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二战后。日本在美国的指导下实行了财政分权体制。财政分权体制的实施不仅完成了其在经济发展及国家建设中的预期目标，而且在平衡各地财力、保证各地方政府职能的履行、行政服务的提供上发挥了重要作用。财政分权体制下公平目标的实现，主要是通过分权体制下转移支付制度来实现的，转移支付制度调整了地区间的财政均等水平，缩小了地区间的经济能力差距，有利地促进了公共服务均等化的实现，为财政分权体制公平目标的实现奠定了基础。近年来财政分权改革的不断推进，为进行日本财政分权体制的公平研究提供了可能。目前，尽管财政分权理论发展已有50多年的历史，但是有关财政分权公平的研究并不多见，有关公平的研究多是建立在分权理论的基础上。
国外学术界关于日本财政分权公平研究的理论文献并不多见，其大多也立足于转移支付角度。米哈尔吉科通过对日本财政分权后政府间财政关系进行分析指出，日本虽然存在着显著的纵向财政不均衡问题，但是转移支付制度很好地纠正了财政不均衡问题，实现了财政均等化旧。特里萨特尔、梅瑞狄斯在对日本财政体系进行分析的基础上得出了相似的结论，一致认为，日本的转移支付制度在其财政均等化的实现过程中发挥了重要的作用。日本国内对其财政分权的探讨，主要集中在政府间关系方面，而从公平方面对其进行研究略微少见。日本学者西川雅史认为，在“用脚投票”理论指导下，日本的财政分权实现了各个地区公共服务及公共品提供的均等化。持田信树(2002)认为，日本财政体制的最大缺点是存在垂直财政缺口，但转移支付制度很好地弥补了这一缺点，同时实现了全国公共品供给的均等化。此外，他还认为，均衡体制必须精确，以便很好地执行其均衡财政能力及调节支出需求的职能。
二、日本财政分权体制下的转移支付制度
日本财政分权体制由收入、支出以及转移支付三部分构成。由于日本中央和地方税收收入分配结构是“开”，支出结构接近于“三七开”，因而存在巨大的资金缺口，财政分权体制下的转移支付制度填补了这一缺口。其在一定程度上促进了各地方经济及社会事业的均衡发展，实现了财政均等化目标。日本主要将中央征收的税作为转移支付资金分配给地方。其转移支付资金由地方交付税、地方让与税、国库支出金三部分构成。地方交付税以实现各地方财政均衡为主要目标；它是为消除地方政府财政能力差距，保证经济发展水平较低的政府也能维持一定的行政服务水平，而向某地方支付的一种转移资金；其转移资金的额度可以运用法定的标准公式计算得出，且转移支付资金的使用由地方政府自主决定，中央政府不加以限制或附加条件。地方让与税从严格意义上讲不具均衡地方财政的作用，但它充实某些地方基础建设的财源，对地方财政同样具有一定的均衡作用。国库支出金是中央指定用途，交给地方政府使用的转移支付资金，用于中央和地方共同筹建的事业，平衡各地方政府财政能力，确保全国行政服务统一水平是其转移支付的目标。转移支付制度作为日本财政分权体制的组成部分之一，为财政均等化目标的实现奠定了基础，同时为弥补各地方经济能力的差距，确保各地方政府提供相同的公共服务水平也发挥了重要的作用。对财政分权进行公平性分析，即对转移支付进行公平性分析。考察转移支付制度在平衡各地方财政收入、确保全国人均福利水平一致方面所发挥的作用，就是对转移支付进行均等化分析。若地方政府通过转移支付获得收益后，其财政收入得到提高，且与其他地区的经济能力差距缩小，实现财政均等化，则认为转移支付制度具有公平性，即财政分权体制具有公平性。
三、主要结论
关键词：行政复议自由裁量权司法审查
一、行政复议
我们所要谈论的是行政复议中的自由裁量权问题，那么就不得不对行政复议做一个简单的阐述，以期望对行政复议制度有一个初步的了解。
在姜明安老师书中对行政复议作出如下定义：“行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议是现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。”
行政复议是一种行政行为，但是它有不同于其他行政行为，它具有以下几个方面的特点：
1．行政复议所处理的争议是行政争议。这里的行政争议主要是指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。行政复议是专门为解决行政争议而设置的一种制度。
2.行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带审查部分抽象行政行为。行政主体作出的行政行为可以分为具体行政行为和抽象行政行为，前者如行政处罚、行政许可等行为，后者如制定和行政法规、规章和其他规范性文件等。我国行政复议以具体行政行为为审查对象，附带审查抽象行政行为中的其他规范性文件，但不审查行政法规和规章。
3.行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以通过听证的方式审理。书面审查的方式是指行政复议机关通过审查双方提交的书面证据材料，认定案件的事实，判断法律适用的正确性，从而作出行政复议决定。行政复议采用书面审查的目的，在于确保行政复议必要的行政效率。
行政复议是公民、法人或其他组织获得行政救济的一种重要途径，它不仅能够为公民的合法权益提供及时、高效的保障，而且还能够实现行政系统内部的自我监督。作为一种成本低廉、方便快捷的纠纷解决机制，行政复议制度为世界各国、各地区所广泛采用，德国的异议审查制度、日本的行政不限审查制度、法国行政救济制度（包括善意救济和层级救济）、英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、我国台湾地区的诉愿制度等均大抵与行政复议制度相当。
二、行政自由裁量权及在行政复议中的应用
按具体行政行为受法律拘束的程度，可以将其分为羁束性行政行为和自由裁量性行政行为。其中法律赋予行政机关在自由裁量行为中有一种特殊的权利，谓之为自由裁量权。所以简单地说，行政自由裁量权就是法律法规赋予行政机关在行政管理活动中依据立法目的和公正合理的原则，根据具体情况自行判断行为并自行决定实施其行为或不作为以及如何作为的权力，是行政机关常用的一种权力。行政自由裁量权相对于一般法定行政权来说，是一种自由的权力，灵活性大，行政机关享有自行判断、自行选择和自行决定是否作出某种行为，在何时何地行为，怎样行为的广泛自由。行政自由裁量权的自由不是绝对的它具有行政权的国家意志性、法律性的一般特点，有其标准和目标，受合法性的限制。自由裁量是在法律法规规定的一定范围内的自由裁量，而不是完全没有范围没有边际的裁量，与毫无准则限制完全不同。
行政自由裁量权是现代行政的必然要求。首先，行政自由裁量权的存在是提高行政效率之必要。针对纷繁复杂、发展变化的各种社会现象，为使行政机关能够审时度势，对各种特殊、具体的社会问题能够灵活果断地处理和解决，在适用的方式、方法等方面应有一定的自由选择的余地。为此，我国的法律法规赋予行政机关在法定范围内行使自由裁量权，以增强行政的能动性，提高行政效率。其次，行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政机关灵活机动地因人因事作出有效的行政管理。同时，行政自由裁量权也是一把双刃剑，在缺乏程序约束及必要有效监督的情形下又极易被滥用，对行政相对人的合法权益造成侵害。
谈到行政复议中的自由裁量权问题，不得不从行政“疆域”说起。在19世纪，西方国家大多数依照亚当•斯密在《国富论》中阐述的自由贸易理论，实行自由放任政策，国家的经济发展主要依靠市场这只“看不见的手”进行规制，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那个时候，“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人几乎可能没有意识到政府的存在而度过他的一生”。后来，行政的疆域突破了传统的自由经济时代的领域，扩大到如下方面:(1)干预经济，对经济活动进行规制；(2)调控国内国际贸易、管理国内国际金融；(3)举办社会福利和社会保险；(4)管理教育、文化和医疗卫生；(5)保护知识产权；(6)保护、开发和利用资源；(7)控制环境环境污染和改善人类生活、生态环境；(8)监控产品质量和保护消费者权益；(9)管理城市规划和乡镇建设；(10)直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。行政权的扩张，使社会经济空前发展，但也带来了一系列的问题。
根据对行政复议及行政自由裁量权的以上论述，可以推导出自由裁量权在行政复议中应用时的特点和出现的问题：
1.行政复议中的自由裁量权针对的是行政争议而行使的。行政复议制度的设立是为了解决行政争议，因此复议机关所享有的行政权的运作主要是解决行政主体与相对人之间的矛盾，其自由裁量权具有特定性，只能针对呈现在复议机关面前的行政争议案件。不同于行政主体享有的裁量权的范围广、自由度高的特点，更不同于司法中的裁量权，后者具有更为严格的适用标准和程序。
2.行政复议法为行政复议中的自由裁量权的行使提供了许多条文基础。如行政复议法的第三条第三项“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定”,这一条文规定了复议机关对被申请的具体行政行为应当进行合法性与合理性的审查，但是在实践过程中很难判定什么是合理什么是不合理，没有一个相对具体的判断指引。第十七条“行政复议机关对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”该条作出不予受理决定的审查标准并不明晰，预留了随意裁量的空间。第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”事实上绝大多数都采用了书面审查的办法，是否进行调查、听取各方意见也取决于复议机构的决定，随意性极大。
3.行政复议中的自由裁量权会受到来自司法机关及其他机关的牵制。复议机关相较于作出行政行为的行政机关更加关注于自己的复议结果是否能被法院及其他机关认可，因为如果被发现在复议过程中有违法违纪的行为，就会被依照行政复议法及其他相关法规追究法律任。并且被复议申请人依据行政诉讼法告上法庭也不是一件舒服的事情。因此复议机关在运用自己的自由裁量权对行政主体的自由裁量结果进行审查时，是会考虑到法院和其他机关介入的因素。三、对行政复议中的自由裁量权规制的思考
（一）来自行政自我拘束原则的影响
所谓行政自我拘束原则，是指行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同类案件中，行政主体都要受前面所做出的决定或者所采取的措施的拘束，对有关行政相对人做出相同的决定或者采取相同的措施的原则。现代国家宪法上的平等原则，是行政自我拘束原则之直接渊源。这一原则其实强调行政系统中行政权力运行的统一性，要求同类问题相同处理。在行政裁量广泛存在的今天，试图让法院运用司法权审查行政疆域的每个角落是不现实的，有关行政管理方面的事务，也不是仅仅涉及到法律问题，有些问题包括了财政税收环保土建等方面非常专业的问题，让法院来对这些领域的专业知识进行评价肯定是自讨苦吃，因此建立行政自我拘束的原则的意义就在于，行政复议机关在作出决定之前必须考虑到自己以前对同类问题所持的观点看法、采取的具体措施,被申请复议的行政机关对同类问题所持的观点看法、采取的具体措施，进而保证其自由裁量权能够谨慎、斟酌地做出，特别是在一些专业知识很强的领域，根据这一原则制定出一套详尽的操作性强的内控机制，减少复议机关的裁量权异化的情况。
（二）对行政复议中的自由裁量权的司法监督
在大多数情况下，当相对人没有从复议机关那里得到公正、有效的救济的时候，其最有可能的就是通过提起行政诉讼寻求司法保护。而且司法作为社会公平正义的最后一道防线,对行政权的控制的作用不容忽视。目前有很多老师和学者关于行政复议司法化进行讨论,有学者在总结出行政复议种种弊端(如:当事人不愿申请行政复议，不愿意不敢提起行政诉讼的情况十分普遍；行政复议的救济作用十分有限等等)后，认为应当建立统一的行政法律救济制度，完全可以将行政复议纳入行政诉讼的范畴，并效仿法国体制，设立隶属于中央政府的独立行使行政审判权的行政法院系统，由行政法院统一行使对行政相对人的法律救济权和对行政主体的法律监督权。学生认为，从法理学的角度说存在即为合理，任何一项制度的存在都有其必要性，既然它能够为大多数国家所单独采用必然有其合理的因素。所以学生对将行政复议制度并入行政诉讼，设立行政法院表示疑惑，如果行政法院隶属于中央政府，那还不是不能做到完全跳出部门或系统的狭隘圈子，在设立制度进行控制的时候并没有预设相对较高的权力就是正确的、不受制约的。这样做不是又使行政复议陷入了另一个大一点的圈子吗?并且对根源于法国的这种制度能否在中国顺利运作表示质疑。因此,许多学者认为,当务之急是推进我国的司法改革进程，逐步加强法院的独立性，以使行政诉讼制度能充分发挥其功能,是法院能够有效、有度的对复议机关的不适当的自由裁量行为进行规制。
（三）完善行政责任制度，加强行政复议制度的专业化、独立性
我国的行政复议法在第六章列入了法律责任的规定，目的在于明确复议机关及被申请机关的法律责任，但这些条款在实际适用的时候效果并不明显，具体规则不能很好的落实，问题有部分源于条文本身的不够具体和可操作性不强，在修订复议法时应当明确追究法律责任的具体机关、操作规程等程序规定。如前所述，不能因为行政复议制度在现实中遇到了一些问题，就否定这一制度的积极意义，针对复议制度遇到的具体问题可以通过修改法律、制定实施细则等来加以完善。针对复议机关的独立性问题，学生认为绝对的独立是不存在的，复议机关在隶属于政府的同时可以引入一些程序性规定，如听证、专家咨询会、程序公开等制度，使复议申请人能够充分的在复议作出结果之前发表自己的看法，“让别人听到自己的呼喊声”。从诉讼法的角度我们知道，程序正义之所以重要，并不在于它一定会带来真正公平正义的结果，而在于它使当事人能切实感觉到自己受到尊重，自己的意见能够正确顺畅的表达。关于经费问题，这涉及到财政税收方面的专业性问题，切实可行的方法是在有关学者提出基本方案后，将方案交由相关部门论证，最终的目标是能够保证全国的复议机关都有独立的经费保障，可以裁减基层的复议机关,达到精简高效的机构设置。针对复议机关人员专业化的问题，很多老师提出以下的观点“建立行政复议人员的任职资格制度，将这些人员的选用纳入国家司法考试的范围”，提高复议人员的法律素养保证他们的任职资格，是控制裁量权不适当运用的有效手段。
参考文献：
[1]应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2005年第1版。
[2]姜明安：《新世纪行政法发展的走向》，载《中国法学》2002年第1期。
[3]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版。
[4]胡亚球、陈迎：《论行政自由裁量权的司法控制》，载《法商研究》2001年第4期。
[5]杨建顺：《论行政裁量与司法审查-兼及行政自我拘束原则的理论根据》，载《法商研究》2003年第1期。
[6]赵肖筠、张建康：《论行政自由裁量的司法审查》，载《山西大学学报》1998年第4期,。
【关键词】刑事政策/刑事司法裁判权/刑事政策的权力机关
刑事政策的发端与发达引发了刑事法及刑事法学的一系列变革，传统的观念及方法受到了严峻的挑战。因此，应当对刑事政策的概念重新进行界定，而且这种界定要突破既有研究的藩篱，使刑事政策在具体应用到司法领域时与刑事司法裁判权形成独立与受制的关系，尤其是要进一步明确与张扬现代刑事政策对刑事司法裁判权的弱化与分离作用。
一、重新定义的刑事政策
有学者对各种刑事政策的定义进行归纳，并述评如下[1]：第一，多数学者在事实的层次上界定刑事政策；第二，少数学者在学问的意义上界定刑事政策；第三，有些学者将理念的刑事政策与事实的刑事政策熔于一炉；第四，还有些学者则区分作为学问的刑事政策与作为事实的刑事政策，对二者分别进行界定，作为学问的刑事政策是指以现实的刑事政策为研究对象的学科，也被称为“学问上的刑事政策”、“作为一门学问的刑事政策”或“刑事政策学”[2]，事实上的刑事政策是指实践层次上，被社会公共权威用作治理犯罪工具的刑事政策，也被称为“作为事实的刑事政策”[3]。之后该学者提出自己的真知灼见：“所谓刑事政策，就是指社会公共权威综合运用刑罚、非刑罚方法与社会各种手段预防、控制犯罪的策略。”[4]
在笔者看来，刑事政策就是国家、社会以人道主义为宗旨，对已然犯罪人战略的、宏观的和战术的、微观的被动处置措施。它只包括宏观的刑事政策和微观的刑事政策。宏观的刑事政策是指对犯罪反应的战略方式，如“宽严相济”“少杀、慎杀”“严打”等；微观的刑事政策是指对犯罪反应的战术方式，如“刑事和解制度”、“刑事转处制度”、对不同犯罪人的处遇，等等。刑事政策背后的观念、对刑事政策提出的根据及其各种利弊评判观点、观念、思想、理论等等是刑事政策学所要完成的任务，它是关于刑事政策的学问，就像刑法与刑法学的关系一样，两者是不能混淆的。
笔者与上述学者在界定刑事政策概念方面的不同之处表现在以下几点：
（一）关于刑事政策所针对的对象。刑事政策所要解决的是犯罪问题，针对的是所有犯罪，这一犯罪是犯罪学意义上的犯罪概念。它包括：1.绝大多数法定犯罪；2.准犯罪；3.待犯罪化的犯罪。从刑事一体化角度而言，犯罪概念不再局限于刑法范畴之内，因为法定犯罪只是具有严重危害社会的行为中被法律规定的一部分，社会上还存在着大量的非法定但同样具有严重危害社会性的行为，将犯罪学意义上的犯罪概念引入到刑事政策学中来，是刑事政策学研究的起点。但是仅仅将犯罪学意义上的犯罪作为刑事政策的研究起点还远远不够，还要对这样的犯罪进行划分，将它们划分为未然犯罪和已然犯罪：前者是指尚未实施的犯罪，后者是指已经实施的犯罪。对于未经实施的犯罪，刑事政策解决不了，它是犯罪学所研究的范畴，刑事政策只能是针对已然的犯罪。行为人实施危害社会的行为以后，应该对其进行怎样的处置，这就是刑事政策所要解决的问题。
（二）刑事政策本身承载的内容。它包括对已然犯罪反应的战略手段和对已然犯罪反应的战术手段两个方面。对已然犯罪反应的战略手段是指具有重大的带有全局性或决定全局的宏观措施。“宽严相济”和“严打”刑事政策的出台及其多年的适用，都可以说明我国的宏观刑事政策涵盖的内容。对已然犯罪反应的战术手段是指以人道为宗旨具体适用的微观措施。其实我国在处理犯罪的实践中已有众多具体的刑事政策，无论是在程序方面还是在实体方面都有所体现。如2003年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》；2006年4月，山东省烟台市人民检察院制定了《烟台市检察机关平和司法程序实施纲要》等等。这些从一个侧面反映出我们对犯罪的处理措施不再是唯一的刑事处罚，而是通过介入民事和解以达到更好的效果。
（三）刑事政策的被动防御性。刑事政策是对已然犯罪的被动反应，即其是在犯罪出现后所发动的被动防御，并不具备事前的对未然犯罪的预防性。就其功能而言，它可能对再犯有预防的功能，但这并不是它的初衷。犯罪预防及犯罪控制是主动的，它们是犯罪对策的内容而不是刑事政策之所在。
二、刑事政策对刑事司法裁判权的弱化
本文的研究主旨是刑事政策对刑事司法裁判权的影响。刑事司法裁判权是指国家审判机关即人民法院依其法定职责与法定程序适用刑事法律、法规，审理并裁决刑事案件所行使的权能[5]。笔者认为，现代刑事政策对刑事司法裁判权的影响主要表现在弱化与分离两个方面。刑事政策对刑事司法裁判权的弱化作用最主要表现在以下几个方面：
第一，刑事政策所针对的犯罪范围大大超过刑事司法裁判所针对的犯罪范围。刑事政策所针对的犯罪概念与犯罪学上的功能性犯罪定义的范围是相重合的，具体包括三类，即绝大多数法定犯罪、准犯罪和待犯罪化的犯罪。可以看出，刑事政策所研究的犯罪概念在外延上远远大于刑法中所规定的犯罪概念，其内容除了绝大多数的法定犯罪之外，还包括大量的准犯罪和待犯罪化的犯罪，而刑事司法裁判权所能发挥作用的犯罪范围仅仅限定在法定犯罪之内。在实践中，由于社会的不断变化和法律的相对稳定性之间的天然矛盾，造成法律不可避免地有一种滞后性；另外由于立法技术的落后，社会上也存在着大量的待犯罪化犯罪。准犯罪和待犯罪化犯罪在每个社会都客观存在，而这些犯罪所造成的社会危害性不一定小于法定犯罪，在有些情况下还有可能大于法定犯罪。由于其尚未被刑法规定为犯罪，无法进入刑事司法裁判权领域，刑事司法裁判权发挥效用的范围也就相应大大减小。这是刑事政策对刑事司法裁判权的弱化表现之一。
第二，刑事政策的出现使得刑事司法裁判的唯一性转化成了可选择性。刑事司法裁判权的适用范围是行为人实施的规范意义上的法定犯罪。由于刑事政策的出现，即使对于此法定犯罪，适用刑事司法裁判权也从唯一性转化成了可选择性。
在刑事司法裁判领域，刑事责任是对犯罪的反应，包括对犯罪人实施刑罚、非刑罚制裁措施或是仅对其做出有罪宣告。而在刑事政策领域，刑事责任并不是犯罪的唯一法律后果，刑事司法裁判也不是对犯罪进行处理的唯一方式方法。犯罪不仅可以通过刑事司法裁判方式来解决，也可以通过其他的方式方法解决。典型形式如国外的恢复性司法。刑事司法裁判权的适用由唯一性转化为可选择性是刑事政策对刑事司法裁判权的弱化作用的最主要的表现形式。
第三，刑事政策的目标要求使得刑事政策虽然不能突破刑事司法裁判权所遵循的基本原则——罪刑法定原则，但是可以在法定范围内，赋予法官以更大的法律解释权和自由裁量权，以便对犯罪人的处理更加个别化和人道化。
对犯罪人实现人道主义的处遇是刑事政策的目标。马克·安塞尔强调，真正的现代社会防卫运动的基石在于：相信人类的命运，保护人类，反对盲目镇压，希望使刑法制度人道化，并使误入犯罪歧途的人重新回归社会。社会防卫运动这一现代刑事政策运动的产生以人权、人格尊严及其在社会中的有效保护为基础[6]。基于对犯罪人的人道处遇，刑事法理论领域现在普遍要求实现轻刑化。有学者论证了刑事法领域中的轻刑化包括轻刑化的立法选择和轻刑化的司法选择两个方面[7]。轻刑化的立法选择有以下几点：第一，减少死刑。第二，减轻法定最低刑。第三，限制加重处罚的适用范围。轻刑化的司法选择包括以下几点：第一，减少刑罚的适用，即尽量非刑罚化。第二，扩大非监禁刑的适用。适用非监禁刑的好处在于：惩罚性较轻，花费的社会资源少，能够有效地降低刑罚成本；具有开放性，有利于犯罪人的再社会化；与驱逐出境、具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等非刑罚处理方法、非刑罚制裁措施相结合，能更好地达到行刑效果。
刑事政策的内容不仅仅有刑法的规定，还有刑事诉讼法、监狱法及其他民事的、经济的、行政的法律法规对犯罪的处理，它具有因时、因地、因人灵活地处理犯罪与犯罪人以期达到最佳效果的特征。刑事政策针对的是已然犯罪，对已然犯罪的一切处理方式，不仅包括刑法和刑事诉讼法，还包括行政法、民法、经济法甚至是国际法上一切对已然犯罪的处理方式。从这个角度讲，刑事政策对刑事司法裁判权的弱化成为必然。
第四，刑事政策理论上的另一极端主张就是彻底地反对刑法，程序上自然是否认刑事司法裁判权的适用。
该学派的代表人物是意大利的格拉马蒂卡，他在其代表作《社会防卫原理》中主张用“社会防卫法”取代“刑法”，认为社会防卫的目的不应该只是保障市民人身、财产安全，更本质的目的是改善那些的人，使之复归社会。换言之，社会防卫的终极目的，是使的人适应社会秩序，而不是对他的行为加以制裁。他要求废除犯罪、责任、刑罚等刑法基本概念，而以“性”、“性的指标及其程度”、“社会防卫处分”等概念来代替。他认为性是“对不遵守法律规范者在法律上的一种称呼”[9]。这种观点的前瞻性不容置疑，虽然其在现代条件下并不能做到，也不被广泛接受，刑法在相当长的时间内也不会被取代，但它要求废除犯罪、责任、刑罚等刑法基本概念的观点，实质上是对刑事司法裁判权的一种挑战和质疑，从另一个侧面反映出刑事政策对刑事司法裁判权的弱化作用。
综上所述，随着刑事政策的发端与发达，对犯罪人的处遇手段已经突破了刑法学者狭窄的研究范围。不管传统的刑法学者是否承认，刑事政策对刑事司法裁判权的弱化作用是客观存在的，这种弱化遵循着如下作用途径：社会上大量存在的犯罪现象只有部分能进入刑事司法裁判权领域，其他的由刑事政策处理。即使是能够进入刑事司法裁判领域的法定犯罪，也有相当一部分不由刑事司法裁判权处理，而是由类似于恢复性司法的其他一些手段处理。即使是那些已经由刑事司法裁判处理的犯罪，刑事政策又带给了刑事司法裁判权更多的处遇手段，而不仅仅拘泥于追究犯罪人的刑事责任，从而对犯罪人的处遇更加人道。极端的刑事政策理论则反对刑事司法裁判权的适用。
三、刑事政策对刑事司法裁判权的分离
刑事政策对刑事司法裁判权的分离作用，主要表现在刑事政策的权力支撑上。现代刑事政策的支撑依然是公共权力，只不过现代国家已将权力分割出了一部分，由国家一统的刑事司法裁判权分散一部分给市民社会及其个人，其比例的大小由国家的政治体制所决定。刑事政策对刑事司法裁判权的弱化作用和分离作用是一个不可分割整体的两个方面。弱化作用是从刑事政策对犯罪人的处遇方式角度分析它对传统刑事司法裁判权大一统犯罪处遇方式的突破；而分离作用则是从刑事政策的权力支撑角度分析对犯罪人进行处理的机关从国家法定的裁判机关分散给其他行政机关、社会团体甚至是个人。正是由于权力的分散才使得大量的具体的刑事政策的制定与实施成为可能，也使得刑事政策对刑事司法裁判权的分离作用得以表现。对此，我们从以下两个角度进行分析：
（一）权力支撑的理论探讨。从理论的研讨层面而言，基于对处理犯罪的传统做法，必须有国家权力的支撑才可行使刑罚权，由此推导出刑事政策也必须是基于刑事权力才可出现，这依然是受刑事法学者狭窄的专业背景所限制。刑事政策最早是由刑法发展而来，其背后自然是刑事权力的支撑，但随着刑事政策对刑法的超越，支撑刑事政策的就不仅仅是刑事权力或是国家所有的权力，而是国家与社会共同的权力以及公民个人的权力。
有学者认为：“刑事政策学是一门关于刑事权力的科学知识体系。换言之，刑事政策学的终级目的是为刑事权力的掌握者提供专门化的关于刑事权力的理论知识。如果这一命题能够成立的话，那么刑事政策概念的逻辑支点就自然是刑事权力。”[9]对此笔者不敢苟同，刑事司法裁判权适用于刑法范畴之内，但不完全适用于刑事政策领域。虽然目前主要的多数的刑事政策还是离不开国家权力，但是还有大量的具体的刑事政策是社会的、民间的，是对犯罪作出的另外一种反应形式。
随着社会的发展与变迁，国家权力可能会越来越多地被分散。米海依尔·戴尔玛斯—马蒂在其《刑事政策的主要体系》一书中为我们描述了在由各种国家权力机构组成的社会中有可能出现的刑事政策的主要体系。因为人作为人越来越体现其自主价值，只要不危害他人的利益，法律只在保障社会秩序正常良性运转的情况下尽可能少地限制个人的自由而扩大处置个人权益的权利，由此而结成的以个体平等为基础的社会组织也会更多地处理组织内部成员的问题而无需动用国家公权力，这样做省时、省力、省资源，其结果是社会更加和谐。国家公权力的限制也是水到渠成，虽然它在某种程度上依然是主导，但是在法律规范之内。
（二）权力主体的具体操作。具体到实践方面，随着国家权力的越来越分散，刑事政策的权力主体可能包括以下几类：
1.法院。刑事政策是国家、社会以人道主义为宗旨对已然犯罪人的被动反应，包括刑罚的和非刑罚的手段，因而对犯罪人实施刑罚手段也是刑事政策的一部分。在这个层面上的刑事政策的权力主体与刑事司法裁判权的权力主体是一致的。法院也同样是刑事政策的执行主体之一。这就说明，刑事政策对刑事司法裁判权的分离仅仅是部分分流，至少在现在对犯罪的主流处理机关依然是刑事司法裁判机关。当然，格拉马蒂卡的《社会防卫原理》否认刑事司法裁判存在的必要性，其刑事政策理论中刑事政策对刑事司法裁判权的作用就不仅仅是分流而是完全转移，这种观点应者寥寥，尚未得到现代主流刑事政策理论的认可。
2.检警机关。对待犯罪的处理由刑法发展到刑事政策，刑事司法权已不仅仅由法院行使，现代刑事政策已将其提前到检警等行政机关，①最典型的表现就是作为微观刑事政策的司法转处制度和暂缓制度。
司法转处制度即将犯罪人从整个刑事司法裁判系统中转移出去，不由刑事司法部门处理的制度的总称。当然，司法转处不把未成年犯罪人放在司法系统处置的原则，并不排斥对少数严重违法犯罪的未成年人进行司法干预。这种制度所赋予警察、检察等机关的自行处置权，其实质是一种筛选处理权。即对未成年人犯罪案件加以选择，选出需要进入少年审判系统的案件，对于不需要进入少年审判系统的案件，则退回社会，或者转交别的有关机构，或者在这阶段就采取某种措施加以处理，检警机关的这种自行处置权是对刑事司法裁判权的分离的一种典型表现形式。
暂缓制度，是针对未成年犯罪嫌疑人予以附条件不的制度，具体是指未成年犯罪嫌疑人如果犯罪情节较轻，认罪态度较好，可能被判处较低徒刑，并具有较好帮教条件者，可在其写出保证书，家长出具担保书，签订帮教考察协议书的基础上，报检察长审批后，办理保释手续，在一定期限的暂缓考验期间，未成年人需每月到检察机关汇报表现情况，检察机关定期到学校、社区和家庭走访，如确已改过自新、不致再危害社会，检察机关将做出不决定，如发现不思悔改，又违法犯罪的，就要将其至法院。通过以上介绍可以看出，暂缓制度也是赋予了检察机关不用进入审判程序即可处理未成年犯罪嫌疑人的权力，同样是刑事政策对刑事司法裁判权的分离的一种表现形式。
3.其他行政机关。刑事政策是以对犯罪嫌疑人进行人道处遇为目标的，因而对于一些行政犯罪，如果不是特别严重必须进入刑事司法程序的，可以由行政机关进行处理，这样既能节省诉讼资源，又能达到良好的社会效果。此时，行政机关就成为刑事政策的权力机关。另外，即使针对自然犯罪，行政机关也有可能成为刑事政策的权力机关，从而可以对犯罪人采取一些行政法上的处遇手段，如禁止驾驶、强制隔离、强制禁戒、强制治疗、没收财物等等。而在我国实践中一直存在同时也饱受诟病的劳动教养制度，事实上也是行政机关作为刑事政策权力主体对刑事司法裁判权的一种分离。②
4.社会团体或社区。当犯罪发生后，很多市民社会的做法有两种：一是排斥公权力的干预；二是直接做出对犯罪的反应。如许多国家的律师协会，通过明确律师执业规范、强化律师执业纪律、提高律师执业道德、对违反执业规范和执业操守的律师进行纪律惩戒直至吊销律师执照等方式，约束和规范律师的执业活动，事实上就排除了国家公权力对律师违纪违规乃至于违法行为的介入，使得国家没有必要专门针对律师的执业活动进行特殊的刑罚干预；其客观效果可能比我国刑法第三百零六条特别设置辩护人、诉讼人毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪更好。有的表现为社会自治反应对国家正式反应的替代。苏联、东欧国家的“同志审判会”或“企业法庭”对轻微的犯罪案件的审判，美国20世纪60年代后许多地方出现的以诸如“居民纠纷调解中心”、“邻里审判中心”、“社区调解中心”、“社区委员会计划”、“城区法庭工程”等形式实现的对刑事案件的非刑事化处理即“转处”，都是社会自治反应对国家正式反应的替代[10]。也是刑事政策对刑事司法裁判权分离的一种表现形式。
5.个人。个人在很多情况下也可能成为刑事政策的权力主体。如本文第二部分提到的恢复性司法程序。恢复性司法程序是指通常在调解人的帮助下，被害人和罪犯及受犯罪影响的任何其他人或社区成员共同积极参与解决由犯罪造成的问题的程序。这个调解人可能是社会团体、社区组织，也可能是公民个人。在公民个人作为调解人的情况下，个人也就成了刑事政策的权力主体之一了。
四、结语
刑事政策对刑事司法裁判权的弱化与分离，是在民主与法治的前提下进行的，也是其发展的必然结果。我国当前的社会结构呈市民社会逐渐形成的状态，而与此相适应的是法治的建立与健全。市民社会的内在机制促成中国法治的形成，个人的独立性是市民社会的首要特征和存在条件，市民社会又是以个人利益为本位的社会，而多样化的个人利益的实现途径主要是经济活动，唯有市场经济才能成为市民社会的经济形式，因为只有在市场经济中，市民社会成员才能保持和发展其独立性，其个人利益才能得到直接的实现，而市场经济的内在规律要求法律制度的调节和规范，并对国家权力进行有效的规制。这种制约最有效的方法就是由公众确立一套严格的获取、运用、更替国家权力的标准与规范，并从程序和方式上约束整个国家权力的行使过程。这种制约力量一旦被国家法律所确认，就成了对国家权力行为的法律约束，也就促进了法治的建立。在限制国家权力的基础上，通过正当程序将刑事政策上升为法律，在法的公平的旗帜下公民个人可以自由地选择，以正当的法律程序的方式实现最大的正义。这种既尊重当事人意愿又发挥国家职能的两全其美的制度值得提倡。
人们观念的变迁是影响司法运作不可缺少的因素，这些因素以这样或那样的方式影响法律的运作，影响法官的刑事司法裁判权的运行。当人们的内在认识发生变化的时候，必须允许按照新的时代精神的要求来变更过去的规则，对新的观念进行必要的回应以便节奏合拍同步向前。
注释：
①关于检察机关到底是司法机关还是行政机关，国内理论界有争议，本文采用国际通说，认为其为行政机关。
②本文对劳动教养制度的合法性、合理性问题不做讨论，仅仅以其客观存在说明刑事政策对刑事司法裁判权的分离问题。
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论文摘要：财政管理体制改革一直是社会关注的焦点，其中财政集权与分权是其中研究的重点。本文从蒂博特模型的局限性分析入手，指出目前财政管理体制改革目标已不是集权与分权孰优孰劣的问题，而是如何找到一个逼近二者最佳协调区域的联结点。
一、 蒂博特模型概述
公共品使用中的“免费搭便车”行为使得政府无法获知应为公众提供多少此类公共品，从而给政府决策带来了巨大的困难，这就要求政府尽可能地掌握公众的需求信息进而提供恰到好处的公共品，但是困难多多。
tiebout曾设想，若有足够多的社区供选择，在公共品的提供确实存在地理差异的情况下，人们就会通过选择居住地点来表示他们对公共品的偏好，这被称之为蒂博特模型。蒂博特模型的理论内容主要有：一是边际成本为零推动了各地方政府在地方公共产品供应上的相互竞争；二是以自由限期为前提的“用脚投票”。
市场经济是一国公民在国内自由迁徙的保障，在蒂博特的原文中，他假定人们生存依靠的是非劳动收入，这样人们就不会因为工作需要而被固定在某个地方，人们就有可能表现出他们对地方提供品的偏好。只要存在足够的可供选择的“社区”，消费者就会像选择私人产品一样，通过投票行动来选择适合自己的税收——服务组合的地方居住，让地方政府按自己的偏好来提供公共品，使地方政府所提供的公共品水平和其所征收的税收水平达到一致。
从蒂博特模型的内容可看到，它倡导的是一种分权思想，即当模型成立时，人们通过选择居住点来表达对公共品的偏好。当各地提供的公共品存在差异时，这种现象会非常明显，只有地方政府才能更加清晰地获知这种信息，因为他们清楚本区域内居民需要什么以及需要多少公共品，而这种信息是中央政府无法完全获得的。从这个意义上来说，实行分权的财政管理体制更有效率。
二、 蒂博特模型的局限性
（一）理论局限性——“自由迁徙”的前提条件不稳定
（1）模型认为在市场经济下，一国公民在国内可以自由迁徙。而任何事物的发展都是一个过程的持续，市场经济也是一个从初级到高级发展的过程，而这个过程往往不是一蹴而就的。目前还没有一个国家和地区能清楚地界定自己所实行的市场经济就是完全意义上的市场化，他们或多或少地加入了政府干预，市场在资源配置中的作用还不是完全意义上的基础作用。所以公民的自由迁徙会受很多因素的影响和束缚。
（2）模型假定人们生存依靠的是非劳动收入这一条件具有很大的局限性，它与在目前市场经济条件下人们生存的主要依靠是劳动收入这一现实相矛盾。
（二）现实局限性——现实中采用的模式与模型南辕北辙
模型认为分权管理体制比集权更有效，但在现实社会，大多数国家时多时少地实行集权管理，中央政府掌握了大部分财力。大多数国家都实行了适当集中的财政管理体制，这显然不符合模型的假设，所以模型没有现实环境支撑，其理论也无法完全用来指导实践。
（三）实践局限性——模型的应用将诱发政府恶性“晋升锦标赛”
蒂博特认为当人们可以自由迁移后，他们会迁移到能使自己得到的公共品效用最大化区域，而这种情况一旦发生，地方政府会更关心公共品收益和成本，这会鼓励地方政府竞争从而努力达到提高自己公共品效率的目的，这种现象不仅受因于市场经济这个庞大的外围因素体系，更多地是为了提高地方政府自身的行政成绩。在市场经济社会，如果一味地实行分权，地方政府就会得到更多的自由裁量权，那么会导致地方政府恶性竞争。这种超权力竞争演变到一定程度时就会导致本区域内公共品提供的猛增，这势必会引发支出的急剧攀升，在分权模式下，地方政府因为有比以往更大的自由裁量权而企图最大化他们的机构机动预算，即总预算与为政客和公众生产其所需产品的最小成本之间的差值。
（四）哲学局限性
辨证唯物主义告诉我们，任何事物都是对立统一的，绝对的东西是不存在的。该模型隐含对财政分权管理的肯定，也就意味着对集权管理的否定，而历史的发展告诉我们，在财政管理体制问题上，集权管理的功效是不可否定的。
三、 对我国财政管理体制改革的几点冷思考
长期以来，我们都一直处于财政集权与分权二者相互博弈与摸索前进的道路中，出现这中现象的原因是多方面的，主要原因是与我国经济转轨有关。
征对我国目前的现实情况，对于财政管理体制改革问题有如下几点思考与建议：
（一）一个核心问题必须把握——如何促成集权与分权的最优协调
长期以来，学术界对于我国到底是坚持集权财政管理还是大力实行分权化争论不休，其实当我们综观各国理论研究与现实选择，这已经不是一个值得争论的问题了，因为目前财政管理体制改革的核心问题已不是集权与分权孰优孰劣的问题了，在财政集权与分权的问题上，我们当下应该适应现实要求深入研究如何在集权与分权中间找到一个联结点以便充分发挥二者的优势，规避其劣势。
（二）一个传统的原则必须受到重视与坚持——把牢“统一领导、分级管理”社会主义国家在实现经济体制顺利转轨后，不能因为经济转轨而遗弃传统的管理原则。这个原则的坚持是为了更好地处理集权与分权关系的政治保证。集权与分权的关系就是统一领导与分级管理，即使我们不能直接在集权与分权领域更有效地处理二者关系，那我们就可以转换到政治层面通过对统一领导与分级管理有效的协调进而促成集权与分权的配合。这也是经济与政治互动理论的应用与表现。
（三）一个认识误区必须明确——分权化改革不是“权”还要分多大而是道路还要走多久的问题
分税制改革对原有的高度集权财政管理体制进了改革，中央与地方政府对财权进行了一定程度明确，中央财权适当进行了下放，地方政府获得了一定程度的机动财力权，这也是适应经济体制转轨的要求。但有些学者和政界官员认为分税制改革具有不彻底性，认为国家还应该继续加大改革推进力度，中央还需要加大财权下放力度，这样改革才会是大刀阔斧的，效果才是明显的。
目前对于分税制改革的再探讨焦点已经不是该不该继续加大力度推进分权化的过程了，而是分税制改革的路程还要“走多久”的问题。距94年分税制改革已经十五年有余了，在这十五年改革与完善中，我们不得不深思：分权的财政管理体制到底给我们带来了哪些以及多少好处；我们目前的分权化是否已逼近它对经济社会发展所作用的真实区域了；如果还没有达到它本身最有效率的区域，那么我们还要在分权化改革道路上研究多久以及实践多久。
参考资料：
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[关键词]财政分权;教育;效率;公共服务
一、引 言
传统的财政分权理论认为,地方政府在提供地方公共服务时更具有效率。这一方面是因为地方政府具有信息优势,更能响应地方居民的偏好。另一方面,人口流动下的地方选民“以脚投票”给地方政府施加了约束,使得地方政府之间就公共服务的提供展开竞争(Tiebout, 1956; Oates, 1972)。[1](416-424)[2]因此,许多国家的公共服务都是由地方政府来提供的。以教育为例,1999年在美国各级政府的教育支出中,联邦政府支出占14.6%,州政府占22%,其他都是各级地方政府支出的(哈维•罗森, 2006,P.429)。[3]中国的情况与此类似,根据《2008年中国教育经费统计年鉴》数据计算,2007年全国教育经费总收入当中,来自中央政府的比重为11.22%,其余则来自各级地方政府。
那么财政分权到底能否提高地方公共服务提供效率(efficiency)或效果(effectiveness)呢?①现有的经验研究并无一致的结论。Jimenez等人(1996)对菲律宾的研究表明,学校的经费越依赖于地方政府,那么学校越有效率。[4](377-386)Sarkar(2000)对阿根廷的研究发现,财政分权有助于提高医疗卫生服务的提供效率,但是对教育服务的影响则取决于具体的模型。[5]Robalino(2001)等人的跨国研究发现,分权可以提高医疗卫生的服务效率。[6]乔宝云等人(2005)对中国的研究发现,财政分权无助于提高小学教育的有效供给。[7](37-46)Barankay和Lockwood(2007)对瑞士的研究则发现,分权提高了瑞士高中教育的完成率。[8]傅勇(2007)的研究表明,中国的财政分权降低了基础教育的提供效率,也损害了城市公共服务的提供。[9]
本文使用中国1997―2005年的省际面板数据,考察财政分权对地方政府教育服务提供效率的影响。余下部分的安排如下:第二部分讨论指标、数据和计量模型;第三部分对计量结果进行分析,同时进一步考察模型的稳健性以及其他一些问题;最后是结论。
二、计量模型:变量选取和数据来源
首先估计如下基本回归模型:
promotioni,t=α+βFDit+γXi,t+εi,t[JY](1)
我们使用的是1997―2005年中国30个省、自治区、直辖市(包含重庆,但不包含)共270个观测值的平衡面板数据。在上述回归模型中,下标i和t分别表示第i个省份第t年的观测值。
被解释变量是第i省第t年的初中毕业生升入高中的升学率(promotion),根据历年《中国教育统计年鉴》相关数据计算。需要指出的是,仅仅用初中毕业生升入高中的升学率并不足以反映义务教育服务的提供效果,更为全面的衡量指标还应该包括辍学率、复读率、巩固率、入学率、标准化考试分数等。由于辍学率、复读率和巩固率的指标难以获得,而中国各个地区义务教育阶段的入学率基本上都在90%以上,数据缺乏变异性,同时目前也不存在全国性的标准化考试,因此本研究未考虑这些指标。
核心解释变量是当地的财政分权度(FD)。出于本文的研究目的,最好是选取度量初中教育支出分权程度的变量。但是我国的教育经费统计数据中并未区分初中教育经费中由各级政府承担的比例,所以我们只能使用一般的财政分权度指标。本文以省预算内收入占中央本级预算内收入作为衡量财政分权度的主要指标(收入分权度)。此外我们还选取了省预算内支出占中央本级预算内支出的比重(支出分权度)、扣除了净转移支付的省预算内支出占中央本级预算内支出的比重(净支出分权度)、省预算内收入占包含了中央补助的本省总收入的比重(收入独立性)②作为替代指标。
X是其他可能影响教育服务提供效率的社会、经济变量。具体包括:
1.人均GDP(PGDP):经济是教育发展的基础,以人均GDP来衡量的经济发展水平应该和初中毕业生的升学率正相关。本文以1978年的可比价格对各省当年人均GDP进行了调整。
2. 15岁以上人口中的文盲、半文盲率(illiterate):许多研究都表明,成年人口中的文盲率与适龄人口的教育获得情况负相关(Gupta et al., 2002)。[10](717-737)
3.城市化率(urban):城市化率的常规衡量指标是城镇人口占总人口的比重,但是由于我们只能找到最近三年的城镇人口数据,因此我们用非农人口比重作为变量。
4. 0-15岁适龄人口比重(age):如果适龄人口比重很大的话,就意味着教育的存量需求很大,从而教育扩展的成本就比较大(Mingat and Tan, 1992)。[11]因此预期这一变量和升学率之间具有负相关关系。数据根据历年《中国统计年鉴》的人口年龄构成和抚养系数换算得到。③
5.初中预算内生均教育经费(pbgt):由于教育产出效果的提高既有可能是因为分权提高了生产效率所致,也有可能是因为教育经费投入增加所致,抑或二者兼而有之。[5]对此我们对教育生产函数的投入因素加以控制,引入了初中预算内生均教育经费这一变量。数据来自历年《中国教育经费统计年鉴》。
三、计量结果与分析
(一)基本模型
首先,我们进行基本模型的回归。一共使用3种估计方法:固定效应估计、随机效应估计、FGLS估计。模型结果见表1。
和传统理论不一致的是,财政分权变量的系数始终显著为负。以人均GDP为衡量标准的经济发展水平对于初中毕业生的升学率没有显著影响。④当地15岁以上人口中文盲、半文盲的比例对于升学率具有显著的负效应。这说明父母以及更早一辈的人力资本积累水平对于子女的人力资本积累的确具有影响。城市化水平总体上对于升学率具有显著的正效应。0―15岁年龄的人口比重对于初中毕业生的升学率具有显著的负效应。这说明教育适龄人口比重越大,对教育的需求也就越大,当教育服务的供给还存在制约时,就表现为“超额需求”。⑤生均预算内教育支出对于增加升学率具有显著的正效应,但是这种正效应相当微弱。
由于本文所使用的面板数据的时间跨度比较短,相应的横截面单位比较多,因此可能存在异方差和自相关的问题。对此,我们运用修正的瓦尔德检验来验证是否存在组间异方差,结果chi2(30)=239.14,Prob>chi2=0.0000,因此拒绝组间同方差的假定;利用Wooldridge(2000)提出的检验是否存在序列自相关的方法,[12]计算的F(1,29)=48.719,Prob>F=0.0000,因此拒绝不存在自相关的假定。对此,本文接下来使用FGLS估计方法来估计固定效应模型。从FGLS回归的结果来看,财政分权、文盲率、适龄人口比重等因素对初中毕业生的升学率都具有显著的负效应。城市化水平、生均预算内教育支出则有显著的正效应,且固定效应估计的系数大小和FGLS估计的结果基本一致(具体结果见表1)。
本文之所以发现财政分权会对初中毕业生的升学率具有显著的负效应,其原因可能是:
首先,传统的分权理论认为,财政分权可以增加地方政府对地方选民的回应,但是无论是从人口的流动性来看,还是从选举对于地方官员的约束力来看,Tiebout式的“以脚投票”机制在中国并不存在(张军,2008)。[13]
其次,传统的财政分权理论认为,分权可以在地方政府之间展开水平的标尺竞争,从而促进公共服务的提供效率。但是大量的文献都表明,中国的财政分权和以经济绩效为考核标准的地方官员晋升机制结合在一起,导致中国地方政府之间展开“为增长而竞争”的标尺竞争(傅勇,张晏,2007)。[14](4-12)这种标尺竞争在促进经济发展的同时,也产生了诸如市场分割、地方保护主义、公共支出结构扭曲等代价。
第三,传统的分权理论认为,财政分权可以减少游说行为,从而减少公共资源的浪费,提高资源配置效率和生产效率。但是也有许多文献指出,分权未必会减少游说行为(Barankay and Lockwood, 2007),[8]并且分权体制下的地方政府治理能力不如中央政府有效,这些都会导致地方公共服务的提供缺乏效率。特别是分权之后的地方政府更有可能被少数利益集团控制,从而导致地方公共品供给缺乏效率等问题(Hayes et al.,1998)。[15](1-20)对此,我们将在后面的内容里具体分析政府治理能力是否会对教育服务的提供效率产生影响。
第四,分权能够提高教育服务的提供效率的微观机制在于,分权化的提供模式下存在大量的竞争者,公立学校和私立学校之间、公立学校之间、私立学校之间等都存在竞争。提供教育服务的经费主要来自基层政府,管理权限也主要由基层政府乃至学区、学校负责。为了争夺生源,教育服务必须符合学生的偏好和口味,因材施教,从而形成良性竞争互动。但是中国的情况并非如此,特别是经费虽然由基层政府负责,但是教学大纲、课程设置等日常学校管理权限却是集权的甚至全国统一的。此外,教育资源特别是优质教育资源总体上还很稀缺,教育服务市场缺乏以消费者为导向的竞争。这些都限制了分权模式下的教育服务提供效果的改善。
(二)进一步的讨论
1.政府规模是否起作用?前面的文献综述指出,分权未必能提高效率的一个可能原因在于分权之后的地方政府治理能力不如中央政府。特别是在中国,相对于中央政府官员来说,地方官员发生腐败、寻租的可能性也许更大。另一方面,即使不考虑分权这一体制,政府的治理能力也会对政府的公共支出管理、公共服务提供效率产生影响。比如傅勇(2007)就认为,中国的行政体制设置相对僵化,政府规模膨胀导致财成“吃饭财政”,无助于提高公共服务供给效率。他用每万元财政收入负担的公职人员数来衡量政府规模,发现政府规模与公共服务提供效率负相关。[9]
我们用每万名人口中的政府公务人员数量来衡量政府规模(数据来自历年《中国统计年鉴》的“分地区分行业职工人数”),考察政府规模是否会影响教育服务提供效率。由于政府规模越大越有可能是冗员过多、机构庞杂从而效率低下的表现,因此我们预期政府规模变量的符号为负。我们首先将政府规模变量单独引入,这样可以考察在政府生产函数中治理能力是否起作用;其次再引入政府规模与财政分权度的交互项,这样可以考察分权对升学率的影响是否取决于治理能力的不同而存在差异。具体结果见表2。
从表2的结果看,在引入政府规模这一变量后,模型中其他变量的符号和显著性保持了较好的稳健性。特别是关键的解释变量财政分权度,仍然具有显著的负效应。将政府规模作为单独的一个变量引入后,该变量具有符合预期的显著的负效应,说明政府规模越大,升学率越低。将财政分权度和政府规模的交互项引入后,该变量的系数仍然显著为负,说明财政分权对于升学率的负效应随着政府规模的扩大而进一步增强。
2.分权的影响是否具有地区差异?在这一部分,我们进一步引入地区虚拟变量来考察分权对升学率的影响是否存在地区差异。具体的做法是:以东部地区为基组,如果该省属于西部地区,则令虚拟变量west=1,否则为0;如果该省属于中部地区,则令虚拟变量central=1,否则为0。由于地区虚拟变量是一个在时间上恒定的变量,不能直接进入固定效应模型,因此我们取财政分权度和地区虚拟变量的交互项进入模型。具体结果见表3。
从表3的结果来看,分权对于升学率的负效应在中部地区最为明显,在西部地区的影响其次。有趣的是,此时财政分权的系数为负但是不再具有显著性。这是否意味着财政分权在东部地区并未对升学率产生显著的负效应呢?对此,我们单独对东部地区进行了检验,并且同时选取了收入分权度、支出分权度、净支出分权度、财政独立性4个衡量财政分权程度的指标。结果发现,在采用收入分权度、支出分权度作为解释变量时,财政分权的系数为负但是不显著;在采用净支出分权度作为解释变量时,财政分权的系数显著为负;在采用财政独立性作为解释变量时,财政分权的系数显著为正。因此,基于前面的基本回归和各种稳健性检验,以及这里对地区差异的讨论,我们初步可以认为,财政分权在总体上对初中毕业生的升学率具有显著的负效应,这种负效应在中部地区表现最为明显,其次是西部地区。至于东部地区,结论不够明确,这取决于我们所使用的衡量分权度的指标。
四、主要结论
本文使用中国1997-2005年的省际面板数据,检验了财政分权对教育服务提供效率的影响。以初中毕业生升入高中的升学率作为衡量教育服务提供效率的变量,以财政分权、人均GDP、文盲率、城市化率、适龄人口比重、生均预算内教育经费等经济、人口、社会发展水平变量作为解释变量,我们发现:当其他条件都相同时,财政分权水平对初中毕业生的升学率具有显著的负效应,人均GDP的作用不显著,城市化率和生均预算内教育经费具有显著的正效应,适龄人口比重和文盲率则具有显著的负效应。
我们还发现,用政府规模来度量政府治理能力的话,则政府规模越大,升学率会显著降低。为了检验财政分权对升学率的影响是否具有地区效应,我们引入了地区虚拟变量和分权度的交互项。结果发现,分权对于升学率的负效应在中部地区最为明显,在西部地区的影响其次,这在某种程度上证明了教育等公共服务方面存在着所谓的“中部塌陷”现象。
注 释:
①此类研究中对“效率”的定义不尽相同,有时“效率”(efficiency)和“效果”(effectiveness)往往具有相同的含义,对此本研究不进行细分。
②Akai和Sakata使用过这一指标,参见Akai, N. and Sakata, M.: Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth: Evidence from State-level Cross-section Date for the United States, Journal of Urban Economics, Vol.52, 2002:93-108.
③计算方法为:0-14岁人口比重=少年儿童抚养系数/(少年儿童抚养系数+老年抚养系数+1)。
④Gupta et al.(2002)的跨国研究发现,人均GDP对于中学的毛入学率具有显著的正效应,但是对巩固率(persistence rates)、辍学率(drop-out rates)等则表现出负效应。Sarkar(2000)的研究则发现,人均GDP对于小学生升学率的影响不确定,取决于具体的模型设定。陈诗一、张军(2008)的研究表明,人均GDP对地方政府支出效率的影响是负的。
⑤这点与Gupta et al.(2002)的研究发现是一致的。
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Zheng Lei
论文摘要：随着对地方政府平台公司信用风险的关注，相关部门陆续出台了政策，要求对相关风险进行管理。本文从地方政府财政支出、财政分权等方面阐述了地方政府融资平台公司信用风险形成的原因并提出了控制相关风险的思路。
目前，地方政府融资平台债务的整体规模已经对宏观经济的平稳发展产生了一定的负面影响。以占地方政府融资平台公司债务比例最大的银行贷款为例，根据全国地方融资平台贷款清查的初步结果，截至2010年6月末，地方政府融资平台贷款余额为7.66万亿元，其中大部分债务的信用质量需要关注，反映出地方政府融资平台信用风险的严重性。根据中国社科院“中国地区金融生态环境评价课题组”的预计，中国地方政府融资平台贷款余额在2010年末或将升至9～10万亿元，到2011年末则将达到11万亿元的规模（见财经网）。随着地方政府融资平台债务规模继续攀升，其偿债压力将不断增大，整体信用水平可能继续降低，违约风险不断上升。
一、地方政府融资平台的形成及现状
1995年实施的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定，地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在相关规定的约束下，中国地方政府并无直接发行债券的权力，融资渠道受限。在地方政府融资需求增加的情况下，财政部自1998年以来通过国债转贷地方以及代地方政府发行的债券的方式为地方政府融资。在此背景下，地方政府融资平台公司的成立为地方政府财政支出不足提供了很好的融资渠道。
2009年3月，中国人民银行和银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发[2009]92号），提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。随后，各地方政府纷纷依托原先的城司设立以综合性控股投资公司、城建、运输等基础设施开发的投资公司以及土地开发整理的投资公司等为基础的政府融资平台公司。
地方政府融资平台公司数量的快速增加，债务规模井喷式的爆发使得地方政府融资平台公司的债务压力陡然增加。从2008年下半年开始，地方政府融资平台实现了“跨越式发展”，原先财政实力以及信用水平相对较弱的县级、区级融资平台公司也开始活跃于融资的各个领域。
表1：2005～2009年全国财政支出情况统计全国财政支出中央财政支出地方财政支出地方财政支出占比
20053393028877597251543174.14%
20064042273999140304313375.28%
200749781351144206383392977.02%
200862592661334417492484978.68%
200976299931525579610441480.01%
注：（1）中央、地方财政收入均为本级收入；（2）上表数字不包括国内外债务收入；（3）资料来源于国家统计局。
二、地方政府融资平台信用风险的成因分析
（一）财政支出的软约束性造成了地方政府融资冲动是地方政府融资平台公司信用风险增大的主要原因
一般认为，1994年的财政分权改革削弱了地方政府的财政自，造成了地方政府的财权与相应的事权不对等，进而带来了地方政府的融资冲动并增大了相应的信用风险。但从中国政府间的财政支出结构看，近年来地方政府的财政支出占全国财政支出的四分之三。这说明，大部分财政资源是由地方政府使用的，因此并不能简单地认为地方政府的财权与支出事权不相匹配的结论。
导致地方政府债务不断扩张的直接原因是地方政府财政支出的软约束性。这种软约束性与中央政府对地方政府的考核机制、地方政府财政支出监督机制不完善有着密切的关系。
1.中央政府的考核机制决定了地方政府热衷于扩大投资，推动经济规模增加。地方政府作为中央政府的派出机构，充当着中央政府人的角色，主要中央政府完成公共产品的供给以及发展地方经济等，中央政府对地方政府的考核也集中于经济规模增长等较为单一的指标上。
2.监督的缺失导致地方政府财政资源利用效率不高，同时也导致了对财政支出的约束力很弱。相比于发达国家，中国地方政府在信息披露上还有很大的差距，对地方政府信用水平的考量均难以完成，相关监督机制很难发挥作用。由于有效监督的缺失，地方政府的财政支出结构普遍扭曲，主要表现为地方政府的公共支出并没有对基本公共产品的提供引起足够的重视。
由于中国的财政支出具有软约束性，尽管全国财政收入近年来持续增长，近5年的复合增长率达到了21.30%，但中国财政每年依然有一定程度的财政赤字。财政支出的软约束成为政府债务规模扩张、信用风险增大的主要因素，与此相对应地，地方政府融资平台公司的风险水平也未能从根本上受到制约。
（二）财政分权不充分导致地方政府财政支出结构扭曲、财政资源使用效率不高，进而增大了地方政府融资需求，提高了地方政府融资平台公司的信用风险水平
财政支出结构扭曲，资源错配的主要原因在于中国的财政分权并不充分，影响了公共产品的供给，同时带来了融资需求的增加。关于财政分权的思想可以追溯到20世纪40年代，自由主义学派的哈耶克认为，地方政府较中央政府更加了解各个地区的实际情况和需求，因此能够做出更好的决策（钱颖一，Weingast，1997）。
（三）地方政府融资平台公司依赖地方政府信用，进行高负债经营，增加了相应的信用风险
一般认为，只要融资平台公司的债务有地方政府提供信用保障，则相关债务的信用将在不同程度上接近地方政府信用。然而事实并非如此，一方面，随着地方政府承担的显性债务或隐性债务规模的上升，地方政府对融资平台公司的支撑作用将会削弱，单个融资平台公司的债务获得地方政府信用支持的保障水平也随之降低。另一方面，地方政府直接或间接的增信作用使得地方政府融资平台公司高负债经营。本文统计了可获得数据的107家地方政府融资平台公司2009年发行的企业债券（数据来源于wind资讯），其中有72家（占2/3）债券发行主体的资产负债率达到或超过了50%。
一般认为，信用级别较高的政府对其所属融资平台公司的债务保障程度较高。但实际上，政府间的信用水平差异并未表现出来，主要是因为信用水平越高的政府（一般对应于较高的政府层级）其所属融资平台公司经营的杠杆倍数更高，政府间的信用差异被融资平台公司不同的债务水平所抵消。
（四）地方政府融资平台公司的资产结构有待优化，整体风险相对集中，而银行贷款政策的收紧将进一步影响融资平台公司的信用水平
地方政府融资平台的盈利资产普遍集中在土地储备、污水处理等资产上，盈利资产单一。土地使用权转让成为了地方政府融资平台公司盈利的重要来源。2009年，全国土地出让收入高达1.43万亿元，同比增长43.3%，而地方政府融资平台公司通过转让土地使用权获得的转让收入可能更多，这使得地方政府融资平台公司的盈利水平在很大程度上受房地产市场景气程度的影响。
资产盈利质量不高的原因主要集中在地方政府往往将一些盈利能力不高或不能产生盈利的资产注入所属融资平台公司以便壮大后者资产规模，这使得地方政府融资平台公司盈利资产结构单调，风险分散程度不高，抗周期波动的能力不强。此外，政府融资平台公司普遍存在着通过土地抵押进行银行融资的现象，这使得银行分担了土地价格变动的市场风险。随着银行对地方政府融资平台风险控制程度的加强，一些融资平台公司的信用风险可能会凸显。
三、从地方财政的角度入手化解地方政府融资平台的信用风险
1.沿着财政分权的思路，明确地方政府的事权，赋予地方政府财政收入自有利于解决财政资源错配，纠正财政支出结构扭曲的局面。对于政府事权，地方政府应着重于地方公共工程、基础设施、公益性投资项目上；中央政府应投资于长周期、大型、跨区域、具有战略意义的项目（贾康，2005），同时兼顾各地区的财政平衡。文政（2008）认为，从行政区域分布的角度可将政府事权划分为中央事权、纯地方事权以及中央与地方混合型事权，将横跨多个行政区域的政府事权划分为中央与地方混合型事权，通过中央政府的介入以协调多个地方政府的投资和收益分配。
各级政府的事权应大体上与其财权相对应，适当放宽地方政府财政收入自，增加地方政府稳定收入来源的税种，保证地方政府财政收入的稳定性。中央政府的财政转移支付主要侧重于平衡地区间的财政实力，保证重点项目的实施，从而缓解地方政府一味扩大预算外收入的冲动，减轻与中央政府在财政收入分配上的博弈程度，从而提供财政资源的整体利用效率，充分发挥地方政府在信息方面的优势，提高财政资源服务社会的效率。这有助于规范地方政府财政收入，防止地方政府融资平台公司债务规模的继续扩大，明确地方政府融资平台公司的定位。
2.在适当增加地方政府财政自的基础上，完善地方政府财政支出的监督机制。建立有效的监督机制有助于控制地方政府债务以及地方政府融资平台公司债务规模高速扩张的趋势。实际上，早在2002年，江苏、陕西、浙江、山东等省份就已经对其政府债务管理给予了高度重视，在后续的实践中，一些政府尝试建立债务预警指标，以反映地方政府的债务压力情况，这其中也包括了对地方政府融资平台公司债务指标的预警和监督。
关键词：政府行为；土地财政；文献综述
一、 引言
“土地财政”问题基本是一个专属于中国的问题，目前国外系统的研究文献并不多见。在目前的中国，“土地财政”现象十分突出，但是从研究结果来看，不管是理论还是实证，看起来都比较杂乱，学者们的各种方法的研究结论也经常相悖。
我在这里整理和介绍国内“土地财政”的相关文献，尽量准确完整的介绍各种研究的方法和结论；在此基础上，我们对各项研究的优缺点也进行了分析和评述，希望能为今后更加深入的理论和实证研究提供帮助。
二、关于土地财政的定义
目前学术界对“土地财政”概念的界定比较一致的看法是地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系（程瑶，2009），这个定义囊括了土地相关收入的收与支两个方面。但是由于目前我国地方政府通过土地所获取的相关收入基本都作为预算外的收入方式存在，所以其的支出方式并不固定，不仅仅是用在土地相关事务方面，所以对于目前国内的情况来讲“土地财政”主要强调政府依靠土地出让获取财政收入和相关税收收入，对于支出方面基本忽略。
三、 土地财政的成因分析
目前国内普遍的认识就是1994年的财税体制改革是造成今天土地财政问题的根源之一，分税制改革导致地方政府事权与财权的不匹配，为了缓解财政困难，不得不实施土地财政（周业安，2000）。而本文着重探讨的是土地财政的另外一个重要原因——政府行为。
改革开放以后，伴随着中央的放权和分权制改革，地方政府逐渐成为一个经济利益相对独立的主体，但是到目前为止我国仍然是一个政治高度集权的国家。对地方政府的政治考核激励主要有两种，一是以GDP为主的政绩考核机制，二是（基于民意调查基础上的）官员任免制度（王永钦等，2007）。晋升激励使得地方政府官员有着非常强的政治动力促进地方经济的快速发展，周黎安将其称之为“晋升锦标赛”。在“晋升锦标赛”的过程中，地方政府获得晋升的方式通常只有两种选择，一种是发展经济促进GDP以获取更多的税收收入；第二种方式是增加非正式的资金收入，在解决财政困境的同时也可以通过贿赂上级来增加自己的晋升机会。但是由于我国实行的是官员换届制，地方政府的目标相对于社会的目标更加短期化，其更加会注重短期内能在经济增长上获得效果的工作，所以地方政府采取第一种方式的动力不强。而预算外的资金基本都有地方政府掌控，灵活性较大。再加上不管是对于政绩考核还是民意调查，中央政府和当地民众都是处于信息劣势，这就造成了地方政府不遗余力片面追求经济数量的高增长，并不注重经济发展的质量（吴群、李永乐，2010）。
由于地方经济增长的源泉在非农产业，财政收入来源主要是第二、三产业，所以片面的依赖GDP作为政绩考核指标促使政府实行城市倾向的经济政策（陈钊，陆铭2004）。《土地管理法》规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，并且在征地过程中地方政府征收农业用地的补偿费用成本要远远低于其收益。被征用土地收益收益的分配格局是地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民占5%—10%（中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队，2005）。于是地方政府通过低价征收大量农业用地，这些土地一部分通过农地非农流转以“招、拍、挂”的方式在土地二级市场出让，一部分作为砝码，用来通过优惠政策吸引外商直接投资，借此扩大税基增加收入。并且在城市建设过程中迅速增长的建筑业、房地产业等营业税收入全部属于地方。地方政府在此过程中实现了财政收入与地方经济双增长（周飞舟，2010），为自己在晋升锦标赛中取的领先增加砝码。
四、 土地财政的影响
（一）正面影响
“土地财政”也从提高地方政府积极性、带动地方财政收入增加、推动固定资产投资增加（杜雪君、吴次芳等，2009）三个方面推动着经济增长，并且“土地财政”带来了外商直接投资，外商直接投资对基础设施投资的拉动是显著为正的（张军等，2007），也在一定程度上助推了地方政府发展第二、三产业的积极性，扩大了税基，促进了税收增长（曹广忠、袁飞、陶然，2007）。
（二）负面影响
张双长、李稻葵认为“土地财政”推高了房价，地方政府具有推动房价上升的内在激励，房价越高地方政府的效用就越大，中国式的土地财政必然推动房价持续上涨，从而降低居民个人的效用引起社会的不满。但是，这两者的关系类似于“先有蛋还是先有鸡”的问题，非常复杂，有待于进一步的研究
再一点土地财政会造成耕地的大量流失，而土地资源是不可再生的，依赖土地财政的经济增长模式将不可持续，“土地财政”模式使经济增长方式过度依赖于城市的基础设施建设，内需的作用被进一步弱化，固化了消费疲弱的经济格局。
另外，在征地和招商引资过程中容易产生政府官员腐败（王永钦、陆铭等，2007），土地财政的出现降低了地方政府进行制度创新的积极性，造成了改革的拖延。
五、小结
从相关文献可以看出“土地财政”在我国具有相当的贬义色彩，笔者认为“土地财政”本身并没有错，其仅仅是经济发展阶段所采取的一种必然的方式，问题来自于经济发展对其的过度依赖，我们的最终目标并不是要彻底消灭“土地财政”，而是使其步入健康的轨道上来。目前我国学者对“土地财政”问题的研究基本集中在财政体制、政府行为和金融体制等方面，但是由于目前相关数据取得有一定难度，所以大部分研究基本局限于规范性分析，缺乏数据的佐证。另外，对于土地财政的研究仅仅是从财政体制、政府行为、金融体制等一些局部进行的，缺乏将“土地财政”放在整个中国市场改革的大环境下进行的相关分析。对此，希望今后能出现更多相关的研究。（作者单位：浙江财经大学）
参考文献
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[9]陈志勇、陈莉莉。“土地财政”缘由与出路[J]。财政研究，2010，（1）。
1科技论文与开放存取
11科技论文的作用
科技论文是科技成果的总结、学术水平的标志，是促进科技交流与合作的有效途径，更是评价一国科技水平和科研能力的重要指标。近几年来，我国财政科技拨款及科学研究与试验发展经费呈稳步增长态势，科研队伍不断壮大，科技论文数量也持续稳定增长。2008年中国科技论文统计结果表明，我国作者2007年发表国际科技论文总数仍居世界第2位。科技论文的迅猛增长，对我国科学技术水平的提高起到了积极的推动作用。但是，随着全球开放存取模式的兴起，我国在强调科技数量的同时，却忽视了科技论文在网络时代开放存取的版权管理和保护问题。
12开放存取定义
2001年12月，OSI(openoilyinstiue)在匈牙利的布达佩斯召开信息自由传播会议，并于2002年2月正式对外公布《布达佩斯公开获取计划》（BUdPestcpenaccessjiitiativ，eBOA)布达佩斯开放存取计划认为，开放存取某一文献是指可以在互联网公共领域免费获取，并允许用户阅读、下载、复制、分发、打印、检索或链接到这些文章的全文，用于编制索引、作为软件数据使用或用于其他合法目的，而没有经济、法律以及技术障碍。进行复制和传播的唯一限制和版权在此唯一作用是给予作者控制其作品的完整性及以适当的方式对作者表示致谢，并注明相应的引用信息的权利151。2003年3月《巴斯达声明》、10月《柏林宣言》更加明确了开放存取的意义、概念、特点和对象，并明确提出未来发展目标。开放存取旨在通过国际环境建立一个免费的、不受限制的学术论文获取渠道，消除信息资源的获取障碍，促进教学科研，分享学术成果，推动世界范围内的学术交流，让学术成果成为全世界的共享资源。PETR认为，开放存取模式就是把同行评议过的科学论文或学术文献放到互联网上，使用户可以免费获得，以打破学术信息传播的人为壁垒。
2科技论文开放存取的合理合法性
(1)国际图联开放存取声明解读。国际图书馆协会联合会一直关注信息的开放存取议题，设有开放存取信息及表达自由委员会（FAFE)积极推动信息的开放存取。2004年2月，国际图书馆协会联合会发表的《关于开放存取学术信息和研究文献声明对旨出，经同行评阅的学术文献对人类的进步具有重要的贡献，全面开放存取学术文献是了解世界及缩减数字鸿沟的重要手段之一。因此，呼吁作者、编者、出版商、图书馆及信息服务机构，坚持开放存取原则，提供学术文献服务。
(2)开放存取宗旨与知识产权法目标是一致的。科技论文开放存取旨在借助互联网的优势，实现学术成果的广泛传播，促进科技进步，使公共利益和著作权人利益同时得以实现。知识产权法的终极目标是鼓励作品的创作和传播，促进科技进步，由此带动整个社会的进步，这在我国《著作权法〉〉和《专利法》中第一条都有体现。科技论文开放存取宗旨与知识产权法的价值目标是一致的，都是为了扩大知识成果的广泛交流与传播，促进科技的进步、繁荣和发展。
(3)科技论文具有一部分公共性质，其大部分经费来源于国家财政资助。科技部统计数据显示：2007年我国国际最多的部门是高等院校，占8458%；2007年国内最多的也是高等院校，占6603%,研究机构占10.19%。而高等院校和科研机构正是受国家财政经费资助研究的主体。同时，科技论文资料来源离不开现有科技资源的支持，科技论文的创作需要建立在对现有科技成果和经验吸收借鉴的基础之上，科技论文肩负着传播科技成果，促进科技进步的命。PUbHeLibraryofScience认为学术信息应属于全社会的共同财富。
3科技论文开放存取版权管理的新模式
(1)开放存取出版仍然是有版权的出版。开放存取出版模式以承认版权为前提，仍然受到著作权法的保护。在传统版权环境下著作权法被商业出版者利用来阻止人们对信息内容的随意获取与使用。开放存取模式的诞生标志着不同于传统版权控制下的出版模式的新型法律关系的确立。在这种新的出版模式下，著作权以一种使科技论文共享和可以被他人获得的方式发挥着作用。著名知识产权法专家、知识共享组织的创始人劳伦斯。赖斯格（LAWRENCE)旨出，开放存取出版不是没有版权的出版11)。
定义中指出，对文献复制和传播的唯一限制，或者说是著作权的唯一作用，应该是给予作者对其作品完整性的控制以及作品以适当的方式表示致谢和引用的权利。在开放存取中，作者仍然保留对作品享有基本权利，比如，保护作品的完整权和署名权等，一些作者还禁止作品用于商业用途。通过这样的著作权安排，使作者在保留基本权利的同时，鼓励作者放弃其他权利，授权认可合法的学术活动中所需要的一切使用，从而尽可能地扩大作品利用的程度与范围。
(2)开放存取不依赖读者支付版权使用费。传统版权控制下出版模式的维持主要依靠用户支付版权使用费，即用户的订阅费，出版商对市场的垄断性愈强，获得的版权使用费就愈多。相反，开放存取出版模式所需的经费则越来越多地来源于作者支付的出版费，即出版费用由读者转移给作者或其他机构。对于被发表的论文每篇收取较高的评审费用。比如，BiMedCeta每篇论文收费330英镑，而PLS对每篇论文收费1500美元。收取作者出版费用是0A期刊成本弥补的主要手段。
(3)开放存取是在现行著作权法的法律框架下运行的。开放存取的作品只限于作者同意和授权免费提供使用的作品。这与现行的著作权法并不冲突。因为现行著作权法赋予作者拥有限制作品传播的权利的同时，也赋予了作者自由传播作品的权利。英国研究理事会（RCUK)在一项开放存取政策草案中指出，不与现行版权法规相冲突。明确指出，不倡导突破现有的版权法，而只是在现有的版权法体系内，根据著作权人的意愿，最大限度地实施开放存取出版。这样，开放存取就形成了既承认版权法和以维护版权规则为前提，又在版权法的保护下打破版权垄断的知识信息传播的新模式。
(4)版权归作者所有而不是转让给出版者。传统出版模式下，作者将版权转让给出版者，而开放存取改变了传统的学术出版权利归属方式，由作者拥有所发表作品的版权。1C一SURFPatneHngcnOPyHh”项目关于开放存取与版权的研究报告指出，开放存取期刊采用4种不同的版权政策，或者说学术作者有4种方式管理其作品的版权，分别是:①作者将部分版权转让给出版机构。作者保留版权，但允许他人使用和再利用作品，包括商业利用（如两个主要的开放存取出版者PLCS和BKMEDCeta采用这一模式）。
②版权可以由作者保留，但是商业利用权通过许可协议转让给出版者。这一许可协议在某种程度上限制学术使用。作者可以再利用其作品，只要不涉及商业利用权利，不必征得出版者的同意。
③开放存取作品再利用和作品转换权利受到限制。这一模式是基于“知识共享”许可证，其限制商业目的的再利用，即“相同方式共享”。“相同方式共享”是指，基于此作品修改、转换和创作新作品，只有在与此相同的许可证下才可以传播结果作品。④所有权利或大部分权利由作者保留而不是由出版者保留，作者保留商业利用权利。采用这一模式的期刊版权公告声明，课堂使用免费，但其他使用要依作者本人许可而定。这些期刊大多由学术界自身出版，且没有商业出版者的参与。不需作者付费，期刊只以电子形式出版。
4科技论文开放存取版权管理策略
(1)确立许可协议的法律地位。版权许可协议是网络科技论文开放存取的灵魂。开放存取许可协议的法律基础在于版权是社会通过立法对版权人许可的权利，同时法律允许版权人通过“许可”的方式，以缔结契约的途径来变更和调整版权人与用户之间的权利义务关系。在许可协议中版权不是剥夺用户的自由，而是通过协议给了用户比以往商品化资源更多的自由。但是，许可协议并非法律规则，许可协议是建立在特定国家法律之上的专门解释。没有法律的支持，仅靠许可协议这种格式合同是很难实现开放存取理念的。应通过立法对版权人许可权利进行规定，制定相关法律条例和条款赋予许可协议法律地位。
(2)完善政府政策引导与宏观管理机制。从开放存取的发展来看，开放存取出版模式更多的是一种自下而上的运动。目前已引起了一些国家政府的重视。2003年6月，美国参议员SAO向参议院提出议案，建议所有政府资助的科研成果让公众共享。英国科研会议有关加强科研成果获取的立场声明也在2005年进行了修订，公布草案并征求公众意见。一些国际组织也提出了各自有关开放存取的原则立场。我国也应加强对受国家财政资助的科技论文的管理，进行合理的科研经费分配、出台法律政策要求公共资助的科研成果让公众共享，指导相关部门，如科研政策管理部门制定开放存取期刊的评价体系等，从国家层面给予开放存取以宏观引导和支持。制定相关开放存取的版权政策，开发版权政策指引工具，提供给研究人员使用。同时对版权归属、版权转让进行宏观干预，协调学术出版链条上的利益关系，为鼓励科技论文开放存取的发展创造良好的政策环境和法律环境。
(3)建立网络科技论文认证制度。对科技论文的发表时间进行客观、正确的记录，可以使作者的科研成果为他人所知，通过享有首创权、发明权来得到学术界的认可和尊重。中国科技论文在线可以为在该网站的作者提供的时间证明，便于作者在第一时间公布自己的创新成果。网络科技论文认证工作所发挥的主要作用在于确定文献的发表时间，以确保作者的首创权和发明权。但是，仅对时间作出证明是不够的，关键在于对作者的主体资格开展认定。同时政府要将网络发表的科技论文作为科研院所和大专院校学术水平评估的重要指标之一。科研院所和大专院校也要将网络发表的科技论文作为评定职称和考核的重要指标，以及申报课题的重要参考条件。只有这样，才能激励科研工作者的创作热情，最大限度地传播和使用科研成果，促进科技的繁荣和发展。
(4)建立国家许可证制度。国家许可证是指通过政府授权，由出版商同第三方的非营利信息服务组织之间签订国家许可证，允许后者在全国范围内使用前者的开放存取科技论文并负责向所有公众免费提供、接入、检索、浏览、下载、打印或复印的通道。国家许可证起源于20世纪末的北欧国家，目前，关于国家许可证的计划和项目有:加拿大国家站点许可项目，英国国家电子站点许可证计划，土耳其国家电子站点许可证，澳大利亚和新西兰国家电子站点许可证计划等1171。国家许可证制度减少了要求用户事先同出版商谈判所花费的时间精力，降低了授权成本提高了授权效率，照顾了公众利益。实践证明，在开放存取中实行国家许可证制度，可以较好地平衡作者、出版商与公众之间的利益关系，不仅可以在一定程度上解决开放存取所需要的经费，还可以大大提高开放存取科技论文的利用率。
关键词：分权式改革；收益；成本；机制设计
Abstract：ThispaperprovidesacoherentframeworktofullyaccountforChina‘sdevelopmentmodel，boththesuccessesandthefailuresoftheChina’sdecentralizationapproachtoreform.Thecombinationofpoliticalcentralizationandeconomicdecentralizationprovideslocalgovernmentswithenoughincentivestodeveloplocaleconomies，inparticulartheincentivestopromotemarketsprivatizationlocally.Inthemeantime，therelativeevaluation-basedincentiveschemesleadtointer-regionalmarketsegmentation，increasinginter-regionaldevelopmentgapsandunequalprovisionofcertainpublicgoods.Thesuccessofearly-stagereformcanbeattributedtothebenefitsofthedecentralizationapproach.Thenextstagereformshouldminimizethecostsassociatedwiththeapproach.China‘sgradualistreformcanbetakenasaproblemofmechanismdesignunderthecontrolofcentralgovernment.So，afteridentifyingthecostsandbenefitsofthedecentralizationapproach，itisessentialtohaveareasonabledesignofthenext-stagereformpackage.
KeyWords：DecentralizationApproach，Benefits，Costs，MechanismDesign
一、引言
2006年7月1日，在经历了无数艰难险阻之后，寄托着几代中国人的梦想的青藏铁路正式通车，从此，山不再高，天不再远。中国经济就像快速驶向高原的列车，它能否持续高速增长直接关系到13亿人口的福祉，同时，它的动向也对全球经济的未来有着重大的影响。而中国的发展道路也是一条充满挑战的“天路”，经过了近三十年的高速增长之后，中国经济走到了一个关键的阶段，在这个阶段，经济增长与社会和谐面临着一系列的难题：如城乡和地区间收入差距的持续扩大，地区之间的市场分割，公共事业的公平缺失，等等。如果这一系列难题能够被一一克服，经济持续增长与社会和谐发展能够同时实现，那么，中国就不仅创造了人类历史的奇迹，而且还将形成具有一般意义的“大国发展道路”。
对于中国可能形成的“大国发展道路”，经济学家的任务是建立一个一以贯之的理论逻辑来理解中国获得的成就和面临的挑战。为此，本文将提出：中国前期改革的卓然成效和近期改革中出现的很多问题都与分权式改革有关系。借助于对中国分权式改革的得失分析，我们试图建立一个完整的分权理论。在已有的研究中，关于分权式改革的好处，国际经济学界基本上已经达成了共识，最为经典的是建立在新软预算约束理论（MaskinandDewatripont，1995）基础上的财政联邦主义理论和建立在M型组织和U型组织理论之上的解释（QianandRoland，1998；Qian，RolandandXu，1988，Qian，RolandandXu，1999；QianandWeingast，1997）。这些文献的一个基本观点是，经济结构（如分权程度和整个经济体的组织结构）造成了中国和俄罗斯经济改革绩效的巨大差异。这些理论固然可以较好地解释分权是如何促进地方政府的竞争，从而促进经济增长的，但是，它们却不是一个完全的分权理论。一个完全的分权理论应该不仅能够分析分权体制下地方政府获得的正面激励（分权的收益），也应该能够分析分权体制下地方政府有损社会目标的负面激励（分权的成本）。从中国目前的情况来看，这些负面激励导致的影响正在日益凸现，并且集中表现在三个方面：（1）城乡和地区间收入差距的持续扩大；（2）地区之间的市场分割；（3）公共事业的公平缺失。虽然已经有一些国内外的实证文献研究了分权化改革带来的某些扭曲，但是还没有一个理论系统地论述过分权化改革的成本。
在这篇论文中，我们将系统地回答以下问题：中国分权式改革的实质和作用机制究竟是什么？中国的分权式改革带来了哪些代价和扭曲？为什么分权式的改革会导致这些代价和扭曲？如何在下一步的改革中科学地进行机制设计，避免或者尽量减轻这些代价和扭曲？这些理论分析的主旨将直接指向中国的“大国发展道路”。中国之所以采取分权式的改革方式，直接与中国是一个在疆域和人口双重意义上的“大国”有关，而中国分权式改革的代价又直接与中国是一个地区间差异巨大的“大国”有关。因此，全面地总结分权式改革的收益与代价是极为重要的，这将有利于思考中国是否可能成功地走出一条可借鉴的“大国发展道路”。
本文的结构安排如下：第二部分分析中国分权式改革的收益，从这个维度可以很好地解释中国改革开放以来的高速经济增长；第三部分提出一个框架来分析分权式改革的代价，从这个视角可以很好地分析中国目前出现的各种问题；第四部分则在第三部分的基础上，提供一些分权式改革的代价的例证；第五部分从机制设计的角度提出了一系列的政策建议，讨论在下一阶段改革中如何充分发挥分权式改革的收益，并尽可能地降低分权式改革的代价。由于有关分权式改革的收益的理论和实证已有大量的文献，本文将在分权的代价上着墨更多。
二、经济分权与经济发展的激励结构
中国是一个在疆域和人口双重意义上的“大国”，这意味着中央政府对地方政府的监督面临着极高的成本，因此，经济分权是大国治理必须采取的模式。迄今为止，中国经济转型的成功很大程度上要归功于中国在经济领域的分权式改革。从这种分权式改革中得到的更一般的经验是：对经济转型而言，最重要的可能不是“做对价格”（gettingpricesright），因为在市场不完备的时候，根本就不可能存在正确的价格；更重要的可能是“做对激励”（gettingincentivesright），因为激励机制是经济发展中更为深刻的主题，价格机制不过是激励机制的一种方式而已。
对于分权式改革的收益，国际经济学界形成了很多共识。已有的文献认为，经济结构（如分权程度和整个经济体的组织结构）的差异造成了中国和俄罗斯经济改革绩效的巨大差异。分权式的改革不仅硬化了中央政府对国有企业的预算约束，而且还促进了地区之间的竞争（QianandRoland，1998）。中国的M型经济结构（资源按照“块块”来配置）使得经济可以在局部进行制度实验，地区之间的标尺竞争为中央政府提供了反映地方政府绩效的有效信息，并且使得经济体更容易抵抗宏观冲击；相反，俄罗斯的U型经济结构（资源按照“条条”来配置），则不具备这样的经济结构收益。
与俄罗斯等转型经济相比，中国的分权是在大的政治架构不变、中央和地方政府不断地调整它们的财政关系的过程中实现的。从1970年代的放权让利到1980年代的财政包干体制，再到1990年代的分税制改革，如何合理划分中央和地方的利益关系、调动地方政府的积极性，不仅始终是中国财政体制改革的要点，也是整个经济和政治体制改革的突破口。传统的财政分权理论认为，地方政府具有信息优势，居民根据地方政府提供的公共品质量来选择居住地可以形成用脚投票机制，促使地方政府来提供优质的公共品（Tiebout，1956）。由中央向地方转移财政收入和支出权力将更有利于提高经济效率，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长（Buchanan，1965；Oates，1972）。具体到中国，以钱颖一等人为代表的一批经济学家从软预算约束的视角出发，认为分权化制度安排可以向地方政府提供市场化激励，保持和促进市场化进程，即所谓的维持市场化的联邦主义（market-preservingfederalism）（Weingast，1995；McKinnon，1997；QianandWeingast，1997）。
在实证研究中，Jin，Qian和Weingast（2005）基于1982—1992年省级面板数据的实证研究进一步验证了分税制改革之前中国省级政府的财政激励促进了市场发展。对于1992年之前中国财政分权与经济增长的关系，Lin和Liu（2000）与Zhang和Zou（1998）的检验得到了相反的结论，而张晏和龚六堂（2005）对1986－2002年扩展样本的研究发现分税制改革之后我国财政分权对经济增长的影响显著为正，同时财政分权效应还存在跨时差异和地区差异。
经济分权还不足以构成地方政府发展经济的全部激励。1990年代末以来，文献更多地开始关注发展中国家分权的特殊经历，尤其是中国特殊的政治激励。从经济学的视角，我们更关心中国政治体制的两个特征，一是以GDP为主的政绩考核机制（LiandZhou，2005），二是（基于民意调查基础上的）官员任免制度。Blanchard和Shleifer（2001）从中国和俄罗斯的比较出发，强调了中国的经济分权与政治集权之间的纽带。俄罗斯的中央政府对地方政府的控制力较弱，地方政府不存在主动推动经济发展的动力。而中国的经济分权伴随着政治集权，晋升激励使得地方政府官员有非常强的（政治）动力促进地方经济快速发展（周黎安，2004）。Tsui和Wang（2004）认为中国自治性不强的财政分权和垂直控制的行政管理体制提供了区域经济增长的动力。经济分权和政治集权对地方政府最重要的影响渠道是政府之间的标尺竞争。文献通常所说的标尺竞争对应于对下负责的政治体制，也就是说，对于地方政府行为的信息，普通民众和中央政府都处于信息弱势，但选民会参考其他地方政府的行为评价自己所在地区的政府行为，地方官员知道其选民会以其他地方为标尺，从而会效仿其他地方的相关政策来发展本地经济（BesleyandCase，1995；Baicker，2005）。这是一种自下而上的标尺竞争，同级政府之间的相互监督和学习能够提高政府部门的运作效率，节约行政管理成本，防止滥用权力（Martinez-VazquezandMcNab，2003）。而我国政治体制的特点不同，地方政府主要不是对下负责，而是对上负责，在政治集权和政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高增长（否则在政绩考核中被一票否决），还要根据GDP等指标排名，地方政府官员为了政绩有竞争GDP增长率的激励，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”（张晏，2005）。这种为增长而竞争的激励成为中国政府推动经济增长的动力源泉，它是有助于转型初期的经济增长和资源配置的。
三、经济分权的代价：一个理论分析
钱颖一等人的财政联邦主义理论可以较好地解释中国分权式改革迄今为止取得的成就，但是这个理论更多地强调了中国分权式改革的好处，却没有分析分权式改革的代价[①].一个完整的分权理论应该既能够分析分权式改革的收益，也能够分析分权式改革的代价。否则，我们就无法回答如下问题：中国分权式改革的渐进转型的潜力还有多大？我们应该如何在发挥分权式改革的好处的同时避免它所产生的负面效果？这一节将从组织理论的角度提出一个分析分权式改革的代价的框架。
与俄罗斯相比，中国经济转型的一个很大的不同在于，从中央政府的角度来看，中国的分权式改革在很大程度上是将整个经济当作一个大的政治组织来看，中央政府在这个大的组织内部通过“分权”模拟出一个类似企业组织的激励机制。给定地方各级政府尚控制着大量经济、政治和社会资源的事实，在现有的政治架构下对地方官员提供适当的激励，让他们直接分享发展地方经济的收益，将有利于他们追求经济的增长。问题的关键在于，政治和行政体制内部的激励机制是否可以通过模拟企业内部的激励机制而被有效地复制出来？要回答这个问题，我们就必须找到政府部门的激励与私有部门的激励之间的实质性区别，说明政府部门在利用财政分权模拟企业的激励的时候会遇到哪些难题。
从契约理论的角度来看，政治组织中的激励与经济组织中的激励相比有很大的不同。第一，政治组织委托人的偏好往往是异质的，而企业组织中股东的偏好基本上是一致的，即收益最大化。在政治组织中，每个利益集团都有它自己的偏好和利益，因而，无论对于任务本身，还是对于委托人，都很难界定一个指标对绩效进行衡量。第二，与委托人偏好的异质性有关的是，政治组织一般是多任务的（multi-tasking），这也与主要追求利润最大化的企业不同。除了效率和经济增长之外，政治组织还需要追求社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等等目标。所以，从理论上来说，由于政治组织的这种多任务性，在政治组织中很难通过基于单一维度（任务）的类似企业中计件工资式的强激励来追求各种目标，而且基于增长目标的考核很容易损害其他的社会目标。所以，我们观察到政治组织中工作人员的工资一般都是弱激励的固定工资制。第三，委托人的异质性再加上外部条件的差异，又引起了第三个政治组织和企业组织的差异。与企业绩效易于找到同类企业作参照不同，政治组织的绩效难以找到一个可以参照的标准。中国政府不可能与美国政府进行比较，因为两国在很多方面都很不相同。中国的地方政府之间虽然可以进行一些比较，但地方之间的巨大差异也使得地方政府间的相互参照非常有限。换言之，政治组织是一个垄断组织，因而很难找出一个具有充分信息量的指标对其进行比较。
以上三个特征无非是说，很难有一个外部的充分统计量指标可以对官员进行客观的评估。这就决定了政治组织与经济组织的第四个区别，即在激励机制的设计方面，它更多地会采用相对绩效评估，而非绝对绩效评估。在现实世界中，政治组织中常用的一种基于相对绩效评估的激励手段就是职务晋升。中国的分权式改革过程中的一个重要机制是，上级政府通过考察下一级政府辖区的经济发展（尤其是GDP）的相对绩效来晋升地方官员，而且这个机制在实证研究中已经被证明的确是在被中国政府使用着（LiandZhou，2005）。在缺乏充分统计量的政绩考核体系下，相对的GDP增长可能是一种次优的考核地方官员政绩的具有信息量的指标。但是，这种财政分权加相对绩效评估的体制正在日益显现它的弊端。第一个弊端是，相对绩效的评估会造成人之间相互拆台的恶性竞争。确实，我们也观察到各地政府为了在GDP竞赛中名列前茅而采用了各种各样的以邻为壑的手段。其中，最典型的就是形形的地方保护主义，地方保护主义造成的地区分割和“诸侯经济”会阻碍中国国内市场整合的过程[②].在资源配置方面的深远影响是，这种市场分割会限制产品、服务（甚至还有思想）的市场范围，市场范围的限制又会进一步制约分工和专业化水平，从而不利于长远的技术进步和制度变迁，这最终会损害到中国长期的经济发展和国际竞争力。
过于依赖GDP作为相对绩效的考评指标，就给城市倾向的经济政策提供了另一个理由。因为城市的第二、三产业是经济增长的主要源泉，于是，地方政府对于农村地区的经济发展就大大忽视了，一个直接的表现就是地方政府用于支持农业生产的财政支出比重在相当长的一段时间里急剧地下降（陆铭、陈钊，2004；LuandChen，2006）。同样是为了追求经济增长的目标，在各地的经济增长都依赖于招商引资的情况下，一旦发生资本拥有者和普通劳动者之间的利益冲突，地方政府就会优先考虑资本拥有者的利益，而普通劳动者的利益则很容易被忽略。
相对绩效评估发挥作用的一个重要前提是，人面临的冲击或者风险是共同的，这样仅仅通过人之间业绩的相对排名就可以比较准确地反映出他们的绩效。但是在中国这样的大国，各个地区之间在自然、地理、历史、社会等很多方面可以说千差万别，由于这种异质性的存在，相对绩效是一个噪音很多的指标，基于相对绩效评估的激励方案的效果就会大打折扣，这可以看作是相对绩效激励的第二个弊端。
第三个弊端实际上是第二个弊端的一种形式，鉴于问题的重要性，我们将其拿出来独立论述。由于各地区之间先天的（自然、地理、历史、社会等）差异性，或者由于改革后享受的政策的差异性，会出现由收益递增效应导致的经济增长差异，即使没有其他外力，穷的地区也可能相对地越来越穷，而富的地方则相对地越来越富（陆铭、陈钊、严冀，2004），这样就加大了相对绩效评估标准中的噪音，中央政府很难区分地方的经济增长绩效是由收益递增机制造成的，还是地方政府努力的结果。
相对绩效评估的第四个弊端来自于如下事实：在基于相对绩效评估的锦标赛下，赢家的数量是有限的，而大部分则是输家。更为重要的是，由于比较富裕的地区更多地享受着先天的优势和收益递增机制的好处，这就使得经济较落后地区的地方官员不能在相对绩效评估的机制下获得激励，通俗地来说就是，努力了也未必有用，[③]所以相对绩效评估对落后地区的官员基本上是没有作用的。但是官员也是理性人，在晋升的可能性比较小的前提下，他们会寻求替代的办法进行补偿，如，或者“破罐子破摔”。这样一来，从整个经济的角度来看，就会加剧落后的地区越来越落后、发达的地区越来越发达的两极分化现象。
对地方政府官员进行激励还有一些其他与相对绩效评估无关的难题。一方面，与企业的经理相比，地方政府官员的绩效更加取决于一个团队的努力，而不是自己的努力，一个政府目标（如扩大就业）的实现取决于多个政府部门作为一个“团队”的共同努力，因此，在地方政府的“团队生产”中，不同的地方官员之间就可能存在严重的搭便车现象。另一方面，在企业经理的激励计划中，可以比较容易地找到激励经理追求企业长期目标的手段，比如说给予经理股份或者股票期权，但是，对于地方政府的官员却很难进行类似的长期激励，从而使得地方政府的长期目标被忽视，而这又集中体现为地方政府对于环境、收入差距、教育和医疗服务质量这些问题的忽视。
四、经济分权的代价：一些具体的分析和例证
上一节中，我们提供了一个简明的框架来分析中国分权式改革的代价，下面将结合现有的实证文献，为经济分权的代价提供一些例证。
1.经济分权与城乡、地区间收入差距持续扩大
中国经济改革开放以来所付出的一个代价就是收入差距的持续扩大，特别是，构成收入差距的主要部分的城乡和地区间收入差距正在扩大（陆铭、陈钊，2004；LuandChen，2006；万广华、陆铭、陈钊，2005），如果追根溯源的话，城乡和地区间的收入差距都在一定程度上与经济分权体制有关。城乡收入差距与经济（财政）分权的联系是非常易于理解的。由于经济增长的主要来源是城市部门，因此，地方政府存在着优先发展城市、更多考虑城市利益和实施城市倾向的经济政策的激励。不少文献都指出，中国1978年改革开放以后伴随着经济快速增长而出现的城乡间收入差距加剧现象，与中国政府实施的城市倾向的经济政策有关（Yang，1999；Chen，2002；陆铭、陈钊，2004；LuandChen，2006）。李实（2003）指出的影响城乡收入差距的几点因素都可以作为城市倾向的经济政策的具体表现：政府对农副产品价格的控制；农村居民承受的不合理的税费负担；城乡劳动力市场的分割和城市劳动力市场的封闭；社会福利和社会保障的歧视性。除了以上四点，Yang（1999）、Tian（2001）以及Yang和Zhou（1999）还强调了金融体制中系统性的城市倾向，包括通货膨胀补贴和对城市部门的投资贷款；政府在政治晋升和分权体制双重约束下也存在减少支援农业公共支出比重的倾向。我们的一系列研究（陆铭、陈钊、2004；LuandChen，2006；陆铭、陈钊、万广华，2005）用中国省级面板数据正式地考察了城市倾向的经济政策对城乡收入差距的影响，发现中国改革以来的一系列经济政策（如经济开放）都使得城市部门获益更多，具有扩大城乡收入差距的作用。其中，政府财政支出中用于支持农业生产的支出的比重-——这个指标的下降可以代表地方政府政策的城市倾向-——增加可以显著地缩小城乡收入差距，但从趋势上来看，这一比重却在急剧地下降。Knight和Song（1993）认为城市倾向政策下存在对农村劳动力向城市的流动的限制，这导致了中国的贫困问题主要体现为农村贫困。在城市倾向的政策下，城市居民在住房、医疗、养老及教育等方面拥有更好的福利，加剧了实际的城乡收入差距，即使取消了户籍制度对劳动力流动的限制，这些倾向性政策也会使流动到城市后的农村居民面临更高的生活成本，所以劳动力的流动依然难以缓解城乡收入差距（Yang，1999；Yao，2000）。此外，城市倾向的经济政策还有一系列对城乡收入差距的间接影响。[④]
地区间收入差距的扩大也与财政分权体制有一定的联系。在财政分权体制下，地方政府之间进行着发展经济的竞争。中国的各地区之间在历史、地理和政策等方面的条件差异非常大，在地区间竞争中，东部地区因为有着各方面比较优越的条件而获得了相对更好的经济发展绩效，而且这种优势具有自增强的效应，相对发达的地区一旦领先就很难被落后地区追赶。张晏和龚六堂（2005）对中国财政分权与经济增长关系的实证研究发现，东部地区和发达地区更能获得财政分权的积极效应，而中西部地区财政分权对经济增长的影响不显著或为负，这种财政分权效应的地区差异也加剧了地区差距。从县级财政数据来看，Zhang（2006）认为地区初始经济结构特征影响经济增长，经济发达的地区有较低的工业税和较高的土地收益，从而形成良性循环的高增长，而不发达地区对非农部门征收较高的税收，阻碍了经济增长。由于中国总体上来说是一个资本相对不足，所以各个地区之间展开了吸引外资的竞争。在这场地区间吸引外资和发展外向型经济的竞争中，东部地区特别是长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾三大地带获得了更多的外资和国际贸易份额，在经济发展方面获得了更好的绩效（Démurgeretal.，2002；ZhangandZhang，2003；KanburandZhang，2005；万广华、陆铭、陈钊，2005）。实证研究表明，各地区经济开放进程的差异所导致的地区间收入差距还与工业集聚有关，东部沿海地区由于拥有历史、地理和政策等各方面优势，获得了更快的工业发展速度，在全国总的工业产出中所占有的份额也越来越高（金煜、陈钊、陆铭，2006）。
地区间收入差距的扩大还与不同地区所获得的中央财政转移有关。转移支付通常有两种目标，一是出于公平考虑的均等化目标，二是基于发展考虑的激励目标。按照均等化原则，中央政府的财政转移支付本应对经济落后地区给予更多的补贴，而实际的情况是，地区转移支付不仅没有达到地区收入均等化的目标，反而加大了地区间的收入差距（Raiser，1998；马拴友和于红霞，2003）。[⑤]最近的研究表明，分税制改革以来的税制安排和转移支付体系加大了城乡差距和地区差距。Tsui（2005）利用1994－2000年的数据分析了县级财政不平等的变化趋势，发现非农业税收的差异是财政不平等的主要原因，其中所得税的影响因素大约为21%，而税收返还和分税制改革后实施的过渡期转移支付不仅没有缩小财政差距，反而占财政不平等的20％。Yao（2005）发现2002年县级转移支付数据对城乡差距存在显著的反均等化效应和挤出效应。
2.地区间的市场分割、重复建设与效率损失
在财政分权体制下，地方政府拥有发展地方经济的激励。地方经济的发展既直接关系到当地的财政收入和就业，又影响到对于地方官员的绩效评价，还进一步影响当地获得更多经济资源的能力。既然完全自由的市场机制在实际上并没有带来地区间的平衡发展，那么，地方保护主义和分割市场就成了地方政府的理性选择。从地方政府的行为逻辑来看，导致地方保护主义和分割市场的原因至少有以下两个方面：第一，在计划经济时期形成的地区间资源误配置已经成为事实，在市场经济体制下，违反地方比较优势的产业和企业是缺乏竞争力和自生能力的（林毅夫，2002），而这些产业和企业在改革开放以后仍然拥有大量的就业岗位，创造着地方政府的财政收入，因此，通过分割市场来保护本地企业就成了地方政府的理性选择（林毅夫、刘培林，2004）。第二，很多产业（特别是具有一定技术含量的成长性产业）都存在着由“干中学”机制所导致的收益递增性，因此，在这样的产业，一些没有比较优势的地区如果能够较早地发展这些产业，在理论上就可能获得两种效果：一方面，如果当地的学习速度足够快，就可能实现在这些产业上的追赶，经过一定时期的发展，可能逆转地区间的比较优势；另一方面，即使追赶不能实现，当地也能够提升本地的经济独立能力，从而提高未来分享地区间分工收益时的谈判地位，获得更多地区间分工的利益。在这样的机制下，各地都会争先恐后地发展一些所谓的战略性产业，从而造成一轮一轮的重复建设（陆铭、陈钊、严冀，2004）。当重复建设的格局形成之后，各地的相关企业是否能够在市场上生存下去最终还是要接受市场本身的检验，当某些企业竞争能力不足时，地方政府则又有了通过市场分割和地方保护主义政策来获得短期利益的动机。
尽管当地区间差距扩大的时候，地方政府有通过分割市场的方式保护本地利益的动机，但改革开放以后，促使地区间市场走向整合的力量也是存在的。因此，中国国内市场的整合程度及变化趋势就成了一个需要通过实证研究来进行判断的问题。早期的研究发现，中国国内的市场并没有在改革过程中走向整合，相反，却存在着严重的市场分割的迹象（Young，2000；Poncet，2002，2003）。这些研究引起了很多的争议。近年来，越来越多的研究发现，从总体上来说，中国国内市场是在走向整合的（Naughton，1999；Xu，2002；白重恩等，2004；桂琦寒等，2006）。尽管如此，但几乎没有人否认，中国的财政分权体制为地方政府采取市场分割和地方保护主义政策提供了激励，并造成分工的低效率和社会产出损失（陆铭、陈钊、严冀，2004）。同时，国内市场的分割也使得中国经济增长难以发挥中国经济本应具有的规模经济优势。近来的一项研究还认为，由于国内市场分割严重，使得国内企业纷纷转向国际市场，借助于出口来扩大市场规模（朱希伟、金祥荣，2005），这就是中国国内经济的规模经济优势未得到应有的发挥的一个体现。
3.公共服务市场化改革中的群分效应与动态效率损失
对于一个大国而言，实施财政分权体制之所以重要，一个非常突出的原因就是利用地方政府之间的竞争提高地方公共品提供的效率。由于中央政府难以掌握地方政府提供公共品的效率的有关信息，也不了解当地居民的偏好等信息，有效的地方公共品提供方式就是让地方政府去提供当地的公共品。在这样的分权机制下，看上去地方政府是公共品的垄断者，难以保证公共品提供的效率，但是，在居民可以自由地搬迁的机制下，实际上居民就可以通过“用脚投票”的机制来形成地方政府之间的竞争，从而保证地方公共品的提供效率（Tiebout，1956）。
以教育为例，如果地方政府不把当地的学校办好，大家都会搬离这个地方，于是当地的房地产价格就会下降，当地的人力资源和经济增长也相应地受影响。因为居民对于居住地的自由选择，以及房地产市场的存在，地方政府的教育投入和质量通过房地产市场被“资本化”了。在美国，一个地区的居民通过投票的方式决定财产税的税率，作为公共教育财政支出的基础，而学生家长则通过居住地的调整选择最适合自己需求的教育服务。由于教育财政的税基是基于地方房产价值的财产税，因此，教育的投入和质量就通过影响房产价值而与当地的经济增长和政府的收系起来了，以财产税为基础的教育财政也就成了一种激励地方政府努力办教育的最优合同的执行机制（Hoxby，1995）。而在中国，虽然政府没有将财产税作为教育财政的收入，但居民通过变换居住地来选择教育并影响房价的机制同样存在，至少在同一个城市的不同区之间，甚至在不同省区之间变换居住地都是比较自由的，对于高收入者来说更是如此。而房地产价格仍然影响着土地批租收入和房产交易税，也影响着当地居民的收入和受教育水平，这些都会直接或间接地影响地方经济的发展和地方政府的收入。来自美国的经验研究发现，教育财政集权的确对提高教育的生产效率不利（Hoxby，1995；Peltzman，1993，1996）。
但是，在中国由地方财政提供教育和医疗这样的公共服务的体制下，却导致了社会公众对于这些行业的极大的不满，这又是为什么呢？下面我们来进一步分析在简单的公共服务财政分权过程中可能存在的公平和效率损失。
首先，地方政府的目标相对于社会目标来说更加短期化，特别是在地方政府的官员根据经济增长绩效来获得晋升的体制下，地方政府更加会注重能够很快在经济增长上获得效果的工作，而对其他长期目标则相对忽视，而且也很难找到相应的机制来激励地方政府追求长期目标。教育和医疗的发展就是对于经济增长短期效果不显著，但长期来看非常重要的目标，因此，地方政府对教育和医疗采取了“甩包袱”的做法，进行了大规模的市场化改革。尽管公共品提供的财政分权体制本身并没有错，但由于没有正确有效的激励机制，就使得像教育和医疗这样的公共服务提供反而出现了政府投入相对不足的现象。
其次，与计划经济时期政府包办一切相比，政府对于经济活动的退出本身并没有错，但是，政府退出什么领域却是应该仔细考虑的。哈特等（Hart，etal.，1997）的理论研究说明，政府和市场的边界取决于产品的性质。私人部门有充分的激励降低生产成本，因此，当产品的质量比较容易监督的时候，通过市场来组织生产就比较有效。但是，当产品的质量非常难以监督的时候，如果通过市场来组织生产，私人部门的生产者就可能会牺牲质量而降低成本，这时，由政府来提供这些产品就更加有效。不难理解，教育和医疗这样的服务之所以比较适合由政府来提供，是因为这类服务的质量非常难以监督。
通过上述分析，我们就不难明白了，在财政分权体制下主要由地方政府来提供当地的公共服务是较为有效的机制，但这并不意味着地方政府可以通过彻底的市场化和私有化来推卸政府责任。而中国的地方官员升迁制度过于强调增长目标则是财政分权体制带来公共服务提供的低效率的原因，因此，地方公共品提供的有效机制是在财政分权的大框架下形成正确的激励机制，并通过中央政府的适当干预来纠正其中可能存在的误区，而不是从根本上改变地方公共品提供的财政分权体制。
在教育发展中，如果缺乏适当的机制设计和适度的中央政府干预，那么，简单的教育财政分权体制可能会存在一些直接的效率损失。首先，在劳动力存在可以跨地区流动的情况下，特别是在城市内部可以自由搬迁的情况下，人们会在好学校附近聚居，并且导致周围的房价上涨。另一方面，那些不居住在好学校附近的家庭也往往愿意花费额外的成本让子女上好学校接受教育，这就是择校行为。两种行为的结果都是使得收入较高和社会资源丰富的家庭有更强的实力获得优质教育资源，最终形成不同家庭的子女按照收入和拥有的社会资源来进行教育群分（sorting）的现象，并且在居住方面表现出不同收入水平、职业和社会地位的社区之间的相互隔离，而按居住地段入学的政策大大加快了聚居和群分的现象。在缺乏适当的机制设计和中央政府的适度干预的情况下，产生了基础教育投入的地区和城乡间不平衡，于是优质教育资源（如优秀的老师）也在收入的吸引下向经济发达地区和城市聚集。在劳动力不能完全自由流动的情况下，这也加剧了教育的群分和教育机会的不平等现象（丁维莉、陆铭，2005）。
教育的群分和教育机会的不平等除了有碍公平以外，在人力资本生产上也是没有边际效率的，同样的资源在边际上如果能够更多地投向低收入家庭中的高能力孩子，显然将提高社会总的人力资本积累，有利于经济可持续增长的实现。同时，教育机会的不平等也将进一步加剧社会的阶层分化，并有可能使某些特殊的人群始终处于社会的底层，成为社会难以医治的痼疾。在美国，一些大城市内部贫民窟的社会问题与教育群分现象联系紧密，一些低收入的家庭（特别是黑人家庭）难以让他们的子女获得优质教育资源，已经形成了低收入－低教育－低收入的恶性循环。[⑥]类似的问题也应引起中国社会各界的关注和思考。需要特别强调的是，改变原来的政府包办教育的模式，实行教育的产业化本身并不是错误的，教育财政的分权、学校之间的竞争和优质教育资源在一定程度上的市场定价是提高教育资源利用效率的必要条件，同时，政府应该推动奖学金和教育券制度来减少教育群分中出现的动态效率损失。特别需要加以强调的是，在教育市场上，只要居民能够自由地搬迁居住地，那么，简单地通过禁止择校只不过是使得高收入者更多地借助于买房来获得优质教育资源，并推动房价的上升，更为合理的政策应该是适度地为低收入家庭提供有利于提供其获取优质教育资源的机制。[⑦]
五、机制设计与下一步改革的政策建议
如果说中国的前期改革正是充分利用了分权式改革的好处的话，那么下一步改革的重点则是如何减少目前的分权体制的弊端。与俄罗斯等其他转型经济相比，中国的分权式改革在很大程度上可以看作中央政府主导和控制下的机制设计问题。在认清中国分权式改革的动力机制和局限条件的基础上，正确地设计合理的改革方案，对于中国分权式改革的成功是非常重要的。而且，由于不同的改革阶段的目标和面临的约束条件不同，因此，不同的改革阶段需要不同的改革方略。中国的经济转型已经进入了新的阶段，根据我们前面的分析，下一步的改革方略应该包括以下内容。
1.地方层面的放松管制。通过放松规制和改进公共部门本身的治理来减少公共部门控制的社会经济资源。给定我们前文刻画过的中国分权式改革下独特的政治和经济结构，公共部门这两个层面的改革都首先应该在地方的层面上进行，应该减少地方政府所掌握的社会经济资源，削弱地方政府官员的政治企业家（politicalentrepreneur）地位，从而降低它们在资源配置中的作用。这样做的好处是可以减少中央政府对地方政府的倚重，从而就无需借重相对绩效评估的激励机制，在此基础上就可以减少相对绩效评估带来的各种代价。随着地方政府掌握的社会经济资源减少，可以在地方性市场化的基础上促进全国性市场的整合，实现国内统一大市场，这会极大地促进专业化、内生的技术进步和经济增长。
2.限制地方政府的流动性创造功能。仅仅在地方层面放松规制还不够，因为从金融的角度来讲，地方政府还可以内生地创造出很多流动性和金融资源出来出来。这是因为，虽然财政分权化的改革在一定程度上硬化了地方政府的预算约束，但是由于转型期间制度上的不完备，地方政府仍然有很多方面来创造流动性。地方政府创造流动性的手段主要有：（1）干预设在地方的银行的信贷行为，（2）通过各种形式的乱收费行为而创造了大量的预算外收入，（3）在市场化过程中，通过土地批租等方法创造出大量的“资本化”的收入。按照软预算约束理论的逻辑，流动性创造的对资源配置的影响在一定程度上等价于集权下的情形（DewatripontandMaskin，1995）；所以，尽管财政分权可以硬化各级地方政府的预算约束，但是内生的流动性创造功能又弱化了这个效果。所以，中国分权式改革下一步改革的成功，很大程度上要取决于对地方政府的流动性创造功能的约束和限制。
如果对这些流动性创造约束不加限制，就有可能导致以下后果：（1）地方政府的预算没有得到硬化，从而可以继续保护国有企业和低效率的国有部门（尽管此类现象已经不严重），这就使得地方政府没有充分的激励来放松规制；（2）在要素市场不完备的时候，土地批租行为会导致资产市场发生很大的扭曲；（3）由于先天条件、政策优惠和规模经济的原因，不同的地区在流动性创造功能方面存在很大的差异，从而导致地区发展差距的扩大和地方公共品提供的不平衡加剧。[⑧]
还是从改革的时机（timing）上来看，由于地方政府目前基本上完成了地方层面的市场化、民营化和基础设施建设，所以如果现在限制地方政府的流动性创造功能，对经济造成的扭曲就会比较小（早期的流动性创造功能在基础设施建设方面是有好处的）。限制流动性创造功能可以从以下几个方面入手：（1）限制地方政府对银行的干预行为；（2）对政府的土地批租行为进行规范化的管理，包括对其进行立法；（3）加强各级政府的预算过程管理和监控，对预算外各种收入进行严格打击；在时机成熟的时候，才给予地方政府发行地方政府债券和其他财政工具的权利。
3.改进地方政府的治理和绩效评估机制。通过地方层面的放松规制和限制地方政府流动性创造功能减少了地方政府控制的经济社会资源和金融资源后，就应该不失时机地推进地方政府的治理和绩效评估机制。这是因为，虽然地方政府在“软件性”公共品（如教育和医疗）的提供方面却还有很大的改进余地。由于中央政府的信息劣势，分权的公共品提供模式需要保持，但需要加以改进才能解决地方层面“软件性”公共品提供的质量和数量问题。用赫希曼（Hirschman，1970）的话来说，如果说前期的改革主要运用了“退出”（exit）和“用脚投票”机制，使得地方政府为了追求GDP和吸引内外资而展开了Tiebout意义上的竞争的话，下一步的改革应该适当引入“呼吁”（voice）的机制来改进地方政府和基层政府的治理。如果不能适时地推进这两个方面的改革，地方政府的行为很有可能从前期的“援助之手”变成“攫取之手”，随着时间的推移，地方政府会更容易与地方性的有势力的利益集团合谋或者被他们收买。改进政府治理的一个题中应有之义是，改进对地方政府以GDP为基础的相对绩效评估体系，更多地引入其他目标的权重，如社会发展、环境保护等等，这样就可以降低前期相对绩效评估带来的负面效果。
以上几个方面的改革将会改变前期改革中地方政府的激励结构和行为，从而会从根本上解决内生于前期改革中的诸种问题（收入差距、重复建设与市场分割、公共品供给的公平缺失等）。始于1978年的中国经济改革是人类历史上一项伟大而艰巨的社会工程，中国的分权式改革在第一阶段已经远远地走在了其他转型经济的前头。分权和集权的选择其实是“激励与协调”之间的权衡，中国前期的改革的成功之处在于做对了地方政府的激励，但是在协调方面的问题则越来越凸现出来，所以，现在正是中国调整发展方略的转折点。正如前期的改革是积极的制度变革和机制设计的结果那样，在第二阶段的改革中，政府同样也应该考虑到新阶段的目标和变化了的约束条件，不失时机地将改革推向前进，走出一条独特而成功的中国式的分权式改革之路，这种发展道路不仅能够实现中华民族的伟大复兴，而且可能对其他转型经济和发展经济具有普适的意义，从而为全人类的发展提供宝贵的精神财富。
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[①]严冀、陆铭（2003）较早地意识到分权体制的代价这一问题，特别是其在地方保护主义和市场分割方面的表现。
[②]对此，不妨参见严冀、陆铭（2003）的评论。
[③]Cai和Treisman（2005）指出，由于存在地区间的差异性，地区间为争取资本而展开的竞争对不具有先天优势的地区而言激励效应较弱。
[④]Carter（1997）的研究认为，城市倾向政策对于农业生产也产生了负面影响，同时，也造成了农产品和农业生产要素市场的扭曲。另外，杨涛认为中国实行的城市倾向政策会由于部门倾斜的收入转移以及在健康、住房和教育方面的支出，不仅扭曲了这些部门中的工人的激励，而且也将影响到他们子女的人力资本投资并进一步扩大城乡收入差距，这些都将对于中国未来的经济增长不利（Yang，1999）。
[⑤]从省级数据的相对指标来看，尽管分税制改革后的转移支付政策没有明显地扭转转移支付资金分配格局，但东部地区获得的转移支付相对于自有收入的份额有所下降，2001年比1995年减少了近12个百分点（张晏和龚六堂，2005）。
[⑥]Fernández和Rogerson（2001）的研究发现，群分现象的加剧将显著地提高收入不平等状况。
