有力的监督机制的情况下，很多的当地融资机构不愿意承担风险，增加对农村的投入，阻碍了当地的经济发展。中国财政近几年来对农村基础设施的投资见图1-1。由图1-1可以看出，农村基础设施投资从1978年以来，开始逐年递增，但增加的幅度在1978—1989年增幅不明显，从1990—1997年有了比较明显的增加，1998年大幅度增加，随着我国GDP的增长，我国用于农村基础设施投资也有了较大幅度的提高。1999—2007年，我国对农村基础设施投资一直在比较高的水平上，伴随着2006年取消农业税，农民享受国家农业补贴，农村经济有了较大程度提高，2008年，全球金融危机，我国加大农村基础设施投资，2009年对农村基础设施投资又有了较高幅度的提高。但农村基础设施建设整体水平依然滞后全国经济发展和城市基础设施建设，农村基础设投资施存在严重不足和政府职能缺失现象。
（2）农村基础设施管理机制不健全同时现有的农村基础设施的管理体制存在很多的不足，导致了农村资金的使用效率较低，没有优化资源配置。很多的农村地区设置了冗杂的基础设施工程管理机构，层次多和办公人员较多在很大程度上降低了办事效率，资金的配置也较为分散，不能很好的进行融资，不能使得基础设施的建设在最短的时间内完工，同时对农业的发展也增加了负担。管理机构的人员数量多，就使得资金的一部分用在了相关管理人员的使用和开支上，这对于基础设施的建设也属于不利因素。当前情况下，不合理的资源配置使得农村基础设施的建设不完全，同时也导致了经济的发展缓慢。
（3）农村现有生产机制影响公共基础设施效应我国现在的农村地区仍然在实行家庭承包的责任制，这就使得公共基础设施的使用存在了矛盾和冲突，不能充分发挥联合的因素，降低了农业的产出比，影响了农业和农民的收益。这种制度的经营规模是较小的，因此就不能使用大机器作业，影响了机械化进程的发展，同时农村的集体活动较少，没有一个强有力的指挥领导机构，导致很多应该集体来做的事情由于没有人进行组织而造成了资源的浪费，最终影响了基础设施的维护和修正，甚至影响了当地的农业生产活动。
二、改善农村基础设施，促进经济增长
针对现在我国农村基础设施的分布情况，我们会发现其中存在的不足之处，因此只有对这一部分进行研究和改进，才能更好的促进我国农村的整体进步，能够使农村的发展切实符合我国对定的可持续发展策略。
1、加大农村基础设施投资力度首先，应该加强对农村的基础设施重要性的强化教育，使得农村公共财政的观念深入人心，同时再加大国家对这方面的投入力度。公共财政是在市场经济的模式之中国家所选择的主要支出模式，将国家的收入按需分配到社会之中来促进社会的进步，维护公共秩序，，因此国家所采取的政策是完善农村基础设施的一个关键点，同时在很大程度上决定了农村经济的发展态势。一些地处山区或者是高原上的省市可能由于其他的原因，政府能够对共存基础设施提供的投入较少，此时当地的相关部门及政府应该积极的采取措施，争取国家的财政专项资金支持，这样的做法有利于减少地方政府的财政压力，同时也能够发展当地的经济。地方政府得到了国家财政的资金支持之后，则应该根据当地的实际发展情况，合理的分配财政资源，最大限度的利用国家的财政资金，改变当地尤其是农村的基础设施工程，加快基层的建设，才能促进地区的经济发展。
2、建立以政府投资为主体的基础设施多元融资渠道尽管多年来政府在农村基础建设投资中占据主导地位，但应该从多方位开拓融资渠道，发挥多融资主体，尤其是农业银行在农村基础设施投资中的作用，其次，要利用地方乡镇企业、农村集体经济的发展优势，明确基础设施产权，争取抵押贷款融资；还可以争取多种民间资本、企业资本和政府资本之间的协同合作的PPT融资方式。
3、加强对农村基础设施专项资金的管理监督当地的政府应该转变传统的发展理念，切实落实相关政策，统筹城乡发展，减少城乡之间的发展差距，促进农村的快速发展。从相关的研究数据中可以得知，我国现在很多农村发展缓慢的一个重要因素就是当地政府的发展政策是向城市倾斜的，因而导致了城乡之间的差距越来越大，失去了政府政策的公平性。对此，我们必须要协调相关政策，公平合理的制定发展策略，促进城乡的共同发展。根据当地发展的情况，政府可以在财政预算中进行规划，按照基础设施的发展程度来规划财政资金的支出方向，增加对农村基础设施的财政投入，增加政府调控只能的可行性。同时，我们也应该对政府的内部结构进行调整，明确各部门的职责，建立一个分工明确、切实有效的管理机构，这样对保证农村基础设施专项资金的到位可以有较好的监督作用。通过部门职能的明确，资金的流向性有了较明确的方向，就能够促进农村的产业结构优化，完善基层设施的功能。
4、加强对农村现有基础设施管理我们应该加强农村之间以及农村内部的合作，共同管理基础设施，促进当地经济发展。政府除了提供专项的财政资金来促进基础设施的发展，同时也应该充分发挥当地农村村民的力量，组织当地农民建立起合作协会。合作协会除了要对农村的基础设施进行基本的日常维护之外，还会有一些别的功能，比如说当种田发生问题时，可以由农村的合作协会出面协商，解决包括农用水在内的一些问题，同时在村民意见不一的情况下可以发挥一个领导的职能，进行协商和解决，这样做既可以增加农民之间的凝聚力，也可以促进农村基层事业的发展。
5、建立健全农村基础设施建设竞争机制应该完善当地的竞争机制，加快农村的改革进程。在市场经济的运行模式下，竞争机制的引入是促进发展的一个良好方式，一些农村发展缓慢的原因很多情况下就是农村竞争的环境氛围较小，村民对基础设施没有维护的意识，因此导致了农村发展进程缓慢，和城市之间的差距越来越大。同时当地的一些金融机构也可以增加奖惩的机制，对于经济效益好的农村地区适当的放开贷款业务，例如农村电网以及水利灌溉等，以促进当地的发展。
三、小结
1.1天然气基础设施建设在近十年来取得一系列成就管道建设方面。我国天然气资源主要分布在中、西部地区，而天然气消费市场却主要集中在东部经济发达地区，因此，输气管线的建设成为我国天然气生产的一个“瓶颈”。为实现天然气资源与市场的衔接，近年来我国积极推进天然气输送管道的建设。截至2013年年底，天然气管道总长6.4万千米，国内初步形成了“西气东输、缅气北上、海气登陆、就近外供”的天然气流向格局[3]。在关于液化天然气（LNG）方面，1999年年底，国家正式批准广东液化天然气（LNG）试点工程总体一期项目立项，从此揭开了我国引进液化天然气（LNG）的序幕。2006年6月28日，广东大鹏液化天然气（LNG）项目第一期工程正式投产，标志着中国规模化进口液化天然气（LNG）时代的到来。截止到2013年年底，我国共建成液化天然气（LNG）接收站9座，共进口液化天然气（LNG）1790万吨，同比增长24%[4]。目前三大油气公司都已经开始加速构建液化天然气（LNG）市场网络的布局，最终将构成一个沿海液化天然气（LNG）接收站与输送管网。
1.2天然气管网及配套设施建设仍相对滞后虽然，天然气基础设施建设在近十年来取得了一系列成就，但中国天然气工业基础仍较为薄弱，天然气主干管网尚不完善，大部分地区管道建设和供需不匹配的矛盾依然存在。由于中国天然气资源远离消费市场，虽然已基本形成东西相连的天然气骨干管道网络，但很多地区还是缺乏管道和输气管网的支持，影响了下游消费市场的开拓，同时也制约了天然气勘探开发的进一步发展。此外，储气库等天然气配套设施建设落后，天然气调峰难度很大。虽然2013年我国天然气储备库建设取得重大进展，共投产6座，但有效工作气量仅29亿立方米，仅为天然气消费量的1.7%[4]。
2天然气消费概况
2.1天然气消费增长迅速，位居世界前列1970—2000年我国天然气消费的平均增速为7.4%，占全部能源的消费比例基本保持在2%左右，行业处于发展初期。随着西气东输一线工程的顺利投产，实现了天然气大规模跨区域的利用，在解决了运输瓶颈的同时，带动了行业进入快速发展期。2000年至2013年，我国天然气平均消费增速高达15.6%，远高于同期石油和煤炭6.5%和8.3%的增速，同时天然气占一次能源比重也大幅增加至5.1%。2013年我国天然气消费总量为2852.61亿立方米，占世界总消费量的4.8%，位居世界第四位[1]。
2.2国内生产增速相对滞后，供需缺口开始显现自2000年以来，我国天然气产量的年均增长率为11.9%，而同期我国天然气消费量的年均增长率达到15.6%，生产的增长速度跟不上需求的增长速度，两者相差3.7个百分点。2008年以前我国天然气供需基本平衡，自2009年起供需缺口开始显现。到2013年，我国天然气消费量为1616.13亿立方米，国内天然气生产量为1170.50亿立方米，天然气对外依存度达到27.6%。随着低碳经济的快速发展，相对清洁低碳的天然气将得到大规模的利用和较快的增长，供需差距将进一步拉大，如图2所示。据国际能源署（IEA）预计，到2035年，我国天然气消费量将达到6340亿立方米左右；而同期国内产量仅为3030亿立方米左右；我国天然气的供需缺口将达到3310亿立方米，对外依存度将达到50%左右。
2.3天然气占一次能源消费结构比重仍然较低尽管近年来，我国天然气消费出现了较大幅度的增长，但是目前，天然气在我国能源消费结构中的比重依然偏低。根据BP统计数据，2013年中国天然气占一次能源消费的比重约为5.1%，远低于世界平均水平23.7%，如图3所示。
2.4城市燃气和天然气发电所占比重稳步提高，但天然气消费结构仍待优化目前，我国天然气利用领域主要包括城市燃气、工业燃料、天然气发电和天然气化工。近年来，我国天然气消费结构持续优化。在1996年，国内天然气下游消费中化工及工业用气占比庞大，为缓解天然气供需矛盾，优化天然气使用结构，促进节能减排，2007年8月国家颁布了《天然气利用政策》，明确了天然气利用顺序，确保天然气优先用于城市燃气。在国家《天然气利用政策》的指导下，随着城市环保要求的提高和人民生活水平的提高，城市燃气的需求量日益增长，天然气消费结构日益优化，城市燃气在天然气消费中的比例逐渐上升，形成相对均衡的消费结构。2012年10月，发改委再次《天然气利用政策（2012）》，对《天然气利用政策（2007）》进行了修订，鼓励天然气发展，提高天然气在一次能源消费结构中的比重，并将绝大多数的天然气发电项目由允许类、限制类调整为优先类、允许类。预计未来天然气发电将获得较大发展。与发达国家相比，目前我国城市燃气和天然气发电的比例占天然气应用的总比例偏低。工业燃料和天然气化工等在工业应用的比例偏高。
3我国天然气市场快速增长的原因分析
3.1我国经济的持续快速增长自20世纪90年代以来，我国经济总体上保持了持续快速增长，1990—2012年年均增速为10.28%[5]。从天然气消费和经济增长的关系来看（如图4），天然气的消费量与经济发展水平密切相关。
3.2气候变化问题对清洁能源的需求近年来，气候异常和极端气候事件在世界范围内频现，国际社会对气候变化问题表现出了极大关注。尽管有关增温幅度与大气碳浓度的关系还存在较大的不确定性或者争议，但应对全球气候变化、减缓或减少以二氧化碳为主的温室气体排放已成为各国发展政策的一项重要内容。由于技术性与经济性的双重约束，新能源和可再生能源消费比重在短期内难有迅速提升。大力发展相对清洁低碳的天然气，是应对当前全球气候变化严峻形势的一种现实选择。在此背景下，天然气获得迅速发展。
3.3天然气基础设施的不断完善我国天然气资源主要分布在中、西部地区，而天然气消费市场却主要集中在东部经济发达地区，因此，输气管线的建设成为我国天然气生产的一个“瓶颈”。近年来我国积极推进天然气输送管道的建设，截至2013年年底，天然气管道总长6.4万千米，国内初步形成了“西气东输、缅气北上、海气登陆、就近外供”的天然气流向格局。天然气基础设施的完善为天然气市场的快速增长提供了直接条件。
3.4天然气消费端存在大规模补贴从广义上看，补贴是指政府采取行动提高能源生产者收购价、降低能源生产成本或降低能源消费者的支付价格。从狭义上看，补贴是指政府对生产者与消费者的转移支付或税收减免。我国天然气价格定价方法主要为成本加成法。成本加成法在保证上游生产商收回投资成本并获得合理利润的同时，将经济剩余更多的转移到了天然气的中下游环节，由于天然气输配环节的自然垄断性特征，一般受到政府管制，防止其获得超额利润，这样经济剩余就完全转移给了消费者，形成消费侧补贴，从而极大地刺激了最终用户消费天然气。
4政策建议
我国天然气市场在国际社会低碳发展诉求以及国内经济的快速增长双重背景下得到了快速的发展，2013年国内天然气生产量和消费量分别位居世界第六和世界第四，我国已成为天然气市场大国。然而在天然气市场不断发展的过程中也出现了一系列问题：如探明储量相对较少且分布不均、天然气管道及配套设施仍待完善、国内生产增速低于消费增速导致天然气供需缺口不断扩大、天然气价格严重偏离市场价值等。针对上述问题，本文提出以下四方面建议。
4.1加大天然气勘探力度，保证天然气供给稳定增长经过20年左右时间的发展，我国天然气勘探从1990年以前每年新增探明地质储量不到500亿立方米发展到2000年后每年新增探明储量超过1000亿立方米，我国天然气储量进入快速增长期。现在已基本形成天然气主要探区：即陆上的四川、鄂尔多斯、塔里木、柴达木、松辽、准噶尔盆地六大主探区和海上的南海、东海两大主探区。然而从探明率的角度看，我国天然气探明率很低，只有12%左右，相比美国70%以上的探明率水平相去甚远，这与我国天然气的勘探、开发、利用较落后相关。我国应加大天然气勘探投入，提高天然气上游勘探环节的投资回报率，鼓励天然气生产商进行新的勘探活动，从而保证天然气供给稳定，支持我国天然气消费以及国民经济的增长。
4.2加快天然气国际合作，推进天然气进口渠道多元化我国是一个“富煤少油缺气”的国家，截至2013年年底，天然气探明储量为3.3万亿立方米，仅占世界探明储量的1.8%，同期我国天然气消费量占世界消费量的4.8%。因此，除了积极开展勘探活动外，也应加快天然气国际合作，从而保证我国天然气的安全供给。2011年6月，中亚—西气东输二线正式贯通通气，我国第一次利用上了来自国外的陆上天然气；2013年10月，中缅天然气干线管道全部建成投产，广西贵港用上了来自缅甸的天然气；2014年5月，中俄签订天然气供气协议，预计从2018年开始向中国供应天然气。液化天然气（LNG）方面，随着国内液化天然气（LNG）项目的进展和实施，在进口LNG资源方面，新的资源不断落实。截至2013年年底，我国签署的液化天然气（LNG）合同量达到3775万吨/年，主要来源于澳大利亚、印度尼西亚、马来西亚以及中东的卡塔尔等国家。相对于进口液化天然气（LNG）而言，进口陆上天然气的形式更为严峻，是否能够寻找更多的陆上进口渠道，将会影响未来我国天然气安全供给。
4.3优化天然气消费结构，优先发展城市燃气在《天然气利用政策》的刺激下，近年来，我国天然气消费结构持续优化，据国家统计局数据显示，2000—2010年年间城市燃气的比例由18%提高到2010年的24%，但是与发达国家40%~50%仍然存在差距；天然气化工消费比例由37%降至2010年的20%，主要原因受天然气利用政策的限制，天然气在制造化肥和甲醇等化工产品的势头得到遏制；发电用气比例由4%增加到20%，主要原因是长三角和东南沿海新上马燃气发电项目较多。但是，与发达国家相比，我国城市燃气和天然气发电的比例仍然偏低。工业燃料和天然气化工比例仍然偏高。因此，应严格遵守天然气利用政策，优先发展城市燃气鼓励天然气发电，对部分天然气化工类项目进行限制或制止。
