时间：2023-03-22 17:46:25
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《档案法》第六条有明确规定，通过档案行政管理部门的指导行为实施，通过作用指导的对象产生预期的效果得以实现。它具有下列特征：
1.指导是档案行政管理部门的法定职责，是法律意志的体现，必须行使不得放弃，否则构成失职。
2.指导是一种行政行为，通过档案行政管理部门及其工作人员的具体行为表现出来。这种行政行为与法制监督行为虽然同属于行政行为，但比后者缺乏程序性、要素性和约束力，作用的对象具有宽泛性的特征；不以国家的强制力保证其实施，不遵守指导行为一般情况下不会承担法律责任，通常通过示范和引导的功能实现行政行为的所追求的效果。
3.指导以业务规则和技术规范为主要内容，通常以档案行政管理部门和主管部门的非法律的规范性文件、行业标准和通行的档案学理论为主要依据。
4.在管理成本上指导以不加重作用对象负担为原则。指导作为一种行政的行为是公权服务的体现，不得加重作用对象的经济负担，否则丧失其服务功能，背离立法原意。
二、明确档案行政管理部门指导的对象具有紧迫性
当前，不少基层档案行政管理部门认为我国档案实行的是集中统一，分级管理原则，毫无疑问，凡属本行政区的档案事务，都在本行政区档案行政机关业务指导范围之内。这个职责是非常明确的。这个观点存在具有法律基础和现实基础，但这个观点是不正确不符合实践的，必须抛弃！
1.《档案法》第六条是高度抽象的概括，立法以来有关部门没有进一步进行解释和说明。具体理解与执行的时候，由于地域不同、实际不同、知识结构不同，理解起来存在不同，执行起来各异。从实践来看，把本行政区域内的档事纳入指导范围是做不到的。硬性去做，指导就会流于形式，起不到良好的效果，就违背了立法的原意，这样的指导有选择的抛弃是最好的选择。
2.从指导的性质来看，这个观点是不正确的。指导按照最高法院的司法解释属于不可诉的非行政强制行为，是没有强制执行力的。被指导对象可以接受也可以不接受指导，可以执行指导意见也可以不执行指导意见。档案行政管理部门的制约措施有限。如果一味强求本行政区域内的档事纳入指导这个面，那么指导的质量就下降，与立法的原意提升整个社会的档案事业的水平的立法原意是相违背的。3.从行政机关行使职权追求效率和社会利益最大化的目的来看，这个观点是不正确的。档案行政管理部门单纯的指导行为对被指导对象并不能形成有效的约束，但是进行指导的时候仍然有其他的有力的因素影响的指导行为的执行。这些有力因素的发生以被指导对象与档案行政管理部门的同级政府存在行政隶属关系或主管关系为前提。如果不存在这个前提，影响力大打折扣甚至为零。例如现在的非公经济，当地政府都不进行行政上的指导而是进行法律意义上的监管，档案行政管理部门凭着法律的规定去指导经营活动中一个小的档案部分，这种影响力是极其有限的。为此将本行政区域内的档事纳入指导的范围违背了行政机关行使职权追求效率和社会利益最大化的目的。
4.从非公经济和社会组织存在的社会环境来看，这种观点是错误的。非公经济和社会组织只要没有违背法律的规定就可以自由存在和发展，它们的档案是非公经济和社会组织存在的副产品，在法律允许的情况下它们可以自行处置和销毁，它们的档案工作如何开展只要不违背法律是他们自主的事情。档案行政管理部门指导本质上是一种干扰市场经济的行为！
5.站在历史的角度以发展的眼光看，这种观点是不正确的。《档案法》颁布实施的时候是1988年1月1日，距今已经有26年，那个时候国有和集体企事业单位占绝对的主导地位。《档案法》这样的规定是符合实际情况的。而现在非公经济已经占国民经济的主导地位，而事业单位正在进行改革，有些纳入国家机关的序列，有些要改制为企业，客观形势已经发生了重大变化，档案行政管理部门的管理档案事务的手段要根据形势的变化而变化，如果死扣法律条文不变，将被时代所抛弃。
三、档案行政管理指导的对象
档案行政管理指导是行政机关（指依照法律的规定行使行政权力的单位，包括政府的行政机关和法律授权的组织）行政的一种，行政机关行政以存在行政隶属关系或业务主管关系为原则，以法律明确规定为例外。例如档案执法行为以地域管辖为主，并不需要存在行政隶属关系或业务主管关系。档案行政管理部门代表当地政府行使档案事业领域的行政管理权，行政的对象即管理的对象，管理对象应当满足下列条件之一：
1.管理对象与档案行政管理部门隶属的政府存在行政隶属关系或业务主管关系；
2.管理对象与档案行政管理部门隶属的政府存在行政隶属关系或业务主管关系的部门存在在行政隶属关系或业务主管关系。比如省档案局对市国土局进行业务指导。省档案局与市国土局没有行政上的隶属关系也不存业务主管关系，但是省政府与市政府存在行政隶属关系，市国土局与市政府存在行政隶属关系，此时市国土局就成为省档案局的管理对象。
（一）对水行政执法档案管理工作重视不够有些领导同志把执法工作的重点放在抓行政执法的过程上和抓行政执法的效果上，他们并不了解水行政执法档案管理工作的重要意义，往往忽视了水行政执法后的执法档案资料的收集、整理工作，因此对水行政执法档案管理工作投入的人力、物力、财力也就不足，从而造成水行政执法档案管理工作无法良性开展。
（二）执法人员素质有待提高根据河南省水政监察总队对河南省24个支队和154个大队的调查结果显示：水政监察大队的人员（3832人）中，中专以上学历为2017，占总人数的52.6%；大专以上学历为1497人，占总人数的39.1%；本科以上学历为318，占总人数的8.4%。从学历结构看，本科以上学历人数较少，大专以上学历的人数比例也不足50%，学历结构有待于进一步优化。有的大队虽然引进了文书档案管理专业的人员，但在案卷的整理和法律文书方面的知识还不足，需要展开专门的培训。
（三）经验交流欠缺档案利用不足要想提高水行政执法档案管理工作水平，各个水政监察大队之间就要不断地进行经验交流，只有通过经常性的经验交流才能找出本单位在水行政执法档案管理方面的差距和不足，也才能总结出本单位在水行政执法档案管理工作方面的经验。通过经验交流会促进各个水政监察大队在水行政执法档案管理工作水平的提高。另外，只有不断利用水行政执法档案，才能提高领导同志对水行政执法档案管理工作重要性的认识，从而加大对水行政执法档案管理工作的投入力度。
二、加强现代水行政执法档案管理工作的办法及措施
（一）强化责任，提高认识要加大对水行政执法档案资料管理的重视力度。各级各类水行政监察机构要把水行政执法档案资料管理和利用工作提升到重要的办事日程上来。明确各个水行政监察机构的水行政执法档案资料管理责任，经常组织检查组进行检查通报。对水行政执法档案资料管理不力、不善的要责令整改，并对整改方案进行监督和指导。
（二）严格执行水行政执法档案资料管理规定要想使水行政执法档案资料的管理更好地服务于水行政执法工作，就要严格执行档案资料管理规定。根据《关于印发水行政执法文书档案管理办法》中对水行政执法文书档案资料管理的有关规定，要对各种档案资料立卷归档进行严格的要求，认真收集、积累、整理水行政执法档案资料，然后分门别类进行归档，使所有的水行政执法资料都达到统一格式、统一标准。
（三）水行政执法档案资料整理应按章有序进行水行政执法档案资料整理与分类应按照水行政执法档案形成规律和特点，将水行政执法档案分成一定的类别和属类。保持水行政执法档案资料的有机联系，使其有系统、有条理地反映执法活动的历史面貌。划分类别和属类的标准要一致，层次要清楚，条理要明晰，不按年度分类，只按项目分类。
（四）强化水行政监察人员的业务培训水行政监察执法人员中有些人未经过专项培训，监察执法队伍中即懂专业又懂法律的人才比较缺乏，部分执法人员在执法过程中，法律知识掌握不够，业务不熟悉，造成执法水平较低。一些案例告诉我们，因对执法证据收集程序、步骤的不熟悉，造成执法过程不规范，不能把案件办成铁案。因此，必须经常开展执法人员业务培训，规范执法程序，提高水行政监察执法人员的业务素质和执法水平。
（五）应建立“案件首问负责制”和“案卷档案调用管理制度”对每一起违法案件都要明确主要经办人员，经办人员同时负责案卷、证据的整理，并负责及时将案卷移交给档案管理人员。案卷档案的调用和管理必须明确专人负责，并有专门场所保管案卷，做好调卷记录，要做到“专人、专柜、专室”。
三、结束语
1.1行政事业单位对档案管理工作不够重视
国家对档案管理工作有明文规定，制订了《档案管理办法》、《档案法》等法律法规供相关行政单位进行学习与贯彻，但是实际工作中行政事业单位对相关的法律规定并没有引起足够的重视，在工作中对档案管理工作认识不够，而且贯彻力度不到位，这样就导致一些档案工作在实际工作中并没有发挥正常的作用，这样长期不重视档案管理工作，容易导致档案管理工作的混乱，影响企业的发展。
1.2档案管理工作中的基础业务薄弱
目前行政事业单位中档案管理工作相对基础比较薄弱，虽然一些单位已经建立了档案的管理制度，但是在实际工作中却没有真正去落实这些制度，许多档案在整理过程中不够规范，没有按照要求进行档案归整，这样经常会出现严重的组卷混乱现象。同时行政事业单位没有进行有效的档案鉴定与监督工作，许多工作未能够按照相关的法定程序进行档案管理，进而引发一些工作上的问题。
1.3档案管理的设施比较落后
行政事业单位因为没有对档案管理的意识不够强烈，进而导致单位内部的档案管理部门的现代化设施不够齐全，设施趋于落后状态，比如说，一些档案管理室空气比较污浊，库房简陋，有些储藏室内竟然还堆放着一些易燃物品；办公条件简陋，未能实现三室（办公室、接待室、档案室）分开办公等，这些因素都会影响到行政事业单位的档案管理工作。
1.4档案管理工作人员整体素质有待提高
行政事业单位中档案管理工作中出现问题的原因还有管理人员自身的素质和专业水平不高，一些管理人员经常会进行变动，导致档案管理部门即使对员工进行培训，但出现工作调整时，都会影响到整个档案管理工作的正常运行。
2行政事业单位档案管理创新的思路与对策研究
2.1建立比较健全的档案管理制度
为了保证档案管理工作更加明确，具有创新性，应该要建立比较合理的、科学的档案管理制度，根据行政事业单位实际的发展情况进行制度建立，同时要确保档案管理制度可操作、实用、简明，能够在实际的档案管理工作中发挥作用；要保证制度在约束的地位上是平等的，这样能够有效约束领导与职员的工作行为，使单位上下严格按照制度进行工作，保证制度的执行力度；建立严格的奖惩制度，这样能够在档案管理工作中对员工的工作进行公平的、严肃的管理，保证制度在执行和管理工作中发挥其重要的制约作用，保证奖惩分明。
2.2加强管理，使档案管理的水平有所提高
为了保证档案管理工作有序开展，应该要对单位进行一定力度的宣传，使员工进行相关工作的学习，进而能够更加重视档案管理工作，并且能够提高档案管理的水平。所以，行政事业单位要建立一支完善的领导队伍，定期检查和指导档案管理工作，并且要根据单位发展情况，制定合适的考核机制进行档案管理工作考核，在档案管理工作中实行动态的管理，使员工能够加深对档案管理工作的重视程度，进而能够提高档案管理工作质量，确保档案管理工作更加科学化、规范化。
2.3引进信息化技术进行档案管理，有效提高工作质量
随着信息化技术的蓬勃发展，计算机技术无疑为各个行业的发展注进了一股活力，因此在档案管理工作中进行信息化管理能够有效提高档案管理的工作质量，同时也是社会发展的客观需要。利用信息化技术进行档案管理，能够使档案资源得到合理的开发与利用，延长档案的使用寿命，同时能够提高档案管理工作的效率，使档案管理改革更具创新性。为了在档案管理工作中进行信息化技术管理，首先行政事业单位各个部门之间的信息传递要保证及时与准确，这样能够保证档案管理的时效性；然后给单位各个部门配置先进的设备，这样在进行档案资料输入时，能够更加便捷，并且可以利用计算机技术进行文字、图片与数据资料之间的转化，进而保存纸质和电子档案两种档案资料；在档案管理工作中进行创新，可以根据网络技术向社会提供更多的档案信息服务，这样能够保证资料信息共享，进而能够提高档案的使用效率和工作质量。
2.4做好行政事业单位的档案保密工作
行政事业单位的档案资料十分重要，因此要对资料进行保密工作，首先在进行库房选址和建造问题上，要根据国家规定进行建筑物设计和施工，要将库房与阅览室、办公室分开，为了防止资料被盗窃，要保证库房的门窗是牢固的；同时加强库房的管理，安排专业人士进行库房看管和巡视，无关人员禁止入内；在管理库房档案资料的人员选择上，要选择具有专业技能、能够区分开保密档案与保管档案的人才，确保档案在保存过程中的完整性。
3结语
行政诉讼与其他诉讼一个重要的不同之处，在于它存在着一个受案范围，即并不是所有行政争议，行政相对人都可以向法院提起行政诉讼；只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。以这样的理由来创设行政诉讼制度，一个必然的结果是，有时当行政主体的行政行为违法侵犯了行政相对人的合法权益时，受害人就无法通过司法程序获得法律上的救济。尽管受害人可以采用其他法律救济程序，但由于其他法律程序没有司法程序所具有的公正性和有效性，往往导致受害人的合法权益得不到有效的保护。“有权利必有救济”的法治原则在这里无法获得兑现。这就是法治的代价。
法治作为一种理念，它是通过法律实施过程中体现出来的，这个过程就是人们体验法治的过程。尽管法治的价值已为人们所共识，但“法治在西方也并未被始终看作解决人类社会问题的良策。”（注：高道蕴等编《美国学者论中国法律传统》，中国政法大学出版社1994年版，第247页。） 行政诉讼作为推行法治的一项重要制度，也是以支付相应的代价为运作前提的。除了一般诉讼法律制度所支付的代价外，如超过诉讼时效的争议，法院将不予受理等，行政诉讼还通过排除审查部分行政行为为前提，即确立行政诉讼的受案范围来推行这一具有重要法治意义的法律制度。
从法学原理上看，推行法治所要支付的代价必须具有正当性，且因法治所牺牲的利益必须小于法治所保护的利益，否则，法治就失去了其应有的蕴涵意义。就行政诉讼而言，对受案范围之外受行政主体行政行为违法侵害的行政相对人的合法权益，如要将其纳入受案范围，我们所支付的代价将高于所保护的合法权益。从经济学角度看，这是一种不经济的行为，是不适应现代社会发展的制度性设置。这一点我们可以从以下关系中进一步认识到行政诉讼确立受案范围的充分理由。
1.行政权与司法权的关系
行政诉讼与民事、刑事诉讼制度的不同点之一就是它涉及了行政权和司法权的关系。行政权和司法权是两种公法的权力，根据分权理论，这两种权力必须由两个性质不同的机关分别行使，不得互相僭越，而分权理论在其逻辑体系中的结论是，分权的目的是实现权力之间的互相制约。权力的制约必然产生此权力介入彼权力界域的客观结果，否则，权力制约也是难以实现的。行政诉讼是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约，结果是，在行政领域中，行政主体对某些行政管理的决定是否合法，并不是由行政主体一家定夺，而是取决于法院对该行政决定的司法审查后作出的判决。因此，行政诉讼制度实质上为司法权介入行政领域提供了合法性的依据。
然而，司法权介入行政领域的深度和广度，直接影响着行政权行使的有效性。行政主体所管辖的行政事务具有多变性、复杂性、广泛性，经常需要行政主体即刻作出处置并立即执行，否则不利于保护社会公共利益和其他公民、法人或者其他组织的合法权益。如果对所有的行政行为，只要行政相对人提出异议，都必须进入司法程序接受司法审查，那么，行政主体就难以维系正常的社会发展秩序，社会可能会陷入一片混乱状况之中。因此，司法权对行政权监督不管有多么充分的理由，必须为行政主体保留出一部分司法审查豁免的领地。当然，从法治原理看，行政主体必须依法行使行政权，任何违法行使权力的行政行为，都应当承担相应的法律责任。对司法审查豁免的行政行为如违法侵害行政相对人的合法权益，也应当设置其他法律程序给予救济，不能放任不管。由于各种法律救济程序的性质、功能、效果并不一致，而在各种法律救济程序中最为人们所认同的是司法审查程序。因此，划定司法权介入行政权领域的界线必须具有正当的理由。我认为，这些理由是：
（1）司法审查权的可行性。 司法审查权不具有包医社会百病的功能，它具有一定的局限性。因此，法官如不具有一定的行政管理经验，了解行政管理的实际情况，就难以胜任对行政行为的合法性审查。实际上，普通法院的法官在这方面的知识是相当欠缺的，而要求法官去掌握这些知识又是不可能也没有必要的。因此，只有那些不需要有更多的行政管理经验和专业知识的行政行为，司法审查权才具有良好的可行性。
（2）行政权行使的有效性。司法审查权介入行政领域， 对行政权行使有效性的影响是客观存在的，也是设置司法审查制度所应当支付的代价。但是，这种影响不能超过行政主体维护社会发展所要求的基本秩序。如对某种行政行为的审查已影响到这种基本秩序的存在，则该种行政行为就不能接受司法审查，如政府宣布行为等。
2.行政权与公民权的关系
行政诉讼的受案范围实质上是对公民权利范围的一种界定。公民的合法权益受损害，凡为行政诉讼受案范围所确认的，则公民就有请求司法权保护的权利。凡不为行政诉讼受案范围所确认的，则行政权就可以得到司法审查豁免的特权。因此，行政诉讼受案范围的边界就是公民合法权益受司法保护和行政权得到司法豁免的临界点。然而，这个边界并不是形式上的，它应当是随着社会发展而不断变化的。本质上说，确定行政诉讼受案范围不是一个法律性问题，而是一个政策性问题，但它不能偏离行政诉讼的立法目的。它应当是通过政策性的平衡，使行政诉讼的受案范围更有助于实现行政诉讼的立法目的。
在一个稳定发展的现代社会中，行政权与公民权必须处于相对平衡状态。行政权不能过份地限制、损害公民权，否则，行政专制就不可避免；同样，公民权也能不受行政权的有效管理，否则，社会就不可能得到有序的发展。当行政权不当地限制或者违法的侵害了公民权时，公民应当有权通过有效的法律程序获得权利救济；当因公民权违法行使而使行政权不能有效地实现对社会管理时，行政主体也可以通过预定的法律程序实现行政权。然而，行政权和公民权之间关系的必然不平等，要求在行政领域中对于行政权的行使，公民不能动辄行使司法救济权，牵制行政权的有效行使。只有当公民权受到的损害达到了司法救济的程度和司法救济具有明显的有效性时，公民才能发动司法救济程序。因此，通过法律确立一个合理、适当的行政诉讼受案范围相当必要。
二、确定行政诉讼受案范围的方式
以何种方式来确定行政诉讼的受案范围，与行政诉讼制度本身是否先进没有直接的关系，但是，行政诉讼的受案范围的方式是人定还是法定，则可以反映出行政诉讼制度的先进性。因为，任何一种行政诉讼的受案范围的确定方式都会存在着一定的缺陷，人们至今还没找到一种完善无缺的行政诉讼受案范围的确定方式。
从目前各国行政诉讼立法和逻辑理论上分析，确定行政诉讼的受案范围有三种方式：
1.列举式。列举式是指由成文法和判例法明确规定行政相对人可以提起诉讼和不能提起诉讼的范围。我国目前的行政诉讼受案范围就是采用这种方式确定的。我国有学者将行政诉讼法第2 条的规定作为论证行政诉讼采用结合式方法确定行政诉讼受案范围，实质是混淆了确定行政诉讼受案范围的方式和标准。而将第11条第1 款第（八）的规定当作概括式的例证，更是一个不该有的认识错误。因为这项规定实质上仍然是属于列举式的范畴。由于行政诉讼客观上存在着一个行政行为不受司法审查的豁免范围，从理论上说，列举式是可以穷尽所有可以被提起行政诉讼的行政行为。由于成文法自身的局限性，使这种理论难以成为现实，如果我们采用判例法制度，这个局限性完全是可以被克服的。这种方式的优点是，首先行政诉讼受案范围边际界线明确，具有较高的指导实践的实用性能。其次，可以随着国家政策的变化通过判例法适时平衡行政权和公民权的关系。因此，我认为现行行政诉讼法采用列举式确定行政诉讼的受案范围是应当肯定的，美中不足是缺乏具有能动性的判例法来释淡成文法规定所致的滞后性。
2.概括式。概括式是由成文法明确规定行政相对人可以提起行政诉讼的一个基本的抽象标准。这种方式的优点是为司法机关逐步拓宽行政诉讼实际受案范围提供了先决条件。如德国行政法院组织法第41 条第1款规定：“非宪法性质之所有公法上争议，除联邦法律明文规定，应由其他法院审理外，都可以提起行政诉讼……。”美国联邦行政程序法第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人， 或者受到有关法律规定之行政行为的不利影响或者损害的人，均有权诉诸司法审查。”我国行政诉讼法第2条的规定似乎是一个概括式的规定， 但它因有“依照本法”之限制而成了只表明一种具有宣示意义的国家态度。这种国家态度不仅仅落实于第11条和第12条，还体现在其他条款中。从各国行政诉讼实践看，在一个实行行政诉讼受案范围概括式的国家中，必须存在着一个能动的司法机关和成熟的判例法制度，否则，概括式的受案范围就失去了可行性。因为，概括式的受案范围只提起了一个行政相对人可以提起行政诉讼的抽象标准，落实到一个具体的行政争议是否属于行政诉讼的受案范围有时可能会引起争议，不能由行政争议任何一方当事人认定，这个裁决权应当由司法机关来行使。此时，这个司法机关应当具有相当的司法能动性，而不是只见法律条款，不见法律精神的适用法律的机器。我国目前的司法机关不属于前者，而是后者。因此，我认为中国目前的司法机关的局限性导致了在行政诉讼中不适宜以概括式确定受案范围。
3.结合式。结合式是在一国的行政诉讼法中同时采用列举式和概括式来划定行政诉讼的受案范围。有学者根据列举式和概括式在结合式中的不同地位，又区分出概括列举结合式和列举概括结合式两种。（注：胡建淼主编《行政诉讼法教程》，杭州大学出版社1990 年版， 第72页。）从理论上和逻辑体系中，这种结合式有其存在的合理性，但是，在实践中并没有存在及其运用价值。因为，一个国家的具体国情无论属于那种类别，列举式或者概括式都可以解决本国行政诉讼受案范围确定的方式问题。行政诉讼的受案范围确定不仅仅是受案范围的本身问题，它不能与其他问题，诸如司法机关权力运作状况等相脱离来认识，而结合式的提出正是孤立地认识受案范围所致的结果。如果我们再深思一下就会发现，既然法律已经列举了行政诉讼的受案范围，那么，概括式的规定有何意义呢？反过来，既然法律已经作出了概括式的受案范围的规定，那么，再作列举规定不是多此一举吗？因此，我认为，所谓行政诉讼受案范围的结合式规定，纯粹是一个理论上或者逻辑意义上的词汇，没有实用价值。
三、行政诉讼受案范围与合法权益
行政诉讼法第2条规定：“公民、 法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”有些论著将这一条款认为是行政诉讼案件的构成要件，即（1 ）原告必须是认为自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织；（2 ）被告必须是行政机关包括法律、法规授权其行使行政职权的组织；（3 ）诉讼标的必须是具体行政行为。（注：《〈中华人民共和国行政诉讼法〉诠释》，人民法院出版社1994年版，第10页。）我认为这种认识是不妥当的。从法理上说，构成要件应当是一个实体法的问题，它是法律规定某种行为在法律上是否成立所应当具备的所有主观和客观的要件之和。如果行为具备了构成要件，则应当承担相应的法律后果。但是，从我国目前行政诉讼的实践看，一个行政争议如果具备了上述构成要件，并不都能成为行政案件而为法律所受理，其最为关键的是这里所指的“合法权益”已为受案范围的限制，即公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵犯后，并不是都能向法院提起行政诉讼请求司法保护，由此引出了合法权益与受案范围的关系问题。
法理分析显示，权益即为权利和利益的合称，它是作为与权力主体相对应的权利主体即公民、法人或者其他社会组织生存、发展的基本条件。然而，公民、法人或者其他组织生存和发展的基本条件并不都能获得法律的保护，这固然有法律自身的局限性因素，也与国家政治、经济和文化发展有关。因此，公民、法人或者其他组织的权益可分为应有权益、法定权益和实有权益。应有权益是公民、法人或者其他组织为生存、发展所应当具有的权益，凡法律不禁止的，都应当属于公民、法人或者其他社会组织的应有权益的范围。这种权益的特点是，当权益主体受到他人的侵害时，不能请求权力给予救济。法定权益是国家根据政治、经济和文化发展的状况，将部份应有权益法定化，并表明了对这种权益的保护决心。这种权益的特点是，当权益主体受到他人侵害时，有权请求权力给予救济。在法定范围内公民、法人或者其他社会组织所享有的权益也可称之为合法权益。实有权益是指公民、法人或者其他社会组织在法定权益范围内，切实享受到的法定权益的总和。如果法定权益是人们的一种理想，那么实有权益则是这种理想在现实生活中的反映，然而，这两者之间永远存在着可以变动的距离。因为，在某种情况下，公民、法人或者其他社会组织并不真正享受到法定权益，根本的因素是权力不可能完全排除所有对合法权益的侵犯。在现代法治国家中，公民、法人或者其他社会组织的合法权益因其性质不同而分别由不同的法律部门给予保护，如民事合法权益由民事法律加以保护，行政法上的合法权益则由行政法加以保护。
由此，我们可以得到第一个结论，行政法只保护根据行政法功能可以保护的公民、法人或者其他社会组织的部份合法权益，而不是全部合法权益。
行政法就其内容而言，我们可以划分为行政实体法、行政程序法和行政诉讼法。这是其他部门法所没有的现象。行政实体法和行政程序法调控着行政主体在行政领域中的活动，行政诉讼法则是事后通过司法主体运用司法权在司法领域中对行政权的一种监督手段，它并不是行政过程的必经阶段。因此，行政主体有时可以终局性地解决行政权所引起的争议。为了确保公民、法人或者其他社会组织在行政法上的合法权益，国家法律一般设置了两种法律救济程序，即行政复议和行政诉讼。根据行政权所涉及到的领域的利益，法律有时需要规定某些行政争议经过行政复议后，还可以进入诉讼程序接受司法审查，而有的行政争议则由行政主体通过行政复议作出终局解决方案。同时，行政主体有时所实施的行政行为，如制定行政法规和行政规章侵犯了公民、法人或者其他社会组织的合法权益，如果法院的判决不能从根本上解决这种行政争议的，国家可能也会放弃这部份公民、法人或者其他社会组织合法权益的有效保护。影响国家作出这种立法政策的因素异常复杂，既有政治体制，也有社会结构和基础等。
由此，我们可以得到第二个结论，行政法可以保护的公民、法人或者其他社会组织合法权益，不可能都得到行政诉讼法的保护，或者说，行政诉讼法只保护行政法上公民、法人或者其他社会组织的部份合法权益。
行政诉讼法是对司法权介入行政权领域合法性的确认，是事后监督行政权的一种有效法律机制。然而，司法权不可能解决行政权行使过程中产生的所有问题，它只能在司法权可以影响的范围内实现对行政权监督的目的。司法最终解决原则作为一项法治原则，不能完全适用于司法权对行政权监督的关系上。设置某些例外的情况，从总体上看并不损害这一原则的法律价值。为了有效地行使司法审查权，行政诉讼法必须规定一个受案范围，即只有行政诉讼受案范围所涉及到的公民、法人或者其他社会组织合法权益，才受到行政诉讼法的保护。在行政诉讼法受案范围之外的公民、法人或者其他社会组织合法权益受到行政权的侵犯，要么通过行政复议的保护，要么通过宪法诉讼保护，要么暂时还不能得到法律的有效保护。这种现象即使在法治国家中也在所难免。
由此，我们可以得到第三个结论，行政诉讼法第2 条的规定是一种国家立法政策性态度，具有宣示的法律意义，它所规定的内容不是行政诉讼案件的构成要件，而是行政诉讼受案范围确立及其解释的指导思想。
四、行政诉讼受案范围与人身权、财产权
行政诉讼法第11条第1款第（八）规定，人民法院还受理公民、 法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的具体行政行为而提起的行政诉讼。这一规定至少为受案范围带来如下几个必须解决的法理问题：
1.人身权、财产权与合法权益的关系
在私法上，公民、法人或者其他组织的合法权益可以分为人身权和财产权。人身权仅是指以与人的身体、人格或者身份不可分离而无直接财产内容的权利，它可分为人格权和身份权。财产权是指具有一定物质内容或者直接体现某种经济利益的权利。（注：佟柔主编《中国民法学。民法总则》，中国人民公安大学出版社1990年版，第69页。）这种对私法权利的最基本的分类，在民商法学界可能已为绝大多数人所认同。在民事法律关系中，民商法所调整的对象是平等主体之间的人身权和财产权的法律关系，表现为权利与权利的关系，这种受民法保护的人身权和财产权是公民、法人或者其他组织的部份合法权益在民商法上的体现。由于人身权和财产权是平等主体之间的全部法律关系的总和，因此，民商法学上作出此类划分是能够穷尽公民、法人或者其他组织在民商法上合法权益的表现形式-私法权利。
然而，在公法上，公民、法人或者其他组织的合法权益并不仅仅可分为人身权和财产权，也就是说，以人身权和财产权是难以穷尽公民、法人或者其他组织的合法权益在公法上的具体表现-公法权利。其原因是，平等的私法律关系并不涉及公民、法人或者其他组织的某些合法权益，私法的功能在调整这部份公民、法人或者其他组织的合法权益时既无能为力，也没有必要，只能让位于公法来调整，如政治权利、文化教育权利、担任公职的权利等，也就是说，公民、法人或者其他组织在公法上的合法权益不仅可以具体化为人身权和财产权，还可以是其他权利表现形式。那种认为公民、法人或者其他组织的合法权益在公法上也只能表现为人身权和财产权的观点，甚至认为公民、法人或者其他组织的合法权益只有人身权和财产权的观点显然是错误的，其原因是没有区别公法与私法在调整功能上的差别，简单地照搬了私法上对公民、法人或者其他组织的合法权益表现形式-私法权利的分类。
行政法是公法的重要组成部分，在不平等的行政法律关系中，行政法不仅调整着公民、法人或者其他组织的人身权和财产权，而且还调整着政治权利、其他经济权利和文化权利。这种对公民、法人或者其他组织的合法权益广泛性的调控，也符合现代行政管理的特点。因此，人身权和财产权与合法权益的关系在私法上表现为一种重合关系，而在公法上则表现为一种从属关系，即人身权和财产权只是合法权益的一部份，另一部份的合法权益则通过其他权利形式表现出来。
2. 行政诉讼法第11条第1 款前面七项所涉及的具体行政行为是否必须是侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权
这个问题源于行政诉讼法第11条第1款第（八）项规定， 即人民法院还受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的具体行政行为而提起的行政诉讼。这里的“其他人身权、财产权……”使行政法学界产生了两种相反的观点，一种观点认为，行政诉讼法第11条第1款前面七项所涉及的具体行政行为必须是侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权，理由是第（八）项的“其他人身权、财产权”的规定，实质上是对前面七项的一种限制，否则，这里的“其他”就没有任何法律意义。另一种观点认为，行政诉讼法第11条第1 款前面七项所涉及的具体行政行为不必须是侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权，也可以是政治权、劳动权、文化权、受教育权等。（注：姜明安《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第123—124页。）我认为，后一种观点是正确的。理由是，正如前所述，公民、法人或者其他组织的合法权益在行政法上并不仅仅表现为人身权和财产权，它还有其他权利表现形式。对其他形式的权利保护的重要性并不亚于对人身权和财产权，且司法权功能可以实现对这种权利表现形式的保护目的。
至于行政诉讼法第11条第1款第（八）项的规定，则应当理解为，除上述七项所列举的具体行政行为，其他具体行政行为如不侵犯公民、法人或者其他组织的人身权或者财产权的，则不属于行政诉讼的受案范围。前七项是通过列举具体行政行为来确定行政诉讼的受案范围，第（八）项则是以列举具体行政行为所产生的损害结果性质来确定行政诉讼的受案范围。
3.与第11条第2款的关系
行政诉讼法第11条第2款规定：“除前款规定外， 人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这一条规定实质上是为拓宽行政诉讼受案范围提供了一个法律依据。由于公民、法人或者其他组织的合法权益在行政法的权利表现形式多样性，国家可以根据具体情况通过法律、法规规定，将公民、法人或者其他组织需要保护的合法权益纳入行政诉讼的受案范围，如根据《中华人民共和国国家赔偿法》第13条的规定，法院可以受理行政主体对受害人申请赔偿不予答复或者受害人对行政主体作出的赔偿数额有异议而引起的行政案件。
五、与行政诉讼受案范围相关概念的区别
1.受理
关键词 高校 行政管理专业 实践教学
中图分类号：G424 文献标识码：A
随着中国社会转型与经济改革，目前形势对于行政管理专业来说，既是机遇又是挑战。
实践教学就是要通过实践来达到优化教学成果的目的。知识作为教学当中的核心内容，本就源自实践，教学的最终目的是要使实践得以完善。所以教学离不开实践，实践也是达成教学目的，重要手段。实践教学不仅可以辅助理解和掌握专业知识技能，还能提高学生兴趣，培养学生务实精神和创新精神。行政管理专业实践性非常强，当前高校行政管理专业建设亟待解决的问题就是实践教学体系的建设。通过现阶段的教学实践发现，可以通过实习、实验、案例教学、论文与设计等手段来进行行政管理专业实践教学体系的建设。
1 实习
实习就是在实践中学以致用。纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。实习是最直接而且最重要的实践教学方式，也是实践教学达到教学目的的首要途径。学生在校园内外参加实习，师从实际经验丰富的工作者或是老师，直接参与到改造自然、改造社会的实践活动中，在实践当中亦可体验到课堂上学到的理论知识，同时对学到的知识加以验证。在不断感受与验证当中知识获得补充与修正，使理论知识直接转换为经验和能力。实践作为认识的主要来源，同时也是认识发展主要的动力源泉，实践是检验认知的最终标准。目前我国高校很多专业都设有实习环节，不同专业的学生的培养计划中实习的内容、形式和管理方式等方面也各不相同。行政管理专业学生实习的开展，应特别落实以下工作：
首先就是实训基地的建设。当前高校行政管理专业学生的培养目标是为政府机构和社会企业输送更多的行政管理人才。所以，高校行政管理专业可以选择在各企事业单位或是政府相关职能机构中建立实训基地，在保障学生人身安全以及食宿问题以后，更要加强对学生的实训指导。实习基地需要合理持续运作保持稳定，避免学校因苦于无稳定实习基地而每年都要在实习单位的寻找上疲于奔命。稳定的实习基地既能减少学校和教师之间的工作量，同时也能保障行政管理专业学生的实习效果。但是，不得不承认的是目前的实习基地建设中仍存在很大的困难，这主要是实习单位（企事业单位、党政机关和社会团体）绝大部分都不太乐意接纳学生在其单位实习。行政管理专业在校学生去这些机构实习，基本什么忙也帮不上，有时候还帮倒忙，无形之中给这些实习单位增加了工作量。所以造成了当前实习单位比较难联系，实习基地的建设存在一定困难。目前很多高校解决行政管理专业实习基地大多是靠政府摊派或是靠私人关系：依靠自己有领导职务的 MPA 学员或在职研究生或学生家长政府部门领导或其他单位的领导，这样的方式虽然可以解决一时困难，但由于学生的流动性较大，这毕竟不是实习基地的建设的良好途径，实习基地的不稳定也影响了实习质量。解决高校实习基地的问题还应从实习单位自身做起，政府机构从中协调，并给予一定的优惠政策，使得机关、企事业单位以及社会团体意识到帮助高校学生实习也是一种义务，并主动将这个义务纳入到自己的责任范围。教育主管单位也应从中积极协调，发挥自身的主导优势，在校外实习基地难寻的现状下，积极拓展校内实习基地建设。就行政管理专业而言，校内的行政工作与社会上的党政机关、企事业单位、社会团体的行政工作并没有本质上的区别，只是形式上看起来学生仍未走出校园，融入社会。使得学生自身感觉环境相对熟悉，所以在校内实习时就会忽略了实习机遇的把握。然而实际上，虽然学生生活在校园之中，但是并非对校园内所有的行政管理事务非常了解。所以在校内实习时，只要加强学生在校内行政管理部门实习时的指导，严格要求学生的校内实习，也可以达到与校外实习基地实习同样的效果，同时校园内的食宿、安保问题本来就有保障，这样也能节省实习成本，这也是校内实习基地的优势所在。
其次，在实习过程当中注重对学生实习的指导工作。行政管理专业目前重理论、轻实践是现状使得学生对于实习的观念重视程度本来就不高。实习指导老师在实习过程中关注的也都是学生的安全、纪律等方面的问题，学生少惹麻烦就是万事大吉。对于在实习过程中学生如何进行实习、在实习中有困惑如何解决、实习结束后的收获等问题，实习指导老师往往会忽略掉。学生实习结束后写出的日记、总结等等，指导老师批阅往往也都是流于形式，写个大同小异、笼统抽象的评语就算了事。这样的实习过程在指导老师和实习学生心目中而言，也就是走一走过场，致使实习过程也就收效甚微。学校应当对这种现象尽早处理，既然意识到实习复合型对于人才不可或缺的重要性，就应当提高重视程度，加强对学生实习过程的指导工作。在实习前的动员时，除了强调实习学生在校外遵纪守法、服从安排、保证安全的情况下，还应对整个实习过程中需要怎么做、做什么，同时在实习过程中注重实习的感受和体验，在实习过程中也要对课堂学习的知识结合起来，验证专业知识，及时补充课堂学不到的知识理念等。如行政管理专业学生在实习时，注重对实习单位的行政职能与组织结构进行了解，同时要对单位内的各项人事制度以及法制规则等有个基本的理解，并在日常的实习过程中关注实习单位的具体工作体现的公平公正性与行政价值的一致性，把工作中细枝末节联系到行政管理的整体目标等。实习导师在实习过程中密切关注学生的动向，及时发现问题，指导纠正专业上的失误与难点，解答学生在实习过程的疑问。实习结束后指导学生认真总结，并完成实习报告，要求在报告中不能仅仅是应付式的流水账描述与感叹，必须体现行政管理的理念与专业性思考。理论结合实践，真正在实践中有所收获。
第三，为保证实习质量，就必须对实习成果严格考核。考核的目的是承前启后，对已经完成的实习效果进行巩固，同时对下一次实习也能起到指导作用。实习的考核不仅仅是对学生实习效果的检阅，同时也是对实习指导教师的一种鞭策。师生在实习过程当中都能认真严肃地对待，才能真正保障实习的效果。实习考核的方式目前还有待商榷，既要对实习师生的出勤状况、守纪态度、尽职尽责等方面的情况进行考核，同时也要考核学生在实习时对实习地的认知了解，考核对于专业理念和技能的领悟与应用能力。成绩评定时，既要参考单位给的评价、教师给的印象，同时也要结合学生自己的总结，侧重于定性评价，辅之以量化分析。
2 实验
实验就是通过实践方法来检验理论和假设。实验一般都是在实验室内进行模拟的实践，这种实践方法不能全过程地模拟社会性实践。行政管理专业的教学实验大致可分为两种，其一是电子政务，其二是情景模拟。
2.1 电子政务实验
电子政务实验就是应用多媒体技术，实现政府组织结构和工作流程的优化，突破时空及部门的局限性，建成一个廉洁高效、精简公平的政府运作模式，全方位地为社会提供优质服务。电子政务实验可包含多方面的内容，如政府部门的办公自动化、信息共享、实时信息、电子化民意调查等。电子政务实验帮助学生了解政府的组织结构和工作流程，帮助学生了解政府如何通过网络对社会进行管理等。
2.2 情景模拟
情景模拟主要被用在招聘考试的面试工作中。通过提供一些极具代表性的情境，要求应聘者完成应聘岗位时可能需要面临的特定的典型任务，分析工作质量。情景模拟经过长期实践已形成了一些特色，如今已被广泛应用，尤其在行政管理专业。让学生进行情景模拟，进行角色扮演处理一些可能存在的问题，可以有效提高学生的专业技能和素质，学生在情景模拟中获得参与感，实践性较强。
3 案例教学
案例教学是一种通过具体案例研讨来进行实践教的方法。在案例教学的过程中，通过比较分析各案例的成败经验，带动学生自己的思维拓宽视野、丰富知识。案例教学重点在于内容上的实践性，案例中故事情节都是真实存在的，在教学过程中积极引导学生身临其境进行思考分析，设身处地地认知行政管理专业。
虽然案例教学看上去是一种没有学生现场参与、实际动手的实践方式，但是行政管理作为一种决策分析的过程，在案例分析中其实也有学生自己思维的转变过程，这个动脑的过程就是对实践的模拟和重复，所以案例教学在某种程度上来说的话也是通过实践来实现教学目的。案例教学的形式也多种多样，如现场案例教学、行政管理人员现场讲座、专业教师挂职讲解等多种形式。
现场教学主要就是组织学生通过实地查看，在案例现场由导师讲解，学生通过设身处地看、听、想，去学习知识掌握技能。这样的实践感觉对于学生来说比较强烈。
行政管理人员现场讲座不像职业教师在概念上讲究严谨，他们主要通过给学生讲述自身行政管理事务中所经历的实例，在讲座中可以绘声绘色地去联系实际案例，让学生获得更真实且强烈的实践感受。
教师挂职主要是让教师参加到实际工作中，积累实践经验，这样既能帮助教师提升对典型案例的理解，同时也能更有效生动地将实践经验传达给学生，刺激学生强烈的求知欲。另外，教师挂职还能充实教学内容，用自身经历的案例来阐释一些抽象的理论与概念，缩短了理论和实践之间的距离。
4 论文设计
论文设计是一项综合性的训练，其目标就是理论联系实际，解决实践当中提出的问题。
论文的写作过程，首先就应选择要解决在实践中提出来的问题。所以完成好论文首先得关注实践，深入实践进行调研工作，才能真正提出真的问题。提出问题后更重要的是解决问题，这就更离不开实践，只有在实践中寻找解决问题的思路，通过实践来论证，再由实践来进行检验可行性。完成论文的写作工作还有对概念和理论进行考证，收集相关资料，开拓解决问题思路，创新思维等，这在某种意义上来说也是（下转第175页）（上接第142页）实践。所以，指导学生完成论文的写作也是实践教学中的重要环节。此外，指导学生进行设计也是也是实践教学的重要内容，这其中也能暴露出当今行政管理专业重理论、轻实践的现状，致使论文的理论性强而真正的可行性较弱，而设计的实践性更强、更直接。
5 结语
目前，我国高校行政管理专业要求把实践教学作为素质教育和培养复合型人才的重要途径，充分调动学生的积极性，通过实践教学提升教学效果。
参考文献
[1] 肖海燕.地方本科院校行政管理专业学生学习兴趣激发的探析[J].湖北广播电视大学学报，2011（7）.
[2] 周伟.行政管理专业课程教学存在的问题及对策分析——以海南大学为例[J].海南大学学报（人文社会科学版），2011（3）.
论文关键词：行政管理专业；继续教育；教学体系
我国自1979年正式引入继续教育概念，30余年来我国的继续教育虽然有了一定的发展，但作为一种教育形式尚处于不断完善阶段。从函授时代的脱产、夜大、函授形式的成人教育、80年代的自学考试到90年代末网络教育，不仅包括专科起点升本科、高中起点升本科，也涵盖高中起点升高职（高专），同济大学继续教育学院在不断的自我突破与发展壮大，行政管理专业（继续教育）也不例外。同济大学行政管理专业（继续教育）为满足在职人员继续教育的需求，不断朝办学模式多样化的方向努力。不过在发展中也存在一些问题，例如培养目标不明确、课程体系以及知识体系模糊不清、学校特色不突出、教学方式僵化等。如何优化行政管理专业（继续教育）教学体系，进一步突出自己的特色和方向，不仅具有现实意义也具有一定的理论价值。
一、同济大学行政管理专业（继续教育）教学体系实证分析
1.调研情况概况
本次调研采用问卷调查形式开展，随机选取同济大学继续教育学院行政管理专业专升本学生作为调查对象。问卷内容涉及基本情况、就业因素、课程设置、教学方式课程建议等方面。本次调研共发放问卷199份，其中男生58名，占总人数的29%；女生141名，占71%；生源地是上海的180名，约占90％。所有调查数据均采用SPSS12统计软件进行处理和分析。
2.调查结果总结
关于学习者基本情况的调查发现：在目前就业单位调查中，有37.2%的同学就业于民营企业；28.6%的同学在外资企业；20.6%的同学在国有企业；8.5%的同学在事业单位；2%的同学在国家行政机关。问及工作行政的问题，30.2%的同学选择行政类；7.5%的同学选择“人事类”；4%的同学选择“咨询类”；1%的同学选择“文职类”；55%选择“其他”。
关于学习者对大学课程设置满意度调查发现：约44%的同学表示满意；5%的同学表示非常满意；49%的同学表示一般；但仍有2.5%表示不满意。问及对课程设置不满意的原因，29.1%的同学选择“缺乏与实践的联系”；13.6%的同学选择“内容太宽泛，缺乏针对性”；10.1％的同学选择“课程安排太分散，影响实习时间”；9.6％的同学选择“理论性太强”。对于“您在大学中所学知识能否适应您现在的工作要求”的问题，52%的同学表示一般；31%的同学表示适应；3%的同学表示非常适应；6.6%的同学表示不太适应；但仍有5%的同学表示很不适应；5%的同学表示很不适应。关于实践课程评价的调查，18%的同学选择“实践形式单一”；16.6%的同学选择“实践基地太少”；12.6%选择“实践经历与所学专业相关度比较低”；6.5%选择“实践时间太短”。
关于学习者对教学方式灵活性及教学手段先进性的满意度调查，按评分规则分值越高越满意，78名学生选择“3”，占39％；44名选择“4”，占22％；22名学生选择“5”，占11％。但仍有6名学生选择“1”，占3％；47名学生选择“2”，占23.6％。
在“希望老师如何改变”的问题中，部分学生表示了“希望老师能够加强实践课程”或者“增加学生主动性”、“与实际相结合”等愿望。个别同学表示“希望老师能够开拓学生眼界”等愿望。这表明老师在教授该专业课程时过多强调理论，缺乏实践课程。在教学方式方面，学生建议采用因材施教、案例教学及启发式教学的方法，这样可增加课堂互动性。
二、行政管理专业（继续教育）教学体系出现的问题
通过对同济大学行政管理专业（继续教育）教学情况的调研以及与其他高校的比较，不难发现行政管理专业（继续教育）教学体系目前存在一些问题。
1.课程设置有待完善
与其他高校情况相同，同济大学行政管理（继续教育）课程设置也存在重专业知识掌握轻人文素养培养、重定性类课程轻定量分析类课程的问题。在理论教学体系以外，忽视了人文素养的培养，尤其是公共伦理教育。而且，目前行政管理专业继续教育课程体系设置中，政治学、管理学类的课程在整个课程体系中所占比例相当大，经济类、统计分析类等定量化课程所占的比例相对较少，仅限于经济学原理与方法、社会学原理与社会调查和统计等几门定量类课程。这极大限制了学生对社会公共问题进行正确有效的定量化分析，不利于继续教育学生在工作岗位上应用所学知识。
2.教学方式有待改善
虽然近年来学校在教学方面越来越重视运用案例教学、情景教学等旨在提高学生能力的教学方法来改进课程教学，但这些尝试仍处于探索阶段，是否真的有效提高知识掌握度还有待进一步验证。而且这些方法往往只是在某些课程或者某门课程的某些内容教学中得以运用，整个教学体系还是以知识传授型为主来构建的，课堂讲授仍占据教学过程的主导地位。
其次，教学方式未考虑到继续教育学生的特点。与本科学生相比，接受继续教育的学生往往具有丰富的工作经验和社会阅历，更注重学习方法和学习能力的培养，提高解决工作中问题的能力。简单注入式教学法已不适用于他们，亟需增加课堂参与度，进行师生互动、双向沟通。
3.教师资源有待开发
继续教育的正常开展需要获得学校在师资方面的支持，教师资源的优化配置对其发展起着重要作用。但是，目前学校在师资配置方面存在着教师特长不能较好发挥及资源联动机制缺乏的问题。首先，学校不能很好按照教师的研究方向及专长来合理安排其担任的课程，这样不仅需要教师再投入大量时间准备，而且教学效果不佳。其次，教师资源整合不佳，与全脱产教育、MBA、MPA等项目没有形成很好的互动，在一定程度上限制了行政管理继续教育的发展。
4.专业特色有待突出
虽然同济大学继续教育学院行政管理专业具有独特的办学经验和深厚的文化氛围，但是特色不鲜明、个性不够突出。课程体系单一化和趋同化，未突出本校在城市管理方面的优势，导致行政管理学生知识结构同质化。同时，当今行政管理专业尚没有摆脱政治学对它根深蒂固的影响，整个课程体系依然由政治学、行政学、法学等作为主干学科来进行架构，未能体现出世界各国充分利用信息技术来再造政府流程、推行电子政府建设的发展趋势。并且在我国政治制度日益完善、行政活动日益高效的趋势下，行政管理专业课程设置的更新速度跟不上社会发展步伐。
三、对策及建议
虽然行政管理专业（继续教育）设置时间不长，但它一直以改革进取状态不断发展。作为工科背景的同济大学，公共管理系如能针对社会需求，突出培养城市发展人才的优势，依托上海大都市的地理优势和同济大学城市建筑、规划的优势资源，在公共管理领域走城市管理和发展的特色道路，将能大大提升品牌影响力。结合前文分析，建议在五个方面进行调整。
1.调整培养目标，借鉴管理制度
行政管理专业的教学改革首先必须调整培养目标定位，把能力培养明确作为行政管理专业教育教学的主要目标写入行政管理专业的培养目标和教学要求之中。在修订行政管理专业培养方案时将培养目标调整为：本专业旨在培养掌握公共管理、城市管理等学科的理论知识和分析方法，具有管理学、经济学、行政学、政治学等学科的知识，能运用定性与定量方法解决实践问题，具有一定的组织、协调和管理能力，具有国际视野的城市公共事务管理人才。学生毕业后，主要在各类城市政府部门、企事业单位、非营利性组织、涉外单位从事现代化行政管理工作。同时，培养目标也需要定位在创新人才的培养。借鉴国外研究型大学“严进严出”的制度，有创造潜力的人员才允许参加继续教育，否则会影响学校的声誉和人才质量。
2.调整课程体系，推出精品课程
模块化的课程设置是模块式教学的重要内容，指专业教学计划中各科目安排的模块化。课程体系应以理论性、方法性、领域性为三个基本模块，突出城市管理，强调工具及应用性，在原有课程基础上增加了行政伦理学、应用心理学、公共管理案例和分析、文献检索和论文写作等必修课程，将社会调查和写作从选修课转为必修课程。同时增设了中外管理思想比较、可持续发展与管理、教育发展与管理、社会保障导论、中国公共政策理论与实践等选修课程。同时，应积极改变行政管理继续教育课程设置重原理轻技能的现状，建议大量增加增加公共政策和方法类课程以及作为学科新基础或反映学科前沿和实践性、应用性强的课程；同时打造精品课程。
3.更新教学方式，改进教学手段
我系拟加强改革教学方式，重视夜大学生的社会实践和技能训练。行政管理专业由学术型向应用型的转变，要求更新教学方式。要积极尝试以下教学方法：一是讨论式教学法，即教师提出讨论题目或鼓励学生提出疑问，并指定相关参考书目，引导学生积极参与讨论并发表自己的见解，最后对讨论进行归纳总结。二是专题式教学法，即老师将本课程中最基础、最核心或最受关注的内容以专题的形式进行讲授，突出重点，讲透内容。三是案例教学法，指导学生运用理论知识分析典型案例，或要求学生就某一知识点写出相应的案例。
在国外尤其是美国，管理学科所采用的主要教学方式是案例教学法，辅之以理论讲授、情景模拟、角色扮演和实习等。我系也可以通过城市管理中的案例教学，或是请政府机关的公务员为学生授课，让学生接触大量的现实的或虚拟的案例，学习和积累实际的城市管理经验，培养分析问题和解决问题的能力。其中，教学案例的选择应该坚持综合性与典型性有机结合的原则，综合性反映行政管理实践问题的复杂程度，在于锻炼学生的综合分析和辩证思考能力；典型性反映行政管理实践问题的规范化和针对性程度，在于重点训练学生的专业知识运用技能和定义问题性质的基本能力。
4.完善激励机制，加强师资培训
第一，对内做好教师的职业发展规划，帮助系里教师在城市特色系列即城市发展与公共政策、城市公共管理和城市社区管理三个模块中找到各自的学术发展方向，尤其是推动青年教师迅速成才。每位教师可以在不同模块内就城市公共管理问题进行研究，力求就相关城市问题研究领域在国内有一定的影响。第二，对外引入兼职教授或客座教授制，吸引国内外公共管理领域的知名学者到同济任教、授课、培训。第三，鼓励并资助教师参加国内外高水平的专业培训、进修、学术会议。
目前，行政管理专业硕士论文选题还比较粗疏，影响论文质量提升。一些学者对硕士学位论文的选题展开了研究。徐金平（2006）对当前硕士研究生学位论文选题存在的问题进行了研究，认为一些硕士论文选题盲目求“大”、求“新”、求“异”，或者论文选题过于平淡，体现不出应有的开拓性。[1]周毅（2009）分析了研究生学位论文选题的原则，即根据研究目的、实力、条件、兴趣和独到见地，结合地方特色、社会实际、学术价值和科学发展趋势选题，“小题大做”、扬长避短原则。[2]雷伟伟、袁占良（2008）探析了研究生学位论文选题与创新能力培养的关系。[3]吴赞敏、梁旭巍（1997）分析了研究生学位论文选题与论文质量的关系[4]。孙国强（2007）[5]，李志义、刁玉玮（1995）[6]对研究生学位论文的选题来源、方法和技巧进行了研究，他们认为学位论文选题是研究生培养的重要环节，在选题时，研究生既要从不同来源确定选题，又要掌握正确的选题方法，同时还要掌握一定的选题技巧。以往研究主要是把学位论文选题作为一个抽象的一般概念进行研究，即不根据专业特征对一般学位论文共性进行分析，对某一专业学位论文选题深入分析较少。随着公共领域面临问题的复杂性、多样性程度的加深，行政管理硕士有更多“文章”可做，这些“文章”选题质量值得研究。本文运用内容分析法对“CNKI-硕士学位论文数据库”中截至2014年10月30日显示被引用过的2011至2013年行政管理硕士（学术型，下同）学位论文样本的选题质量进行实证研究。
1研究框架及假设
20世纪90年代，行政管理专业归属发生变化，即从政治学下的二级学科中脱离，成为独立的学科，行政管理专业由原先的理论型向实务型转变[7]。斯托克斯不赞同“基础研究”、“应用研究”二分法，他提出了四象限体系分别是，高基础、低应用的波尔象限、高应用、低基础的爱迪生象限、双高的巴斯德象限，以及双低的以训练为目的的象限。[8]
行政管理专业学生选题可能表现出显著的解决问题导向，与此同时，社会对硕士研究生的理论水平有较高期望。解决问题导向的研究需要进行大量的经验主义方法收集资料。按照行政学常用的收集资料的方法，将收集资料的方法分为非经验主义方法和经验主义方法，经验主义方法包括问卷调查、实地访谈、参与观察、受控田野调查或实验法。[9]行政管理硕士研究生运用经验主义方法会受到客观条件限制，他们可能会转而借助于非经验主义方法，最常见的就是文献法。虽然采取文献法能够低成本、便捷地收集资料，但不利于硕士研究生创新，知网、万方等数据库可能成为一些人“加工论文”的工具。论文相互借鉴、模仿，大量选题重复。本文提出假设：行政管理硕士学位论文选题位于“高应用、低基础”的爱迪生象限和“低应用、低基础”的学生实验象限。
2类目及样本选取
根据研究目的，同时，在参考相关学者的研究基础之上，设计分析类目，包括研究主题、研究层次。研究主题划分为行政理论、城市治理、行政体制、公共财政、绩效管理、人力资源、公共服务、政社关系、公共危机、网络舆情、政府规制、公共政策、电子政府、服务型政府、行政伦理、政府职能等子类。研究层次借用W·理查德·斯科特（W.RichardScott）提出的研究组织的三个分析层面，即社会心理层面、组织体层面和生态群层面[9]。其中，社会心理层面关注个体行为；组织体层面关注组织结构和过程；生态群层面关注环境中的组织群。本文的分析单元是文献题名、年份、出版者等。在进行样本分类时，不可避免的参杂了主观判断因素，为提高分析的信度，在导师、同学中背对背进行相同数据分类。减少主观判断成分。
本文在“CNKI-硕士学位论文数据库”当中，分年度筛选出一级学科代码为“120401”（即行政管理专业）的硕士论文，按照被引用次数进行排序。对其中被引用过的论文进行分析。其中，2012年、2013年被引用过的论文共495篇，全部抽样。由于时间越长，被引用次数也随之增加，如2011年当年知网平台收录的论文，当年被引用1次，在随后的两年可能再次被引用，因此，2009年至2011年被引用论文总体规模大，为方便研究，采取系统抽样方法，选取458个样本。样本容量为953个。
3结果与分析
3.1硕士研究生选题偏好分析
如图1所示，行政管理硕士学位论文选题偏好比较明显，主要集中在公共危机与网络舆情、政社关系、公共服务领域，其他领域的选题则比较分散，每一主题的样本占比都不足10%，7.56%的选题难以归类。
①研究政府与社会关系问题。具体表现为研究政府和非政府公共部门、社区等公民自组织之间的角色关系，以及公共服务外包、公民参与等问题。其中，研究社会组织的占35.03%，涉及政府对社会组织的管理和培育，如《云南省社会组织培育机制研究》、《我国基金会的资金管理研究》、《我国非营利组织税收政策现状及问题研究》等；社会组织作为多元主体参与治理过程，如《政府与非政府组织互动关系研究》、《我国公共危机管理中的非营利组织参与研究》、《民间组织参与农村公共服务研究》等；以及准政府社会组织，如工会、妇联等职能，如《社会管理创新视角下的工会职能定位研究》等。研究社区治理的占24.08%，研究社区治理的样本中51.52%对某个案例或多案例进行实证研究，如《我国城郊撤村建居社区治理研究——以青岛市黄岛区为例》、《北京建设世界城市背景下社区文化建设研究——以麦子店社区为例》。此外，这一类的研究还包括研究事业单位改革，如高校去行政化、医院“管办分离”；村民自治、公民参与等问题。
②研究公共危机以及网络舆情。涉及的范围包括公共危机的诱发机制，政府同其他主体对公共危机、网络舆情的治理，其中，公共危机的研究以群体性事件为主。如《我国群体性事件的发生机制研究》、《征地拆迁引发的群体性事件及其对策研究》、《政府在公共突发事件中的微博舆情应对》、《网络舆论危机中的政府应对策略研究》。
③研究政府提供文化、公共交通等公共产品、公共服务职能，以及区域、城乡之间公共服务均等化问题（以下简称为“公共服务”）。专门研究公共服务均等化的样本21个，占这公共服务样本总数92个的22.83%。研究公共服务的样本呈现出地域化、本土化色彩，针对西部地区，或是针对某一特定地区进行研究，如《西部地区政府公共服务能力建设研究》、《鄂尔多斯市公共文化服务体系建设研究》、《泰安市农村公共文化事业投入问题研究》。有2个样本介绍国外经验，分别是英国公共服务改革、新加坡住房制度。此外，养老问题的研究较多，其次是就业和文化、教育、医疗卫生等。
从研究层次上看，近五年行政管理硕士研究生偏好生态群层面的研究。研究生态群层面的样本数405个，占总数的42.50%；研究组织体层面的样本数366个，占总数的38.41%；研究社会心理层面的样本数126个，占总数的38.41%；其他样本数56个，占总数的5.88%。由此可见，行政管理硕士研究生偏好将政府置于外部环境当中，与外部环境、其他主题互动的外部视角。研究政府自身的内部视角占了较小份额。
不难看出，行政管理硕士研究生偏好的研究主题与研究层次与近五年热点问题存在相关性。社会矛盾凸显、社会群体利益诉求上升，公共部门对公平性、回应性赋予更高的价值，需要理清政府权力边界，给社会更多的发展空间，但仍然强调政府在提供公共服务方面的责任，尤其是提供均等化的公共服务。十八届三中全会提出实现“治理能力现代化”，行政管理领域的研究者一般将“治理”理解为一种角色关系，将好的治理理解为多元主题的共同治理，这一领域的研究增加。研究这类角色关系的论文占总体的比重由2009年的12.03%上升到2013年的65.42%。
行政理论研究数量很少，只有三篇论文，分别是对新公共管理理论、新公共服务理论和战略管理理论进行描述。行政管理硕士学位论文一般会对相关理论进行表面化的引用，如研究政府与社会关系的论文，堆砌引用治理理论、政府失灵理论等，而文章主体部分脱离理论展开，理论游离于文章之外，“两张皮”现象较多。行政管理专业更多体现为一种“工具”，而不是一门“科学”。
3.2硕士研究生选题重复现象分析
行政管理硕士研究生选题较为集中。前已述及，选题偏好集中在三个研究主题，而其他研究主题样本数量较少。以“公共财政”为例，每年“公共财政”的选题样本数占当年样本总数的比重都不超过5%。研究的具体内容也较为单一，缺乏非税收入管理、国库集中收付制度等内容，对公共预算的研究主要集中于研究公共预算的透明性，如《公共预算透明保障机制构建研究》、《预算民主视角下我国公众参与政府预算的研究》等。选题呈现出两极化趋势。此外，行政管理硕士研究生选题重复现象也比较突出。如表1所示，同一选题下存在多个样本。
对行政管理硕士学位论文选题偏好、选题的集中重复情况的分析验证了假设，即行政管理硕士学位论文位于“高应用、低基础”的爱迪生象限和“低应用、低基础”的学生实验象限。
4选题质量提升对策
行政管理硕士学位论文的选题紧趋政治热点、社会问题，基础性研究较弱，理论应用堆砌、表面化；集中、重复的选题较多，选题结构失衡，多数停留在“低应用、低基础”的“学生实验”阶段，研究价值不高。究其原因，首先，硕士研究生原著阅读量有限。硕士研究生对原著缺乏兴趣，仅仅针对热点问题提出研究问题，利用二手资料对理论进行零散化的理解，由于缺乏理论积淀，难以上升到一定层面。因而对理论的应用呈现堆砌化、表面化。
其次，行政管理硕士研究生实证研究“短板”。习惯于采用非经验主义研究方法收集二手资料，在知网、万方等平台收集期刊、论文资料后，进行整理、修改。通过非经验主义方式进行资料搜集，相比实证研究更加简单便捷，但过多的依赖二手数据写作论文，难免造成研究的重复，而且许多论文都仅仅是对前人研究的成果稍作修改，并非对现有成果的发展和创新。可以预见如果研究生没有从意识上消除对二手数据的依赖，在研究中不愿意实践和创新，行政管理专业未来的论文质量将大打折扣。
以上分析可知，提升行政管理硕士研究生选题质量可从两方面入手：一是强化硕士研究生经典阅读意识。目前的激励机制，易导致研究生过分关注、参加课题、学术会议数量，潜心钻研原著的时间和兴趣减少。可以考虑适当改进目前的评价机制和方法。二是倡导研究生实证和创新精神。消除行政管理硕士研究生对二手资料的过度依赖，为硕士研究生创造多途径开展问卷、访谈等经验研究，增加用于课堂外的时间，让他们真正了解现实问题，同时，优化研究生课程设计，增加计量经济、统计分析方法等课程，提升行政管理硕士研究生数据挖掘、深入分析能力。
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基金项目：
本文系中南财经政法大学2014年研究生教育教学理论研究课题“行政管理硕士学位论文选题质量分析及提升对策研究”（项目号：2004JY01）的阶段性成果。
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行政管理实践教学对培育就业能力的意义
(一)实践教学有助于学生锻造成应用型人才
实践性是行政管理专业的基本特征，也是行政管理的生命力和效用性的基础，如果不能从行政管理实践中发掘问题和解决问题，行政管理学科就失去了现实意义。因此，系统深入地解析行政管理学科的实践性特征，使学生在实践教学环节构建的心理氛围中把握学科的理论及其应用，是行政管理专业学生行政职业能力的培养与形成的关键。
(二)实践教学有助于培育适合市场需求的人才
用人单位在招聘行政管理人才时，往往会根据工作岗位的要求考察学生的综合能力，青睐选择那些有创新能力、动手能力强的学生。这种注重实际技能、要求一专多能的发展趋势，对行政管理人才培养提出了新的要求。因此，必须切实遵循教学规律，以创新为着力点培养复合型的实践应用型行政管理人才。而实践教学是培养学生创新能力和动手能力的重要载体，是培养符合市场需求和用人单位欢迎的行政管理大学毕业生的重要途径。
(三)实践教学有助于学生树立良好的就业心态
学生在通过参加社会实践活动，可以从多个侧面了解了社会对大学生的要求和看法，可以充分了解行政管理人员的分布情况，知识结构层次及他们的发展前景，从而认清形势、摆正自己的合理位置。这样就抛弃了不切实际的幻想和恐慌心理，踏下心来认真学习，积极准备，找准位置，尽早规划以适应社会的要求，从而能以一种客观、理性的心态面对市场竞争和进行择业选择。
就业能力培育视角下行政管理专业实践教学的反思
(一)实践教学重视不够
长期以来，理论教学为主、实践教学为辅是行政管理教学的基本模式。行政管理实践教学并没有得到足够的重视。受传统应试教育的影响，理论教学被认为是体现学术性的教学活动，而实践教学仅是作为理性认识的验证而依附于理论教学，被看作是理论教学的一种补充。人们认为行政管理专业教育质量的高低，主要看学生掌握理论的水平，而实践能力则无足轻重。这些都导致很多高校相关院系并不热衷于进行实践教学，往往避重就轻，走走形势，甚至根本不搞实践教学。
(二)实践教学课程不多
通过对国内大多数高校行政管理专业本科教学计划的分析，我们发现理论教学课时的比例均高达80%以上，有的甚至占90%以上，社会实践教学则普遍缺乏。多数高校行政管理专业基本原理类的课程所占比例为50%－60%，明显偏大，而培养学生行政能力和技术方法方面的专门化知识技能课程不到20%，明显偏小。［3］高校行政管理课程设置呈现应用能力培养主线不明的特点，往往重知识灌输，轻智能培养，概论性、原理性的内容偏多，操作技能、操作方法培养方面的教学内容较少，课程针对性、实用性不强。根据一项调查结果显示，有75．9%的学生认为实践与实习时间安排太短，即使安排了实践与实习，51%的学生也认为对实践与实习的指导是不够。［4］
(三)实践教学师资不强
随着行政管理专业博士点、硕士点的增设，越来越多的高学历年轻老师投身到行政管理专业教育中来，行政管理教研队伍的实力得到逐步增强。但是在当前的教育模式下，一部分教师不具备实践教学的意识，不能主动地、敏锐地在实践教学中发现和研究问题，不能独立地、创造性地解决问题，缺乏对学生实践能力培养的感染力。更为严重的是，绝大多数教师都是从学校到学校，从理论到理论，尤其是年轻教师更是从学校毕业后直接走上讲台，缺乏相关的职业技能培训，运用、转化知识的能力和实际操作能力不强，实践教学技能和策略也比较欠缺。
(四)实践教学制度不全
目前行政管理专业实践教学的制度建设还相对滞后，规范程度还不高。如在评价制度上，不少高校没有制定专门的实践教学考核标准，对实践教学的监控与评价落实不到位。教师在指导学生实习时没有统一的要求和明确的目的，更没有严格的实践教学考核和考试制度，评定成绩没有标准，学生很容易过关;在在实习制度上，一些校外实习基地也存在着虚大于实、形式大于实质的问题，并没有发挥实习基地应有的作用等等。
基于就业能力提升的行政管理专业实践教学改革路径与策略
(一)深化实践教学内容改革
第一，深化案例教学改革。首先，加强案例库的建设。要广辟案例信息来源，从各个途径充实案例库。这些途径包括:公开出版的公共管理教材等教学资源;国内高校网站公布的行政管理、MPA教研案例;国内新闻媒体公开报道的有关行政管理的事件和现象;国内公开发行的综合类、专业类学术刊物;教师承担的科研课题搜集的案例资料;学生社会实践调研搜集的案例资料;有关学术会议的交流论文、资料等。［5］国家还可以尝试建立一个信息共享的案例库以方便各地高等院校行政管理专业教学。其次，加大案例基础设施的投入。要加大对案例教学相关硬件的投入，如建立一些专用的案例教学教室、行政管理案例库、行政管理案例教学实验室等。再次，要不断丰富和发展案例教学方法。在案例教学中，应改变传统的教师担当课堂教学主角、学生被动接受知识的灌输式教学模式。教师仅充当学生的引导者和监督者，充分发挥学生的主体地位作用。第二，深化实验教学改革。首先，要加强实验室建设。可以根据行政管理课程设置来设立办公自动化实验室、档案实验室、多媒体实验室、电子政务实验室，也可以根据实际情况建立危机决策实验室、领导艺术实验室等专题性质的实验室。其次，要加强实验软件建设。实验教学离不开相关的实验软件支持，因此，要加大实验软件的投入，购买必需的成熟软件，如电子政务系统、税收管理信息系统、国际流行的统计学软件包EVIEWS和SPSS等，让学生能熟练地应用这些软件系统进行分析、判断、决策，从能在足不出户的情况下锻炼和提升实践能力、学习能力、创新能力、团队合作能力等能力。最后，要在教学政策上鼓励教师积极从事实验教学，发动广大教师组成联合攻关组，大力开发实验中心实验软件、实验项目、实验教材和实验指导书。第三，深化实习教学改革。首先，要改变实习教学模式。目前大多数高校实行的是一种“强制集中式”实习模式，即学校统一安排院系所有学生到一个单位进行实习。这种模式具有规范统一、管理方便、节约经费等优点，但是也存在泯灭个性、承接单位难找等缺点。而分散自由式实习模式恰恰可以弥补强制集中式模式的缺点。分散式实习模式就是让学生自主选择实习单位进行实习锻炼，这样可以让学生根据自身的特点和喜好而选择更有针对性的实习场所。当然，分散自由式实习模式也存在管理不便、监督不力、实习质量难以评估等问题。未来学习模式的选择应该因地制宜、因时制宜，采取强制性集中实习与分散自由式实习相结合的模式。其次，合理调度实习教学的时间。当前实习教学主要是指毕业生实习教学。毕业生实习教学往往安排在第六至第八个学期之间，而这段实践恰恰是学生考研、找工作的黄金时段，在就业和升学双重压力下，毕业生实习常常没有得到学生的重视而流于形式，实习效果并不令人满意，因此，要在适当增加实习教学时间的基础上合理配置实习教学时间，可以在暑假、寒假安排一些实习教学，也可以在正常教学时间让学生更多地参与实践提供机会，如参与课题研究等等。再次，加强实习基地建设。受种种因素制约，现在很多行政管理实习教学并没有一个固定的实习基地，实习经常是一年一个地方。这种流转的实习基地很难建立良好的合作关系，也无法保证实习的质量。因此，要充分利用各种资源，积极联系实习基地，争取建立几个稳定的实习基地，这样有利于推进实习教学的开展。当然要建立稳定的实习基地，必须和实习基地保持良好的合作关系，实现共赢。
(二)完善实践教学管理制度
制度建设是实践教学顺利开展并取得良好成效的基本保障。当前需要加强并完善以下制度:第一，组织制度。成立院系主要领导亲自牵头挂帅的实践教学组织领导机构，专门抓实践教学工作。实践教学组织领导机构各成员要明确分工，实行工作责任制，负责实践教学的规划、组织、监督等工作。第二，教学制度。行政管理实践教学要形成完整的过程性制度。教师要拟定好实践计划，安排好实践内容;实践任务布置具体，注重实践操作;与实践点联系好场地，安排好兼职指导教师;每次实践结束，组织学生认真总结，并完成实践总结报告。学生要积极参与根据辅导教师安排，结合自己实际写好计划;在实践过程中，搜集有关资料，作好实践记录;积极与辅导教师和指导教师配合，设计好实践小结;遵守实践点的有关规定等内容。第三，考核评估制度。要根据行政管理实践教学的性质和特点建立考核指标。如学生实践教学中的综合表现指标可以从适应岗位情况、参与实践教学的态度、实习单位指导教师的评价等方面考核，可以从实践能力、管理与组织能力、行政职业等方面考察学生在实践教学中的能力增长，也可以按照德、能、勤、绩各方面对实践教学进行质量检查考核。
关键词：行政管理；实践教学；应用型；模式
中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2013）04-0035-03
从当前我国高校行政管理专业的教学情况看，普遍存在注重课堂理论教学，而对实践教学的重视程度不够等问题，由此导致学生在社会实践中缺乏实际竞争力。而目前社会层面需要的行政管理专业毕业生既应具备相应的理论知识，同时更应具有较强的实践能力。因此，注重专业教学中的实践教学，积极探索行政管理专业应用型人才培养模式以更好地满足社会的需求就显得尤为重要了。
一、创新行政管理专业教学模式
笔者认为，在培养应用型行政管理专业人才方面，我们应突破传统单一的课堂传授的教学模式，积极探索多元化的教学手段和教学方法。
1.案例教学法。案例教学法是由19世纪70年代美国哈佛大学法学院院长兰德尔首创，20世纪20年代运用于哈佛商学院。目前案例教学法已经在全世界得到普遍的应用和推广。美国芝加哥大学公共行政学院资深教授小劳伦斯？E？列恩指出：“教学案例是一个描述或基于真实事件和情景而创作的故事，它有明确的教学目的，学习者经过认真的研究和分析后会从中有所收获。案例教学的方法就是教师们以教学案例为基础，在课堂中帮助学习者达到特定学习目的一整套教学方法及技巧。”因此，案例教学以教师精心设计的典型问题为起点，以探寻问题解决的对策为主线，以相关专业知识的思考和应用为载体，以获取知识和培养能力为目标共同构成了案例教学的核心理念。与传统教学中教师为主体、学生为客体的模式不同，在案例教学中，教师和学生共同构成课堂主体，案例则成为教学的客体。在案例教学的课堂上，学生通常成为关注的中心，在论题选择和讨论方式上教师和学生享有共同的控制权，甚至学生的控制权更大一些，教师经常作为辅助人员处于次要地位。这就需要教师对自己的课堂角色重新定位，教师可以扮演“导演”的角色，不采取直接讲授理论的传统教学方法，鼓励学生积极参与课堂讨论，客观、公正地对学生参与案例讨论的观点和看法作出评价，并且采用适当的方式对课堂进行有效的控制。在案例教学法的推广和实践中，美国始终走在世界的最前列。在美国高校案例教学和模拟案例教学发挥着重要的作用，如哈佛大学的肯尼迪政治学院有1400多个案例，每一个案例都是教师精心选择、精心制作的，这已成为肯尼迪政治学院一笔宝贵的精神财富。由此可见，在案例教学中，教师首先要精心选择典型的案例，最好能自己根据实际需要制作案例。案例的选择应紧扣教学内容，通过设计围绕具体案例的特定情景，采用启发、诱导的方式导入具体的问题，促使学生在自主学习中学会思考和分析具体问题，激发学生的学习兴趣，学会和他人的沟通和合作，进而培养具有创造性思维和自我解决问题的能力。
2.专题讨论法。除了典型的案例教学法外，教师在教学中还可以运用专题讨论法。教师可以在理论讲授过程中，列出一些与理论相关的现实问题让学生去思考。学生们可以自行组成不同的小组，以小组为单位利用课外时间广泛查阅资料，提出解决问题的方案，然后各个小组形成讨论稿。在教师专门安排的课堂讨论中，由各小组中心发言人代表小组阐述观点，并接受教师和其他同学的提问。这样的课程讨论一般每门课可进行2～3次。在培养公共管理创新人才中，作为教师，最重要的是帮助学生确立一种新的探索式学习方式，从传统的“知道什么”到“怎么知道”转变。在这里美国斯坦福大学的“斯坦福导读”小班课程的一些做法值得借鉴，见下表。
根据上表的数据，我们了解到在1999至2000学年，斯坦福大学总共开设了5735门本科课程，其中21%为只有1名学生开设的课程，52%为只有8名及不到8名学生开设的课程，75%为只有15名及不到15名学生开设的课程。这种以小班教学为特色的课程创新项目，在很大程度上激发了学生对所喜欢学科的学习兴趣，真正做到按照学生的学习兴趣设置教学课程。而在我国的许多高校，小班课程常常因为教育投入和成本的原因被取消。这一点是非常值得我们教育部门反思。
3.“换位”教学法。“换位”教学法是指在课堂教学中教学主体和教学客体之间、客体与客体之间的换位思考。具体表现为：教学中的主客体即师生间的换位；教学客体之间即学生与行政管理者之间的换位。作为教师应积极鼓励学生发挥自己的潜在能力，通过积极参与课堂教学，学着去扮演老师的角色，从实践中去体验接受知识的乐趣。为了更好地培养学生的实践能力，教师应积极创造机会采用角色扮演法、情景模拟法等实验教学方法鼓励学生去扮演行政管理者的角色，从而更好地提高学生的实践能力。
二、积极打造行政管理专业实践教学平台
行政管理是一门实践性较强的专业，它产生于行政管理的实践，又服务于行政管理的实践。因此，目前国内外各高校都在进行积极的探索和实践。为了更好地实现行政管理专业提升学生实际能力的目标，国内许多高校从培养计划的制定、课程体系的规划、课程设置、教学设施的筹备、实验室的建设等各环节入手，为开展实践教学创造了有利的条件。目前，许多高校行政管理专业要求学生毕业时实践环节的学分须达到总学分的30%。学生的实践教学集中在社会调查、电子政务实务、人才招聘模拟训练、大学生心理和性格测评、公共管理案例分析模拟、办公自动化管理信息系统、专业实习等方面。具体而言，可以从以下几个方面进行改革：
1.借助实验平台来进行电子政务等模拟实验。由于电子政务实验教学具有实际操作、互动体验、学以致用等特点，对提高学生借助电子政务平台处理政府事务能力起到关键性的作用。因此，可以通过购买电子政务教学实践平台的相关软件来实施操作。通过模拟体验，让学生能切实感受到政府电子政务的具体运作流程，同时也能体验现代信息技术给政府管理流程带来的便利和高效。
2.倡导双循环教学模式。由于行政管理专业应用型人才培养非常注重提高学生的实践能力和实际的操作技能，因此在实践教学中可以采取“走出去”和“请进来”相结合的双循环教学方式。“走出去”是指专业教师可以到政府部门、企业、公共部门开展专题调研，形成与教材相匹配的生动教案，更好地丰富课堂教学。对学生而言，可以通过见习、教育实习等方式参与行政管理岗位的工作，然后在实践中带着具体问题来学习和思考行政管理的基本理论，这样会使理论和实践得到有效的结合。在这一点上，厦门大学行政管理专业的做法值得借鉴。为了鼓励教师结合所讲授课程，开展有针对性的社会实践活动，如《比较政府》课程的主讲教师带学生到厦门市监察局开展调研，实地了解现实政府运作流程，取得了非常好的实践效果。同时，有一些高校采取“请进来”的方式，定期邀请一些政府官员或者企业中的管理人员到学校来授课，通过讲座、座谈等形式，和学生进行面对面地交流和沟通，以此来向学生传授政府组织和企业管理方面的经验。同时，学校也可以就目前专业培养中的一些具体问题和政府、企业部门的管理者进行沟通，使学校未来培养的专业人才能更符合社会发展的需要。
3.组织开展适合专业需要的社会调查活动。专业教师可以充分利用寒暑假时间组织学生开展社会调查实践活动，把课本上所学到的理论知识真正用到实处。如厦门大学行政管理专业教师先后组织学生围绕“转型时期政府行政管理方式的改变”、“乡镇行政管理的现状、问题及其解决”、“老年人社会保障问题”等课题先后在厦门市、福建省、广东省及其他相邻省份进行调研，形成调研报告，并写出了一系列高质量的论文。学生们普遍反映这样的实地调研收获很大，学生们的实践能力得到了很好的锻炼。在国外，无论是行政管理专业实践教学的理论研究还是实践探索，均取得了显著成效。如法国国家行政学院自称是“三无”学校――无文凭、无教材、无专职教师。该校强调为用而学，学生在2年零2个月的学习过程中，一半时间是在校外学习。加拿大行政官员培训学院，更强调实践教学，其中30%在课堂内，70%在课堂外，其教学原则就是培养会做事的人。英国伯明翰大学在长期的公共行政教育过程中，形成了更强调实践导向，更注重政策实施的管理和评估，由重视知识到强化技能的特点。由此可见，高校应积极寻求与当地政府、企业的积极合作，积极搭建产学研相结合的平台体系，加强实践教学环节，注重学生综合能力的培养。这样既可以保证学生在短时间内接受大量理论，又能迅速把学到的理论付诸实践，大大提高学生的实际工作能力。
三、重视师资队伍建设和实践能力的培养
师资队伍建设是学科建设的关键，没有良好的师资队伍，学科建设就无从开始。对专职教师也可根据需要选送一部分到政府部门、企事业单位去进行挂职锻炼。同时，高校还应鼓励和选派有潜力的教师去国外的大学访学，也可以去国外的企业和政府机构进行实地的调研，使教师既通晓理论又能增加实践经验，这样即可更大程度上避免教师在教学中出现照本宣科的现象。众所周知，目前国内高校的教师教育的角色正在被逐渐弱化。由于高校的考核评价体系使得许多教师忙于科研项目的申报、忙于科研论文的撰写，因为如果这些科研硬指标完不成，就会直接影响到教师的岗位聘任，最直接的结果是教师的专业技术职称不能得到晋升。而被我们认为教书育人的真正角色定位反而出现错位。如果长期以往势必会对学生的专业培养造成影响。以下表格数据或许能让我们看出一些其中的端倪。通过对上表的数据分析，我们发现高校教师在实际工作中的时间和精力分配与他们的学历水平、职称高低存在明显的差异。教师真正应该扮演的教书育人的角色正逐步被过渡到边缘地带。这种角色错位最终可能会导致高校人才培养流于形式。因此，当前我们应积极促进高校高学历的优秀杰出教师、知名学者、教授向教育者角色回归，使大学教师的教育者角色与科学研究的角色实现融合，真正实现教学相长。当我们把目光投入国外的公共管理本科教育时，确实国外的一流大学都有一支高素质的师资队伍。美国公共管理类学科的教师，由在研究、教学和行政工作中做出突出成绩的人担任。据有关资料介绍，在美国著名大学中，教师中有的当过白宫顾问，有的曾担任过政府部门长官或州政府行政长官，有的至今还是联邦政府某个改革委员会的委员等。这些教师既对公共管理理论有着很深的造诣，同时又有非常丰富的公共管理实践经验，这一切都为培养出高质量的公共管理专业人才奠定了坚实的基础。因此，在行政管理人才培养中，在不同的教学环节中渗透实践教育的理念和逻辑，将实践教育贯穿于人才培养的全过程。这就要求我们切实采取有效的整合方法，把实践教育纳入培养方案中，并在教学计划、课程设置、课程教学、师资配备、资金支持、实践教学平台建设上提供全方位的支持，唯有此才能逐步培养出满足社会发展需要、与国际接轨的复合型、应用型的行政管理专业人才。
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