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关键词：黑龙江省；最低食物需求；最低生活保障；农村低保标准
“十五”期间，黑龙江省开始启动农村社保事业。随着黑龙江省完善城镇社会保障体系试点的实施，全省低保工作也取得了一定成效①。但是，作为老工业基地，黑龙江省有“国有企业多、资源型城市多、国家下放困难企业多和非农业人口比例高、国有企业从业人员比例高、高寒地区基本生活消耗高”等特点，致使低保工作出现了任务重、人数多、资金缺口大等诸多困难。全省所辖13个地市、65个县（市）中，有5个地市、50个县（市）靠中央和省对下转移支付过日子。全省农村人口1935万人，占全省总人口的一半，2006年统计低于国家确定的低保线（683元）以下的绝对贫困人口72.7万人，占全省农村人口3.76%；2007年农村低保线（提高到800元）以下的绝对贫困人口88.3万人，占全省农村人口4.56%。统计资料表明，目前黑龙江省接近低保边缘的贫困农民群体150万人，占全省农村人口7.75%。尽管近年来黑龙江省农村低保标准在逐年提高，但从目前情况看，该救助标准还是偏低，需要适当地加以调整。
一、确定农村低保标准的依据
1.维持农民最基本物质生活需要
低保标准的制订首先要考虑能维持农民最基本的物质生活需要，主要包括两部分，一部分是最低食品支出的费用；另一部分是最低的衣着、住房、交通、燃料、用品等生活必需品支出以及医疗、教育娱乐及服务等非食品支出的费用。
2.参考农村居民人均纯收入
农村居民人均纯收入也是判断居民是否贫困的依据。当农村低保线确定之后，将两者进行比较，如果人均纯收入低于农村居民维持基本生存所必须消费的物品和服务的最低费用，则说明农村居民靠自身的努力很难维持本身的再生产。在这种情况下，农村居民的生活就是处于贫困状况，是需要政府救助的对象。
3.考虑地方政府财政承受能力
对贫困人口进行救助是地方政府义不容辞的一项责任，但如果不考虑地方政府财政承受能力把低保标准定的过高，低保制度的实施由于得不到财政支持就会出现停滞现象，容易出现制度倒退情况。
4.考虑物价指数变化
农村低保标准的确定也要随物价的变化作相应的调整，这就要准确测量农村贫困人口的实际生活情况，使农村贫困人口的生活不因物价的上涨而降低，收入增加要扣除物价上涨的因素。随着我国经济体制改革的深化，价格因素逐步成为影响人们实际生活质量改善程度的重要参数。
二、农村低保标准的构成
1.最低食物需求
马斯洛“需求五层次论”的第一层次人的最低食物需求主要是维持正常的生命需求的要素。其中，农村居民的人均食物消费支出、相应的人均年纯收入、人均年食品消费支出、恩格尔系数是主要的参照系数。
2.非食品需求
随着社会的进步和经济的飞速发展，贫困人口的基本生活需求也随着经济的发展发生了很大的变化。以往属于消费品的，如今可能成了生活必需品。非食品支出在整个生活中所占的比例成了不可忽视的一部分，包括子女教育、基本医疗、衣着等。对于非食品需求部分，贫困人口由于生活困难，通常是能省就省。所以，贫困人口收入的绝大部分都用于生存的必要支出，而其他支出所占的比例很小。
三、黑龙江省农村低保现状简析
黑龙江省农村低保标准是由区县人民政府根据当地农村居民维持最基本生活所必须的吃、穿、住、用费用制定，并报上级人民政府备案后公布执行。各市县根据省里规定的统一标准，同民政、财政、农业、统计、物价等部门共同协商，并参照当地经济水平和财政承受能力，确定自己的低保标准。
由于我国未公布每个地区不同层次农村居民收入和支出情况的详细数据，现以2006年我国不同层次农村居民收入和支出的相关数据来说明。
从理论上说，贫困线标准是指仅仅包括对食品需求的支出，我们首先从保证贫困户温饱问题的食品需求支出比较。
2006年，我国公布的贫困线标准为683元，从表2数据可以看出，这个标准比中等收入户758.46元的食品需求只低75.46元；比中低收入户食品需求支出高92.25元；比低收入户食品需求支出高237.19元。2006年，黑龙江省公布的农村低保线标准为800元，这个标准比中等收入户758.46元的食品需求高41.54元；比中低收入户食品需求支出高209.25元；比低收入户食品需求支出高354.19元。
低保线标准不仅包括食品需求的支出，还包括衣着、居住、医疗等相关支出。我们从满足贫困户食品、衣着、居住这三种需求支出比较。
2006年低收入户的食品、衣着、居住这三种需求支出共751.87元，高于国家贫困线68.87元；中低收入户这三种需求支出为947.73元，高于国家贫困线291.73元。2006年低收入户的食品、衣着、居住共751.87元的支出，要低于我省农村低保线标准48.13元；中低收入户的食品、衣着、居住共947.73元的支出，要高于黑龙江省农村低保线标准147.73元。
通过以上数据比较，可以说明我国的贫困线标准和黑龙江省的低保标准基本可以解决贫困户的温饱问题，基本满足贫困户对食品的需求。同时，也可以看出，国家贫困线标准除了保证基本食品需求外，对一些衣着、居住、医疗等相关需求还是不能满足的。同时，由于低保标准在一定时期内是固定不变的，而食品和衣着、医疗的价格却在不断上涨，从而导致低保标准越来越捉襟见肘。可见，目前的低保标准低于农民实际生活需要。
四、黑龙江省农村低保标准的调整
由于人们生活必需品的内涵是逐渐扩大的，故农村低保标准也应该随之变动，让农民享受到经济发展的成果。鉴于农村低保标准是依据维持农民基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用来确定的，这就意味着农村低保标准的测定在一定的时间、空间和社会发展阶段上是相对的，因此，测定和计算基本生存需求量的界定或尺度不能停留在一个永恒不变的水平上，而应当根据实际情况的变化作相应的调整。关于具体调整方法，应从黑龙江省实际情况出发，可以考虑依据ELES（扩展线性支出系统）模型和恩格尔系数法（贫困线标准应为食品支出占人均生活消费总支出的1/2），综合考虑农民最基本的物质生活需要、农村经济发展水平、地方财政的承受能力，每年测算一次最低生活保障标准，适时对其农村最低生活保障标准进行调整。
参考文献：
[1]秦凤翔，等．黑龙江省农村最低生活保障制度财政政策研究[J]．财政研究，2008，（4）：62-65.
【关键词】最低生活保障制度；低保对象；低保资金
Abstractminimumsubsistenceguaranteesystemforcitizensistheresultofthesocio-economicfactorstobetrappedinpovertybytheGovernmenttogivethemostbasiclivelihoodguaranteesystemfornationalrelief.Ruralminimumlivingstandardsecuritysystemistosolvefoodandclothingproblemofruralpovertyanimportantmeasureforbuildingasocialistharmonioussocietyandbuildinganewsocialistcountrysideisofgreatsignificance.Thesystemsinceitsinceptionmorethan10years,constantlysumupexperienceinallaspectsonthebasisofalsobecomingmoreandmoremature.Thearticleaimsfortheoperationofitsmainproblemsputforwardasoundideatomakeitbetter,toplayagreaterroleinsociety.
Keywordsminimumsubsistenceguaranteesystem;lowobject;fundinglow
最低生活保障制度是我国社会救助体系重要的组成部分，它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助，俗称“低保”。低保制度使得农村的贫困群体得到了十分及时且必要的救助，这对保持农村社会的稳定和整个国家的和谐都起到了非常关键的作用。所以，不断完善农村最低生活保障制度是建设和谐社会的需要，也是建设社会主义新农村的需要。目前，低保制度推广和完善面临最大的问题有三个方面：一是低保资金的来源，二是低保户的评审，三是低保运行的监督。针对这三方面的问题，笔者认为以下意见值得认真对待。
一、在资金来源上，应该多渠道筹措资金，资金问题是农村低保制度得以实施的关键
现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式，中央财政至今未安排农村低保资金，许多地区由于基层财政没有能力对低保资金进行配套，严重影响了农村低保的推广，这种现象在农村的其他保障制度推广中也普遍存在。这对于经济条件尚好的东部沿海地区问题不大，但经济欠发达的中西部地区尤其是国家级、省级贫困县市的财政压力很大。考虑到中央及各级政府财力有限，支持实施农村低保制度不应平均投入支持财力，而应突出重点，有针对性地实行倾斜。根据各省经济状况的不同，中央确定转移支付低保资金的比例，对于沿海开放的省份中央可以不补或少补；对于内陆较贫困的省份，中央应加大财政支持力度（30%～50%较为适宜），尽可能的减轻省级的财政压力；对于特别贫困的省份，如青海、，中央至少应负担低保总支出的一半，这是在中央与省级之间的资金划分。这样划分的依据有二：一是各省经济情况不同，自给能力有别，区分不同情况给予支持符合建立和谐社会，全国协调发展的主流；二是经济越是发达的省份和地区，需要低保救助的人越少，越是贫穷的地方，越没有能力安置配套资金，越需要大力支持。
关于中央政府是否有能力提供低保资金的问题，笔者认为中央政府完全有能力。2005年，政府的财政收入已经达到3万亿元，仅增收部分就达5000多亿元，中央财政加大支持农村低保的力度应该不成问题。建立农村低保制度究竟需要多少钱？如果按每人每月“补差”30～40元计算。如今还没有享受低保的2600多万贫困人口每年大约需要100亿元。但是，这笔钱并非都要“新增”。按辽宁省的说法，取消农业税后中央给地方的转移支付款项中，已经有“农村特困户救济”这一项，2005年在辽宁省是1.62亿元。而全省全年的农村低保资金是2.54亿元，这笔款项占的比重是64%。也就是说，实际上，有2/3的钱中央已经掏出来了。2005年辽宁省农村低保的补差金额是30元左右，即使辽宁省补差金额增加到40元，也不过再增加1.5亿元。
所以，如果假设辽宁省正在全国平均水平上，除去已有的中央转移支付的资金，全国“新增”投入也就在30～50亿元之间，而贫困人口每人每月可得到低保救助金为40元。按比较宽裕的计算，整个资金量再翻一番（每人补差70元左右），也不过100个亿，相当于2005年财政收入的0.33%。所以说，解决农村低保的资金问题的前景应该是很乐观的。[1]2007年第二季度，民政部统计低保的补助标准是71.4元/每人每月（参照下表），6月份的计划支出为7.4亿元，按此计算全年不过88.8亿元，仅占2006年全国财政总收入（39373.2亿元）的0.2255%。这个比例低于2005年。所以中央完全有能力推进农村低保的全面覆盖。
在省份内部，各级亦应参照上述模式确定省级和市县各级分担的比例，可以按照地区人均国民生产总值的数额确定各级负担的比例，如福建省对于人均在1.5～2万元的县市给予15%的补助，对于超过2万元的县市完全由地方各级自行负担，[2]对于1～1.5万元的省级补助30%～50%。这样就可以实现省内的平衡。做到把钱用在最需要救助的农民身上。同时各级政府要设立低保资金专用帐户，实现专帐管理，专户专用，专款专用，封闭运行，低保资金列入财政预算，到期强制划拨，优先保障的运作模式。对于来自社会各方面的捐赠要及时缴入专用帐户，防止挪用。各级政府在负担比例相对稳定的情况下还应该逐年增加资金投入量，以切实提高低保户的保障水平，增加低保户的数量。
论文摘要：近年来，农村在实施“低保”过程中还存在一些问题，需要采取相应的措施加以解决。
据国家统计局最新统计显示，我国农村人口7.37亿，占全国人口的56.1％。截至2006年末，农村绝对贫困人口有2148万人，低收入人群为3558万人。目前，已有25个省(自治区、直辖市)的2133个县(市、区)初步建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受了农村最低生活保障。但农村实施“低保”制度过程中还存在一系列的问题，需采取相应措施加以解决。
一、农村实施“低保”制度存在的主要问题
(一)认识上的误区。部分地区实际领取低保人数与省级转移支付核定的领取“低保”数量有很大偏差，这主要是认识上存在误区。2005年某些省进行了农村税费改革，对领取低保人供养采取省级专项支付补助办法。由于各乡镇未认真执行农村低保的有关规定，领取低保对象的评定和发证工作没有正常开展，致使调查摸底人数偏少，影响其准确核定。造成这种状况的主要原因是许多基层政府工作人员对“低保"-r作的认识不足。有不少地方的政府部门认为“低保”工作固然重要，但经济发展相对落后、财政资金不足。所以，他们也不知所措。不少人认为，同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比，前者还拥有赖以生存的生产资料——土地，而城市三无人员、下岗人员等，失去工作，就失去了任何经济来源。所以。认为在农村建立最低生活保障制度是多余的。认为钱多就多保一点，钱少就可少保一点，没钱就可不保。
(二)“低保”对象的界定标准需规范。首先，在“低保”资格确认上，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入问题比较严重，难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。其次，难以准确计算农民的个人收入。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性。由于我国在农村主要采用人工手段进行收入审核，反映在审查、审核“低保”对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计部门提供的计算农村家庭收入办法，但实际计算时还比较困难；个别地方为获得最低生活保障，存在严重的逆向选择行为和道德风险问题，他们把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，而把法律规定由子女承担的赡养义务推向政府。
(三)县、乡负担的最低生活保障资金难以落实。很多地区虽然已建立最低生活保障制度，但财政紧张。据调查，部分县、乡政府的“低保”资金来源渠道单一，完全依赖财政投入。这是制约农村“低保”工作整体推进的一个关键问题。
(四)农村最低生活保障制度的配套措施不健全。从对部分省市的调查结果看，大部分地区只单纯注重农村“低保”制度的实施，而相应的配套措施却不完善。在政策衔接方面，与计划生育政策相冲突。如，山东省某农村地区将因超生造成生活贫困的农村居民排除在农村最低生活保障之外，这样虽然有利于计划生育工作，但出现最低生活保障制度与我国计划生育政策“断层”的现象。按照国务院有关规定，农村特困户的补助由村公益金解决。但实施最低生活保障后，贫困对象的补助来源由村公益金扩大到乡镇财政。这样，就出现与国务院有关规定不一致的现象。
二、对策
(一)确定合理的经费筹集办法。农村最低生活保障制度的经费筹集应有两种办法。一是地方各级财政与村集体经济按一定比例分担。二是由政府财政全部负担。后一种办法更切合实际。因为除我国东部沿海开放地区外，中西部地区集体经济根本没有能力负担最低生活保障的经费。当然，第二种做法在沿海等比较发达的地区可以做到，在实施过程中两种办法可同时进行。中西部地区可实行第一种做法，沿海等比较发达的地区可实行第二种做法，这样可减轻国家的财政负担。(二)增强低保人员的维权意识。农村享受“低保”的一般都是年龄比较大或疾病伤残者，他们对“低保”制度不了解，大多是政府给多少就拿多少，没有维权意识。可见，最低生活保障制度的实施不能停留在表面上，而应让领取人知道他们应领多少以及让他们明白领取“低保”是他们的权利，不是想给多少就给多少，从而增强他们对“低保”的维权意识。
论文摘要：最低生活保障制度是指法律赋予每个公民在不能维持生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的制度。我国最低生活保障制度不断完善，但在实施过程中面临各种难题，探究各种难题及解决办法对于健全这一关系国计民生的系统工程，保障其实施的有效性具有重大的现实意义。
一、最低生活保障制度概述
最低生活保障、失业保障和养老保障三项制度是我国社会保障制度的基本组成部分。最低生活保障制度与其他两项制度相比，在对象上更具有特殊性，它关系到贫困线以下人口的生存问题，是三条社会保障中的”底线”和”生命线”，是社会最后一道安全网。
我国自改革开放以来，经济快速发展，人民生活水平日益提高，同时也加剧了贫富两极分化，建立健全最低生活保障制度，加大对”弱势群体”进行扶持的力度，对于化解社会矛盾，消除社会不稳定因素，巩固和发展改革开放成果具有重要意义。
我国自l993年上海率先出台社会最低生活保障制度以来，最低生活保障制度得到了不断的推广和发展。1994年，第十次全国民政工作会议提出要在各地推行最低生活保障制度。1995年以后，历次全国民政厅局长会议都把实施这项制度列入民政工作的重点。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。与此相配套，国务院l999年9月颁布《城市居民最低生活保障条例》和2ooO年民政部下发关于深入贯彻《城市居民最低生活保障条例》的意见，进一步规范、完善了城市居民最低生活保障制度。2006年中央农村工作会议在部署2oo7年新农村建设工作时，明确提出要”积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已经建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度。”党的十七大提出要”以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”进一步明确了最低生活保障制度在社会保障工作中的重要地位。
二、城市最低生活保障制度中的难题和解决办法
城市居民最低生活保障制度是政府依法对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的保障城市居民基本生存权利的一项制度设计。这项制度是对城市居民的一项”普惠性”的社会保障制度，同时又是一项最基础的社会保障制度。
(一)城市居民最低生活保障制度在实施过程中存在的问题
城市居民最低生活保障制度作为一种制度设计，会随着其他社会政策的变更以及政治和经济环境的变化而出现一些与制度设计初衷不符的问题，事实上，这样的问题也确实在实践中体现了出来，主要表现为：
1．缺乏科学合理的最低生活保障标准。低保标准的制定是低保制度的核心内容。标准的制定需要与社会平均水平相适应、与其他社会保障项目的标准相配合，同时需要与我国采取的”消除绝对贫困为主、消除相对贫困为辅”的方针相适宜。但是，由于当前各地确定标准的依据和方法，以及各地财政状况各不相同，致使标准制定中存在不少问题，不能完全按照上述方针执行。
2．缺乏切实可信的收入核算方法。低保制度的收入来源主要是财政转移支付，不要求享受对象履行缴费义务，但它要求对申请对象进行家庭经济调查，只有认定申请者确实己经陷入贫困的窘境，才能对其进行物质上的救援。收入核算作为一项极为重要的行政程序，是制度得以运作的前提。然而，现实运作过程中存在经办机构的调查能力不强、核实手段缺乏，以及讲人情、放宽标准等问题，其中最突出的问题是核实方法和收入核算不合理，导致核实不实、应保未保、骗保的事例不断，家庭经济调查的可信度和有效性受到质疑。
3．覆盖范围比较狭窄。目前保障对象仅限于有城镇户口的贫困群体，那些在城镇有固定职业、固定居所和相对稳定收入但无城镇户口的进城务工、经商人员还没有被纳入到这一体系当中。当这一部分人群的生活出现经济困难、低于城市最低生活保障线时，无法获得相应的救济。可以说，这一部分人是”被社会漏掉的”的弱势群体。
4．低保制度与相关社会政策衔接尚不紧密。具体表现为”三条线”衔接不紧凑。所谓”三条线”是指最低生活保障、社会保险(主要指养老保险和失业保险)和最低工资标准(包括下岗职工基本生活费)这三道我国城市保障制度的防线。在实际的操作运行中，由于三条线分别由不同政府职能部和众多的企业承担，一些企业又存在拖欠工资或下岗职工基本生活费的问题，造成部分困难职工家庭的生活得不到保障，使低保制度难以顺利实施。
(二)城市居民最低生活保障制度实施难题的对策
1．扩大保障范围，并注重与配套措施的衔接，构建综合性低保救助制度。城市贫困是一种相对贫困，因此要扩大保障范围，制定科学合理的最低生活保障标准，将符合条件的人群纳入保障范围，保证低收入群体维持生存的最低生活需求。同时还需要将目光转向城市居民生活中支出份额越来越大的医疗、教育和培训、住房等方面，应不同困难群体的不同需要，制定一系列相应的配套制度，以有效地缩减贫富差距。如针对城市困难群体看病难、子女上学难、住房难、就业难、打官司难、冬季取暖难等突出问题，相应制定医疗救助、减免学费、廉租住房、免费职业培训、法律援助、取暖费减免等多项配套政策。
2．加强职业介绍机构、社区服务机构、福利单位的管理，促进再就业。建立合理数量的服务机构，配置合适人员，并提高办事效率，切实为下岗、失业人员提供充足可靠的就业服务。积极为学习者通过职业技能的学习和培训提高从业素质和竞争力，并获得公平的就业机会提供援助和支持，也就是通过能力建设促进就业率的提高，从而减少政府资金压力，进而形成良性的发展模式。
3．做好三条保障线衔接工作，建立综合性救助体系。1999年4月，劳动和社会保障部、民政部和财政部联合《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》，一是让有资格领取基本生活保障费和失业保险金的人员能够从再就业服务中心和失业保险机构获得相应待遇，二是城市居民最低生活保障制度也应该充分发挥它安全网的”兜底”作用。通过促进三条保障线相互衔接，建立综合性救助体系，有利于城市的稳定和繁荣。
三、农村最低生活保障制度中的难题和解决办法
(一)农村最低生活保障制度在实施过程中存在的问题
1．保障对象和补助标准界定难。一方面，农村社会救助对象的家庭收入难以准确界定。由于农民外出务工的情况较多，无法准确统计就业情况，客观上存在隐性就业收人；当前法律法规授予的收人调查权限较含糊，民政部门面对数量庞大的个人申报行为，调查核实工作难度大。另一方面，受经济社会发展水平、物价上涨、银行存贷利率变化等诸多因素的影响，农民最低收人水平不断变化，这种变化给补助标准的确定增加了难度。
2．资金投入不足。中央和省对农村低的资金支持有限，主要靠市县财政安排财力解决。在东部发达地区和县域经济实力雄厚的市县确可解决资金投入问题，但在县域经济发展较滞后的中西部地区，全面解决资金问题的能力不足，这直接制约着农村最低生活保障制度的建立和完善。
3．制度建设滞后。目前农村居民最低生活保障制度由于立法的滞后，造成了工作上和管理上的许多不规范现象，已不能适应现实的需要。加强法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理是亟需解决的问题。
(二)农村最低生活保障制度实施难题的对策
1．加强调查研究，准确界定保障对象农村居民最低生活保障制度是一项针对贫困现象而设计的社会保障制度，应达到既保障农村贫困家庭的基本生活，又不养懒汉的效果。这就要求进行艰苦细致的调查研究，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底，并在此基础上准确界定保障对象。
2．科学确定保障标准。最低生活标准是指在社会发展的某一时期，由政府制定的、与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。我国是一个发展中国家，从总体上讲，我国的生产力水平比较低，同时，各地区社会经济发展极不平衡，生活水平差异较大，这种状况使得难以制定适合全国的最低保障标准。因此，在确定最低生活标准线时，一定要考虑我国的国情，按照既要保障贫困居民基本生活，又要克服其依赖思想的原则，从各地区农村居民的最基本生活需求、地区经济发展水平、物价水平、消费水平和财政承受能力出发，确定和调整最低生活保障线。
3．积极建立资金筹措机制。完全由地方财政来负责资金筹集，贫困地区的农村居民最低生活保障制度就很难真正落到实处。因此，在制度建设中，中央财政应发挥更大的作用，另外可以考虑在县级以上政府建立调剂资金，向经济落后、集体财力不足、救济对象众多的地方倾斜。同时可以采取征收统一的社会保障税，以及建立最低生活保障基金会的方法，解决最低生活保障资金筹集难的问题。
4．严格规范操作程序。需要实行动态管理，在有条件的地方建立微机管理并联网，进一步完善农村最低生活保障制度的工作管理体系，保证资金使用合理并发放及时，使管理工作再上一个新的台阶。
论文摘要：目前，江苏省的农村社会保障仍存在着法律制度缺失、覆盖范围窄、保障水平低、政府扶持力度小、社会化程度低等问题，针对这些问题，本文提出了建立和健全农村社会保障制度的法律、构筑覆盖广泛的农村救助体系、增加投入、扩大宣传等建议，以建立健全农村社会保障体系，实现社会公平，促进城乡融合和共同发展。
江苏省的农村社会保障体系主要经历了三个阶段，即1992一1998年为试点起步阶段，1999一2002年为整顿规范阶段，2003年至今为探索发展阶段。截止2006年6月，全省已有13个省辖市、101个县(市、区)，1310个乡(镇)建立了农保制度，参保人数已达859.95万人(含乡镇企业职工)，基金积累总额74. 45亿元，领取养老金人数127. 57万人，经过十多年的探索，农村社会保障工作取得一定的进展，参保人数和基金积累居全国首位。
目前，全省农业人口3699. 88万人，其中农村劳动力人口2665万人。而江苏省参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人，占全省农业人口的23.2%，占农村劳动力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖参保人数较少，覆盖率较低，其余地区情况大体相同。因此，总体来讲，江苏省参保覆盖面过窄，社会保障功能难以发挥和实现。
一、江苏省农村社会保障存在的问题
1、制度不健全
健全的社会保障制度，是维护社会长治久安，保证经济的可持续发展，完善社会保障制度，建立市场经济体制的基础。由于受社会经济发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约，许多关于农村社会保障的实施办法都是通过行政性文件，缺乏法律强制力，资金难以得到有力保证，部分地区还存在政策落实不到位等问题，江苏省尚未形成较为理想的制度模型，可以说农村社会保障基本上处于一种缺失状态。
2.覆盖面窄
目前，全省农业人口3699. 88万人，其中农村劳动力人口2665万人。而参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人，占全省农业人口的23.2%，占农村劳动力人口32. 2%，社会保障制度主要集中在城市各类企业下岗职工或失业人员，因此，总体来讲，参保覆盖面过窄，社会保障功能难以发挥和实现。
3、资金缺口大
目前全省农民社保资金来源渠道少，且数量较低，与建立、健全农民社保体系所需资金相差甚远，随着人口老龄化趋势的加强，资金投入的问题会更加突出。
4、生活保障水平低
改革开放以来，全省农村贫困地区的状况得到了显著改善，但是，由于城市经济发展迅速带来了城乡两级分化的状况日益严重，农村居民收入相对于城市居民收入的比例下降了，农村贫困问题仍然严重。因此，农民的实际收入水平并不高，用于养老保障能力有限，农民的现金收入用于购买生活必需品和购置生产资料后所剩无几。
5、参保意识淡薄
全省的农村社会保障工作缺乏总体的设计和政策支持，各级政府尤其是基层部门对农村社会保障工作的紧迫性、重要性认识不足，使得保障措施难以落实到实处。由于政治、经济和文化条件的限制，农民没有参保的意识，缺乏长远打算，因而对参加社会保险、合作医疗等积极陛不高。
二、针对江苏目前的农村社会保障情况。为建立、健全全省农民社会保障体系提出了一些的对策与建议
1、建立和健全农村社会保障制度的法律
法律制度的不完善，社会保障资金的使用监督力度不够，使得全省农村社会保障没有落实到实处，可以通过建立农民社会保障基金的咨询和质问制度，给农民提供有关社保咨询的平台，同时赋予农民社保机构相应的行政处罚权力，对应缴纳农民社保费用而未予缴纳的单位和个人给予相应的处罚。
2、继续推行新型农村合作医疗制度
不断完善新型农村合作医疗制度，切实做好新型合作医疗资金筹集工作。新型农村合作医疗资金实行区县统筹，农民个人负担部分以户为单位自愿缴纳合作医疗费用。筹集标准原则上农民个人负担每人每年不低于24元，经济条件较好的地区可适当提高缴费标准。农村五保户、低保户参加新型合作医疗，其个人应承担的部分，由财政负担，市和区、县各负担50%，确保区县低保户、五保户能无障碍进入合作医疗。
3、构筑覆盖广泛的农村救助体系，农村最低生活保障做到应保尽保
农村最低生活保障做到应保尽保。低保资金由区、县负担，对经济较薄弱的区县，市级财政给予适当补助，确保按时足额支付。进一步建立和完善以低保制度为基础，以医疗救助、教育救助、灾害救助为重点、社会互助为依托的农村救助体系。全市分散供养的，不低于当地农村低保标准的110%，集中供养的，不低于当地农村低保标准的150%。进一步提高五保户集中供养率。
4、坚持“个人墩费、政府补贴、以收定支、收支平衡、统账结合、多缴多得、制度街接、保障基本”的原则
建立缴费水平与收入现状和承受能力相适应、保障水平与本地区经济社会发展水平相协调、社会保障与家庭保障相结合、保险关系与企业职工基本养老保险相衔接的新型农村养老保险制度。
5、增加投入，建立多元融资渠道
为解决全省对农村社会保障投入资金不足的现状，首先要建立稳定可靠的资金来源渠道，建立以政府为主体的融资渠道;其次应积极拓展社保资金的来源渠道，市、区、县要加大对统筹城乡发展的投入，如果财政资金有限，可以开展慈善投资、社会捐赠活动减轻财政的压力，也可以通过冷行农民社保资金债券方式来缓解目前社保资金的不足。
6、参照城市居民最低生活保障制度，提高农村最低生活保障水平
首先，应该完善最低生活保障制度。可以参照城市居民最低生活保障制度，增加对无人赡养的老年人、失去工作能力的残疾人、无劳动能力的未成年人给予基本生存的最低保障制度规范，以解决其温饱问题。其次，要对建立农村低保制度所需资金进行统筹规划，以确保资金来源的稳定性，加强对资金的管理和监督。最后，应该根据各地区的实际情况修改、完善低保制度，以确保低保制度符合各地区的发展水平，从而更好的保障当地人民最低的生活水平。
7、扩大宣传，提高农民参保的积极性
全省农民参保意识薄弱，没有意识，参保率自然就低，因此加强社保在农村的宣传力度就显得尤为重要。要充分利用电视、报纸、广播、互联网等多种媒体，扩大宣传，营造社会保障工作的舆论氛围。对新出台的政策措施，要及时宣传到位;对在农村社会保障工作上有突出贡献的单位、个人，要及时宣传报道。
8、各有关部门要统一行动，加大工作力度
论文摘要:大力发展农村社会保障是解决“三农”问题、实现城乡协调发展及经济和社会协调发展的一个重要途径。本文针时当前农村社会保阵中存在的主要问题，提出了相应的对策措施，只有这样，才能不断完善农村社会保障制度，最终实现城乡社会保障一体化。
一、当前农村社会保障存在的问题
(一)农民自我保障的观念淡薄，大多数的农民还指望家庭和土地养老，年轻力壮时挣点钱浪费在埋葬老人、给儿子娶媳妇等事情上，遇到天灾人祸或者自己老了生活却没有办法。
(二)城市和农村社会保障体系二元化，农社村会保障水平低、覆盖面小。城乡经济和社会的二元结构，决定了城乡社会保障体系也必然是二元性的。从总体上来看，城镇已初步建立起水平较高且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为主的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来。无论是优抚、“五保”，还是救灾、救济，者提以特定的农民为对象的，数量也很少，大多数农民并没有享受社会保障。这种非均衡的二元保障政策，直接造成城镇居民与农村人口在社会保障资源享用与权利分配过程中的不平等，农民往往在医疗、教育和就业保障方面遭遇排斥和挤压，无法分享到应有待遇，致使农村社会保障的发生体系不健全，保障水平低层次。
(三)农村最低生活保障制度建设缓慢，农民的最低生活保障严重依赖于土地。据统计，目前我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，4977万农村人口年人均收入不足924元，他们处于绝对贫困线与相对贫困线水平。近年来，国家对农村特困群体的救助主要是采取季节性救助，各地也根据实际，开展了农村特困群体定期定量补助及临时困难补助等办法，使得部分农村特困群体生活有了一定的保障。但由于补助面不宽，补助金额有限，对特别困难的农村家庭只能是杯水车薪。1994年开始，民政部在山东、广东、江苏、上海、广西、山西等地进行了建立农村最低生活保障体系的试点工作，然而由于农民实际收人难以确定，在试点工作中遇到种种问题，致使农村最低生活保障制度建设缓慢。在这种情况下，农民只得依赖土地获得最低生活保障，而这种土地保障只能发挥低水平的保障功能。
(四)农村养老保障的社会互济性低、保障能力弱。目前我国农村社会养老保险的资金筹集采取以农民个人缴纳为主、集体为辅、国家投入为补充的形式。这使国家和集体所承担的社会责任过小，不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且也影响了广大农民参保的积极性。同时，农村社会养老保险是以交费的方式筹集资金，并且由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择缴费标准，在实际开办过程中，大部分农民由于采纳了最低标准，受益期时领取的养老金过低，不能有效地保障老年生活。而自由交费原则，使养老保障制度缺乏约束力和强制力，农户参保行为上普遍存在逆向选择。许多农户出于自利的动机而选择不交费，导致基金规模和覆盖人群无法扩大。人均领取年养老金极少，投保农民受益很少，很难起到养老保障作用。
(五)农村合作医疗的可持续发展面临困境。新型农村合作医疗的推行，使农民看病可以报销，增强了农民抵御大病风险的能力，深受农民群众的欢迎。但是随着农民参加合作医疗后医疗需求的释放和增长，合作医疗的可持续发展面临严峻的挑战。主要表现在:合作医疗的筹资标淮低，不能有效减轻农民的疾病负担。国家规定的合作医疗标准是，中央财政补10元，地方财政补10元，个人交10元，每人年筹资30元。由于筹资水平过低，基金有限，受益面大，补助额度小。目前的合作医疗能够为病人提供部分资金帮助，但还远远不能解决农民因病致贫、因病返贫的问题;合作医疗资金的相又妇意定性与群众不断增加的医疗服务需求呈现出不适应性。从各试点县看，在资金总额不变、住院人次和费用不断增加的情形下，要保持补偿标准的稳定性、连续性，必然面临资金透支的风险。要规避风险唯有降低补偿标准，这又势必造成补偿强度大起大落的问题。基层定点医疗机构服务能力薄弱，无法应对和满足农民的医疗服务需求。同时推行医疗合作各部门政策存在矛盾。比如，对于农村合作医疗的资金来源，各职能部门的观点不一，民政部规定，为了建立合作医疗制度，地方政府可以向农民收取一定的费用。然而，在农业部等五部委颁布的《减轻农民负担条例》中，“合作医疗”项目被视为“交费”项目，列为“农民负担”不应当征收。这一政策与中央政府支持发展合作医疗的政策相冲突，致使许多地方放弃合作医疗制度的重建。
二、完善农村社会保障的对策
从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”。当前在农村社会保障各项制度建设中，应重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度建设。
(一)增强社会保障意识。突破思想障碍，统一思想认识，更新观念，增强广大农村干部与居民的社会保障意识是健全和完善农村社会保障制度的前提条件。
通过宜传教育，使广大农民认识到发展社会保障事业既是社会主义优越j险的体现，又是社会主义市场经济的必然需求。认识到由低层次的家庭自我保障进而转变为社会保障是社会发展的历史必然。认识到随着社会的发展，农村社会保障资金在今后将主要不是依靠国家财政拨款，而是按权利与义务对等、效率与公平兼顾的原则，由社区积累和个人投保为主来筹集保障资金，克服“等、靠、要”的依赖思想，增强自我保障意识。具体宣传发动时，可以从以下三点做到:一抓住典型并以多种方式宣传农民受益事例。二要通过补偿公示来宣传，特别在村一级要定期向农民公布补偿兑现情况。三要通过农民喜闻乐见的形式来宣传医保政策(如:参保办法、参保人的权利义务、审核结算流程等)。通过宣传能够使医保各项规定家喻户晓，提高农民的自我保健意识和互助共济意识，打消各种顾虑，提高参加新农医的自觉性和主动性。
(二)建立农村最低生活保障制度。让农民与城市居民一样实行低保制度既是农民的迫切要求，也是新农村建设的当务之急。建设农村最低生活保障制度，需要注意两个问题:科学确定最低生活保障线标淮。确定最低生活保障线标准需考虑维持农民基本生活物质需要、当地人均国民生产总值、农民人均纯收人、地方财政和乡村集体承受能力以及物价上涨等因素，合理界定最低生活保障对象。农村最低生活保障对象大体上包括因缺少劳力、低收人造成生活困难的家庭，因灾、因病及残疾致贫的家庭，无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。另外对于在城市化过程中，一次性出让土地的农民和失地农民，首先应该提供最低生活保障。因为在城市化进程中，很多农民因为国家基础建设的需要失去了土地，而土地作为农民唯一的社会保障载体，一旦失去，将无所依靠，因而应给予他们最低生活保障。按照国家有关规定，已经进城落户并将土地一次性出让的农民，已经属于城镇居民，而且在失业期间不会有任何经济来源，应该将他们纳入低保范围，享受最低生活保障。对于还未进城落户的失地农民，他们的情况比已经进城落户的农民还差，真正属于“种田无地，上班无岗”，更应该享受最低生活保障，由地方财政解决他们的低保收入来源。
【关键词】 农村 最低生活保障 马丁法 价格指标
马丁法是我国农村最低生活保障制度实施过程中测定最低保障标准的主要方法。我国农村最低生活保障制度是指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。我国农村最低生活保障制度的实施，对改善农村贫困人口的生活状况起到了极大的帮助。在政府提供基本生活的物质帮助时，必须确定最低生活保障对象。确定最低生活保障对象必须确定保障对象的家庭人均纯收入和当地最低生活保障标准，即将家庭人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的家庭成员作为最低生活保障对象。因此，准确计算保障对象的家庭人均纯收入和合理确定当地最低生活保障标准，并使两者具有可比性是执行农村最低生活保障制度的关键。
我国现在很多地方仍缺乏当地的农村最低生活保障标准。以云南为例，只是以国家农村贫困线作为标准来确定农村最低生活保障对象，然后根据地方财力确定几档补助标准，补助标准基本和最低生活保障标准脱节。在现实中，各地物价差异比较明显，以国家农村贫困线作为当地农村最低生活保障标准，往往存在高估或低估农村最低生活保障标准的问题。高估农村最低生活保障标准导致地方财政压力较大，低估标准导致应该救助的农村居民未纳入政府救助。但各地为何不设定当地的农村最低生活保障标准，原因多方面的，其中一个主要原因是确定农村最低生活保障标准方法仍有许多待讨论的问题。例如，我国确定最低生活保障标准的方法是马丁法，据资料查阅显示，在计算农民居民家庭人均纯收入和马丁法确定最低生活保障标准使用的价格指标缺乏统一标准。
一、农民居民家庭人均纯收入的计算
国家和地方政府每年都会公布各地的农民居民家庭人均纯收入的数据。根据国家统计局指标解释说明“农村居民家庭纯收入指农村常住居民家庭总收入中，扣除从事生产和非生产经营费用支出、缴纳税款和上交承包集体任务金额以后剩余的，可直接用于进行生产性、非生产性建设投资、生活消费和积蓄的那一部分收入。农村居民家庭纯收入包括从事生产性和非生产性的经营收入，取自在外人口寄回带回和国家财政救济、各种补贴等非经营性收入；既包括货币收入，又包括自产自用的实物收入。但不包括向银行、信用社和向亲友借款等属于借贷性的收入。”
从以上解释可知，农民家庭纯收入=家庭总收入-生产和非生产经营费用-生产性固定资产折旧-缴纳税款-上交承包集体任务金额。其中家庭总收入=生产性经营收入+非生产性的经营收入+自在外人口寄回带回非经营性收入+国家财政救济、各种补贴等非经营性收入。在家庭总收入中既包括货币收入也包括实物收入。货币收入比较容易计量，但实物收入的计量比较复杂，在现行的农村住户调查中规定，实物收入的计算方法是将农户当年生产的农产品产量扣除出售部分，分品种作价后计算得出。对各品种农产品的作价执行的是与市场挂钩的原则，即以农民在市场出售农产品的价格为基础，粮食、肉类打九折，其他农产品打八五折。如果在下年出售了上年的结余农产品，根据出售价格与上年实物作价的高低，将出售结余农产品的损益计入下年收入。对农作物副产品计算收入的原则是，只有用于生产和生活或明确用于出售的农作物副产品才计算收入，用于生产的农作物副产品在计算收入的同时也要计入生产费用中。农作物副产品作价计算收入的方法，原则上按实物折算收入的作价方法执行。农村居民家庭人均纯收入=农村居民家庭纯收入/农村居民家庭人口。
二、测定农村最低保障标准时指标使用
马丁法是由在世界银行工作的经济学家马丁·雷布林提出的一种计算贫困线的方法，有贫困高、低线之分。马丁法低贫困线的测定方法是在首先测定食物贫困线的基础上，利用回归模型，把一些人均可支配收入或人均消费支出刚好能达到食物贫困线的居民户的非食品支出计算出来。把由此求出的最低非食物支出作为非食物贫困线，加上已知的食物贫困线，就是马丁法的低贫困线。这一贫困线指是一个靠牺牲最基本食物消费而获取少量的非食品消费的住户，其非食物支出是维持生存和正常活动必不可少的，也是最少量的。
低贫困线确定非食物贫困线依据是那些人均生活消费支出仅能达到食物贫困线的超贫困户的情况，包含在低贫困线中的非食物贫困线是偏低的，因此，确定一条比低贫困线高一些的贫困线更符合实际。马丁法高贫困线的测定方法是根据居民的人均食品支出与人均可支配收入或人均生活费支出的关系拟合适当的回归模型求得。
马丁法的高、低贫困线的测定都需要测定食物贫困线。因此，食物贫困线的合理准确测量是关键。食物贫困线的测量方法通常是按照正常人一天需要消耗2100卡路里标准计算。首先，根据当地农村居民家庭人均食品消费量中的消费结构和各种食品的卡路里含量计算人均每天各种食品的消费量，并调查当地居民各种生活食品消费的市场价格，计算人均各类食品消费量乘以市场价格之和，即可得到人均每天最低食物消费水平。将每天食物消费水平乘以360天，即为满足农村居民食物最低消费的食物贫困线。
计算食物贫困线的关键因素是人均食品的消费量和当地食品的消费价格。按照这一计算方法，人均食品消费量在充分考虑了人的体能需要的基础上，还考虑了不同地域人口的食品消费结构的差别，具有一定的合理性。但这一方法用于计算农村最低生活保障标准的时候，由于存在食物的自给自足问题，市场价格的选择将会和农村居民人均纯收入的计算不一致。
三、农村居民人均纯收入与农村最低生活保障标准之间的价格指标矛盾
农村居民人均纯收入与农村最低生活保障标准制定的矛盾主要体现在实物计量的价格指标。农村居民人均纯收入在进行实物计量时，使用的是出售农副产品的价格指标计量，且分别按照粮食和肉类九折，其他八五折计算。而马丁法的农村最低生活保障标准中食物贫困线的计算通常是以市场价格计算，而市场价格往往是农副产品出售价格的1—3倍。
如果直接用市场价格计算农村最低生活保障标准，则出现过高估计的问题。用此标准与农村居民收入相比，确定农村最低生活保障对象将把很多非贫困的农村家庭划入到农村贫困家庭的范围，这将违背了最低生活保障制定的救助原则，也可能使得政府财政无力负担，从而使得应该被救助的对象得不到有效的救助。如果按照农副产品的出售价格计算农村最低生活保障标准，则出现过低估计问题。在农村实际生活中，不是所有的食品都可以自给自足，仍有很多食物需要从市场上够买。这将严重低估农村最低生活保障标准，使得本无法满足农村最低生活条件的居民却得不到政府应有的救助。使用以上两种价格指标计算马丁法的农村最低生活保障标准，都将违背我国农村最低生活保障制度的救助原则。
四、价格指标统一的方法选择
合理确定马丁法中的农村最低生活保障标准、解决价格指标矛盾的关键是确定自留食物和购买食物的价格换算或是比例问题。解决方法有以下几种选择。
1、合理确定自留食物和市场购买食物比例
不同地方由于生产的食物品种不同、饮食结构不同，自留的食物比例也不完全相同；同一地方，不同收入层次的家庭，自留食物的比例也会有区别。通过调查当地农村贫困家庭的生活习惯，计算一个自留食物与购买食物比例。按照这一比例计算农村最低生活保障标准食物贫困线的各种食品的自留与购买比例，分别乘以农村家庭居民纯收入中的收购价格和当地市场价格，求和即可得到食物贫困线。
2、合理确定折扣价格
折价比例仍然应以自留食物和市场购买食物的比例为依据，以此比例对农村家庭居民纯收入中的收购价格和当地市场价格进行加权平均，以平均价格计算马丁法中农村最低生活保障标准中食物贫困线。
3、调整农村家庭居民纯收入中食物收入的计算价格
为了统一价格，可将农村家庭居民纯收入中食物收入的计算价格转为市场购买价格。作为解决方法可以解决价格指标的一致性的问题，但会使得农民收入水平偏高，农村居民不认可该收入水平的计算，从而引发社会矛盾。而且这一解决方法也会使得农村最低保障标准过高，增加政府的支出，影响政府的保障能力。
五、小结
建立各地方的农村最低保障标准是不断完善我国农村最低生活保障制度的任务之一，现阶段建立各地的农村最低保障标准仍有一些问题。其中最主要的问题之一是方法的统一问题。在此讨论了马丁法中价格指标的统一和一致性问题，并提出了三种解决方案。第一、第二种解决方案都比较适用，但第二种解决方案的操作相对简单。
（注：本文属国家社科基金项目“边疆人口较少民族地区农村最低生活保障模式研究”（10XMZ050）。云南省教育厅基金项目“云南农村低保标准线测定的统计研究——以云南部分小少民族地区为例”（2011c179）。）
【参考文献】
论文摘要 自十八届三中全会作出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”的决策，土地承包经营权抵押贷款所产生的市场风险与民生风险之防范便成了讨论重点。
论文关键词 土地承包经营权抵押 市场风险 民生风险 防范机制
虽然我国《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》对土地承包经营权抵押或禁止，或避而不谈，但随着新农村的建设导致农民融资需求与日俱增以及国家批准成都、重庆两个改革试验区的设立，使得实践中的土地承包经营权抵押现象层出不穷。在目前还没有统一的具体完备的规范性文件指引的情况下，十八届三中全会所推动的新一轮土地承包经营权抵押浪潮不可避免的会产生一系列风险。
一、 土地承包经营权抵押之风险
（一） 信贷市场风险
土地承包经营权抵押贷款是一种突破现有法律法规约束的制度，在没有一套统一完备的规范对其加以规制的情境下，地方政府往往各自为政，增加该领域的信贷市场风险。此外，由于农作物产出收益的不稳定导致抵押人无法偿还到期债务的可能性就很大。加之土地承包经营权存在变现风险，使得金融机构的经营风险也会随之增加。
（二） 民生风险
现阶段农村土地依然承载着较强的社会保障功能，失去土地在某种意义上意味着失去生活保障。对于经济条件不甚好的农民来说，他们虽有利用土地承包经营权进行融资的需求，但基于土地的社会保障功能其不敢抵押贷款，而这又反过来限制了农业的多样化发展及其自身经济条件的改善。更多的情况是这部分农户虽然进行了抵押贷款但由于到期不能偿还债务，此时银行实现其抵押权就导致社会保障风险，即民生风险。
二、 风险防范机制之构建
在还没有出台全国性法律法规对土地承包经营权抵押贷款所产生的问题进行调整的情况下，只能在现有法律与制度框架下建立一套切实可行的风险防范机制。
（一）信贷市场风险防范机制
信贷市场风险是土地承包经营权抵押贷款较为活跃地区的主要风险，为避免形成全国性危机，笔者主张应当坚守分步走的方式，即首先允许城乡统筹试验区在区内进行试点，其次逐步扩大到全部的城乡统筹试验区，再次扩大到经济发达的省份和地区，最后覆盖全国。同时，土地承包经营权抵押贷款市场的相关参与方有必要联立起来，共同促进该市场的平稳发展。
1.金融机构的自我防范
信贷市场风险的受害方首当其冲是金融机构，因此其自身要建立以风险管理为中心的土地承包经营权抵押贷款体制。
（1）事前审查。首先，以申请人取得地承包经营权为抵押贷款之必要条件，防止权属不清的土地承包经营权成为抵押标的。其次，对于工资性收入占家庭收入比例较高的农户来说，土地的保障功能日渐弱化。金融机构在审查土地承包经营权抵押贷款申请时要注意申请人对土地的依赖程度，尽量选择大户。
（2）事中监控。即建立有效的土地承包经营权抵押贷款跟踪机制。金融机构要尤其关注逾期贷款的催收、贷款合同的展期、债权保全的诉讼时效，及时发现和控制新增风险。并监督贷款去向，确保债务人所取得的贷款用于农业生产开发。
2. 健全农村土地承包经营权流转市场
目前，我国农村土地承包经营权流转市场发育程度较低，导致供求双方信息不对称，金融机构往往不能获得抵押物详细信息，以致经常出现信贷风险。因此，培育一个健全的农村土地承包经营权流转市场迫在眉睫。
（1）广泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易场所和充分信息，这一方面能够促成抵押关系的建立，另一方面也为抵押权的实现提供了场所和方式。抵押权人不仅可以通过与抵押人协议折价优先受偿，还可以公开拍卖以其价款受偿。
（2） 土地承包经营权的确权登记与抵押登记。土地承包经营权的确权登记，既是完善土地交易市场的前提与基础，也是家庭承包经营权抵押贷款的首要步骤，既对权利人起着确权和公示的作用，又为政府管理提供依据。有效的确权经验可以借鉴成都市温江市的做法，即先对村里的土地进行测量，由地方国土资源局等相关部门参与，然后将测量的结果公示，以此为依据，再由当地国土局发放各种权证，确保农民拿土地承包经营权证。
我国《物权法》规定农村土地承包经营权流转实行登记对抗主义，笔者认为登记生效主义能够增强物权的公示性，便于利益相关者查看土地权利变动及抵押登记的顺序情况，为是否进行抵押以及抵押合同的内容提供帮助，有利于防止抵押纠纷，从而一定程度上防止信贷风险的产生。
（3） 健全土地承包经营权价值评估体系。我国土地市场发展起步比较晚，目前各地尚无专门的土地经营权价值评估机构，缺乏一个相对科学的评估价值作参照。而价值评估是衡量土地承包经营权交换价值的必要环节，其对于防范银行信贷风险和最大程度发挥土地融资功能具有重要意义。而价值评估应由独立的第三方进行，在考虑各种自然因素的情况下根据市场供求变化釆取基准地价系数修正和收益还原法来进行确定。在抵押期间，由于土地价值有可能发生变化，因此，在承包经营权抵押实现时或者再抵押时，应该对其价值进行重新评估。
3.抵押担保模式多元化
为了能够把农地融资过程中的风险降到最低程度，我国应该借鉴国外农村土地抵押成功的经验，创建多元化的农村土地承包经营权抵押贷款担保。
（1）农户与农户之间的共同联保。实践中金融机构在往往青睐于农业生产大户，这对于规模较小又具有融资意愿的农户来说是极为不利的，因此，在申请贷款时，农户之间可以组成利益共同体，互为对方担保，承担连带责任。
（2）农户与农业企业之间的共同担保。这种担保方式的前提是农业企业能够将自身承包的农地交付给农户进行生产，同时为农户提供销售渠道，确保生产的农产品不滞销。这样就提高了农户承担责任的经济实力，而且由农业企业承担相应连带责任也降低了金融机构的信贷风险。
（3）农户与农业担保基金的共同担保。这种模式将承包经营权和担保基金组织的基金作为担保物，承担责任时，贷款农户和该基金组织承担比例责任。
4.发展农业保险
农业保险是以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。其可以最大限度减少农户与金融机构损失。
首先，由点到面推广农业保险。政府农业主管部门、保险监管部门以及行业协会可通过开办农业风险管理学习班和农业保险知识讲座等方式加强宣传，提高农民对农业灾害风险的认识，提升其投保意识，为农业保险发展营造良好的外部环境。
其次，扩大农业保险财政支出。我国自实行农业保险保费补贴政策以来，农业保险取得了长足发展。当前应加大对农业保险的财政支持力度，明确对农业保险的财政补贴和税收减免政策。有针对性地向利用土地承包经营权抵押融资的农户推荐符合其经营项目的保险产品，同时对具有地方特色的农业经营项目提供或增加保费补贴支持。
（二） 民生风险防范机制——以最低生活保障制度为重点
对于相当部分农民来说，鉴于农村社会保障制度供给的严重不足，他们虽然具有将土地承包经营权抵押融资的强烈需求，其出于生存的后顾之忧依然没有很高的意愿去“冒险”，而对于真正敢于“冒险”的农户来说，当金融机构实现其抵押权时，又确实会陷入生存困境。因此健全农村社会保障机制农村社会保障体系，不仅能够消除农民对土地的生存依赖，提高其抵押积极性，又能够解决其生存的后顾之忧。
最低生活保障制度是国家为保证农村贫困人口维系正常生活所需制定的一种保障措施。它是农村社会保障体系的最后一道防线，由于其在保障目标上与土地承包经营权的保障功能基本一致，因而可以成为土地承包经营权保障功能的替代制度。诚然，我国自建设农村最低生活保障制度以来，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但实际操作中还存在一些问题必须予以完善。
1.合理确定农村最低生活保障标准和变动规则
目前我国农村最低生活保障标准仅体现在食物保障方面，导致了农村低保标准偏低。地方政府应结合本地区社会经济发展水平选择科学合理、反映本地区财政状况的测量方法，按照公共基础服务均等化原则逐步缩小城乡差距，制定科学合理的救助金额。
2.多渠道筹集最低生活保障资金
地方各级政府要分情况确定由哪级政府财政予以补助。即对极贫困地区的低保资金由中央财政直接转移支付，欠发达地区的低保资金由省级财政补助支付，发达地区的农村低保资金由地方财政负担。此外，大力发展社会捐赠、福彩收益再分配等多种筹资渠道，确保低保资金能够足额到位。
3. 扩大低保覆盖范围
各级地方政府应根据本地最低生活保障标准来界定纳入最低生活保障的农户范围，事实上，收入水平低于本地区最低生活保障标准的农民都应被纳入。如此才能确保广大生活贫困农民获得国家资金救助，保障其生存权。
4. 加强对低保资金使用的社会管理和流向监控机制
当前，我国农村最低生活保障资金因没有规范的程序和有效的监督机制，为地方政府的腐败行为提供了可乘之机。因此，必须建立最低生活保障资金管理监督机制。首先，完善省、市、县农村低保工作机构，使其各司其职；其次，减少审查与资金发放中间环节，严格规范操作程序，保证“应保尽保，不能保的坚决不保”。最后，落实政务公开，通过农村低保信息网络建设、加强宣传教育等途径设立群众监督机制确保农村低保政策落到实处。
当然，农村医疗保险、养老保险制度作为社会保障体系的重要组成部分，都有亟待完善的方面，但基于农村最低生活保障制度具有替代传统土地保证功能的可能性，笔者在此仅对该方面重点探讨。
〔论文摘要〕我国农村社会保障体系主要包括养老保障、医疗保障与生活保障三部分。养老保障应采取家庭保障与社会保障相结合的模式;医疗保障宜建立大病费用统筹的新型医疗制度;生活保障可仿照城市建立农村最低生活保障制度。
我国农村社会保障体系主要应包括:农村养老保障、农村医疗保障与农村生活保障三部分。
一、养老保障应采取家庭保障与社会养老保障相结合的模式
在我国农村，还不可能实现与城镇职工养老社会保险完全一致的模式，而应实行家庭保障与社会养老保障相结合的形式。因为，家庭养老是我国延续了几千年的传统做法，目前，这种养老模式的基础并没有完全丧失，要想彻底改变也并非易事，而且借鉴西方一些国家建立农村社会养老与家庭养老顾此失彼的教训，我国农村的家庭养老短期内不可能取消，它仍是农村养老的一部分。
但是，农村实行社会养老是必然趋势。建立农村养老社会保险制度是农村社会化生产方式发展的需要，是深化农村改革的需要，是对付“白潮”的需要，是落实计划生育政策的需要，是引导农民消费、积累建设资金的需要。此外，建立农村养老社会保险制度，对于完善社会保障体系，缩小城乡差别、工农差别都有着积极的意义。目前我国农村养老保障的现状是家庭保障有余而社会养老不足。因此，建立农村养老社会保险是我国农村甚至整个国民经济和社会发展的重大战略问题。当前应立足于中国国情和农村实际，形成有中国特色的农村养老社会保险制度。根据《基本方案》及我国一些试点的经验，建立农村养老社会保险应遵循以下原则:
第一，低标准起步，以保障老年人基本生活为目的。社会保障水平的设定，一般宜从低到高，留有余地，而不宜盲目攀比，一步到位。结合我国实际情况，农村养老社会保险费的交纳和养老金的给付标准应定在一个能基本满足农村实际生活需要的低水平上。凡年满20岁的农民，可根据自身经济实力，选择适合的交费档位和灵活的交费时间参加养老保险。由于大多数60岁以上的健康农民仍可以从事一些力所能及的生产劳动，因而领取养老金的年龄可以适当延长至65岁，标准为100元/人月左右，这个水平基本能满足老年农民的生活需要。
第二，建立由政府组织和管理、财政投人的强制性农村养老社会保险制度。政府负有公共管理的职责，因而是举办公共事业的最稳妥的主体。政府的组织和管理表现为设立专门的机构和工作人员进行具体事务的管理;设立监督机构，完善监督机制，提高管理效率。强制性养老保险的筹资渠道应多元化，既有农民个人缴纳，也有集体补助，还应有财政的投人。实践表明，强制性的保险，没有政府的投人是很难奏效的。当然，投人的力度应通过科学测算而定。
第三，建立严格、高效的养老保险基金的管理和运营机制。资金短缺间题是制约农村社会保障工作的瓶颈。农村养老保险基金是农民的“保命钱”，因而，把有限的农民养老保险金管好、用好就显得更加重要。根据国内外经验，实行市场化运作有利于实现基金的保值增值。即由符合规定的市场法友，按有关法规经办农村养老保险业务，进行自主经营管理。国家应对其实行严格、有效的监管，尽量降低和避免风险。
第四，采取“个人账户储备积累”的模式。根据对国内外各种保障模式的分析可看出，“个人账户储备积累”模式运行得最为正常，它强调个人的社会保险责任，强化政府的组织和管理责任，逐步淡化政府的交费责任，突出个人的自保意识，这也是国内外社会保障制度改革的取向。因而，我国农村养老社会保险仍将主要靠自己。建立个人账户，个人交费和有关补贴全部记人个人账户，并可以转移和继承。
第五，制定和完善农村社会保障法律制度。农村社会保障是整个社会保障中最薄弱的环节，而立法滞后是这些年农村社会保障工作进展缓慢的重要原因。据调查，多数农民有参保的意愿，但总担心政策会变，故而不愿积极主动去参保。因此，必须改变当前仅靠政策指导农村社会保障工作的现状，尽快制定并完善农村社会保障法律制度。
二、建立大病费用统筹的新型合作医疗制度
20世纪50年代以后，通过运动搞起来的农村合作医疗制度，目前已经名存实亡，农民重新面临看病难的问题。有专家通过调查指出，解决农民看病难的出路在于实行新型合作医疗制度。建立新型合作医疗制度应注意的问题是:
第一，政府牵头，多元筹资。由于长期“以农养工”、“二元保障”，农村社会保障的建立与城镇职工社会保障的改革是逆向的。因此，在城市应改变政府大包大揽的做法，而在农村，政府则应承担起自己的责任，对农村社会保障给予支持。建立国家与农户共同投人，风险共担的机制，使国家投人的有限资金发挥引导农民参加合作医疗的作用。同时，要建立多元筹资机制，引导社区经济实体、慈善机构、团体、个人捐助，充实农民医疗保障基金，国家投人的资金可以从国家卫生事业经费中转移一大部分，也可以通过税收转移一部分。
第二，建立家庭账户和统筹账户。以家庭为单位，由家庭成员缴费形成家庭账户，供全家共同使用，主要用于支付家庭成员日常门诊费用。根据测算，按每人每年不低于10元的标准交费，基本可以满足这一需要。统筹账户由国家和当地政府出资形成，国家财政补贴，每人每年不少于10元，地方政府投人每人每年不低于2p元，这部分资金集合起来，用于支付患大病、慢性病的患者的医疗费用。大病的确定及统筹范围内的报销比例根据当地情况决定，但基本原则是“以收定支，量人为出”。两个账户分开核算，分别管理，不得挤占挪用。这样农民“病有所医”的问题基本可以解决。除此以外，对于特别困难的成员，应建立社会救助制度。
第三，强化基金的运营和管理。新型合作医疗制度提高了各级政府及农民的缴费额，因而结合起来的医疗保险基金将很可观，而且这跟农民的切身利益密切相关，因而保证基金高效运营，保值增值，监管得力至关重要。管得好，将是一件利国利民的好事;管不好，合作医疗制度将永远失去存在的群众基础。根据智利的成功经验，基金交由专门的经营机构依市场化原则进行管理，加强投资各环节的风险管理，建立和完善相关的法律体系和具体的管理规章，并严格执行，这是合作医疗得以开展和健康发展的保证。
第四，坚持社会化的原则。社会性是社会保障的基本特点，它符合大数法则基本原理，即参与者越多，越普遍，保障效果越好。统筹层次是衡量社会化程度的重要指标，一般来说统筹层次越高，互济功能越强，保障效果也越明显。因而，新型合作医疗制度应当以县(区、镇)而不是以村或乡为基础，通过国家立法(而不仅仅是“自愿参加”)，促使农户参加进来，扩大参保基数，扩大医疗保障基金的规模和抵御风险的能力。同时应根据各统筹区的实际情况，因地制宜地探索适合区情、符合民意的多形式、多层次的医疗保障体系。
此外，要特别注意激发农民参加合作医疗的意愿，切实为农民办实事。改革开放这么多年，农民收人水平与生活水平都大大提高，但是，虽然政府一再宣传合作医疗的好处，但响应者并不多。这说明农民社会保障的意识还是不够强，更深层的原因是农民曾狂热地信奉和追随过农村合作医疗，然而最后都心灰意冷了，他们一朝被蛇咬，十年怕井绳，再不敢轻易相信什么了。有资料说，有的地方合作医疗的组织者和管理者作风恶劣，侵吞公共利益，谋一己私利，农民感觉不到合作医疗的好处，对组织者失去信任。有的干部及家属多拿药、拿好药，带头欠费。甚至有农民认为，合作医疗就是“群众交钱，干部吃药;群众吃草药，干部吃好药”，农民丧失了对制度公平的信心。因而，新型合作医疗必须注意让干部带好头，公平、公正，让农民真正从中得到实惠，才能激发人们参加合作医疗的热情和意愿。
三、建立农村最低生活保障制度
最低生活保障制度是国家给予社会成员以满足其最低生活需要的物质帮助，是国家实施的最后一道保障的安全网，也是保障制度最低层次的目标。目前，我国城市已全部建立了最低生活保障制度，而且做到了“应保尽保”，为城市贫困人口构筑了最后一道保障线，取得了较好的社会效益。但在农村，这项社会保障的“兜底工程”开展得远远滞后于城市。目前，仅在某些经济发达省市如广东、上海、浙江等地的少数地区开展。事实上，我国农村还有10%的人口尚未脱贫，或由于种种原因返贫，农村人口是最需要帮助和关心的弱势群体。因而，建立农村最低生活保障制度具有十分重大的意义。
在如何更合理地构建我国农村最低生活保障制度问题上，有人认为，完善最低生活保障制度是事关社会保障制度整体设计的一项重要工作，因此首先需要理清设计思路。一种思路是根据同类人群在不同方面的需要，设立一个不同类型救助金的结构，以满足不同方面的需要。另一种思路是根据救助对象的家庭特征或者本人特征，设计可以有差别的救助金标准系统。也有人认为，农村集体补助特困户资金是“救命钱”，不能可有可无，可多可少，它具有明显的刚性特征，因此，应通过征税的方式筹集资金，这样既可以体现税收在保护贫困人群方面的强制性，也是农村社会救济的发展方向。因此，应将农村集体补助特困户资金与五保户供养资金一起列人新的农业税附加统一收取。
