时间：2023-03-28 15:04:57
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2、题目居中，作者署名(五号、仿宋体)及单位信息(五号、仿宋体)标在题目下，(当作者单位不同时，应用1、2标识区别)。需做作者简介时，可在当页下方划一条横线，在横线下加说明。
3、摘要和关键词(五号、黑体)写在题目后、正文前，摘要和关键词的内容部分为五号仿宋体。如下图所示：
数字城市化进程
王**1 杨**2 张**1
(1.****大学，北京 100001;2.****研究院，天津 300001)
摘 要：*****************************************************************
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关键词：*** *** ***
4、论文的层次，统一要求采用：
1 *******
1.1 *******
1.1.1 *******
1.1.1.1*******
(占一行或接排。 当接排时，标题后要加标点。一级标题采用四号黑体，二级标题采用小四号黑体，三级标题采用小四号宋体加粗)
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20~30，8%~10%，0~10oC
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11、参考文献的项目要列全，格式如下：
摘要新形势下，中国各级政府都应当建设服务型政府。未来中国地方政府的活动将会越来越突出这一性质，使政府从“管”老百姓转变为通过“管”好社会事务来为老百姓服好务。
关键词政府职能转换服务型政府
1服务型政府的概念及特征
所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
服务型政府有两个重要特征：一是政府只提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务。众所周知，现代经济学普遍把产品分为公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法规外）往往是投资规模大、投资周期长，对于企业而言，投资于公共物品无利可图；对个人而言，则往往无力承担。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人们容易产生搭便车的心理，即某人参与了公共物品的消费，却不愿意支付或充分支付生产成本而依赖他人支付。这种搭便车的心理（以及避免被搭便车的心理）导致了集体的不理性：大家都不愿提供公共物品。这就决定了公共物品不可能由市场提供。经济学上私人物品和公共物品的划分方法很好地界定了服务行政的范围：政府只应该向公众提供公共物品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。私人物品完全可以由市场机制实现有效率的供给，政府没有必要介入私人物品的生产。二是政府应当鼓励公共服务市场化。虽然政府应当提供公共物品，但是政府决不可以垄断公共物品的生产。即使事实上只有政府有能力提供的服务，也没有理由因此而禁止私人企业去尝试和寻求其他方法，也就是在不使用强制性权力的情况下提供这些商品和劳务的方法。人们完全有可能找到一些新的方法，使一种在过去不可能由那些愿意为之支付费用的人排他性独享的服务成为一种可供交易的服务，进而使市场方法能够在它此前无法适用的领域中得到适用。政府不得垄断公共物品的供给意味着私人和私人企业可以进入这些领域，这些公共服务行业是面向市场开放的。因此，公共物品的供给应该向私人开放，与私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作为服务型政府，不仅不可以垄断公共物品的供给，而且应当鼓励公共服务市场化，因为在存在竞争的情况下，服务行政的弊端会降至最低程度，并能和市场经济体制的基本要求相兼容。
2创建服务型政府的必要性
2.1建设服务型政府是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要
服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求，提供良好的市场经济发展环境。经过20多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最困难的问题被积淀下来，转型时期的特殊问题也已凸现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。服务型政府，正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面；使政府管理符合市场经济体制要求，推进我国社会主义市场经济体制的完善。
2.2建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的
我们党的宗旨是为最大多数人谋利益，这也是的一个基本观点。贯彻“三个代表”的要求，本质在坚持执政为民。党的一切工作，都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于发展先进生产力和先进文化，正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三个代表”的最终落脚点。我们的政府是人民的政府，这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。
2.3建设服务型政府是各国政府改革的重要趋向
在席卷西方世界的政府再造之风中，特别是自20世纪90年代以来，西方各国的政府均以重塑服务型政府为其主要目标。1994年，英国政府进行了“政府信息服务”的实验，1996年11月公布“GovernmentDirect”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。同年12月，美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。还有新西兰的“公共服务部门之改造”以及日本的“实现对国民提供高品质服务的行政”，都体现了政府改革的目标———构建服务型政府。改革开放以来，我国也在创建服务型政府方面做出了不懈努力，先后多次进行以转变职能为重点的机构改革。
3创建服务型政府的路径选择
3.1建设高素质的公务员队伍是建设服务型政府的关键
建设服务型政府，首先要建设一支高素质的公务员队伍。所谓高素质的公务员队伍，不仅是指公务员具有较高的业务素质，更是指公务员具有较高的政治素质和强烈的服务意识。培养公务员的服务意识，必须强化公务员的职业道德、责任意识、敬业精神，提高公务员的业务能力、服务本领。具体而言，要着重强调以下三点：一是主动性。国家公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、了解问题，会做调查研究，能够以敏捷的反应能力去体察、了解社会客观事物，并积极预防和解决问题。同时也意味着国家公务员能够积极回应民众的需求，为其提供高品质的服务。二是高效性。行政效率是达到行政目标的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法。三是公正性。行政机关的活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，一视同仁。因而国家公务员在理念上，要承认社会公民具有平等的权利。政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配。在具体的施政行为中，要有一种“非人格化”的依法精神。即不因亲而优特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧视。消除个人的、非理性和感情的因素，维护社会公正与正义。
3.2深化行政审批制度改革是建设服务型政府的重要举措
根据行政审批制度改革的总体要求，在行政审批制度改革工作中要遵循五个原则。①合法原则。即设立和实施行政审批必须符合依法行政的要求，符合法定权限和法定程序，依据的有关法律、法规、规章必须公开。没有规范性文件依据，而依部门内文件设立的审批事项一律取消。②合理原则。指设立和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步，有利于政府实施有效管理。③效能原则。要求简化程序，减少环节，方便群众，强化服务，缩短时限，避免多头、重复审批，提高效率，以较小的行政资源的投入，实现最佳的政府工作目标。④责任原则。按照“谁审批，谁负责”的原则，有行政审批权，就要对审批的事项负相应责任。行政审批机关不履行、不正确履行对许可对象的管理职责或者违法审批要追究责任，依照有关规定，给予有关责任人相应的纪律处分。⑤监督原则。即对行政审批机关行使审批权进行监督制约，保证合法、合理、公正地行使行政审批权，维护相对人的合法权益。相对人对审批提出异议，要做出书面答复，并告知有申请复议和提起行政诉讼的权利；审批机关要及时处理举报、投诉，将处理结果通过适当方式回复举报人、投诉人。“合法、合理、效能、责任、监督”五项原则是相互补充的有机整体，在实际运用中，不能割裂，片面强调其中一项或几项。特别是要把握合法原则和合理原则的有机统一，即使是符合合法原则的审批事项，如果不符合合理原则，该项审批也应通过立法程序予以取消；虽然符合合理原则，但不符合合法原则，则应通过相应的立法程序，制定规范性的法律文件予以确定。
3.3建立行政服务中心是实现服务型政府目标的重要方式
行政服务中心就是将原政府职能部门的各项职能集中到一个大厅，面向服务对象统一提供对口服务。建立行政服务中心可以使公民不再需要分别找各部门科室，就在大厅内一次性解决问题，由跑多门变为进一门。与行政服务中心相配套的制度还有首问责任制和公开承诺制。首问责任制要求第一个受到咨询的公务人员负首要责任。如所询问事务属于本窗口职责范围则必须负责接待并为之办理所有事务，若不属于本窗口服务内容，则负责指点或帮助联系相关部门人员接待，不得推诿搪塞。公开承诺制度坚持“公开、公正、公平”的原则，实行政务公开。行政服务中心的一切服务项目、办事程序、服务时限及管理规章一律公布于众，对服务质量和提供速度进行公开承诺并接受群众监督。“一站式服务”、首问责任制与公开承诺制构成了行政服务中心的核心运转机制，是行政服务中心这一新生事物的新意所在。建立行政服务中心是对传统行政管理体制的变革和扬弃，是政府管理理念的一次改革和创新。行政服务中心通过将审批、审核事项集中办理，实行“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一条龙服务”，通过“阳光下作业、规范化管理”的形式，公开所有办事过程，使行政活动过程和行政权力的运用公开化、透明化，提高权力运行的透明度，为建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府打下良好基础。
3.4发展电子政务是实现服务型政府的重要手段。
电子政务的主要目标就是建立起以为公众服务为导向的政府。发展电子政务属于政治体制改革范畴，电子政务的实施过程，就是政府打破公共服务领域的垄断，提高服务效率，更快捷、更直接和更广泛地为社会服务、为公众服务的过程。公众由此可以获得更多的公共信息资源，可以享受政府更具体、更个性化的服务。电子政务的公开性决定了上网的政府必须实行政务公开。首先是要求政府行为公开，无论是政府决策还是政府审批都不能实行暗箱操作，必须按照法定的程序进行，接受人民的监督。再就是要求政务信息公开，凡是法律规定需要向公众公布的政务信息都必须上网，向公众公开。
3.5推进公共服务社会化是实现服务型政府目标的有效途径。
公共服务社会化主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治或半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品，一些私营部门、独立机构，社会自治、半自治组织等社会组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。公共服务社会化可以使许多非政府机构加入到公共服务和产品的提供队伍中来，这样原先由政府承担的很大一部分公共管理职能转移出去，政府可以部分地甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场经济秩序的维护、基础设施的建设，真正做到“掌舵，而不是划桨”，为公众提供更多，更优质的服务。这也是实现“小政府、大社会”的前提。
要实现公共服务社会化，政府必须广泛采用授权或分权的方式，将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会中的一些组织，授权并运用政策鼓励社会中介组织、社区或私营机构承担一些公共服务事业和产品。随着社会结构的变迁，社会多元利益格局的形成，市民社会的成长，大力培育、发展和规范社会中介组织，推进公共服务社会化，建立社会自我管理机制，将成为政府社会管理模式改革的实践取向之一，亦是建设服务型政府的重要环节。
参考文献
（一）执法人员力量与需要承担的职能不匹配
苏办发〔2014〕1号文件明确指出：试点镇综合执法机构作为镇政府的职能机构，代表镇政府统一行使由镇政府承担的除限制人身自由以外的行政处罚权，以及与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，并具体负责相关行政管理事项的日常监管。根据文件要求，试点镇综合执法局不但要承担行政处罚职能，还要承担相应的日常监管职能。试点镇综合执法局等职能机构是在镇行政、事业编制总量不突破的前提下通过调节编制组建的，这就决定了综合执法局的编制难以大幅度增加。所调研的试点镇，执法人员最多的张浦镇也只有22人。现有的人员力量难以承担起下放的几百项行政处罚权。
（二）人员专业技能与需要承担的工作任务不适应
县级职能部门下放给试点镇的行政处罚权，权力多、领域广，而且农业、环保、食药等很多领域的行政执法工作专业性很强。目前试点镇虽然采取了跟班学习、加强培训等措施，但一些执法领域专业性偏强的特点，导致一些执法工作在试点镇难以得到有效开展。省、市业务主管部门和试点镇综合执法机构的工作指导机制尚未建立，上级业务主管部门组织的业务培训、案件评查等工作很难直接顾及到试点镇。
（三）衔接不畅和运行机制不健全
有的地方没有按照基本目录的要求下放、承接行政权限；有的地方下放给试点镇的行政权限多且时间紧，试点镇暂时无力承接；有的地方县级职能部门与试点镇没有建立有效衔接、平稳过渡的工作机制，有的县级职能部门对试点镇的行政指导、业务培训和监督检查工作不到位；试点镇获取上级的工作部署和要求、有关政策的信息渠道不畅；有的行政许可事项审核受理，省、市主管部门仅认可县级，试点镇难以具体操作；有的试点镇的综合执法机构和日常管理机构的职责没有完全厘清。衔接机制和运行机制的缺失，导致部分领域出现执法监管的空白地带和真空现象。
二、加强基层农业行政执法工作的对策
（一）稳步做好权力下放和承接
按照苏办发〔2014〕1号文件“凡试点镇确需且能够承接的行政权限，都应赋予试点镇行使；试点镇暂时无法承接的行政权限，要积极创造条件，成熟一批，赋予一批”的工作要求，积极稳妥做好权力下放和承接工作。一是有序下放。在县级政府编制、法制工作部门的指导下，县级主管部门和试点镇加强协调，充分考虑到试点镇的实际需求和承接能力，在“可放”和“能接”之间找到平衡，下放一批试点镇能“接得住、管得好”的常用行政处罚权，对专业性特别强、实践中不常用的权限暂缓下放，并明确放权部门的指导和监督职责，确保权力平稳下放。昆山市2012年下放给张浦镇行政处罚权655项，其中农业类134项。根据一年多来的实践，根据张浦镇的实际承担能力，为防止市场监管出现真空情况，昆山市政府下发了《市政府关于停止张浦镇人民政府行使相关市级部门下放的部分综合执法职权的通知》（昆政发〔2014〕49号），决定自2014年10月1日起停止张浦镇人民政府行使涉及燃气管理、农业投入品、药品医疗器械等方面的191项综合执法职权。停止的191项综合执法职权中农业类的有99项。二是有力承接。试点镇对县级职能部门下放的行政处罚权，细化落实承接实施方案，优化、充实人员配备，做好权力承接各项工作。三是有效行使。县级职能部门加强对下放权力运作的指导、培训，试点镇综合执法局对承接的行政权力要履职到位，避免出现下放权力悬空的现象。
（二）加强试点镇综合执法机构队伍建设特别是专业人才的培养
随着权限的大量下放，试点镇面临人手少、任务多，权力大、能力不够的情况，急需提高综合执法人员法律素质和执法水平，避免试点镇扩权带来的“隐性违规”，构建权力运行的有效机制。县级职能部门必要时可定期派人员充实试点镇的行政执法力量，适应新的管理体制需要。试点镇应通过引进专业人员、加强业务培训、派员到县级相关执法机构跟班学习等方式，加速培养各执法领域的专业执法人才，适应权限下放后执法工作需要。
（三）完善各项运行机制
在深入精益管理前，要形成一个5S计划（即整理、整顿、系统清洁、标准化、素养），
整理：区分必要的和不必要的，找出需要使流程运转或执行特定操作或任务所必须的物品，将不必要的工具、设备、文件、部件、家具和其它“物品”从场地中移开。在整理的基础上进行整顿，工作团队的参与对成功至关重要。系统清洁，每天都对区域和设备进行清洁和检查，确定需要采取的纠正和预防措施。系统清洁的步骤包括：明确检查关键点，确保正确执行，确定可接受的执行标准，确定相应的可视化指示和控制点，标出流程、设备的控制点，建立“由谁及何时”实施清洁计划，开展每天的清洁及检查，预防胜于事后检查。标准化使当前工作区域的规定和常规检查文件化，在类似工作区域分享标准化方法，根据改进情况，记录新的标准化方法，坚决克服流程和方法中的变异。素养包括：保持既有成果并不断取得进步。“计划-执行-检查-反馈“的思维方式成为文化。对取得的改进、成就和做得更多的决心感到骄傲。
二、精益管理在行政部门的应用
1.关注客户价值端到端流程
确定客户范围，明确需求的东西，衡量客户的要求，确定为满足客户要求所须做工作的方向和做现在工作的必要性，通过回访的方式了解客户是否满意，行政管理中是否存在浪费，知晓改进的步骤，制定改进的计划。
2.提倡绩效文化，绩效评价是关键。
我们提高发现并解决问题的能力，制定激励措施，转变思维模式，亲身体验客户的世界，在绩效考核环节，领导者要以身作则，切实提高规避风险心理的能力，有强有力的组织机构做保证。通过绩效考核的目的来衡量业绩、激发动力、评价人事安排合理性、识别培训需求，变年终考核为经常性考核，加强绩效反馈，发现并解决问题，从而做到经常性评估组织面临的问题，达到解决问题而不是补救问题的效果。
3.思维的转变。
长期保持改革成果需要思维上的转变，有效地目标管理和绩效考核是精益转型的保证。要明确组织的使命，使改进具有意义。尽管成本可以无限下降，工作质量可以无限提高，但是提高效率不等于提高工作强度，因为成本和质量取决于工作的方法。
柔性管理是在研究人们心理和行为规律的基础上，用非强制的方式，在人们心目中产生一种潜在的说服力，从而把组织意志变为人们的自觉行动，并主要依据社会的共同价值观和文化精神进行人格化管理。民主行政有很多刚性的目标，但为了更好的为民谋利，构建和谐社会，在坚持行政的刚性目标的同时，更要注意行政的柔性操作。随着社会进程的日益推进，人民群众的需求偏好瞬息万变，社会已变成了一个由个性化、多样化组成的、变幻不定的万花筒。民主行政中的柔性操作是一种“软”行政模式，它强调的是识别出人民群众的真正需求，进而预见到变化并自如地应对变化，从而更好的为人民谋利，为构建和谐社会作贡献。
1民主行政中的柔性操作理念
当前管理界人士对柔性及柔性操作观点较多，看法不一。在民主行政的柔性操作进程中，虽然听到了来自各方拥护的声音，但与此同时，也听到了另一种声音，有人认为，柔性操作的理念不清晰；还有人认为，柔性操作是一种妥协，一种缓冲，为的是掩盖矛盾，是因为政府没能力解决问题而采取的一种缓兵之计。甚至，有少数政府官员把柔性操作当作为自己谋利的一种手段，他们在行政之时，也采取了“柔”策略，可此种“柔”操作是建立在他们滥用权力、为非作歹、之上的。谁能给自己带来好处，在行政之时就“柔”一把，大开绿灯。这种“柔”操作将正义抛之脑后，将人民的利益抛之脑后，与我们的民主行政的理念背道而驰，从而造成党风不良、官风腐败，致使干群关系紧张，并影响了政府的权威和合法性等。
因此笔者认为，在行政的柔性操作进程中，理念一定要相当清晰，那就是要“民主”，为民谋利。以人为本的“民主”观念是中华传统行政文化的精髓。民主行政是现代行政的本质特征，也是当今世界各国行政改革普遍追求的价值目标。现代政府应该在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，在坚持刚性目标的前提下，通过柔性操作的方式承担起政府的责任。现代公共行政理论与实践表明，在追求民主行政的过程中，在实现人民民主与人民的过程中，柔性操作是必要且必须的。将民主作为最重要的公共行政理念和价值观准则，既是民主行政柔性操作的合法性要求，同时也是公共行政存在及使命的必然选择。民主行政中的柔性操作能够在坚持行政的刚性目标的同时，更好地化解社会冲突和矛盾，更好地实现民主，为民谋利。
2民主行政中的柔性操作特点
（1）人性化。民主行政中的柔性操作是依据社会的共同价值和文化精神氛围进行的人格化管理，其本质是一种“以人为中心”的“人性化管理”。它以人的心理和行为规律为基础,以人性化的工作方式和管理思维,在广大老百姓的心中形成一种潜在的说明力,从而把政府的意志和思想贯彻在行政工作人员和广大人民群众的自觉行动中。
（2）平民化。民主行政中的柔性操作，改变了过去行政工作人员“高高在上”的局面，提倡“平民化”。从实质意义上说，这种变化要求政府行政人员在增强非权力影响力上下功夫，增强危机意识、竞争意识和创新意识，也要求他们在职务升迁、任免去留上多一些平常心、事业心，少一些。另外，民主行政中的柔性操作还强调民众的参与，实际上，行政的柔性操作过程是政府与广大群众思想与动机上的互动过程。社会的发展是由政府与广大群众共同推动的，而不是主要由政府推动的。
（3）弹性化。民主行政中的柔性操作注重战略弹性，重视科学决策、民主决策，提倡政府部门之间的相互沟通，从而提高整体的反应灵敏度，时时应对变化和不确定。在行政的柔性操作进程中，遵循的是从实际出发的机动灵活的指导思想，有所变，有所不变，变就是创新，就是无止境的改善，不变的是民主行政的宗旨和理念。
（4）效率化。民主行政中的柔性操作注重技术渗透，重视研究行政管理的规律，分析行政效率的现状，力求提出改进提高的措施。知识经济的快速发展要求政府部门在行政的柔性操作过程中要以不断地学习及时获取新知识和新技能为前提，以高技术手段不断促进行政管理水平的提高，不断开创行政管理的新天地，提高行政工作的效率，从而更好地为民谋利。3民主行政中的柔性操作途径
（1）以情感为基础，推行民主行政。注重情感沟通和关系协调。在传统的行政方式中，过多地强调“服从命令听指挥”，沟通被看得不是很重要，对组织的分配、安排、命令，人民想得通要做、想不通也要做。这种“不平等”的待遇使人们只能在无奈中接受一切。民主行政的柔性操作就是要改变这种局面，它以“公正、公开、公平”为原则，以“沟通——理解——互动”为模式，从而实现有效行政。另外，现代社会是市场经济社会，影响组织、社会发展的因素越来越多，越来越错综复杂，社会利益主体多元化越来越突出。因此，行政管理人员在协调上的职能、方法就显得越来越重要。以协调求稳定、以协调求发展、以协调为人民办好事、办实事，也是行政的柔性操作方式之一。
与此同时，还要注重激励作用和个性化指导。在传统的行政方式中，习惯于“指挥”人民前进，不注重激励人民的动机和行为。其实，人们从事一切工作的愿望程度，是影响行政目标的最重要的因素之一。所以，在现代民主政治条件下，在推行民主行政的柔性操作的过程中，要以人民“愿意不愿意、满意不满意、高兴不高兴”为出发点，以“察民情、知民心、顺民意”为落脚点。这就要求行政管理人员学会运用科学的激励方法和高超的激励艺术，让人民在自觉自愿的状态下配合行政工作，把要求人民干的事情变成人民自己愿意干的事情，最大限度地使其潜能变为显能。另外，现代社会，人们的个性呈现多样化、多元化，这就需要行政管理人员在行政方法上也要多元化、多样化，更加注重对群众进行个别的关照、个别的指导、个别的激励，在不断改进行政制度的同时，不断提高行政艺术。
（2）以文化宣传为平台，促进民主行政。首先，大力发展教育事业，增加资金投入，利用多种渠道，努力提升人民群众的文化素质和思想素质。教育是兴国安邦的良方妙计，也是增强公民意识的必要途径。通过教育、统一观念，塑造社会整体的价值共识，从而形成推动社会发展的合力。另外，要正确引导文化媒体。从某种程度上来说，媒体肩负着塑造民众性格的重任。维护民权、关注民生、传达民意，这些既有利于维护人民的利益，又有助于人们更好地认知作为公民应享的权利和义务，提高公民的民主法制意识，从而促进民主行政的顺利进行。
（3）以制度为保障，确保民主行政。一方面，在政治系统的输入上，要充分发扬民主，建立和疏通人民群众参政议政的渠道，鼓励和支持人民群众参政议政；另外，要建立健全社会利益的沟通渠道和协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。另一方面，在政治系统的输出上，则应该发扬民本精神，把符合最广大人民的根本利益作为制定各项路线、方针、政策的根本价值目标。将“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧”的精神理念贯穿于各项制度之中，贯穿于行政管理工作之中，从而突出人民群众在政府工作中的中心地位，确保民主行政。
4民主行政中的柔性操作要注意的几个问题
（1）坚持刚柔相济，辨证施治的原则。刚性管理为柔性管理奠定基础,柔性管理为刚性管理提供支持。刚性管理规定了管理的目标、幅度及必要的手段,形成一定的框架,使组织和成员的一切行为都在这一框架下有序地运作。如果没有刚性管理作基础,那么柔性管理的目标就可能显示出极大的随意性或盲目性,由此使柔性操作成为一种妥协，使行政管理工作陷入碌碌无为的状态。而且,个人的需要与利益有时与组织的目标会有所冲突甚至完全对立,如果没有刚性管理作基础,而只强调柔性管理,则很可能会违背政府民主的初衷,效果也会适得其反。
（一）高校行政管理中不同岗位职责不够明确在高校行政管理中，存在分工不明确，职位不清晰，责任交叉等现象。这就使得管理人员在实际的工作中，难以做到从实际出发，当某项工作出现问题时，就会相互推卸责任，以便为自己争取更大的利益，这就为绩效管理带来了困难，在这种情况下，绩效管理无法做到公平公正地对各个岗位上的工作人员进行考核，即使得出了考核结果，许多工作人员认为不公平，就会影响其工作积极性，反而不利于提高高校行政管理的质量和水平。
（二）绩效考核的指标与目的不够清晰当前，高校行政管理中的绩效考核存在较为严重的形式主义，绩效考核没有一个明确的指标，或者说绩效考核的指标不能完全地适用于高校行政管理工作，这就使得绩效考核难以达到公平公正的效果，违背了绩效管理的初衷。另外，绩效考核的目的不够明确，只是为了做做样子，绩效考核所得出的结果没有得到合理的分析，更没有应用到行政管理的完善中去，这就使绩效考核失去了其应有的意义，变成了一种空有形式而无实际作用的工作。
（三）绩效考核只注重奖惩而忽略的调节改善高校行政管理中，绩效考核所得出的结果，最大的作用就是奖励那些工作积极、工作成果较大的员工，同时对工作积极性不高、工作效果差的员工进行相应的惩罚。然而，却并没有通过对绩效考核结果的分析，帮助行政管理人员总结管理经验，弥补工作中的不足，这就使得行政管理人员虽然得到了一定程度的奖惩，当对于未来的工作改善并没有明显的作用，绩效管理的作用并没有完全发挥出来。
（四）绩效考核缺乏可持续性绩效管理的作用是要对高校行政管理产生积极的影响，帮助行政管理人员改善工作。这就需要绩效考核的结果不仅要反映过去一段时间的管理效果，更要成为未来管理工作中的指导，在不断的考核与改善中，形成一种良性循环。然而，实际的高校行政管理中，绩效考核并未与实际的行政管理工作结合起来，使得绩效考核失去了可持续性，难以发挥其不断促进行政管理发展进步的作用。
二、绩效管理在高校行政管理中应用的有效策略
（一）明确不同岗位的具体职责在高校行政管理中，存在多个不同的岗位，每一位工作人员在各自的岗位上履行自己的责任。明确不同岗位的职责，不仅能够合理地分配人力资源，提高行政管理的效率，更能够在运用绩效管理时，方便对不同岗位的工作人员进行绩效考核，一旦岗位职责明确，行政管理人员就能够在自己的职责范围内，做好自己的本职工作，当进行绩效考核时，便能够更方便地根据其工作完成情况进行评估。这不仅使得绩效考核实现公平公正，更能够通过考核结果直接地指出工作中的问题，以便及时解决。
（二）明晰绩效考核的目标，制定合理的考核标准绩效考核的最终目标，是要反映高校行政管理的实际情况，对于优秀的行政管理工作，要进行保持，对于存在问题的部分，要及时调节改正。而不能让绩效考核成为一种形式，失去其本质的作用。有了明确的考核目标，才能制定合理的绩效考核方案，从而保证绩效考核工作的顺利进行。根据绩效考核目标，制定合理的考核标准，为绩效考核工作提供可靠的依据，通过绩效考核，体现绩效管理的公平性。合理的考核标准，有利于全面反映高校行政管理工作真实情况，提高行政管理的效率。
（三）加强绩效指导与沟通，及时对行政管理工作进行调节绩效管理注重的不仅是工作的结果，同时也应当正确反映整个工作过程。因此，在高校行政管理期间，应当以绩效考核作为参考，及时地与工作人员进行沟通，对工作中存在不足的工作人员进行指导，帮助其解决工作中的问题，提高工作效率。绩效管理中，应当制定合理的沟通与指导制度，丰富沟通与指导的形式，使绩效管理人员与行政管理人员能够实现即时的沟通，对行政管理工作中不合理的部分进行调整，从而使行政管理达到更佳的状态。
（四）完善绩效考核具体程序首先，要确立合理的绩效考核目标，在某一段时期内，行政管理工作开始之初，就应当制定这一阶段的绩效考核目标，并根据这一目标，结合行政管理的实际情况，制定合理的考核标准。行政管理的同时，绩效管理并行，方便于随时发现行政管理工作中的问题。一旦出现问题，就要及时地进行沟通，寻找解决问题的方案，并将其记录在绩效管理工作中，一方面作为最终考核结果的参考，另一方面则是避免该问题再次出现。另外，要鼓励行政管理人员进行自我绩效管理，并接受高校全体人员的监督。最终，将平时的绩效考核成绩与最终的工作结果进行结合，得出最后的绩效考核成绩。
《档案法》第六条有明确规定，通过档案行政管理部门的指导行为实施，通过作用指导的对象产生预期的效果得以实现。它具有下列特征：
1.指导是档案行政管理部门的法定职责，是法律意志的体现，必须行使不得放弃，否则构成失职。
2.指导是一种行政行为，通过档案行政管理部门及其工作人员的具体行为表现出来。这种行政行为与法制监督行为虽然同属于行政行为，但比后者缺乏程序性、要素性和约束力，作用的对象具有宽泛性的特征；不以国家的强制力保证其实施，不遵守指导行为一般情况下不会承担法律责任，通常通过示范和引导的功能实现行政行为的所追求的效果。
3.指导以业务规则和技术规范为主要内容，通常以档案行政管理部门和主管部门的非法律的规范性文件、行业标准和通行的档案学理论为主要依据。
4.在管理成本上指导以不加重作用对象负担为原则。指导作为一种行政的行为是公权服务的体现，不得加重作用对象的经济负担，否则丧失其服务功能，背离立法原意。
二、明确档案行政管理部门指导的对象具有紧迫性
当前，不少基层档案行政管理部门认为我国档案实行的是集中统一，分级管理原则，毫无疑问，凡属本行政区的档案事务，都在本行政区档案行政机关业务指导范围之内。这个职责是非常明确的。这个观点存在具有法律基础和现实基础，但这个观点是不正确不符合实践的，必须抛弃！
1.《档案法》第六条是高度抽象的概括，立法以来有关部门没有进一步进行解释和说明。具体理解与执行的时候，由于地域不同、实际不同、知识结构不同，理解起来存在不同，执行起来各异。从实践来看，把本行政区域内的档事纳入指导范围是做不到的。硬性去做，指导就会流于形式，起不到良好的效果，就违背了立法的原意，这样的指导有选择的抛弃是最好的选择。
2.从指导的性质来看，这个观点是不正确的。指导按照最高法院的司法解释属于不可诉的非行政强制行为，是没有强制执行力的。被指导对象可以接受也可以不接受指导，可以执行指导意见也可以不执行指导意见。档案行政管理部门的制约措施有限。如果一味强求本行政区域内的档事纳入指导这个面，那么指导的质量就下降，与立法的原意提升整个社会的档案事业的水平的立法原意是相违背的。3.从行政机关行使职权追求效率和社会利益最大化的目的来看，这个观点是不正确的。档案行政管理部门单纯的指导行为对被指导对象并不能形成有效的约束，但是进行指导的时候仍然有其他的有力的因素影响的指导行为的执行。这些有力因素的发生以被指导对象与档案行政管理部门的同级政府存在行政隶属关系或主管关系为前提。如果不存在这个前提，影响力大打折扣甚至为零。例如现在的非公经济，当地政府都不进行行政上的指导而是进行法律意义上的监管，档案行政管理部门凭着法律的规定去指导经营活动中一个小的档案部分，这种影响力是极其有限的。为此将本行政区域内的档事纳入指导的范围违背了行政机关行使职权追求效率和社会利益最大化的目的。
4.从非公经济和社会组织存在的社会环境来看，这种观点是错误的。非公经济和社会组织只要没有违背法律的规定就可以自由存在和发展，它们的档案是非公经济和社会组织存在的副产品，在法律允许的情况下它们可以自行处置和销毁，它们的档案工作如何开展只要不违背法律是他们自主的事情。档案行政管理部门指导本质上是一种干扰市场经济的行为！
5.站在历史的角度以发展的眼光看，这种观点是不正确的。《档案法》颁布实施的时候是1988年1月1日，距今已经有26年，那个时候国有和集体企事业单位占绝对的主导地位。《档案法》这样的规定是符合实际情况的。而现在非公经济已经占国民经济的主导地位，而事业单位正在进行改革，有些纳入国家机关的序列，有些要改制为企业，客观形势已经发生了重大变化，档案行政管理部门的管理档案事务的手段要根据形势的变化而变化，如果死扣法律条文不变，将被时代所抛弃。
三、档案行政管理指导的对象
档案行政管理指导是行政机关（指依照法律的规定行使行政权力的单位，包括政府的行政机关和法律授权的组织）行政的一种，行政机关行政以存在行政隶属关系或业务主管关系为原则，以法律明确规定为例外。例如档案执法行为以地域管辖为主，并不需要存在行政隶属关系或业务主管关系。档案行政管理部门代表当地政府行使档案事业领域的行政管理权，行政的对象即管理的对象，管理对象应当满足下列条件之一：
1.管理对象与档案行政管理部门隶属的政府存在行政隶属关系或业务主管关系；
2.管理对象与档案行政管理部门隶属的政府存在行政隶属关系或业务主管关系的部门存在在行政隶属关系或业务主管关系。比如省档案局对市国土局进行业务指导。省档案局与市国土局没有行政上的隶属关系也不存业务主管关系，但是省政府与市政府存在行政隶属关系，市国土局与市政府存在行政隶属关系，此时市国土局就成为省档案局的管理对象。
所谓都市区是指由一定规模以上的中心市及与其保持密切社会经济联系，非农业活动发达的地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域。据此，在划定都市区行政组织管理的合理范围时，需严格分析考察其区域一体化的表现程度。范围过大.不仅不利于区域一体化发展，而且影响都市区行政管理效率的.提高;范围过小，又会抑制甚至阻碍都布区的发展。英国曼彻斯特大都市政府之所以解体，除了重要的政治因素外，与其行政范围被缩小有直接关系图。这对于我国都市区行政范围的合理确定，是一个可供参考的例子。
2都市区行政组织与管理模式的建立
都市区内若干城市在地域上的连续性，某些服务的共享性，使得在都市区建立统一的政府和管理机构成为必然，在国外大都市区政府管理演变过程中，出现了两种典型的、体制不同的组织方式，即“大都市政府”和一系列松散的职能单一的政府联合委员会，以提供和协调大都市范围的公共服务，如计划、交通、供水、金融等，前者被称为单中心体制，后者被称为多中心体制[’1.象伦敦、墨尔本、多伦多等都市区属单中心体制，曼彻斯特、旧金山等都市区则属多中心体制.两种体制在国外都市区的发展实践中，各表现出自身的优缺点。单中心体制，亦称一元化体制，是指在大都市地区具有唯一的决策中心，有“一个统一的大城市机构”。在这种体制下，可以剔除或减少有害于大城市发展的竟争和冲突，可以使资源流动更为畅通，可以在解决主要问题时适应大都市地区的战略;但这种体制又易陷入等级化的官徐结构危机，突出地表现在对居民日常需求反映的迟钝，不能代表当地的公共利益。呈尔本大都市政府行政结构的演化也体现了这一点。多中心体制又称多元化体侧，是指在大部市地区存在相互独立的多个决策中心，包括正式的综合的政府单位(州、城市、镇等)和大t重登的特殊区域(学区和非学区)，各种管理区域的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定的公共服务的经济利益的结果.多中心体制试图以此来满足居民的种种孺求和偏好。由于政府较小.公众容易参与鉴督，因而政府对当地居民的需求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。美国堪萨斯市的协调机构—美国中部区域委员会就是这样做的。多中心体制面临的主要问题是，实现大都市区内超越各种功能小区的更大地区范圈内的公共利益问题。实现这种公共利益只有通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规棋的公共服务。事实上，这种合作是相当困难的。
我国是一个国土辽阔、人口众多、历史悠久、多民族的发展中国家，各地社会经济发展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想观念等都有很大差异，而且在近期之内，这些地区之间的差距还会拉大.因此，在分析借鉴国外两种都市区行政组织管理模式的同时.还应因地创宜，走多棋式发展的道路[.]。例:在我国的京津唐、苏锡常、厦潭泉等地区，可借鉴多中心体制的实践经验，在我国特有的国体、政体下，探索中国式的地域性和专业性的协调方式，建立市与市、市与县(市)之间的有权威的高效能协调机制，在上海、重庆、武汉、广州等都市区，借鉴单中心体制的实践经验，在适当时候、适当地区，尤其是跨界城市区，建立联合政府，是适应我国城市发展进免或解决“城市病”的一条可行途径。
3明确都市区政府与各级地方政府的职能
在都市区设立跨城市的区域性的联合政府、机构，对单一城市政府的职能必然产生影响，使单一城市政府的职能相对减少.例如:学区的设立，环保、公共交通、消防、供水等委员会的设立.都减少了单一城市政府的此项功能。因此，如何处理好都市政府与各地方政府职能的关系，成为都市区发展所面临的问题.
多伦多都市政府作为解决都市问题、处理地方政府关系的成功范例，对世界城市的发展与管理具有重大的理论价值和实践意义[71。我国与加拿大等西方发达国家的国体、政体不同，在都市化发展中其组织与管理模式不能照搬国外的模式，但多伦多大都市组织与管理成功的经验，对于解决我国都市化地区城市发展和管理的问题同样具有借鉴意义。多伦多大都市政府体系的一个重要内容即是各级政府有较为明确的职责分工，使各级政府有所为、有所不为，有所责、有所不责，大大提高了行政效率。目前我国政府职能分配中存在不合理的现象。有些事务，从低级地方政府、高级地方政府直至中央政府都插手管理，这样常常不是各级政府管理效果的盛加，而是相互挤兑、相互推诱，造成管理混乱、行政效串低下.因此，在政府机构改革中，明确各级政府与都市区政府的职责，实行合理分工是极为重要的。
4都市区内地方政府利益的协调
从国外众多都市区的发展来看，无论是大伦敦、多伦多、墨尔本，还是曼彻斯特、旧金山等，在其发展的过程中，无一例外地都充满着区域内各城市政府利益间的矛盾，因此，怎样在区域范围内解决各城市共同面对的间题，成为都市区研究的热点。
在我国，由于长期实行中央集权性质的计划经济体制，在向市场经济的转轨过程中，中国特有的“行政区经济”[8]现象进一步加强，区域内地方政府间的利益冲突更为加剐，因此处理好都市区各地方政府间利益关系显得异常重要.
加拿大蒙特利尔大城市地区MUC和RCM体系的建立.便是试图在一事定区域范围内联合解决区域性问题的实例之一.在理论上，西方一些学者建立和发展了“公共经济学”力图从规模经济的角度分析和解决这类问题.“公共经济学”认为，城市间的利益冲突的主要原因，是行政边界与市政公共设施的服务空间的不一致。从“公共经济学”的砚点看，城市政府具有生产和提供公共设施和公共服务的职能，理想的城市政府行政边界.
应当大体上与公共设施的空间服务范围的自然边界相符。事实上，由于不同的公共设施有不同的服务空间范围，因而在西方城乡分治、“切块设市”的体制下，一个城市政府管箱的行政边界不可能与所有的公共设施的自然边界相适应，相邻的区域之间，地域相连的城市之间，公共服务相互渗透，而公共服务的费用支付，却被限定在行政边界范围内。如何建立大城市地区合理的行政管理结构和组织，从而使城市公共设施和服务达到最佳经济规棋，便成为西方管理及经济学者十分关注和争论的热门课题。一些学者认为应通过联合所有的政府服务(总费用)来考察规模经济.在都市化区域实行一元化管理体制，有利于组织公共服务，使其达到规模经济;而另一些学者则认为地方政府的合并或联合造成了公共服务费用的增加，而不是减少.也就是说，在都市化区域实行多中心政府管理体制更为有利.它比一元化的体制更富有弹性。
尽管我国和西方在政治制度、经济发展水平、城市设置方式等方面存在诸多差异，但西方学者用“公共经济学”的观点解释和研究都市化地区城市政府的行政管理体制问题的思路，对我国，尤其在社会主义市场经济条件下，解决大城市地区城市间的利益冲突，有重要的理论和实践意义。
5都市区行政组织管理的法制建设
市场经济是个法治的经济，健全法制是生产力高度发展的条件之一。国家要依法治理，行政区划也要依法管理。美国的行政区划管理既有资产阶级政治的糟粕，也有人类行政管理的普遍经验。我们完全可以立足于中国的国情加以扬弃吸纳。在美国、法律的实施是市政府的重要职责之一。我国也有必要通过健全社会主义法制，完善各项行政管理的法律法规，将各市施政纳入法制轨道，让市政府自主地依照法律实行行政管理，并接受人大和上级政府的法律监督和公众舆论鉴督.逐步改革凡事均需逐级请示审批的人治传统习惯，以利于提高行政效率，适应灵活多变的市场经济体制建设的需要。
参考文献
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9张玉枝，蒙特利尔大城市地区的政府组织及其思考.中国方域，1995〔1):24一26
10同3
11同5
一是行政服务理念亟需提升。学院管理中行政权力的强势地位弱化了管理就是服务的理念。城市学院行政权力在学院权力体系中占据主导地位，成为城市学院管理过程中非常大的障碍。在学院管理中，由于行政权力的强化，使得一些管理人员淡化了服务意识，官本位思想逐渐突出，对教学、科研和学生工作不够重视，说话难听、事情难办成为学院教职工反映机关工作人员工作作风问题的突出问题。二是人员结构存在差距。城市学院是一所办学历史不是很长的高校，人员结构不够均衡，特别是最近几年，一些毕业的硕士研究生的加入，让城市学院新老管理人员知识和能力结构的差异化问题逐渐凸显。年轻人思维火热，工作积极性高，有创意和想法，这和一些上了年纪的教职工就形成了一条障碍和一些工作矛盾，从而造成了一些工作失误。三是不同岗位职员存在误解。教师和行政管理人员共同组成了一所高校的教职工队伍，但是这两个群体却由于工作性质和信息获取的差异而不够团结。在城市学院，教师和行政管理人员除了工作上的交流，其余时间的交集不是很多，在加上一些行政工作的方式简单、不够透明，因而使得教师和行政管理人员在遇到矛盾和问题时，互不体谅，互相责难，这也是行政管理工作质量难以提升的难点。四是学院的行政管理岗位流动性不强。城市学院内部机构设置非常精干，往往是一个萝卜一个坑，有的行政管理人员在一个职位工作了10年也没有轮换过，这些长期而且机械重复的工作，非常容易让一个人产生职业厌倦感，因此在工作中，没有了激情和动力，工作态度得过且过，也不在思考有什么改进的措施和办法，这也是影响城市学院行政管理工作质量的又一大难点。
二、提升城市学院行政管理质量的路径
1加强顶层设计，改革行政管理的体制机制提升城市学院行政管理质量，首先要进行管理上的机制改革。转换工作重心，明确改革目标，走行政管理工作的内涵式、质量化的发展道路；健全工作机制，以绩效考评为导向，做好资源的优化分配，通过每一年度的质量评价，来督促和提升行政管理人员提升的工作积极性和主动性。其次要完善行政管理工作的评价机制。比如平衡计分卡的考核模式，从愿景、使命、战略中找出来的关键绩效指标，保证行政管理目标实现的考核指标。这能够反映行政管理人员服务对象和内部职工的重要情况，并通过流程等最终体现在提高组织有形资产的价值。再次，要进一步优化资源配置，在行政管理过程中建立竞争性资源配置方式和引导性资源配置制度，发挥好资源配置的调控作用，引导行政管理工作质量提升目标的实现。
2加强路径分析，探索行政管理质量提升的实施措施第一，加强学习和研究。把学习作为工作的手段和方法，加强自身修养，不断提高理论水平和工作技能。要树立“以人为本”的工作理念。尊重教师、理解学生，认真做好日常行政管理工作。积极探索现代高等教育规律。认真学习高等教育理论及管理方法，不断探索和把握教育规律，坚持继承与创新相结合，创造性地开展工作，要能够根据工作对象和工作条件的变化及时调整工作思路和方法，提高工作的针对性和预见性。努力拓展工作途径，创新工作方法，提高工作的针对性和时效性。第二，开展实践和拓展。岗位是干工作的平台，是承担工作责任的地方。城市学院各项教育工作的顺利发展，为行政管理人员提供了一个广阔的舞台，要真抓实干，肯做小事，并把小事做出色；要科学巧干。随着城市学院的快速发展和改革的日益深化，工作面临着许多新情况、新问题，如何应对不断变化的新形势，这就要求我们除了实干、苦干,还要巧干。面对不同的情况、不同的问题，要在开展工作的时候要与时俱进，用科学来武装头脑，力求使每一项措施都有足够的科学依据，都能够经得起科学和实践的检验，切实提高工作的效率。第三，不断破除定式思维。所谓定式思维定势是指人们在解决新问题（或拓展新领域）时，受到原有思考问题成功的局限而处于停顿的心理状态。城市学院要提升行政管理工作水平，就要破除定式思维。针对城市学院发展中形成的旧体制、旧制度、旧习惯，要进行长期的、全面消除的措施。制定严格的管理制度，创新用人机制，落实责任，并采取监督检查结果与奖惩挂钩，解决“干好干坏一个样，干与不干一个样”的问题，最终建立起来现代大学制度。
