时间：2023-04-01 10:30:02
引言：易发表网凭借丰富的文秘实践，为您精心挑选了九篇行政法学论文范例。如需获取更多原创内容，可随时联系我们的客服老师。
1996年12月10—15日，于杭州大学召开了中国行政法学研究会1996年年会，来自各高等院校和实际工作部门的专家共计90余人出席了会议。此次会议的主题是：依法行政-行政法治的理论与实践。这是行政法学界首次以“依法行政”为会议主题展开热烈讨论。提交会议论文近四十篇。会议集中讨论的问题是：
一、“依法治国”、“依法行政”的一般理论问题。围绕“依法治国”、“依法行政”的涵义与本质特征展开了讨论。学者们针对目前存在的泛化理解与庸俗化现象，提出了应当注意的若干问题。有的学者指出，法治的主体应当是人民，法治的客体应当是国家机器，包括行政机关，故应扬弃“依法行政”而改为“法治行政”更为确切些，有的学者结合目前实践中提出的“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治乡”、“依法治村”、“依法治厂”，或者“依法治路”、“依法治水”等，指出了可能推导出最后出现“依法治人”，容易产生扭曲，引起人们思想上的混乱。所以与会学者们提出必须从理论上分析法治的真正涵义，澄清人们可能产生的模糊认识，将法治与法律权威、法律至上、市场经济与民主政治等联系起来。依法行政中的“法”不仅是管理者进行管理的法，还应是管理管理者的法，亦即是对行政权力进行规范、控制的法。
二、依法行政-行政程序。与会者认为，如果说“依法治国”的核心为“依法行政”的话，那么“依法行政”的核心则应是“依程序法行政”。主要是因为行政程序法具有独立于行政实体规范的特殊功能与作用，再则我国的程序法律制度不发达，程序概念意识淡薄。在当代中国要特别强调依照法定程序办事，按照预设的程序规则行为。尤其是行政执法领域更要求行政主体遵循法定程序。学者们在分析行政程序的独特治法的基础上，讨论了尽快制定出一部比较系统完整的行政程序法法典的社会条件和其它因素。有的学者还提出了“法即程序”的命题，认为程序比实体更接近法的本质。其理由有：1.徒实体不可以实行，徒程序却可以行使，西方判例制国家即为明证，2.实体不可以取代程序，但程序却可以取代实体；3.先有程序后有实体，任何程序都是实体的产生；4.对法律是否良法、恶法的评价，不可能仅从实体内容去评判，而更应从程序方面评判；5.一切实体上的弊端与瑕疵必须且只能通过程序解决；6.实体往往是义务性的，程序往往是权利性的，实体规范往往是孤立性的，而程序则往往是联系性的，7.实体是静态的、孤立的，是程序的“形而上学”；而程序是动态、连续性的，是社会生活的辩证，即程序是全息的（信息学上的概念）。对此观点，也有学者认为值得商榷，提出了不同意见，认为应当客观，全面、辩证地分析实体-程序的关系，但在当代中国注重行政程序关系是有积极意义的。
根据行政法“是什么”和“应当是什么”的逻辑结构，行政法学可以划分为事实判断的实证行政法学和价值判断的规范行政法学。划分实证与规范研究是社会科学方法论的一个基本要求。休谟关于“是”与“应当”的区别，在《人性论》中指出：“人们不能从‘是’推导出‘应当’这一命题”。马克斯。韦伯率先将“休谟判别法”引入整个社会科学领域，提出区分事实认识领域和价值判断领域是社会科学方法论基本要求。韦伯指出了二分法重大意义，“作为规范的实际绝对命令的有效性和经验事实命题的真理有效性，这两者是分属于绝对不同的领域的问题，如果人们无视这一点并且试图把两个领域强行合在一起，那么这两个领域各自的地位都会给毁了”。伯克利加州大学鲁宾教授指出：“法律学者采用的方法主要有两种，即描述性的方法和规范性的方法”。但这一划分是否成为了法学家自觉的共识，是存在争议的。
实证行政法学包括理论实证主义和经验实证主义两个维度的知识，前者旨在分析法律术语、探究法律命题在逻辑上的相互关系，后者关注的是各种现实因素是如何决定或影响行政法规则的形式和运作的。研究关于行政法“是什么”的问题，主要描述真实世界中的行政法是怎样存在的，解释存在原因，预测立法安排能不能实现既定目标，分析其实施后果是怎样的这类问题，着重于“是不是”、“怎么样”、“能不能”和“为什么”的研究。要求研究者在行政法的现象世界确立一种关于人类行为的实证理论，并以此为指导，在逻辑和事实上为行政法现象提供因果分析。理论实证最基本的研究规则是要求理论假设在逻辑上满足一致性标准，避免双重行为动机假设导致行政法分析基础的不一致性。经验实证是指对理论实证过程中提出的假设条件、理论假说的结论及其预测的检验。经验实证所利用的统计资料应具有充分广泛性和代表性，同时避免主观因素对数据和选择数据的影响。由于实证研究的客观性，一切实证命题和学说原则上都具有可验证性，从广泛的意义上看，它有三个争议性的标准：一、孔德传统实证主义的“经验上的可检验性”标准；二、石里克为代表的维也纳学派（逻辑实证主义）的“逻辑上具有可检验性”标准-命题在逻辑上具有证明的可能性即可，而不必在经验上具有证明的可能性，不是可证实性，而是原则上可检验性；三、是波普尔的“可证伪性”标准。第一、二个标准都隐含着归纳逻辑，波普尔认为，归纳法只能告诉人们过去，不能告诉人们未来。一切知识命题，只有在逻辑上能被证伪它才是科学的，否则就是非科学的。波斯纳说：“我们不应当忘记物理学的一个重要分支，天文物理学，就大部分不是一种实验科学；不要忘记还有其他非实验性的自然科学，包括地质学和古生物学；不要忘记科学中最重要的理论，明显的有生物学和地质学中的进化律，作为一个实践问题就不能被证伪；不要忘记实验也非常可能出错，因为一个被排除的变量也许就是这个实验试图测定的真正的原因，而实验发现为原因的变量也许只是与真正原因相关联的事物。”因此人们对实证行政法学的命题和学说可做出真伪判断，凡有争议的地方，均可进一步澄清，最终在事实和逻辑分析上，可望达到一致。例如对“政府规模越大、经济增长越快”这一实证命题，原则上是可以通过调查分析和逻辑分析确定真伪。
规范行政法学研究任务是如何在一些基本价值共识前提下，发展出表述和实现行政法价值观的命题和学说。规范行政法学旨在说明行政法“应当是什么”问题，它涉入两个领域研究：一是纯粹的价值判断领域，探讨行政法应当做什么，不应当做什么之类问题；二是具体制度选择领域，或者称“行政法制度学”。这种研究涉及制度运行中人类行为动机、信息和激励等机制设计中复杂的问题。涉入行政法“应当是什么”或“如何改进”等规范问题的讨论时，分歧就会出现。因为对不同立法规则的选择及其实施的福利后果的影响，通常会对一些人有利，而对另一些人有害。对问题的讨论，必然涉及“价值判断”和“基本价值判断”之类的概念。规范行政法学只能深究到基本价值判断为止。在研究规则上面临的基本约束是它能否从一个或几个简单的基本价值判断出发，依据不同的事实假定，建立起一系列表述和实现行政法价值观的，在概念上得到明确界定，在逻辑上具有内在等级序列的命题和学说。规范行政法学的目的就在于发现一个由规范或规则组成的等级系列，这一系列的最高点是一个或几个价值原则，其较低水平的规范或规则可以用较高水平的来加以解释或“证明”。但最好的制度安排是以制度可执行性为前提的，因此研究者有义务对自身提出的立法建议做有说服力的实证研究。
针对价值判断具有多样性和主观性的特点，价值命题无法证实或证伪，在维也纳学派里提出了一种激进的看法认为：“一种价值或规范的客观有效性不可能（甚至按照价值者的意见）用经验方法加以证实或从经验的命题中推论出来；因此，它甚至不可能有意义地加以断定”。因此也就不存在真伪判断标准。基本价值判断上的分歧具有浓厚的伦理解释色彩，是不能通过事实和逻辑上的讨论强制达到一致的。人们可以提出多个规范命题并且自圆其说，但永远不能因此自视为真理的代言人，并将自己的价值判断强加在别人的身上，因为这种做法实际上是将规范命题混同为实证命题。但这不否认人们在非基本价值判断上的分歧可以通过事实和逻辑上的讨论最终达到一致的看法。由于知识和信息的不对称性、不能完备性，往往会发生这样的情形：两个在相同的基本价值判断的基础上进行推理的人，最终却产生了分歧。这种分歧主要源于对事实的主观判断的不同。
对实证行政法学和规范行政法学的区别，是建立当代行政法学术规范的关键。将规范命题误当作实证命题来评判，学术研究就会缺乏宽容，并可能滥用语言；相反，将实证命题误当作规范命题来看待，学术研究就丧失了严谨性。这两种现象频繁地出现于近年关于行政法理论基础的学术争鸣中。
划分实证行政法学和规范行政法学在逻辑上是成立的，并在研究规则的区别上有重大意义。但这一理想类型色彩的划分并不否认实证与规范研究在现实世界中的相互联系。“每一事实都含有价值，而我们的每一价值又都含有某些事实。”任何人在进行实证分析时，总持有一定的价值判断标准，他选择这样的行政法现象加以分析而避开其他问题，这本身就反映了价值判断。“因为事实陈述本身，以及我们赖以决定什么是，什么不是一个事实的科学探究惯例，就已经预设了种种价值。”一方面既接受法学规范理论和实证理论的区分，同时又指出在“是”和“应当”命题之间缺乏一条明确的界线。规范分析离不开实证分析，以基本价值判断为前提的规范分析要有说服力，就必须使自身奠基于实证分析的基础上，它实质上应当是纳入了一定的价值标准，更带有建议性的实证分析。正如富勒所言，“由于每一条法律规则都旨在实现某种法律价值的目的，因此我们必须同时把目的既看成是一种事实，又视作一种判断事实的标准。”霍尔断言，法律乃是“形式、价值和事实的一种特殊结合。”实证
一、对经济法学界关于经济法及其行政法关系认识的析评
1986年《中华人民共和国民法通则》的颁布，宣告了以“纵横统一论”为基础的大经济法的解体，尽管自此以后经济法学界仍有个别学者坚持以“纵横统一论”作为经济法的基础理论（注：孔德固：《“纵横统一论”是科学的经济法基础理论》，《政法论坛》1997年第1期。），但属经济法学研究中的个别理论现象，多数学者转向“经济管理关系论”，将经济法定义为“政府管理经济的法律”（注：李中圣：《经济法：政府管理经济的法律》，《吉林大学社会科学学报》1994年第1期。），将经济法的调整对象界定为国家调节社会经济过程中发生的社会关系，即国家经济调节管理关系（注：漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第11页。），有学者甚至得出这样的结论：“在经济法学研究中，人们的最大共识莫过于‘经济法应调整经济管理关系’的判断”，并认为“把经济法的调整对象概括为经济管理关系，体现了社会主义国家管理经济的职能，也符合经济法的本来含义”（注：王保树：《市场经济与经济法学的发展机遇》，《法学研究》1993年第2期。）。因此，经济法学在近十多年特别是1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来的理论研究中，“经济管理关系论”基本上占据了经济法学研究的统治地位，成为经济法学研究中代表性的理论基础（注：经济法学界关于经济法的基本观点很多。在诸多观点中，以“经济管理关系论”最具代表性，其他的观点或难引起理论界的共鸣，或为“经济管理关系论”的不同表述方式，所以，本文以“经济管理关系论”为基础展开讨论，其他的观点不再一一评析。）。
由于“经济管理关系论”将经济法的调整对象界定为经济管理关系，因此，什么是经济管理关系或者说经济管理关系的本质是什么？这是经济法学界集中讨论的一个问题。在1992年以后，经济法学界逐渐从争执不休的状态中摆脱出来，从市场经济与国家干预的角度去认识和把握经济管理关系，把经济管理关系的本质理解为国家干预经济所形成的经济关系。但是，国家干预经济所形成的经济管理关系是否都属于经济法调整对象的范围呢？对此，经济法学界分歧较大：有的认为所有的经济管理关系皆属于经济法调整的范围（注：谢次昌：《论经济法的对象、地位及学科建设》，《中国法学》1990年第6期。），有的认为笼统地讲经济法调整所有的经济管理关系是不妥的，因为经济管理关系中还包含有行政管理关系，而行政管理关系应由行政法调整，经济法只应调整部分经济管理关系（注：王保树：《经济体制转变中的经济法与经济法学的转变》，《法律科学》1997年第6期。）。但哪部分经济管理关系应由经济法调整经济法学界意见又不一致：有的认为经济法调整的是国家以公有财产和公共利益代表人的身份参与市场经济活动所形成的纵向经济关系（注：尹中卿：《社会主义市场经济法律体系框架初探》，《法学研究》1993年第6期。），有的则根据国家经济管理手段的不同把国家的经济管理划分为直接管理和间接管理，认为在直接管理领域发生的经济管理关系，本质上是一种以权力从属为特征的行政关系，这部分管理关系应由行政法调整，而在间接管理领域发生的经济管理关系，则是一种非权力从属性的经济关系，这部分经济管理包括宏观调控经济关系和市场管
理经济关系两个方面，它们才是经济法的调整对象（注：王保树：《经济体制转变中的经济法与经济法学的转变》，《法律科学》1997年第6期。），还有的学者认为，经济法调整的仅仅是间接宏观调控性经济关系（注：王希圣：《经济法概念新论》，《河北法学》1994年第2期。），等等。所以，尽管经济法学界多数学者主张或赞同“经济管理关系论”，但学者们对作为经济法调整对象的“经济管理关系”的理解和认识并不一致。
将经济法的调整对象界定为经济管理关系，虽然将经济法与民商法区分开来，但与行政法的调整对象-行政管理关系发生了碰撞，所以，经济法学界在诠释这一基础理论的同时一直致力于经济法与行政法关系的讨论，力图将经济法从行政法中分离出来。
（一）在经济法学界，学者们大多从以下诸方面阐述经济法与行政法的区别
1.经济法与行政法的调整对象不同
从调整对象的角度区分经济法与行政法，这是经济法学界集中讨论的一个方面。但由于学者们对经济法所调整的经济管理关系的性质及其范围缺少统一认识，因而，在讨论作为经济法调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系之间到底有哪些本质的不同和区别时其观点亦各不相同。从总体上说，凡主张经济法应调整所有经济管理关系的学者多依据管理内容有无经济性而将国家的管理关系分为经济性的管理关系和非经济性的管理关系，认为行政法调整的是非经济性的管理关系，而经济法调整的则是经济性的管理关系，从而依据调整对象是否具有经济内容而将经济法与行政法区分开来（注：刘国欢：《经济法调整对象理论的回顾、评析与展望》，《法律科学》1996年第1期；梁慧星等：《经济法的理论问题》，中国政法大学出版社1986年版，第213页。）。凡主张经济法只调整部分经济管理关系的学者则多从作为经济法调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系（包括部分经济管理关系）的不同法律属性方面去分析两者的不同和区别，他们从传统的行政管理理念出发，将行政管理关系理解为一种直接的、以命令服从为特征的隶属性的社会关系，因此，在经济管理领域，如果经济管理关系是依据行政命令而发生的，是一种直接的管理关系的话，那么，这种管理关系就是一种仅具经济外壳的行政关系，它应由行政法去调整；相反，如果经济管理关系的发生根据不是行政命令，而是普遍性的调控措施、间接的调节手段，那么，这种宏观的、间接的、非权力从属性的经济管理关系应由经济法调整，因为这种经济管理关系与一般的行政管理关系有着本质的不同（注：王保树：《市场经济与经济法学的发展机遇》，《法学研究》1993年第2期。）。
2.经济法与行政法的调整手段不同
基本的看法认为行政法主要依靠直接的调整方式作用于管理对象，而经济法则主要采用间接的调整方式（注：徐中起等：《论经济法与行政法之区别》，《云南学术探索》1997年第5期。）；行政法主要采取单一的以行政命令为主的行政手段，而经济法的调整手段主要体现为普遍性的调控措施，体现为财政、税收、金融、信贷、利率等经济手段的运用，经济法发生作用的主要方式是通过充分发挥经济杠杆的调节作用引导市场经济的发展（注：李中圣：《关于经济法调整的研究》，《法学研究》1994年第2期；徐中起等：《论经济法与行政法之区别》，《云南学术探索》1997年第5期。）。从而以经济管理的方式是经济手段还是行政手段作为区分经济法与行政法的标准之一。
3.经济法与行政法的法律性质不同
在经济法学界，有学者引证英美法系国家行政法的观念而将我国的行政法定性为“控权法”、“程序法”、“管理管理者之法”，认为行政法并不重在经济管理中的经济性内容，它重在经济管理中的程序性内容，并以行政程序监督权力的行使，防止权力的滥用；而经济法既不是也无需是控权法，经济法最关注的是用以干预经济的调控政策、竞争政策是否得当，并认为对作为经济法主体的行政机关制定这些经济政策的行为进行控制是荒谬的（注：徐中起等：《论经济法与行政法之区别》，《云南学术探索》1997年第5期。）。这种观点将经济法视为一种实体法、授权法。
此外，还有学者从行政法与经济法所追求和实现的价值目标、行政法与经济法产生的不同历史背景等方面去分析经济法与行政法的不同：认为行政法所追求和实现的是国家利益，而经济法所追求和实现的是社会公共利益；行政法是在资产阶级革命胜利后在“法治国”、“依法行政”的理念下产生的，是政治法，而经济法则是生产社会化和垄断的产物，它产生于自由资本主义竞争向垄断过渡的阶段，是国家干预经济的结果；在我国，行政法是计划经济的产物，是计划经济的法律代名词，它无法承担起管理市场经济的任务，对市场经济的干预和管理只能依赖经济法，实质意义上的经济法是市场经济的产物，等等。
（二）经济法学界在讨论经济法以及其与行政法的区别时以下问题值得一提
海洋是富饶的资源宝库。也是地球上生命的摇篮和支持系统，人类是从生存在海洋中的有机物，经过千百万年的发展，逐渐演变而来的。从那时起，人类就没离开过海洋。可以说，随着科技的进步，人类越来越认识到海洋对人类的重要价值，并且随着生产力水平的提高，逐渐地把这种认识转化为生产活动。到目前为止，人类对海洋的利用活动可分为如下几种:1.航海活动;2.水产养殖及捕捞活动;3.国防与行政管理活动，4.海底资源的开发活动;5.环境保护等。上述活动从产业的角度讲，可作如下种类的划分;
第一，按产业属性划分，可分为:海洋第一产业，指海洋水产，包括海洋种殖业、海水养殖业和捕捞业;海洋第二产业，指海、海水淡化、海洋油气、采矿、矿砂、海洋能利用、海洋建筑业、海洋食品加工和海洋药物产业等。海洋第三产业，指与海洋开发有关的流通、服务部分，包括海洋运输、海底仓储、滨海旅游、海洋信息业;海洋服务业(如预警预报、环境监测、防灾救灾、教育科技、技术推广服务、海底考古、海洋文化业等)。
第二，按海洋产业的形成时间划分，又可分为:传统海洋产业(如海洋捕捞、海洋运输、海洋盐业等)，新兴产业(海洋油气、海水养殖、滨海旅游等);未来产业(如海水化工、海水淡化、海洋能利用、海底采矿、海洋药物、海底建筑、海底仓储业等).
除上述主要生产活动外，还有非生产活动的海上科学考查、国防及海上秩序的维持活动.为规范人类的海上活动，调整由该活动所产生的社会关系，沿海国家都制定了完备的海法体系。所谓的海法，是指规范人类从事海域活动，并调整由此产生的社会关系的法律规范的总称。由于海洋为连续不断的水域，人类在其领域内的活动自然会超出一国的范围，所以各国往往采取协调的行动，制定并实施统一的海法规范。因此，各国的海法体系均由国内海法和国际海法两部分构成。关于海法，可从如下不同的角度作不同的分类:
(一)国际海法与国内海法
按海法的适用范围，可分为国际海法与国内海法.国际海法为规范国际社会中有关海域活动的法律规范的总称(主要指海洋法).国内海法，是指一国以内有关规范海域活动的法律规范的总称。
(二)海事公法与海事私法
就其调整对象，可分为海事公法与海事私法。海事公法，为调整国家与公民、法人或其他社会组织之间的海事社会关系的法律规范的总称，通常称为海事行政法或海运行政法;海事私法，是指调整私人间海事社会关系的法律规范的总称.通常称为海商法.在海法形成的初期，由于科学技术的发展水平比较落后，海上运输多为国内运输，海事公法和海事私法多呈国内法，随着船舶技术和通讯技术的进步及海上交通的发达，海上交往日益频繁，海法中的国际性规则日渐增多。即所谓海法的国际化倾向.以至于出现了包含公法和私法内容的国际海法和包含公法和私法内容的国内海法。
20世纪中叶，因经济发展和科技的进步，社会安全和环境保护思想渐处于主导地位。海法中的海事行政法得到了迅速的发展，其中主要为两个方面，一为海上交通安全方面的立法一为船员福利及海洋环境保护方面的立法。此外海洋资源的开发利用方面的立法也得到了明显的发展。海事行政法，是指规范相对人的海域活动，调整海事行政机关在行使其职权的过程中所形成的各种海事社会关系的法律规范的总称。其中包括海运行政法、渔业法、海洋环境保护法、海洋资源开发利用法等。其中海运行政法为主要内容，所以，国内在很多场合多使用海运行政法这一概念，则不使用海事行政法这一概念.所谓的海运行政法.是指规范相对人的海上运输行为及与海上运输有关的行为，调整国家海运行政机关在行使行政职权的过程中所形成的海运行政管理关系的法律规范的总称。为了明确海事行政法在海法体索中的法律地位，本文将海法的结构以下图的形式予以表示:
二、海事行政法的特点
抽象出某一学科领域各组成部分的共性，是该学科体系建立的理论荃础，本文的第二部分对海事行政法的特点予以阐述.海事行政法是行政法的一个重要组成部分。同样具备一般行政法的特点.但同时又有其独有的特点.其特点是:
(一)海事行政法无统一的法典.虽然行政法无统一的法典，但并不排除某些部门行政法或其子部门法已有统一的法典，如土地法、环保法、森林法等都有统一的法典.海事行政法虽为行政法的一个分支，但无统一的法典.之所以如此，是因为海事行政法所调整的社会关系领域广泛而复杂，各种社会关系都有自己的特点，管理对象专业性、技术性较强，难以制定一部统一的法典.所以该法是由各个单行的规范性文们拒斤构成的。如海上交通安全法、水路运输管理条例、航道条例等.
(二)海事行政法的专业性和技术性较强.每一种行政管理活动都有自己的专业性和技术性，但海事行政管理活动与其他行政管理活动相比，具有较强的专业性和技术性.因而，海事行政法中存在着大量的技术性规范，许多法律规范是国家对技术规范的确认。如船舶建造、吨位丈量、检验等方面的法律.都是以技术规范为主要内容的，违反这些规范就构成违法，会受到法律的制裁。
(三)海事行政法的稳定性较差。海事行政法的稳定性欠佳，存在着多方面的原因。其中即有我国整个国家法制发展水平方面的原因，也有立法者对海上事业的重视程度和经济发展水平方面的原因，具体为:其一，海事行政法的表现形式绝大多数为行政法规和部门规章，同时也包括地方性法规和地方政府规章，效力等级较低，其制定程序相对简单快捷，因而，其废除和修改频率也较高;其二，海事行政法的调整对象本身具有变化较快的特点，与其相适应，海事行政法自然就变化较快、稳定性较差.虽然行政法都具有这一特点，但海事行政法在这方面的特点尤为突出。
(四)海事行政法的内容具有国际性.海事行政管理关系中的相对人是以海上为主要活动舞台的，而海洋在地理上的相通性和其法律地位的特殊性，决定了本国相对人的活动领域会超出一国的管辖范围，外国的公民或法人也会成为我国行政管理关系的相对人。因此，规范这种行政相对人的海事行政法律规范必须在某种程度上谋求一致，这种内在的要求表现在法律内容上，就是海事行政法律规范包含许多国际规则，表现在形式上就是海事行政法不仅包括国内的法律、法规、规章，还包括国际条约。既使国内法也要考虑国际条约的内容，力求作到与国际相接轨。
(五)海事行政法的政策性较强。从法理的角度分析，法要体现政策的精神，但海事行政法与其他部门行政法相比，具有更强的政策性。许多法律制度都直接来源于政策.如造船方面的政府补贴、船舶登记的条件、海域的管理和开发等都要体现一国的海事政策.这是由于海洋这一法律关系的客体，涉及到一国的国家，与国家的政治、经济、军事密切相关。因此，海运、海域使用、海上资源管理等方面的法律、法规都具有很强的政策性.转
综上，本文对海事行政法的学科体系及其特点进行了初步的分析和探讨.在我国，由于行政法学科的研究起步较晚，作为其分支学科的海事行政法更是鲜于研究，本文只是对其基础理论问题进行了尝试性的探讨，文中的观点难免浅陋，论述也可能有欠周延，希文章的发表能起到抛砖引玉的作用。
（一）从协同创新到管理创新
学界认为，协同创新原本属于企业管理的范畴，是企业提升投资回报率、增强和谐的组织文化和市场竞争力的重要手段，在本质上应是一种管理关系［1］。学者熊励、孙友霞等人对协同创新的研究表明，协同创新正日益成为企业生存与发展的不竭源泉和动力，是企业进行技术开发和提升市场竞争力的主要路径。不管是内部协同创新，还是外部协同创新，都需要企业这一产业组织进行组织、指挥、领导、协调、控制等，这完全是企业管理的重要职能。因此，协同创新是一种管理创新［2］。从协同学理论和国内外协同创新实践来看，所谓协同创新，就是多个独立的、没有直接隶属关系的组织形成的目标趋同、知识互补、运作配合、收益共享的创新模式，本质上是一种管理创新［3］。而管理创新原是指企业或相关组织把新的管理要素（如新的管理方法、新的管理手段、新的管理模式等）或要素组合引入原有的管理系统以更有效地实现组织目标的活动。管理创新可有很多分类，包括管理思想、管理理论、管理知识、管理方法、管理工具等的创新，其具体内容可概括为三个方面：（1）管理思想理论上的创新；（2）管理制度上的创新；（3）管理具体技术上的创新。三者位阶从高到低，相互联系、相互作用［4］。从高校教育教学管理和科研管理的角度看，教育管理是管理者通过组织协调教育队伍，充分发挥教育人力、物力、财力等资源信息的作用，利用校内外各种教育条件，高效率的实现教育管理目标的活动过程；教学管理是为了实现教学目标，按照教学规律和特点，对教学过程的全面管理；科研管理是遵循科研规律的一种动态的全过程管理。长期以来，无论是教育、教学管理还是科研管理，无论是政府的宏观管理、高校自身的中观管理还是教师的自我微观教学科研管理，都存在着理念落后、方式单一、条块分割、资源分散的弊端，缺乏共享、参与、协作的精神，不单是政府主导的教育思想和制度滞后，而且学校和教师也没有充分发掘利用自身的资源和潜力，闭门办学、闭门授课、闭门研究的做法成为一种难以跨越的藩篱。尽管我国拥有数量庞大的高等学校、科研院所和行业企业科研机构、科研队伍和科研资源，但却自成体系，分散重复，效率不高。高等教育是科技第一生产力和人才第一资源的重要结合点，高等学校担负着不断为现代化建设提供人才保证和智力支撑的重任，但其人才培养、科学研究与经济社会发展相脱节等突出问题一直没有得到根本解决［5］。这就要求高校面对国家的创新战略，必须以更加开放的姿态，创新管理思想，更新管理理念，创建协同创新平台，提高管理水平，与科研院所、行业企业、政府部门等展开深度融合。笔者认为，协同创新、管理创新不仅仅是高校自身的单方面行为，必须在政府主导下各方参与主体目标一致、相互配合、和合共同，必须在宏观、中观、微观即政府、高校、教师三个维度全方位展开才能臻于实现。
（二）从政府的宏观管理到高校的中观管理再到教师的微观管理
从宏观角度而言，政府应当做好整体部署、政策引导和法规制度设计，统筹规划，主动干预，整合有利于协同创新的各种资源，引导高校、科研院所和有关的政府机关、企业事业单位，凝聚共识，通力合作，使协同创新既有制度支撑，又有强有力的管理者、监督者和协调者，通过高效的管理确保协同创新有可持续性的发展。教育部、财政部《关于实施“高等学校创新能力提升计划”的意见》（即“2011计划”）指出，要坚持政府主导与市场机制相结合，突破制约高等学校创新能力提升的内部机制障碍，打破高等学校与其他创新主体间的体制壁垒，把人才作为协同创新的核心要素，通过系统改革，充分释放人才、资本、信息、技术等方面的活力，营造有利于协同创新的环境氛围［6］。政府在做好协同创新顶层设计的时候，应当从体制机制改革入手，建立健全人事制度、财政扶持制度，鼓励、引导高校积极参与协同创新。“必须由过去单纯政府行为转变为政府行为、学校、教师个人行为三者结合，必须鼓励三者的协同创新。否则，教师教育改革将处于‘一头热两头冷’、甚至互相扯皮的不和谐状态，从而直接影响改革效果”［7］。教育主管部门和地方政府在协同创新问题上发挥着重要的管理、协调职能。从中观角度而言，高校作为协同创新平台构建的重要主体，在学科建设和人才培养方面具有独特的优势，能为平台的运行提供技术、人才、设备等资源的储备，是平台创新资源的主要来源之一［8］。在某种程度上说，高校的协同创新更为强调的是大学的主体作用，或者是基于大学的应有职能进行协同创新，并在协同创新中增强主体性，发挥指导、参与、控制等作用。高校要从学校内部体制机制的改革入手，克服协同创新的制度障碍，积极推动协同创新战略。在构建科技创新平台的基础上，高校还应围绕协同创新的目标，培养高素质的领军人物和专门人才，联合组建创新团队，不断提高协同创新的能力与水平。在教育教学管理和科研管理上，应更新管理思维，创新管理方法，改革考核评价内容，注重管理的动态性、过程性、开放性，探索科学基础、实践能力和人文素养融合发展的人才培养模式和科研发展路径。从微观角度而言，高校教师应当与时俱进，及时更新教育思想，学习新的教育理论，在课堂教学、科学研究等方面具体实践，发挥自身的特长和优势，探索不同学科、不同课程协同创新的方式方法。《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》（即“高教三十条”）指出，要创新教育教学方法，倡导启发式、探究式、讨论式、参与式教学。要促进科研与教学互动，及时把科研成果转化为教学内容，指导学生进实验室、进研究基地、进实践教学基地，支持学生参与科研活动，早进课题、早进团队。要改革考试方法，注重学习过程考查和学生能力评价［9］。教师的教学改革和课堂教学管理，要改变重理论轻实践、重知识轻技能、重结果轻过程、重课内轻课外、重逻辑思维轻实际运用的旧思维和旧习惯，把参与性、过程性、动态性等元素贯穿到日常教学、科研工作过程中，以协同创新为思想导向，实现教育教学效果的最优化。
二、协同创新、管理创新视域下的行政法学教学改革
近年来，笔者承担了行政管理、公共事业管理等专业的行政法学教学工作，在国家教育改革、协同创新精神和政策的影响下，结合自身教学工作和科研工作的实际需要，不断尝试将新的理念、新的方法融入到教学工作中，以参与性、过程性、动态性等元素为导向，运用多种方法改进课堂教学，使原本抽象枯燥的行政法学授课取得了较好的教学效果。从协同创新、管理创新的角度看，需要对行政法学教学改革进行总结、提炼的地方，确有不少。
（一）宏观视域下行政法学教学改革的协同创新
从宏观角度看，任何一项好的教学改革，都离不开政府、教育主管部门和社会各界的大力支持，不能把教学工作当成教师、学校“闭门造车”式的内部行为，而应当把它作为一个综合的、开放的系统。教学离不开各种社会条件的支撑，否则，教育事业将成为无源之水、无本之木。笔者在行政法学教学过程中，不断通过各种关系建立与政府机关、司法机关的联系，带领学生观摩案件审理、参与行政服务中心行政许可的工作流程，为传统的课堂教学尽可能多打开一扇窗。但同时认为，如果建立与社会各界联系的桥梁不是通过个人，而是通过政府的主导，通过明确的政策加以推进，将会大大减少实践教学的沟通联络成本，进而提高教育教学的成效。在这里，宏观上政府、教育主管部门和社会各界的主动介入、主动干预，率先实现对教育管理理念和方法的变革，创造协同创新的制度环境，显得十分重要。
（二）中观视域下行政法学教学改革的协同创新
高校作为协同创新的主体，一直将发挥直接的指导、参与、控制作用。为此，高校要推进协同创新，就需凝聚共识，紧密联系实际，制定符合本校特点的协同创新战略。在教学管理与科研管理上，应改革考核评价的内容与方法，注重动态性、过程性、开放性。如，学校教学督导工作不应仅重视课堂教学的评价与管理，还应当加强对课外实践教学的督导，把现场教学、学生实践情况等元素，纳入到对教师的教学评价项目中，丰富评价内容，增加评价手段，改进评价方法，这样才能跟上协同创新发展的时代节拍。
（三）微观视域下行政法学教学改革的协同创新
近年来，笔者在教学改革过程中，不断尝试采用案例分析法、问题教学法、情景体验法、课题研究法、模拟法庭教学法等方法，努力使教学过程体现师生之间的协同、学生相互之间的协同、校内校外的协同、教学与科研的协同，改变了原有的“填鸭式”“满堂灌”和教师的“一言堂”现象，以及重理论轻实践、重知识轻技能、重结果轻过程、重课内轻课外、重逻辑思维轻实际运用的旧习惯，课堂教学管理也不再是一种僵硬、静止、封闭的管理，而是赋予了许多生动丰富的内容，体现了协同创新的精神，取得了积极的效果。具体而言：第一，师生之间的协同。师生之间教与学的过程，是个教学相长的过程。教学工作绝不是教师一个人的事情，而是师生们共同的事业、共同的任务，教师若要教好课，没有学生的参与、支持，是不可能的事。明确了这一点，就要在思想上树立和学生是一个“教学共同体”的意识，并把这个意识转化为师生们上下协同、共同参与的自觉行动。要努力使学生成为课堂教学“系统”中能动的一员，而不是被动的“一大堆”。第二，学生相互之间的协同。学生们朝夕相处，共同在一个集体中求学，他们自身各有优点，也各有不足。他们相互帮助，相互影响，有时比从老师那里能学到更多的东西。加上他们青春年少、风华正茂、思维敏捷，如果老师给他们正确的引导、布置合理的任务，使他们通力合作，往往能取得意想不到的成绩。在教学过程中，笔者注意利用学生的这一特点，授课前给他们布置小论文、研究专题、社会调查等作业，并以3～5个人为一组，分工协作，让他们分别承担资料收集、内容撰写、PPT课件制作、小组负责人公开演讲的角色，然后根据每组不同的表现给他们打分。通过这种方式，锻炼了学生们组织协调、文献收集与整理、语言表达、多媒体课件制作等多种能力。第三，校内校外协同。法学是一门应用性极强的学科，行政法学也不例外。为增强学生对法学理论和现行法律法规的理解，提高学生的应用能力，就必须走出校门，深入社会生活，走向行政执法的第一线，让学生感同身受，积累丰富的感性认识。那种关起门来侃侃而谈、闭门造车式的授课方式是有很大局限性的。近年来，笔者利用自己兼职律师的便利，带领学生到现场观摩法院行政审判厅处理宅基地纠纷、参与人民检察院办理公诉案件、带领学生参加城管局“市民开放日”活动，还受邀为城管局举行讲座等。多种方式与平台的采用，进一步提高了教学效果。第四，教学与科研的协同。教师在完成教学任务的同时还必须从事科学研究，教学与科研始终是高校教师专业发展历程中的两个核心工作。教师的专业发展历程是自我专业发展意识、自我认识、职业认同、自我效能感、成就动机的变化发展过程，是专业自我、专业理想、职业体验的结合体［10］。教学与科研作为大学的两个基本功能是不可分割的整体：教学对科研具有促进作用，是科研的基础和保障；科研对教学具有支撑作用，是教学拥有生机和活力的源泉。教师要坚持以教学为中心，通过科研带动教学，不断用科研的实践和成果去充实、更新教学内容，从而提高教学质量。“坚持以教学为中心，教学与科研共同发展是提高教师个体创造效能和工作效率的有效途径。”［11］基于此认识，笔者在从事行政法学的教学工作中，坚持教学科研协同发展的指导思想，积极引导学生申报科研项目、创新创业项目，培养他们从事科学研究的习惯。本人也积极申报教研课题，发表教研论文，使教学与科研不断相互促进、协同发展。当然，协同创新、管理创新不仅是师生之间、学生相互之间、校内校外之间、教学与科研之间的协同等四个方面所能完全概括的，实践中需要反思、总结的还有很多。
三、结语
并且严谨经过研究和调查发现，在教师表达的清晰度与学生收获知识的效果正相关，教师在授课过程中，选用清晰、简洁的语言，能够激发学生学习的欲望，对知识能够全方位地掌握和理解。政治课的理论性是相当强的，一些专业术语比较多，如果不能准确表达处理，会曲解政治的内容，影响学生对社会的正确认识。政治课有着重要的地位，不能出现一点差错，所以要加强语言艺术的应用，运用合理的语言技巧把授课内容讲述出来。
二、质朴的语言学生更易于接受和理解
教师授课过程中不仅要讲得好，还要能让学生理解。如果教师授课的内容过于难懂，学生会听不懂，最终会失去对政治课的兴趣，政治课就达不到理想的授课目的，学生就不能深刻地理解政治含义。语言不仅仅要质朴，还要有艺术特点，生动形象的语言能够把乏味的理论形象地表达出来是非常优秀的教学。
三、比喻让语言平添亮色
比喻是课堂上经常使用的修辞手法，把两个相似的事物进行比较，让抽象的事物变得更为具体，能够把事物形象地表达出来，授课中使用比喻的修辞手法，学生非常易于理解和接受。比喻手法还可以把复杂的事物简单化，提高学生的想象力和理解力，增强学生学习的自信心。采用比喻的修辞手法能够加强表达效果，学生的印象会更加深刻。通常学生会有答非所问的情况，就是因为不能准确地把自己想要表达的事物表达出来，这种情况会大大的打击学生学习的积极性。采用抽象的教学方法能够让学生记住复杂的事物，教师把教材上一些理论知识用形象的语言表达出来，学生更容易理解和记忆。
四、新的词语能够让课堂充满活力
在课堂上出现一些新的词语，会增加课堂气氛，充分的调动起学生学习的积极性，如果在政治课上多使用一些新词语，不仅能够体现出时政性，还可以激发学生去了解时事的兴趣，让学生对社会的发展趋势有一定的理解。把一些生活实际时事和教学理论联系起来使用会有很好的教学效果。
五、幽默的语言能够让课堂活色生香
幽默的话语总能吸引人的注意力，幽默是智慧和才华的表现，如果在教材中加入幽默的语句，就会把死板的课本知识变为活跃的分子，跳动起来，激发学生探索的积极性，对知识的理解也会更加深刻。在课堂上，使用一些诙谐的语言，或者将一些笑话引入到课堂知识中去，学生会爱上这门课，产生浓厚的学习兴趣。学生在轻松、愉快的课堂气氛中度过，没有大的学习压力，这是教师讲课的重要法宝。
六、注重语言的启发性
语言的启发性是让学生对政治课程产生兴趣的重要途径。传统的教学方法是老师把书本知识照搬下来，直接丢给学生，学生只能不加理解地去死记，学习效率不高。如果教师采用一些启发性的语言来传授知识，学生更容易理解，这是一种很好的教学方式。
七、重视身体语言的运用
在教学过程中，身体语言起着重要的作用，运用肢体语言不仅能够把课本知识形象地表达出来，还能鼓励学生，提高学生的自信心。比如一个鼓励的眼神就能让学生具有极大的勇气，积极回答问题，提高课堂回答问题的效率和质量。肢体语言能加深学生的记忆，还能展现出教师的教学素养。用语言以外的形式来表达课堂知识也是非常有效果的，非语言的表达是多种多样的，比语言表达更能抒发出人的感情，如果只是用语言来表达课堂知识是远远不够的，不能达到教学目的，利用肢体语言会让学生的注意力更集中。
八、设计引人
入胜的导语课堂有一个好的开头是非常重要的，所以要在一堂课开始的时候提出导语，导语要有创新意识，能够吸引学生的眼球，好的导语可以从学生的面部表情体现出来的，精彩的导语是引导新的课程的开始，提升学生思维能力的源泉。好的导语能够吸引学生的注意力，提高学生的听课效率。
九、设计有波澜的插入语
政治是一门理论性课程，知识点比较枯燥，如果教师的讲课语气和方式都是非常平淡的，那么课堂气氛也会是死气沉沉的，学生就更没有兴趣去学习了。在课堂中添加一些小趣味和有波澜的插入语，让学生能够在愉快、轻松的课堂中学到知识。结束语的设计要精湛，要把整个课堂的知识点串在一起，把内容概括到一起，起到一个总结的作用，让学生对这堂课可以回味无穷，留下深刻的印象。结束语的形式要设计成多样式的，能够打动学生心灵。
十、结束语
行政公务员是宪法赋予政府所拥有行政权的直接行使者，在整个权力或权利运作过程中，他们是双重或多重身份实体，并以其身份权为核心和逻辑起点被赋予其他各项相应的权利。这些权利是公务员以行政主体的名义行使行政权、执行公务的法律依据和保证，而只有相应的救济才能保证权利的实现。因此，权利与救济是一对动态的范式，是权利内在属性和机理的外现和要求。
Civilservantisthedirectexecutorofadministrativepowerownedbygovernmentaccordingtotheconstitutionallaw.Intheoperationsystemofallthepowersorrights,theyaredoubleortri-or-multi-qualificationentityandaregrantedothersrightsthatviewthequalificationrightasthecoreandlogicalstartingpoint.Theserightsarethelegalgroundsandsafeguard,andonlybyperformingappropriatereliefcanrightsberealized.So,rightandreliefisapairofstaticparadigm,thereflectionandrequirementofright’sinternalnatureandlaw.
【关键词】公务员；权力；权利；救济；身份权
civilservantpowerrightreliefqualificationright
自从有国家以来，便有了从事专门管理公共事务、行使行政权的人员。因而古今中外的历史上都有文官制度的记载，然而其意义和作用均与近代以来产生的公务员不尽相同，在我国就更晚。公务员在行政法上是一个特殊的主体。其不仅直接享有宪法规定的公民权利，而且还间接拥有行使行政权的权利。即他集“权利”和“权力”于一身（一体两权），既与国家立法、行政、司法机关发生关系，又与公民及其他主体发生关系。这一特殊性是其他行政法律关系主体所不能拥有的。因此，赋予其什么权利、怎样的救济，对其他的主体就会产生不同的作用和结果。可以说，其是一个“牵一发而动全身”的特殊主体。法国著名法学家孟德斯鸠曾言，“一个拥有权力的人必然会滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”[自从有国家以来，便有了从事专门管理公共事务、行使行政权的人员。因而古今中外的历史上都有文官制度的记载，然而其意义和作用均与近代以来产生的公务员不尽相同，在我国就更晚。公务员在行政法上是一个特殊的主体。其不仅直接享有宪法规定的公民权利，而且还间接拥有行使行政权的权利。即他集“权利”和“权力”于一身（一体两权），既与国家立法、行政、司法机关发生关系，又与公民及其他主体发生关系。这一特殊性是其他行政法律关系主体所不能拥有的。因此，赋予其什么权利、怎样的救济，对其他的主体就会产生不同的作用和结果。可以说，其是一个“牵一发而动全身”的特殊主体。法国著名法学家孟德斯鸠曾言，“一个拥有权力的人必然会滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”]那么，一个权利的主体会怎么样？
一、权利和权力的法哲学
权利和权力，一向都是法学和政治学的两个基本概念，也是社会和法律生活运转所围绕的轴心。权利是一种支配力量，即按照主体的意志去影响、支配和控制他人的意志和行为的能力。所以彼得·布劳说，“权利是个人和群体将意志强加于其他人的能力”。[所以彼得·布劳说，“权利是个人和群体将意志强加于其他人的能力”。]R·H·陶奈曾说：“权利可以比定义为一个人和一群人按照他所愿意的方式去改变其他人或群体的行为以及防止他自己的行为按照一种他所不愿意的方式被改变的能力。”[R·H·陶奈曾说：“权利可以比定义为一个人和一群人按照他所愿意的方式去改变其他人或群体的行为以及防止他自己的行为按照一种他所不愿意的方式被改变的能力。”]现代法哲学的研究同样表明：“权利在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权利未受到控制时，可以把他比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性。权利的行使，常常以无情和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，他极易造成紧张、摩擦和突变。再者，再权力可以通行无阻的社会中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥夺弱者。”[现代法哲学的研究同样表明：“权利在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权利未受到控制时，可以把他比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性。权利的行使，常常以无情和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，他极易造成紧张、摩擦和突变。再者，再权力可以通行无阻的社会中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥夺弱者。”]而权利则是人们为满足一定的需要，获求一定的利益而采取的一定行为的资格和可能性，或说是正当的利益和允许的行为（自由）。[而权利则是人们为满足一定的需要，获求一定的利益而采取的一定行为的资格和可能性，或说是正当的利益和允许的行为（自由）。]所以孙国华教授说，“权利是最能把法与现实生活联系起来的范畴，权利是在一定的社会生活条件下人们行为的可能性，是人的自主性、独立性的表现，是人们行为的自由，权利是国家创造规范的客观界限，是国家创造规范时进行分配的客体。法的真谛在于对权利的认可和保护。”[所以孙国华教授说，“权利是最能把法与现实生活联系起来的范畴，权利是在一定的社会生活条件下人们行为的可能性，是人的自主性、独立性的表现，是人们行为的自由，权利是国家创造规范的客观界限，是国家创造规范时进行分配的客体。法的真谛在于对权利的认可和保护。”]因此权利和权力的本质关系是：权利是权力的基础和来源，一切公共权力都是由权利转化和派生而来的。即权力是权利的衍生物，是集中化、公共化、强烈化了的权利。[因此权利和权力的本质关系是：权利是权力的基础和来源，一切公共权力都是由权利转化和派生而来的。即权力是权利的衍生物，是集中化、公共化、强烈化了的权利。]同时，权力是实现权利的手段，权利是权力存在的目的；没有权利作为目的，权利就失去存在的意义和价值。两者相互依存，是对立统一的关系。[同时，权力是实现权利的手段，权利是权力存在的目的；没有权利作为目的，权利就失去存在的意义和价值。两者相互依存，是对立统一的关系。]但是，两者更有显著的不同，这也就是其对立性的表现。首先，权利有所谓“剩余权利”，即法律上未规定为权利，而有未加禁止并且符合社会成员和社会公共利益的事，可以推定为权利主体有权利做，即“法不禁止即可为”。这实际上允许从应有权利推定出法律权利，称之为权利推定原则。而权力则不能，其具有普遍性、垄断性、强制性和扩张性的特点。若不对之加以严格限制，他就可以凭借其强大的力量滥施于社会，并以武力做后盾侵犯公民、法人及其他法律主体的合法权益。因此，法律必须对权力的行使加以严格限制、界定，规定其职能，确定权利行使的方式和范围。即权力必须依法行使，不存在“剩余权力”，不应允许“权力推定”。其次，权利行为不具有直接强制性。当权利受到侵害或损害时，权利主体只能向国家司法等相应机关请求救济，而不得自行向侵害人施以强制。相反，权力的强制性是国家机关直接行使的。而权利的强制性必须以国家强制力作中介，是间接的。最后权利与权力的主体及其行为性质不同。权力的主体是国家机关或授权组织；权利行为的性质是职权或授权行为，或成公共权力行为。其以社会公共利益为目的，不能。这种公共权利的行为具有直接强制性。权力行为的对象必须直接服从权利的施行者，否则便会受到权力行为者的干预。权利的主体一般是公民和法人，其行为的性质直接体现其利益，并以获利为目的。[但是，两者更有显著的不同，这也就是其对立性的表现。首先，权利有所谓“剩余权利”，即法律上未规定为权利，而有未加禁止并且符合社会成员和社会公共利益的事，可以推定为权利主体有权利做，即“法不禁止即可为”。这实际上允许从应有权利推定出法律权利，称之为权利推定原则。而权力则不能，其具有普遍性、垄断性、强制性和扩张性的特点。若不对之加以严格限制，他就可以凭借其强大的力量滥施于社会，并以武力做后盾侵犯公民、法人及其他法律主体的合法权益。因此，法律必须对权力的行使加以严格限制、界定，规定其职能，确定权利行使的方式和范围。即权力必须依法行使，不存在“剩余权力”，不应允许“权力推定”。其次，权利行为不具有直接强制性。当权利受到侵害或损害时，权利主体只能向国家司法等相应机关请求救济，而不得自行向侵害人施以强制。相反，权力的强制性是国家机关直接行使的。而权利的强制性必须以国家强制力作中介，是间接的。最后权利与权力的主体及其行为性质不同。权力的主体是国家机关或授权组织；权利行为的性质是职权或授权行为，或成公共权力行为。其以社会公共利益为目的，不能。这种公共权利的行为具有直接强制性。权力行为的对象必须直接服从权利的施行者，否则便会受到权力行为者的干预。权利的主体一般是公民和法人，其行为的性质直接体现其利益，并以获利为目的。]由此可见，权利尽管具有本源性，但相对权力的直接强制性，其间接的强制性决定了权利主体往往处于被保护的弱势地位，但是权利却是对权利主体进行保护或救济的前提、基础和依据，也是维护和主张自己权益的根据。因此权利主体享有怎样的权利、多少权利是权利主体法律地位和人格的外在表现。然而，另一方面权利亦会产生消极作用或具有负价值。权利主体往往也会在依权利主张、要求和保护自己的权利时，侵犯或损害他人的权利。是故，法律必须对权利的内容和范围作一定界定，并使权利推定原则合理推衍，以避免和防止权利主体依权利滥主张和保护其权利。而作为间接行使权力（行政权）、执行公务的公务员，其是“一体两权”的特殊主体，其权利就更凸现出法律理论和实践的价值。鉴于此，世界各国都对其公务员赋予不同的权利，并规定了不同的救济。
二、公务员权利的法律定位及价值
法律权利，是指法律关系的主体依法享有的某种权能或利益，它表现为权利享有者可自己作出一定的行为，也可以要求他人作出或不作出一定的行为。公务员的权利是作为行政法的部门法——《公务员法》中的作为公务员法律关系主体的公务员，依法所享有的权能或利益。它在公务员法中处于核心地位，是公务员法的灵魂。在整个公务员法中，不论“入口”、“出口”或“管理”都必须以权利为衡量之法律准则。在与立法、行政、司法机关的法律关系中，亦应以权利为依据；在与相对人（公民、法人或其他组织）的关系中，亦应以它为限度。所以，公务员的权利是公务员法的“核心”和“灵魂”。它是宪法赋予行政主体的行政权，由静态转化为动态的连接点。只有通过这一连接点，才能实现行政权的价值或作用，完成行政管理目标，实现“公权为私权”服务的目的。据此，公务员的权利是指公务员依法行使行政主体所拥有的行政权、行使职权、履行职责、执行国家公务过程中能作出或不作出一定行为，要求作出或不作出的权能或利益。
价值，简单地说，是客体对主体的满足和需求，是主体和客体的对立和统一。法律价值，是以法律为客体对主体的满足，它是以主体与客体的相互关系为基础和核心的，是人关于法的绝对超越指向。再次，客体是既定的（常量），主体却是个变量。对不同的主体，其价值不同。公务员权利的价值是以公务员作为客体对主体的满足和需求，是公务员权利对不同主体的绝对超越指向，体现的是公务员权利与不同主体间的对立统一关系。其内容应包括：它对公务员自身的价值，对主体、行政、司法机关的价值及对公民、法人或其他组织（相对人）的价值。
（1）对自身价值。权利的存在或有无，是公务员法律地位的标志，使其执行公务、保障自身权益、寻求法律救济的依据。反之，如果丧失权利，那么其执行公务就因主体的不合格而受阻；或公务活动不能运转及效益的最大化受损或受阻。因此，其价值表现为利益（人身或财产）和自由。（2）对立法、行政、司法主体的价值。权利是由立法主体设定和赋予的，其设定必须权衡各方主体，以最大限度发挥公务员的作用和价值。因此，公务员权利对立法主体的价值应是公平和秩序。通过权利的设定和赋予实现社会的公平和秩序，就是立法主体的最大满足。行政主体通过公务员的法律行为使行政权向外发生作用和效果，没有权利，公务员以行政主体的名义行使行政权的效率或效益，就得不到保障。这样行政权的价值也不能张扬和实现。所以公务员的权利，对行政主体的价值是效率或效益。如果公务员的权利受到侵害，请求保护的最终主体只能是司法主体，而其救济的依据只能是其权利。因此公务员权利对司法主体的价值是公正、正义。（3）对相对人而言，表现为依法抗辩、抵制、救济等。其以逆向的负价值借以实现正价值——保障人权。因此，对相对人的价值是人权。
综上所述，公务员的权利不是臆想的或凭空产生的，它源于法律实践中，是行政权运作的必然结果。只要有行政权存在，它必然就会介于行政主体与相对人之间，并与立法与司法主体发生关系，成为一个独立的实体，并随之产生一种特殊的法律关系和相应价值。如图：
（公平、秩序）立法主体权静行政权
（效率、效益）行政主体动公务员权利态相对人（人权）
（正义、公正）司法主体力态权利
可见，公务员的权利在整个行政法中处于核心地位，是行政权通过公务员与其它法律主体发生作用和价值的主体资格的法律根据，也是取得救济的法律依据。
三、公务员权利和救济的行政法理思辨
1、理念的转变要求政府行政理念的转变
基本人权或立宪精神是现代法治进入或者对抗特别权力关系的最基础的理论。在人权的理念下，现代的世界政治思潮最明显的特色是在于大幅度和广泛地保护公民的基本权利。限制“公权”，保护“私权”是世界的主流。而特别权力关系的理念已相对弱化，并呈显出新特点：第一，法律保留原则逐渐适用于特别行政关系。所谓法律保留是指当行政主体行使公权力时，如果涉及公民权利义务方面的事项，只有在法律明确授权的情况下才可进行。第二，司法最终原则逐渐适用特别权力关系。“‘有权利，必有救济’，凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利之本质。……故实质意义的法治国家就是司法国家。任何法律上之争议，皆应由法院裁判。”[：第一，法律保留原则逐渐适用于特别行政关系。所谓法律保留是指当行政主体行使公权力时，如果涉及公民权利义务方面的事项，只有在法律明确授权的情况下才可进行。第二，司法最终原则逐渐适用特别权力关系。“‘有权利，必有救济’，凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利之本质。……故实质意义的法治国家就是司法国家。任何法律上之争议，皆应由法院裁判。”]所以，司法最终解决原则是现代法治社会的一项基本原则。
理念的发展要求政府行政理念的转变。19世纪末20世纪初，由于科技进步和生产关系的调整导致社会经济迅猛发展，大量的社会问题和矛盾纷至踏来。随之，行政权力扩张，职能大大增加。在19世纪以前的警察国家里，国家行政不过是御敌治安以及确保与之相应的财政的消极行政。但是，进入20世纪以后，社会国家、福利国家、服务国家理念随之确定。相应，它的政府的功能不仅仅在于管理社会成员，更重要的是为社会成员服务。而作为从事行政的公务员也就有了新的理念和要求，即必须以“服务”为理念和要求。
2、公务员之检讨
（1）公务员与国家、政府
公务员是体制下国家行政权动态运作过程中的具体操作者。尽管其是以行政主体的名义行使行政权，且在法律规定的范围内并不承担相应的法律责任。但这并不影响其在整个行政权力或权利运作系统中的法律地位。纵观行政权力的运作框架体系，行政主体在其中所享有的仅只是静态的行政权，而且并不对相对人发生任何直接作用。可以说，其作用和价值仅是观念形态。而真正起作用并产生动态效果的是公务员。所以，公务员在行政权的运作中是积极富有活力的第一主体因素，其宛如人体中的血液一般。但是，它从何而来呢？因此，必须首先界定或定位其与国家或政府的关系问题。就此，有些学者认为是公务员与政府的关系。笔者，对此持异议。因为首先政府是国家权力之一的行政权的拥有者和间接行使者，是依法设定的。因此，它从属于国家，并不是国家的全部；其次，公务员，它既可以表现为集体概念，又可表现为个体概念。表现为集体，其是行政法律关系或公务员法律关系中的独立主体，是整个国家机器的构成部分之一；表现为个体，公务员首先是公民，然后才是公务员。公民是其第一身份，而公民是国家构成的重要因素之一。公民权是国家的政治生活及理念和体制的核心和灵魂。故此，公务员应首先与国家发生法律关系，属第一位，是上位的。然后才和政府发生法律关系，属第二位，是下位的，而且这种关系必须由法律规定。这一点，从世界各国的《公务员法》均由立法或代议机关制定可以明证。最后，这与人民、在民及保障人权的理念和宪法原则也是不相吻合的。公民依法成为国家的公务员是公民政治权利的实现，参政、议政、管理国家和社会公共事务是公民的基本权利。所以，应是公务员与国家的关系。[笔者，对此持异议。因为首先政府是国家权力之一的行政权的拥有者和间接行使者，是依法设定的。因此，它从属于国家，并不是国家的全部；其次，公务员，它既可以表现为集体概念，又可表现为个体概念。表现为集体，其是行政法律关系或公务员法律关系中的独立主体，是整个国家机器的构成部分之一；表现为个体，公务员首先是公民，然后才是公务员。公民是其第一身份，而公民是国家构成的重要因素之一。公民权是国家的政治生活及理念和体制的核心和灵魂。故此，公务员应首先与国家发生法律关系，属第一位，是上位的。然后才和政府发生法律关系，属第二位，是下位的，而且这种关系必须由法律规定。这一点，从世界各国的《公务员法》均由立法或代议机关制定可以明证。最后，这与人民、在民及保障人权的理念和宪法原则也是不相吻合的。公民依法成为国家的公务员是公民政治权利的实现，参政、议政、管理国家和社会公共事务是公民的基本权利。所以，应是公务员与国家的关系。]同时，学者们把政府与公务员的关系归纳为几种关系说：服务关系、主仆关系、关系、雇佣关系、委托关系、代表关系。这几种关系说尽管在各国都有体现，但都与现代民主政治和理念相悖。起根本原因是把公民与公务员绝对割裂开来，忽视了公民与公务员之间的关系，以及公民、公务员在国家政治生活中的不同地位。这样，在实践中公务员的法律地位的不到应有的保障，反而会使其形成一种“做一天和尚撞一天钟的思想和作风；在理论上，公务员法作为一个部门法及法律位阶的作用和价值也不能充分构建和展现。因此，不论在实践和理论上都是不足取的。所以，笔者认为，公务员与国家之间本身就是一种宪法关系。因为，公务员是公民的衍生物，是从公民中分化派生出的一个特殊主体。所以应当考虑将公务员作为一个特殊主体纳入宪法。关于公务员与国家关系的性质，理论上有三种学说，即国家单方行为说，国家与公务员的双方行为说，以及以公务员同意为条件的单方行为说。[同时，学者们把政府与公务员的关系归纳为几种关系说：服务关系、主仆关系、关系、雇佣关系、委托关系、代表关系。这几种关系说尽管在各国都有体现，但都与现代民主政治和理念相悖。起根本原因是把公民与公务员绝对割裂开来，忽视了公民与公务员之间的关系，以及公民、公务员在国家政治生活中的不同地位。这样，在实践中公务员的法律地位的不到应有的保障，反而会使其形成一种“做一天和尚撞一天钟的思想和作风；在理论上，公务员法作为一个部门法及法律位阶的作用和价值也不能充分构建和展现。因此，不论在实践和理论上都是不足取的。所以，笔者认为，公务员与国家之间本身就是一种宪法关系。因为，公务员是公民的衍生物，是从公民中分化派生出的一个特殊主体。所以应当考虑将公务员作为一个特殊主体纳入宪法。关于公务员与国家关系的性质，理论上有三种学说，即国家单方行为说，国家与公务员的双方行为说，以及以公务员同意为条件的单方行为说。]就此，笔者倾向于双方行为说。因为其决定于国家公民与公务员的关系。马克思认为，事物的性质是由事物的主要矛盾的主要方面决定的。这一朴素真理体现在这个问题上，就是必须充分透视国家和公务员的生成及与公民的渊源关系。首先，成为公务员是宪法赋予公民的政治权利的实现。权利可以放弃，公民完全可以根据自己的意愿做出决定。其次，国家是否授予某一公民具有公务员资格也不是无条件的，而是必须按照一定的条件和程序进行。因此，公务员与国家之间是一种双方行为、双向活动。
（2）公务员之检讨
公务员在本质上是法律关系（公务员法律关系）的主体。因此，它同其他法律关系的主体一样，应该具有共同的性质和特点。主体是法律关系的根本要素。没有主体、权利、义务便失去依附的实在载体。但是，什么是主体呢？通常人们把法律关系的主体解释为法律关系的参加者，即权利义务的享有和承担者，但随着哲学和包括法学存内的各门社会科学对主体、主体性的深入研究，这一概念更加科学和丰富。无论在哲学，还是在各门社会科学中，“主体”总是意味着某种自主性、自觉性、自为性、自律性，起着主导的、主动的地位。法律主体的这些特征和地位集中表现为，凡是法律关系的主体，都应具有能够依法享有权利和履行义务的法律资格，即权利和义务能力，简称“权利能力”。权利能力分为一般权利能力和特殊权力能力。一般权力能力指主体自出生（成立）到死亡（解散）时止都享有的权能和资格。特殊权利能力是指主体在特定条件下，具有的权能和资格，这种权利能力要受到年龄或者条件的限制。具有权利能力的人要独立地享有权利、行使权利、履行义务，还必须具有行为能力。可见，公务员不仅是主体，而且是特殊的主体，那么相应的，其应当具有特殊的权利能力和行为能力，即特殊的法律资格。
能否成为法律关系的主体，是否拥有这种特殊的法律资格，不是任意或随意的。因为关于什么人或组织可以成为法律关系主体以及何种法律关系的主体，是由一国的法律规定或确认的。而这种规定或确认是由该国的社会制度即由经济结构和政治结构决定的。因此，不是任何公民或者自然人都能成为公务员，必须由法律规定或确认达到一定的标准或符合条件的公民才能成为公务员，具有公务员特殊的权利能力和行为能力。此时，其才享有相应的权利。当然，由于各国的政治、经济、文化、历史传统等因素的影响，各国的公务员所具有的权利能力和行为能力是不同的。可见，公务员的法律主体资格，是其拥有权利的先决条件。也就是说，如果一个公民没有取得这一法律资格，其不可能享有或拥有这些权利。这一法律资格与其他法律关系主体相比较，它首先表现为一种身份即身份权。因此，我们称之为第一位的权利，它应是公务员权利的核心、灵魂和基石。显而易见，判断和识别公务员的唯一标准也就是这一身份权，如果丧失身份权，就不是公务员，相应也就不享有其他的作为公务员应享有的权利。
然而，在行政权的实际运作过程中，却也存在着一种特殊的现象。作为某一组织成员的公民，（如中国的授权或者委托组织，法国的公务法人等），他们实际并无公务员的法律资格，即不享有身份权，但他们却在以不同的名义行使着行政权（行使职权、履行职责）。也就是，他们并不是法律规定的公务员，但可以说是法律确认的，对他们的权利如何界定？各国至今没有明确的法律规定。为了便于研究和识别，我们将国家法律规定的，谓之国家行政公务员；将法律确认的，谓之准国家行政公务员。相应的，前者具有了法律资格，后者具有准法律资格。可见，任何一个公务员，其首先必须是一个公民，这是成为公务员的首要条件和基本要求，也是宪法和理念的必然要求。因此，对国家行政公务员而言，其具有双重身份；对于准国家行政公务员而言，其有三重身份或者多重身份。两重者享有两重权利，三重或多重者享有三重或多重权利，其关系应由各源于的不同法律来调整和规范。
3、公务员权利之解析
“权利”一词，中外法学家、学者各言其意、其道，各执一词，莫衷一是。我国著名法学家周永坤教授集百家之长，领悟其实质，将其定义为：是为社会或法律所承认和支持的自主行为和控制他人行为的能力，表现为权利人可以为一定行为或要求他人作为、不作为，其目的是保障一定的物质利益或者精神利益。从这一定义，我们不难看出，权利只是围绕着主体，为主体设定、行使并回馈反归于主体。因此，权利与主体具有不可分割性。如果分离，权利也就失去存在的价值和实体。公务员是行政法中的一个特殊主体，其具有多重身份或多重角色。其权利必然与其身份相称，相对位，并紧密围绕公务员这一主体。那么，何谓公务员的权利？对其概念的定义，不仅要反映和体现权利的共性，更重要，也是最重要的必须映射和突出公务员主体的特殊性。只有这样，才能凸现公务员权利的内在实质和灵魂。对此，国内外学者也有多种表述，但其基本含义是一致的。因此，围绕其共性并把握特殊性，我们作一概括：
公务员权利是指依据法律规定，具有特殊法律资格的公务员在以行政主体的名义行使行政权的过程中，所作出的为法律所规定的自主行为或控制他人行为的能力。其表现为公务主体可以为或要求他人作为、不作为并求得权益的正位。据此，公务员权利具有以下几层涵义：①主体性，是基石和起点。权利体系中，权利是公务员的，不是公务员就不得享有此权利，两者不可分离；②资格性，是核心和灵魂。只有具有公务员的身份或法律资格，才享有此权利；③准行政权性，是公务员的外在标志，其具有公示公信的作用和价值。只有具有这一外在标志，权利才能达到实体价值和形式价值的统一，权利才能得以实现。某种意义上说，它是动力；④权益性，是归宿、目的，也是出发点和落脚点。权利追求的最大效益或目标，就是实现权益的正位。否则，权利没有任何意义和价值；⑤法定性，是准绳和标尺。尽管我们不能说权利源于法律，但相对宪法可以说法律是公务员权利的次级渊源。衡量和识别一个公务员是否享有某项权利，必须以有无法律规定为准则。这五个方面是有机的一个整体系统，缺一不可，并相互联系和制约。公务员的每项权利都必须同时具备并透视出这五个要素或涵义。否则，将不成为其权利或曰权利不成立。
公务员权利的定义和生成，只是解决公务员权利是什么或在怎么样的条件下，才具有公务员权利的问题。一个简单而且常见的问题是，公务员的权利是哪里来的呢？或曰为什么？正如我们中国人所说的那样，“知其然，知其所以然。”这就是公务员权利的渊源问题。渊源，本指出处。法学常用之表述表现形式。在此，它应包括实质渊源和形式渊源。形式渊源是它的法律表现形式，包括宪法、法律、行政法规等；而实质渊源是什么呢？学界尚无论述。我们认为：公务员的权利是法律规定的。因此，应当先从法谈起。一国之中具有最高法律效力的当属宪法。是故，它是寻找答案的唯一法律依据。它的制定、实施和内容反映了一国的理念和指导思想。最根本的是，它要决定赞成什么、反对什么、保护什么、禁止什么。纵观现代世界各国的宪法，无不反映出在民和保障人权的基本理念，并且各国均把保护公民的基本权利置于宪法的首章。可见，宪法的起点和落点、目的和归宿都是公民的权利。正如马克思所言，宪法是人民权利的保障书。而公务员的权利是体制下行政法中政府行政权运作过程中的占优势的一方主体（公务员）所享有的，而且，称当这一主体的只能只是公民（人民）。在在民的国家，国家权力属于人民，国家机构的设定、设置和组建，行政权等国家权力都是人民意志的反映，即权力主体的行权也是人民的授权。因此，权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须由权利制约。可见，权力与权利是渊与源的关系。权利是第一位的，权力是第二位的、派生的。权利是本源性的，权力源于权利。③既然这样，公务员首先是公民，其必然首先享有公民的权利，然后才享有公务员的权利。而且世界各国的宪法大多规定，公民是公务员的先决条件，并且各国宪法中又不同程度的规定着公民参与管理国家、社会事务、公共事务的政治权利。据此，也不难看出，公民的权利与公务员的权利，也是一种源与渊关系。但是公务员毕竟是一种特殊的法律身份，其权利源于公民权利，却又表现出本身的特性，两者之间表现出严格的界限性，即其所享有的权利要么是公民所不享有的，要么是优于公民的权利。当然，在一定条件下，其享有权利的要求和条件甚至高于或严于公民享有的权利。这是公务员这一特殊主体在公权力——行政权运作中的地位和作用所决定的。根据其特殊性，我们认为公务员的权利的特征表现为：1、身份性。2、派生性。3、集合性。4、优益性。5、限制性。6、准行政权性。7、不可转让性。
因此，我们认为，应以公务员的特殊身份性为基准，以公民权利作为参照系，根据公务员权利与公民权利的渊源关系，确定公务员权利的内容。这样，应包括：（一）作为公务员特殊身份的特有权利；（二）作为公务员从公民权利中衍生出的一般权利。其主要包括：1、身份权（法律资格权）；2、平等权；3、政治权利和自由；4、社会经济权利（劳动、休息、休假、培训、工资、津贴、福利、待遇、退休等等）；5、文化教育权；6、执行公务权；7、救济权；8、人身权。其有权利包括身份权、执行公务权、特别的社会经济权利；一般权利包括平等权、政治权利和自由、部分社会经济权利、文化教育权利、救济权、人身权。
4、公务员的权利与救济
“没有救济，就没有权利”。有权利就必须救济，否则权利难以实现和保障。权利与救济密不可分，是内容与形式、实体与程序的关系。然而，救济不同于救济权。救济是权利受到侵犯所采取的事后的补救措施、方式、方法和手段。它以救济权为核心和基础。如果没有救济权，它就失去了进行救济的法律依据。因此，救济权是一种实体性的权利，它在程序上可以表现为各种权利，如告知、抗辩、抵抗、申诉、控告等。对此，各国宪法及公务员法规定不一。有的明确规定了救济权，有的则以控告、申诉权明确规定。显然，不同的规定，对于权利保护的程度和范围是不同的。同时，由于公务员的多重身份（法律资格），其救济也表现出本身独有的特点。它与公民权利救济相比较，其法律调整的范围广、大于公民的调整范围。因此，我们认为其不仅有外部救济，而且应有内部救济。即公民权利的救济一般有宪法救济、行政救济、民事救济、刑事救济，而公务员权利的救济不仅限于此（一些国家没有），而且有内部救济（即行政系统内的申诉和控告）。一个关键而且致命的问题的是：什么情况下适用公民权利救济？什么情况下适用公务员的权利救济？两者有无竞合的情况？既然我们认为，不论公民或是公务员，都是一种法律资格（身份），那么正确合理地识别他们的身份就是这个问题解决的焦点。对于公务员由于本身身份的特殊性对其救济，应优于且严于公民的救济；其身份竞合，救济不应竞合。因为公民是一种相对永久性的身份，而公务员却是一个相对稳定性的身份。失去或丧失公务员资格，其只能获得公民权利救济；反之，以公务员身份救济。或者在法律关系中，以公民身份作为法律关系的主体，则以公民救济之；以公务员身份作为法律关系的主体，则以公务员救济之。这样，在对公务员救济时，必然对其身份作识别。只有是在公务员身份时，其权利的侵害才得到相应的救济。
综上所述，公务员是“一体两位”的逻辑范式。一体，既是权利主体，又是救济主体。前者享有以身份权为核心的权利内容；后者在不同的法律救济关系中，享有不同的救济，权利不同，救济不同，前者决定后者。两位，即权利——救济，也是一对逻辑范式。而这一外现和表征归根结底是由权利的属性和机理决定的，从而形成其自身独有的机制。因此，我国的公务员法的制定和构建，应既容纳和凸现权利和权力内部性之机理和机制，又应兼容和彰显其外部性之机理和机制，使其内部之良性互动和外部之良性互动平衡而又均衡，从而使帕雷托最优和纳什均衡并存。
【注释】
[1]（法）孟德斯鸠：《论法的精神》[M]上册，商务印书馆，1961年版，第154页（中译本）
[2]文正邦：《法治政府建构论：依法行政理论与实践研究》[M],北京：法律出版社，2001，12，第7页。
[3]彼得·布劳：《社会生活中的交换与权力》，[M],华夏出版社，1988年版，第137页。
[4]R·H·陶奈：《平等》[M],(伦敦)：艾伦和恩温出版公司1931年版，第229页。
[5]（美）博登海默，邓正来译：《法理学——法律哲学与法律方法》[M],（中译本），中国政法大学出版社1999年版，第360页。
[6]文正邦：《论权力与权利》[J],载《外国法学研究》（重庆）1996年，第1期。
[7]孙国华：《法的真谛在于对权利的保护》[J]，载《时代评论》1998年创刊号，第79页。
[8]同[2]，第18页。
[9]吕世伦、文正邦：《法哲学论》[M]，北京，中国人民大学出版社1999年版第322页。
[10]吕世伦、文正邦主编：《法哲学论》[M]，北京，中国人民大学出版社1999年版第324页。
[11]沈宗灵：《法学基础理论》[M]，北京大学出版社，1987年版，第412页、414页。
[12]卓泽渊：《法的价值总论》[M]，人民出版社，2001年9，第25---27页。
[13]董鑫：《我国公务员人事权利诉讼救济可行性探索》，[J]载《政法论丛》，2004年8月第4期。
[14]翁岳生：《法治国家之行政法和司法》，[M]月旦出版公司，1994年版，第392页。
[15]祁少明、周铁华：《论公务员与政府的法律关系》[J]，载《法律评论》2004年第126期。
[16]同[15]。
[17]张淑芳主编：《公务法教程》，[M]——北京：中国大学出版社，第44页。
[18]张文显：《法哲学范畴研究》[M]——北京：中国政法大学出版社，2001年7月版第100页。
[19]同[18]，102页。
传统的公共行政学教学，缺乏实验的环节。随着科学技术的发展，计算机和网络都已被广泛的普及和应用。学生群体正是对计算机和网络感兴趣的人群，那么，新的公共行政学教学方法中，运用计算机技术进行相关章节的实验，就能有效的提高学生的学习兴趣，并激发学生的创新能力。而传统的公共行政学的教学是没有实验课的，整个教学过程都是通过教师的讲授进行。这样，既不能提起学生的兴趣、不能增加学生的创新能力，也不能使学生全面立体的掌握所学的理论知识［2］。所谓的纸上谈兵大概就是这样的了。那么，如果只是书面的全程讲授，学生只是对理论知识有了平面的、二维的理解，这就像早些年学生学习英语，很多学生学成了“哑巴英语”，只会做书面的题，口语应用十分吃力。公共行政学的教学也是同样的道理。因此，事实上公共行政学的教学应该是穿插着科学的实验课程的。
2教学缺乏实践环节
传统的公共行政学教学，缺乏实践的环节。所谓实践出真知，教学正全面的诠释着这句真理。医科大学学习公共行政学的学生，毕业后的培养方向是趋向于卫生行政部门或者医院的行政科室的，而传统的公共行政学的教学，是枯燥乏味的一味的讲授，期末是以试卷的形式进行考核。这样，无意中就进入了一个非良性的循环，既老师讲授无激情，学生听课无兴趣。同时，传统的公共行政学考核方式单一，只是用试卷说明学生一学期的学习成绩。学生就只为了如何应付考试去学习，不能全面、立体的掌握公共行政学的相关知识。传统的公共行政学教学内容单一，以书本讲授为主，未结合专业方向设计。在传统的公共行政学的教学过程中，教师的讲授只是针对书本上的知识进行讲授，并未将学生今后的就业趋势紧密结合。
3完善具有医科大学特色的公共行政学教学方法
改变传统的公共行政学的教学方法，已经刻不容缓。建立有医科大学特色的公共行政学教学方法，是有针对性的教学方法、是因材施教的教学方法、更是符合培养自治区卫生事业管理人才的教学方法。
3．1要有以学生为主体的教学理念
以学生为主体，就是要改变教师满堂讲授的授课方法，将学生的参与度提到最高［3］。每个章节在开始之前，用适合本章的案例引入，在了解案例之前，将问题提出，让学生带着问题去了解案例，然后对案例进行分析。分析案例时，逐步提高学生分析问题的能力、解决问题的能力，以及语言表达的能力。由于是在章节开始之前所看的案例，学生在分析案例的时候还不能系统的运用本章所学的知识，但是，正是这样带着问题去进行学习，遇到重点和难点再与学生进行分析和讨论，才能让知识不断内化，并提高了学生的整体能力。与此同时，在案例的选择过程中，以医疗行政系统的案例为主，让学生在早期就能站在卫生事业发展的高度去思考问题，有利于培养具有先进的管理学理论和实践方法、具有优良的政治素质和创新精神、能够基本掌握基础医学，并且能够将所学的知识运用到实践中去的在卫生行政部门或医院的行政科室的现代高级专门人才。
3．2要将现代化的实验课带到教学中来
目前，卫生管理学院的实验室，针对公共行政学这门课程，引入了电子政务实验课。在实验室，模拟了从中央到地方的各级政府的档案管理、公文传输、国有资产管理、行政审批系统、框架、招标采购平台、政府办公系统，以及政府信息门户等内容［4］。学生可以在实验课上，通过模拟政府的以上办公内容，更加直观和全面的掌握所学的知识，用更立体的手段和方法提高学生的动手和思考的能力。但是，目前针对电子政务的实验课课程安排还是不够科学合理，课时数还较少，在今后的教学过程中，将不断优化实验课的课程设计，并将实验课的实验设计的分数纳入到考核范围内。
3．3要把学生的课间实习规划到教学计划中来
卫生管理学院的卫生事业管理专业的学生，在大四上学期结课后，都会到实习单位进行实习。实习单位的范围包括各盟市的卫生行政部门、疾控、卫生监督部门，以及医院的行政科室等。这时的实习，正是考察学生学习各门课程成绩的最佳时期。通过实习，学生能够用体验式的学习方法将理论知识内化，在运用理论知识的同时，把理论知识和实践相结合。但是，目前学生在实习过程中，一旦确定了实习单位就不能更换，这使得学生不能全面的了解卫生系统内各个相关领域的具体运行状态，那么学到的实践知识限于学生所实习的单位。如果能够将实习单位施行轮岗实习，既卫生行政部门、疾控、卫生监督部门，以及医院的行政科室等将实习生进行轮岗实习，每个单位或部门实习一段时间，那么，学生将会从更多的角度和方位成长。
4结语
打破传统课堂单纯理论教学的方式是法学教育者们的责任，很多学校与法学教育者也提出了不同的改革方案，从案例分析法，到组织学生去司法机关、律师事务所旁听与实习，再到诊所式法律教育的实施，可以说取得了一定的教学效果。但是这些教学方式总是只对某些课程适用，对行政法教学还需要我们思考新的出路。
1．1案例教学法在行政法教学中适用的局限性
案例教学法是针对传统的讲授方式提出来的教学方法，教师提供真实或模拟的案例给学生进行讨论，使学生理解掌握法学理论知识。案例教学因为能引起学生的积极性和主动性，成为法学教学的基本教学方法。在行政法教学的过程中，学生乐于通过自己学习的行政法学知识来讨论行政法案件，但一些重要的基础知识，如行政法基本原则，却不太容易通过案例研讨来理解。
1．2进入司法机关或是律师事务所实习的不足
为了提高学生实践能力，一些学校提供机会让学生在暑假或平时去司法机关或律师事务所进行实习，但是此类实习，接触的都是最表面的事务，真正与行政法律有关的事务，学生很难在实践当中真正参与到。尤其针对行政法的学习，学生很难在实习的过程中学习到行政法的理论，最多只是接触行政诉讼相关的程序性的内容。同时“民告官”案件数量不多，学生也很少能在律师事务所了解行政实体法的内容。
1．3诊所式法律教育实施条件要求较高
诊所式法律教育是近年来法学教育的主要发展方向。但是，诊所式法律教育要求的条件比较高，除了基本的硬件设施外，教师必须具有较高的理论知识与丰富的实践经验，同时学生也应具备较高的法律基础，所以诊所式法律教育实施颇有难度。最重要的是，诊所式法律教育针对性比较强，不是每个法学学科都适用，对于行政法学教学，很难进行诊所式的法律教育。由此可见，以上三种法学教育方式比较难以在行政法教学中运用，所以行政法教学需要找到有自己特色的教学方式，而角色扮演就是非常有利于行政法教学的方式。
2角色扮演在行政法教学中的运用
英语里有这样一句格言：“只是告诉我，我会忘记；要是演示给我，我会记住；如果让我参与其中，我就会明白。”传统教学方式、案例分析方式、实习以及诊所式法律教学方式对于行政法学教学有着适用的局限性，我们可以考虑采用角色扮演法来开展行政法学教学。角色扮演教学模式的理论是从美国社会学家范尼•谢夫特和乔治•谢夫特的《关于社会价值的角色扮演》中演绎过来的。行政法教学自身特点，只有让学生深入其中，才能使其明白行政法理论与具体规定乃至程序性的规定是如何运用的。
2．1角色扮演在行政法理论教学中的运用
在行政法基础理论的讲授中，总有学生觉得这些理论是泛泛而谈的空话，甚至觉得自己看看书，就可以记住内容，学生只满足于知其然而不知其所以然。在学生认为有些枯燥的行政法学基础理论的学习过程中，教师可以通过角色扮演来让学生产生兴趣，使其了解不同行政法理论产生的原因。比如，在行政法基本原则的讲授过程中，原则性的规定与要求看起来简淡，但是现实中有太多真实的案例反映了行政法基本原则的重要性。比如行政程序正当原则中程序公开的内容，可以让学生演绎申请身份证或者护照的行政许可过程。这个过程对很多人来说一般都有亲身体验。让学生分组，一组扮演行政相对人，一组扮演行政机关的工作人员。一种是在模拟的封闭的办公室里申请，一种是公开在办公大厅里申请，当然角色可以进行互换。整个过程演绎下来，学生就能体会到行政公开的必要性以及重要性。整个程序演绎结束，学生会发现那些看似简单易懂的行政法基本原则要真正理解，并且要铭记于心有多么重要。法科的学生每年进入公务员系统的不在少数，著名法学教育家孙晓楼先生说过：“法律教育的目的，是在于培养为社会服务为国家谋利益的法律人才，这种人才一定要有法律学问，才一88一可以认识并且改善法律；一定要有法律常识，才可以合于时宜地运用法律；一定要有法律道德，才有资格来执行法律。”角色扮演不但让学生记住最基本的执法原则，更能让学生从现在开始提高自己的法律素养。
2．2角色扮演在具体行政行为教学中的运用
除了抽象的理论需要运用角色扮演，以便让学生亲身体会提出理论的不易以及坚守理论的困难，在具体行政行为讲授的过程中就更需要角色扮演了。行政法的内容大多是程序法多于实体法，所以涉及到行政许可、行政处罚及行政强制等行政法内容时，更多的是程序性的内容需要学生记住，但如何让学生将这些程序性的内容铭记于心并且不会感到枯燥无聊，通过角色扮演，可以达到这个目的。很多具体的行政法的实体性规定和程序性规定在网络上可以轻易地查找，可以让学生按照程序进行各种具体行政行为的演绎。比如一个许可的行政行为，学生需要去查询行政许可法的规定、国务院关于这个事项的规定，以及地方上的规定，许可所需要的材料，行政机关是否具有许可权限，通过审批的标准等实体性的法律知识。而整个审批的程序，学生更是轻易就可以掌握，并且还可以让学生明白不同程序设置的原因。除了授益性的行政行为可以通过角色演绎，在负担性的行政行为中也可以进行角色扮演。比如可以将城管执法的过程让学生通过角色扮演的方式来演绎，以了解行政强制法是如何实施的，同时也有助于使学生对城管执法中比较敏感的问题有更深入的了解，让学生自己思考什么样的行政强制方式是民众可以接受的，如果让学生去修改行政强制法，哪些规定是可以更完善的。
2．3角色扮演在行政救济法教学中的运用
行政救济法主要包括行政复议与行政诉讼。在行政救济法教学里，行政复议可以通过角色扮演的方式来开展教学，但是因为行政复议制度主要是书面复议制度，所以可以让学生作为课下作业来完成。而行政诉讼，可以开展诉讼模拟的方式，而诉讼模拟也主要是通过角色扮演的方式来完成的。
