时间：2023-04-06 18:48:38
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我国当前正处于经济发展的快车道，各项建设事业蓬勃发展。其中，城镇化建设速度的不断加快，而与之相配套的市政工程管理发展相对缓慢，体制机制方面存在诸多不足和缺陷，使得市政工程施工过程中产生大量质量安全隐患，给市政工程的保质保量安全完成造成了消极影响，滞缓了我国城市建设发展水平。目前，我国市政工程中存在的安全问题有如下几个方面：
1.1施工人员安全意识薄弱，业务水平不足
我国建筑工程施工人员来源复杂，其中，农民工所占比例最大。由于流动性大，难以组织管理，使得施工人员普遍缺乏应有的业务培训和安全教育，直接导致施工人员安全生产技能不足，安全意识十分薄弱。在施工过程中，对安全生产技术规范等重视度不够，为了方便，不采取安全措施，或安全措施执行不到位的现象十分常见。由于市政工程中高空作业、高危作业相对较多，一旦没有严格遵照安全规定，切实落实保护措施，就极有可能导致安全质量事故的发生。据有关统计，安全意识缺乏已经成为引发我国工程建设中质量安全事故的最主要原因。
1.2市政工程设计不科学
工程设计是工程建设的最基本前提，也是工程施工的蓝图，是整个工程建设的起点。工程设计的好坏直接影响着后续施工质量安全。由于我国市政工程建设事业发展迅猛，而相关工程技术管理人员的培养机制有没有完全建立起来，专业人员相对匮乏。此外，少数政府部门急于树立形象，过于追求施工进度，导致市政工程施工建设设计科学性、规范性降低，从而给工程施工造成大量质量安全隐患。此外，由于少数市政工程急功近利，缺乏长远规划，使得市政工程的实施往往与城市整体规划相矛盾，工程建成后几年内就要拆除，从而造成政府建设资金的大量浪费。
1.3市政工程施工技术水平不高
尽管近些年来，我国工程建设施工技术取得了长足发展，但和国外先进水平相比还存在很大的差距。施工工艺、建筑材料、施工标准等方面都有不同程度的落后，特别是现代化城市建设对于工程施工技术的高要求，使得上述差距表现得更加突出。由于施工技术水平不够，使得市政工程质量安全难以全部达到要求。
1.4施工材料和施工设备不过关
施工企业过于追求经济效益，使用质量性能水平低于技术要求的建筑施工材料和施工设备，或者是缺乏质量意识，材料入场检验把关不严，没能及时清除劣质材料，或者施工设备保养维护不到位，以上种种，都给市政工程建筑施工安全质量造成严重威胁。
2解决措施
针对上述问题，必须加强市政工程质量安全管理，切实落实各项促使，严格遵守质量安全管理条例，保障工程的顺利平稳推进。
2.1加强施工监管力度，提高施工人员业务素质和安全意识
首先，要建立健全工程施工质量管理体系。通过高效的组织管理机构对整个施工过程予以科学严密的质量安全管理。项目部要充分发挥工程施工的组织管理作用，实施质量安全责任制，制定并实施科学规范的施工质量安全管理制度，将施工过程中的每一道工序、每一个环节都用科学的方法规范起来，辅以严格的监督管理机制，确保施工的各个步骤都能满足技术要求和安全规范。要加强施工人员的业务素质和安全意识教育培训工作。施工单位要定期开展技术培训工作，确保每一名施工人员都能够熟练掌握本岗位应有的安全施工技术。对于重要岗位，要坚决执行持证上岗制度。开展形式多样的安全教育活动。让安全教育更加贴近建筑工人生活实际，要让施工人员切实认识到安全生产与自己人身安全和家庭幸福的重要联系，真正树立安全生产意识，把安全观念融入贯彻到日常施工的每一个细节中。质量安全管理单位要加强监管力度，不定期开展抽查活动，督促施工企业做好安全生产管理，对于检查过程中发现的安全问题要限期整改，预期没有整改完成的予以行政或经济处罚。
2.2提高工程设计水平
针对市政工程设计人才缺乏的问题，政府有关部门要与对口的大专院校充分沟通，建立人才培养机制，通过中、长期教育为市政工程输送合格的技术人才。在此基础上，加大市政工程设计规划审批力度。在市政工程项目立项之初，通过召开规划会议等方式对项目的可行性进行深入讨论，确保工程与当地长期规划符合，防止资源、资金的不合理使用。在工程施工设计完成后，由建设单位组织相关领域的专家组成审核小组，对设计方案进行严格的审查，确保设计中使用的数据计算准确，引用规范合理适当，避免因为设计方案的不科学严密，导致工程施工安全隐患的产生。
2.3加快施工技术的研究开发和国外先进技术的引进吸收工作
要坚持两条腿走路的方针，一方面加大国内建筑施工技术的研发力度，可采用政、产、学、研的联合机制，成立重点、难点施工技术攻关小组，以点带面，推动我国整体建筑领域技术水平的提高。同时，加大国外先进施工技术的消化吸收和引进工作。从我国实际需求出发，对国际先进建筑施工技术有针对性地予以引进。加大新设备、新技术的应用推广力度，并建立一套行之有效的配套保障机制，为先进技术、先进设备的顺利推广夯实道路。
2.4严把建筑材料质量关
建立严格的材料入场检查制度。对每一批进入施工现场的材料都要认真检查其名称、规格、批号等供应信息，并根据技术要求进行抽检，检验不合格的坚决不予使用。加强现场管理，规范放置现场的材料和设备，做好防火、防盗和防潮工作，保障材料质量稳定，设备运转正常。
2.5加强施工质量安全管理
对工程施工实行目标化管理，将工程质量安全目标细化分解，落实到每一个施工人员身上，并把质量安全目标的完成情况和个人的经济收入挂钩，通过经济手段加强质量安全控制。认真做好每一道工序的质量检查，检查不合格的不能进入下一道工序。
3结束语
1.1学生公寓安全教育基地是学校安全教育工作的重要载体
目前，大多数高校的安全教育工作寄托在每年的新生入学教育课，每周的晚点名或者通过一些板报宣传安全知识，安全讲座等这些“灌溉式”的教育手段上，学生对于这些知识的接受只是停留在表面，没有能够深入地去学习，达到的教育效果并不是很明显。而学生安全教育基地的建设，使得安全教育能够有一个很实实在在的、长久的载体。
1.2学生公寓安全教育基地是联系学校和学生的纽带
学生是教育活动中的被教育者，他们在课堂上有专业知识的教师传授知识，而在课后，学校和学生的互动空间就变得狭小。通过学生公寓安全教育基地的建设，学校可以对学生进行安全教育，还可以了解学生在学生公寓的动态和表现，为评定学生的综合素质评定提供一些数据。
1.3公寓安全教育基地建设是校园文化建设的另一重要窗口
安全教育文化是校园文化的内容之一，公寓安全教育基地的为校园安全文化建设提供一个平台，也是展现校园文化的另一窗口。
2公寓安全教育基地建设的步骤和措施
2.1分析该校学生公寓安全教育基地建设的背景
在公寓安全教育基地建设的工作中，首要任务就是分析该校开展这个基地建设的可行性。可以从以下几个方面进行分析：①该校思想政治教育工作的现状，特别是对安全教育工作的开展情况分析。②该校学生公寓是否拥有建设基地所需要的空间，例如，基地的办公地点，所需的硬件环境等。基地建设的经费来源途径。
2.2明确基地建设的目标和原则
公寓安全教育基地建设的目的是通过基地的辐射和示范作用，提高学校安全教育的针对性和实效性，并且利用基地所特有的咨询、交流、宣传作用，进一步促进学校的思想政治教育工作的开展。
2.3设置机构
基地的建设由学校学生工作部门或者学校后勤管理部门和学院共建，并且制定完善的工作制度。
2.4基地主要职能及建设内容
围绕基地建设的目标和原则，基地的职能主要职能可以分为以下几种：1、作为学院及相关教育人员的基层驻地，便于其了解学生的生活状况，思想动态以及开展各类思想政治教育工作。2、作为学校安全教育的咨询、交流、宣传平台，为学生提供各种安全知识的咨询和宣传，并且组织各种关于学生安全相关的活动，方便学生进行交流和学习。作为学生综合测评体系主要阵地。基地将收集全校学生的相关档案，记录学生的日常生活和表现，违纪情况等等，为学生入党和评奖评优提供一定的参考依据，让学生时刻能够进一步了解生活中与自己相关的法律法规，自觉规范自己的行为。针对以上职能，安全教育基地的建设内容有以下几点：①硬件方面：配备相应的场地和设施。一是利用公寓的剩余空间，例如公寓楼的架空层，空宿舍等，作为基地开展活动的场地或者办公地点。二是配备相应的办公设备，桌椅、电脑、文具、书籍等。三是安全宣传阵地，如安全宣传栏、阅览室、舞台等。四是媒体宣传设备，如电视、LED显示器等。五是相应的标识物，基地牌匾，各种阵地的标识物等。六是举行相关活动所需的器材，比如灭火器、热的快等等。②软件方面：一是成立基地管理组织。二是制定相关的制度，三是制定学生安全管理系统。四是制定定期的工作计划。五是开展丰富多彩的安全宣传活动。六是整理收集学生的相关信息并录入系统。
2.5基地的管理方式
2.5.1职能管理
在基地建设中，学校学生工作部门或者后勤管理部门的主要职责有：（1）负责公寓基地建设计划，制定和修改管理办法。（2）组织基地的申报，评审和评估以及提供专项建设经费资助。（3）组织宣传学校安全相关的文件精神和基地取得的成果。学生公寓管理部门的主要职能有：（1）按照基地建设的计划做好相关的硬件和软件的设施配备。（2）制定公寓安全基地建设的具体工作计划，并组织开展相关工作。（3）组织丰富多彩的安全教育活动，并且支持学院组织的重大活动。（4）向学生工作部或者后勤管理部门汇报基地工作。学院的主要职能有：（1）选拔推荐学院负责人到基地开展工作。（2）配合基地开展的各项工作。
2.5.2人员管理
因为公寓安全教育基地面向的是广大学生，为保持基地信息流通的顺畅，信息点的覆盖面广，基地人员的组成除了学生工作部门或后勤部门的相关人员外，学生应该也纳入基地工作者行列当中，为获取信息和了解当代大学生的思想提供有效的帮助。对在基地工作的学生同样采取严格的管理制度，但更多的让他们成为安全知识的传播者，帮助他们成长。
2.5.3经费管理
经费由学生工作部门或者后勤分批次资助。首批是基地启动资金，用于基地的硬件设施建设，基地组长带领基地成员负责购置，布置。由学生工作部门或后勤部门领导监督。基地启动后，审核基地工作计划，通过后根据预算分批资助，主要用于软件建设、各项工作的开展以及成果的申报。学生工作部或者后勤部门每年对基地进行评估考核，检查基地一年取得的成果，根据成果决定继续资助经费的金额。
2.5.4成果管理
基地研究的成果主要以论文、专著、研究课题等方式表现。成果著作权由作者、学生工作部门或者后勤部门、院系共同享有。
3结语
论文关键字：政务网；安全；原则
一、引言
随着我国政务网的不断发展，政务网络在提高政府行政效能，促进政务职能转变，提升政府竞争能力，拓宽民主参与渠道等诸多方面起到了积极的作用。但在电子政务蓬勃发展的同时，与政务网密切相关的安全问题日显突出。据同家互联网应急中心(CNCERT)的统计显示，2008年上半年我国大陆地区被篡改的．gov．cn网站数量比2007年上半年增加41％，共计2242个，占被篡改网站总数的比例达到7％，而．gov．cn域名仅占．cn域名总数的2．3％，这些数据表明，．gov．cn网站遭受黑客攻击的可能性相对较高，这无疑给我们的政务网安全管理部门敲响了警钟。
二、查找问题让政务网信息安全隐患无处躲藏
面对日益严峻的安全问题，跟在安全事件的后面盲目的解决不是最好办法，怎样才能把安全问题的发生机率降到最低，做到防患于未然才是行之有效的解决办法。
从目前我国的政务网现状来看，存住的问题主要有以下几个方面。
软硬件本身存在缺陷政务网以互联网为主要载体，而互联网所采用的TCP／IP协议在设计以效率为主，没有考虑安全因素，导致很多基于TCP／IP的应用服务都在不同程度上存在着安全问题。对于那些可以熟练掌握TCP／IP的人来说，就可以利用协议本身的漏洞对政务网安全构成威胁。
*非法访问
由于网络本身就是以广播方式进行信息传递的，这使得在未采用加密措施的网络中，信息的篡改、窃取成为可能，攻击者在掌握了数据格式并进行恶意添加、修改数据之后，可以冒充合法用户主动的接收信息或发送非法信息给远端用户，而远端用户通常难以分辨真伪。
*病毒
计算机病毒在《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》中被明确定义，病毒是指“编制或者在计算机程序中插入的破坏计算机功能或者破坏数据，影响计算机使用并且能够自我复制的一组计算机指令或者程序代码”。由此可见，计算机病毒的出现就是以破坏为目的，尤其是在当前的网络时代，病毒的破坏性大大高于单机系统，电脑一旦中毒，它感染木马、其它病毒的机率会大大增加，同时，也会对整个网络进行病毒传播、ARP攻击等，从而导致整个网络瘫痪。从近些年来的病毒变种速度和流行趋势来看，病毒发展呈现出对抗防病毒软件、传播方式多样化、病毒变形和隐身伪装能力增强等特征，这大大增加了防范病毒的难度。
*木马、僵尸网络．
木马是一种具有隐藏性、自发性的呵被用来进行恶意行为的程序，多不会直接对电脑产生危害，而是以控制为主要目的。计算机一旦被植入木马，其重要文件和信息不仅会被窃取，用户的一切操作行为也都会被密切监视，而且还会被攻击者远程操控实施对周围其他计算机的攻击。
僵尸网络是指骨由黑客通过控制服务器间接集中控制的僵尸程序感染计算机群。僵尸程序一般是由攻击者专门编写的类似木马的控制程序。由于受控计算机数目很多，攻击者可以实施信息窃取、垃圾邮件、网络仿冒、拒绝服务攻击等各种恶意活动。木马和僵尸网络都是非常有效的远程监听和控制手段，对当前政务网络的安全构成了严重的威胁。
三、掌握原则为政务网安全建设指明方向
在政务网的安全建设中，需要权衡好安全、成本、效率二者之间的关系。曾经有人把政务网的安全建设比作是“门”与“锁”的关系，也就是说，对于一扇门，锁越多，门的安全性越高，但随之带来的成本会相应增加，效率会柑应降低。所以说，我们在进行政务网安全设计时，必须根据实际情况，协调处理好安全、成本和效率三者之间的关系。具体来说，在实施过程中，我们应遵循以下几点原则：
1安全保密原贝吐这一原则是我们在建设政务网的初期就应该综合考虑的重要原则之一。政务网是政府和公民进行信息交流的平台，这个平台上的数据有可公开信息，也有需要保密的非公开信息。因此安全即为一重要因素。
2可扩展性所采用的系统的先进性和可扩展性也是我们应重点考虑的。因为任何一套完整的系统不可能只在短时间内发挥作用。为更加方便日后的系统升级，我们在建没初期应把它的可扩展性纳入到应遵循的原则之中。当然，在建设当中，还有诸如：可靠性，可行性及可控性原则也是必不可少的。
四、多方合力构造安全的网络环境
政务网安全体系的建设是一项系统工程，我们在遵循以上原则的基础上，要多方配合，才能为我们的政务网安全筑起一道坚不可摧的安全防线。
(一)增强相关工作人员的安全防范意识
当前安全管理工作中首要的突出问题是工作人员的安全意识淡泊，对网络安全重视程度不够，安全措施落实不到位，甚至存在违规操作。因此，在实际工作当中，我们应不断地增强相关工作人员的安全防范意识，在头脑中绷紧安全这根弦，从根本上杜绝由于工作人员的粗心大意而造成的安全问题。同时，应加大对工作人员的安全技能培训力度，工作人员对安全知识的掌握程度直接关系到政务网的安全保障应用程度。因此，对工作人员应采取必要的安全技能培训，不断地丰富他们的业务知识，以尽快建立起一支政治可靠、技术精湛、作风优良的内部技术人员队伍。
(二)建立健全相关的安全管理制度、法规
全球网络犯罪案件增长，显示了对网络犯罪的打击和遏制力量明显不足。法律法规可以起到加强信息安全管理、打击网络犯罪的重要作用。可以说，离开了法律，信息安全将是脆弱的。
目前，我国在网络信息安全方面制定了相当数量法律、法规及一些规范性的文件，但仍有许多不足之处，如缺乏统一标准、监管成本高、可操作性不强等。因此，我们应允分认识到依法保障和促进信息网络健康发展的重要性，尽快完善相应法律、法规建设，使信息安全管理有法可依。
(三)强化技术保障
一个相对安全的政务信息网络，离不开严密的技术支持。对于政务网的安全技术手段，我们可以从以下几个方面人手：
1．防火墙技术
防火墙技术是为了保证网络路由的安全而在内部网和外部网之间所构造的软件。所有通过的数据都须经由防火墙接授检查，这样可以过滤掉一些攻击，以免其在目标计算机上被执行。防火墙还可以禁止特定端口的对外通信，禁止来自特殊站点的访问，从而防止来自不明入侵者的所有通信。防火墙技术的实现一般可分为两种，一种是分组过滤技术，一种是服务技术。分组过滤基于路由器技术，其原理是由分组过滤路由器对IP分组进行选择，根据特定组织机构的网络安全准则过滤掉某些IP地址，从而达到保护内部网络的作用。服务技术是由一个高层应用网关作为服务器，对于任何外部网的应用连接请求首先进行安全检查，然后再与被保护网络应用服务器进行连接。
2．PKI技术
PKI技术是一种广泛应用于电子商务的安全技术，它是用公钥概念和技术实施提供安全服务的具有普适性的安全基础设施。它由公开密钥码技术、数字证书、证书发放机构(CA)和关于公开密钥的安全策略等共同组成。其中认证中心CA是PKI的核心，负责管理PKI结构下的所有用户证书，把用户的公钥和用户的其他信息捆绑在一起，在网上验证用户身份等等。
3．物理隔离
所谓物理隔离是指内部网不得直接或间接连接公共网络。这种技术通过在每台电脑主板插槽安装物理隔离卡、双硬盘，把一台普通计算机分成两台虚拟机，实现真正的物理隔离。物理隔离卡的使用，使内部网与公共网实现了物理上的隔离，从根本上保证了内部信息网络不受来自互联网的攻击，此外，物理隔离也为内部网划定了明确的安全边界，使得网络的可控性增强，更便于内部管理。
在应用成熟的安全技术的同时，我们还应该加大对自主研发的投入力度，加强科研能力，研发出更加适合我国政务网实际情况的安全技术
关键词：中小企业可证券化资产支撑体系
中小企业的可证券化资产
可证券化的资产要达到一定的数量条件，规模较小则需组合类似资产，构成证券化资产池。中小企业资产规模较小，可将自己在产业结构调整中闲置的、能取得长期稳定收入流的优质资产进行组合，形成证券化资产池。中小企业适合于证券化的资产主要有以下一些：
知识产权证券化。一些中小企业拥有自主知识产权，但缺乏足够的资金使其产业化。通过资产证券化，可将知识产权真实出售给专司资产证券化的特殊中介机构（SPV），由其将知识产权集结成资产池，用使用费收入支持发行证券，实现融资。一方面知识产权经过结构性重组和信用增级后，总体风险得到有效控制；另一方面，投资者通过投资知识产权支持证券，能分享科技进步带来的收益，从而促进知识产权资产流通，加强企业的实力和竞争力。
应收账款证券化。中小企业存在相当数量的应收账款，可以通过真实出售，将这些应收账款转让给SPV，SPV进一步将所购买的应收账款进行结构性重组，构造成资产池，以资产池预期现金流为支持发行证券，达到最终面向资本市场为中小企业融资的目的。
商业银行贷款证券化。中小企业向商业银行申请贷款，中小企业成为证券化操作中的原始债务人，商业银行则是原始权益人也是资产证券化发起人。资产证券化后，中小企业贷款的证券化将有效降低银行的商业信用风险、流动性风险和结构性风险。
具体项目证券化。处于成长期的中小企业，其前期项目已投入营运，能够产生稳定的预期现金流。但由于企业尚处于初创和发展阶段，自身积累有限，外部融资能力不强，缺乏资金进行扩大再生产。运用资产证券化，企业转让正常营运项目收益权，以预期现金流为支持，面向资本市场发行资产支持证券，获得资金，解决企业扩大再生产面临的资金短缺。
中小企业资产证券化的障碍
参照国际上已有的证券化品种，资产证券化对资产池特征还有以下要求：高同质性。用于证券化的某一集合资产应基本上是同质的，以便规范操作，满足投资人的偏好与预算；高稳定性。只有资产的收入流量可预期，该资产支持证券的价值才能确定；高套利性。资产证券化由于有较完整的流程安排与风险隔离机制，因此其成本并不低廉；低风险性。只有那些低违约记录和低损失记录的资产类型才符合要求。
我国中小企业的知识产权和应收账款均难以满足这些要求。知识产权不同质、规模小、高风险；应收账款规模有限，不利于形成资产池，期限条件也有很大的差异，不具备同质性。一部分中小企业应收账款来源于大型企业，但很多大型企业拖延甚至拒付中小企业应付款，导致其应收款具有较大风险。同时中小企业商业银行贷款来源不足，资信条件也不够，给资产证券化带来了困难。只有解决了这些问题，中小企业的资产证券化才能迈出第一步。
建立健全资产证券化的支撑体系
首先，要保证资产支持证券享有较高的信用级别，具有投资价值。加入WTO后，国内企业逐步标准化，中小企业在银行的信用条件在改善，但提高资产支持证券信用等级还得从外部对所发行证券进行信用担保，实现信用增级。建议以政府为主导组建中小企业担保机构，加大建立信用担保体系的力度，以量化的指标加强银企双方的互通，有效扩大商业银行对中小企业贷款的总规模，为启动中小企业的商业银行贷款证券化，促使其良性发展创造条件。
【论文摘要】党的以来，我国对 农村 乡(镇)村管理体制进行了大的调整。由过去的”政社合一”的公社、生产大队、生产小队高度集中的垂直管理体制改变为“政社分设”的乡、村、组的相对独立和集中的管理体制。改变了过去政企不分的状况．自治权力在基层政权体系中的比重日益增加，农村基层政权建设也得到了加强。随着农村改革的深化，社会主义市场 经济 体制的逐步建立。农村经济一体化要求日益突出。但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇)村管理体制，客观上制约了农村大市场的统一管理和规划，人国地阻碍了区域之间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作，严重影响了农村经济的协调、健康、迅速 发展 。因此，探讨我国目前乡(镇)村管理体制中存在的问题，改革和完善乡(镇)村管理体制，以适应农村经济发展的要求．具有重要的意义。
一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题
1．乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府．作为国家在农村最基层的一级政权，承担着管理本地区 政治 、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。
2．乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。人民公社解体后。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村 教育 、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇 企业 和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。
3．乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在．少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看．乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织．仍未摆脱人民公社体制的影响，实际是党政混合运作的一体性机构．具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系．习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。
4．乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。
关键词：简约治理；半正式治理；社会后果；纠纷调解；拆迁公司
中图分类号：C916.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）05-0123-06
引言
集权的简约治理由来已久，成为传统中国社会治理的有效形式。自秦始皇一统天下以来，中央集权成为中国社会的常态治理，这种治理形态汇集韦伯所言的世袭君主制和科层官僚制于一体，其治国理念即法家主张的高度认同国家的权威，但是，它却无法解决官僚体系复杂化和自我延伸带来的国家与地方的隔阂问题，这是法家在治理过程中遭遇的困境。因此，在社会治理上，儒家成为解决这一困境的有效武器，儒家主张社会在差别规范“礼”的指引下，通过非正式的社会机制进行自我治理，官方主要负责在社会自我治理失败时的非常态性介入。儒家践行的就是一种集权的简约治理模式，即半正式治理。因此，传统而言，这种治理模式高度认同中央的集权特性，认为中央的权威是绝对和不可分割的。同时，这种治理模式又是利用半正式官员的简约形式，治理效果良好。
简约治理一般不依赖正式的法律制度，而主要依靠道德、风俗、习惯以及在实践中总结出来的经验，这种简约治理可以达到节制国家官僚体系和节约社会治理成本的双重目的。这意味着简约治理不可能是一种社会对抗国家意义上的治理机制，而是一种国家与社会实现良好互动和合作的治理机制。一直以来，简约
治理仍然是中国治理的一个重要特色。只不过中央集权被赋予了民主的理想，这个治理模式被总结为民主集中制[1]。
但是以上所述却与作者在村庄实践中得出的判断迥异。2013年清明前后，笔者跟随“三农”研究团队，对位于宜昌市的一个城郊村进行了20天的驻村调研，发现村干部利用各种非正式人员和非正式组织进行村庄半正式治理的现象十分突出。纠纷调解和拆迁公司参与征地拆迁是其简约治理的主要治理实践，然而，从后果来看，半正式治理带来的却是村庄治理乏力、混乱和灰色化。经验证明，简约治理越来越不可维系，田野调查表明，它们需要对近年来持续不断的基层治理困境负主要责任。
这是一个非常有意思的话题，围绕这一学术敏感性话题，我们对这一现象进行更深层次的理解和分析，从半正式治理的角度出发，以求探索出城郊村庄治理困境的原因所在。
一、相关文献综述
准确认识基层政权的性质和乡村治理的逻辑是理解中国基层治理变化的关键。在总结中国特色的乡村治理经验时，半正式的治理实践一直受到众多学者的关注。半正式的治理实践既是传统中国社会集权的简约治理的主要表现形态，又是近代以来国家政权建设的主要领域。其相关研究可以追溯到经典理论社会学家，而后，中国学者对其进行了正反两方面的经验论证。
韦伯对两种不同的治理类型进行了的划分，他认为世袭君主制强调“家长式”的权威主义，科层官僚制则强调“经验式”的实用主义，它们原本是两个独立的治理模式。然而，当运用到对的分析时，韦伯发现的治理不属于这两个治理类型中的任何一个，而是二者的结合，因而他用“君主世袭的官僚系统”（patrimonial bureaucracy）来定义的治理模式[2]。但是韦伯的研究限定了简约治理的产生，他能够考虑到士绅和宗族在乡村治理中扮演的角色，但是他最终的研究都局限于政府的正式机构的治理功能层面。因此，他对中国国家治理形态的概括并不到位。
在韦伯之后，Michael Mann在政府正规权力中区别了“专制权力”（despotic power）和“基层渗透权力”（infrastructural power）[3]。和韦伯的分析一样，Mann 的分析也不能阐明政府正式机构之外的治理。他的双向区分的权力结构仍然只是一种与民间权力对立的正式机构的权力，并不能说明笔者所要讨论的半正式治理。但是这些理论资源却很好地为中国学者提供了重要的参考。
关于乡村基层政权的性质与乡村治理的逻辑的研究，较多学者以非正式或半正式的治理实践作为分析对象。围绕半正式治理，目前有两种不同的理论预设与经验证明。一种观点认为，半正式的治理实践承载了诸多历史和地方的智慧，这是具有中国特色的一种治理模式，成为现代国家治理转型的有益因素。如，黄宗智通过对传统中国明清时期的司法实践、税务管理及行政实践等领域的研究表明，政府与社会的关键汇点的实际运作，寓于半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法，这一方法的部分内涵在近代国家政权建设的过程中仍广泛存在[4]。他不仅很好地揭示出晚清以后中央高度集权与简约治理官僚制、高专制权力和低基层渗透权力，以及法家和儒家相结合的特点，同时还提炼出了行政实践的特征即“简约治理”。李怀印认为非正式制度安排即是在国家权威和村民共同体的需求下产生的内生性制度安排，从治理的效果来看，这是一个官民两便的“实体治理”[5]。谈萧从中西比较的角度出发，得出了中国治理模式的特点，即中国治理以善政为导向，其要素包括人事关系的模糊治理、中央集权的简约治理和意识形态的教化治理。中国的治理模式首先是中央集权的，……同时，中国的治理模式是简约的，这种简约治理一方面可以使国家节制官僚体系，另一方面可以使社会节约治理成本。所以，从治理结构上看，中国特色的治理可以总结为中央集权的简约治理[6]。贺东航认为，黄宗智的“简约治理”理论在对解释林改公共政策落地具有重要的说服力[7]；另一种观点认为，半正式的治理实践是“现代”国家政权建设需要改造的领域，因为其直接导致国家治理陷入困境。杜赞奇通过对华北农村的研究，提出的乡村治理机制的“经纪机制”以及国家政权在基层的建设问题，他将其视野放在了国家与社会遭遇的乡村二级，关注的是乡村治理中扮演重要作用的“权力的文化网络”。他的研究试图表明，国家政权建设并没有有效地改造传统中国的基层治理体制，却破坏了权力的文化网络，并最终使得国家政权建设为国家经纪体制内卷化[8]。陈柏峰通过改革开放以来乡村混混的生存状态的变迁的研究，成功地论证了传统乡土社会的秩序是如何一步步瓦解，转而变成为灰色化的社会[9]。
“简约治理”是黄宗智研究中国乡村治理逻辑的一种尝试性解读，他从另类角度解读出中国基层治理的特点，那就是正式治理之外还存在一种半正式治理的结构形态，这种行政实践诞生于一个高度集权却又试图尽可能保持简约的中央政府，在伴随人口增长而扩张统治的需要下，所做出的一种适应。这种简约治理实现了“低投入、低负担，且高效率”的治理绩效，他进而认为这可能成为国家治理的有效形式和一种制度遗产。由此可知，黄宗智遵循的是一种乐观主义的治理路径。也有学者指出非正式体制的优势，与体制性主体相比较，他们的政治性、组织性治理资源较弱，他们主要依靠经济资源、文化资源和社会资源获得权威，较多地获得了村庄内部村民的支持和认可而得以参与治理[10]。
然而，20世纪90年代以来，乡村治理的基础发生了改变，从乡村社会的简约治理的实践后果来看，这种简约治理并不十分有效，甚至直接引发基层治理的乏力和瘫痪。这就充分应征了半正式与正式的行政实践并不必然互补且有效融合。
基于村庄调查的经验，笔者在实践中发现了这一半正式治理引发的严重后果，并试图通过对纠纷调解及拆迁公司参与征地拆迁的治理实践的分析来佐证这种判断。最终，我们得出了半正式治理在村庄基础发生改变后陷入困境，这种困境在没有国家及时介入的情况下，直接导致乡村秩序混乱和乡村治理内卷化等问题。
二、半正式治理及社会后果：基于江汉平原的经验
半正式治理在改革开放后的乡村社会的实践后果是极其严重的，这种社会后果主要表现为乡村社会的复杂化、灰色化和内卷化等问题，这是基于村庄调研得出的基本判断。因此，笔者拟通过对村庄纠纷调解及拆迁公司参与征地拆迁的深度分析，来进一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社会后果。
（一）半正式治理的村庄场景
大洋村文中所有人名和地名都是按照社会科学研究的匿名原则，经过了字名化处理，并不是真名。位于宜昌市，是一个典型的城郊村，距城区3.7公里，辖区面积14.5平方公里，1 235户，3 514人，3 100亩耕地，10个村民小组。宜万铁路和翻坝公路穿村而过，地理位置优越，引进的项目较多，如磁电子、月亮湾、金苗科技等项目。作为城郊村，大洋村拥有其他城郊村类似的所谓资源密集型村庄的共同特点，大型项目不断的下乡进村，村庄的利益不断密集，尤其是近十几年来的征地拆迁更是直接导致大量纠纷和矛盾产生。围绕征地拆迁，村干部花费大量精力来治理纠纷，当治理无效时就引入“第三方”，即拆迁公司。
（二）半正式治理的“复杂化”：关于纠纷调解的分析
1.纠纷的产生及治理。随着中国城市化进程的不断加快，许多城郊村不断被纳入到城市规划中来，征地拆迁成为村庄常态。围绕征地拆迁，各种矛盾和纠纷不断产生和激发。这种态势以2004年国家宜万铁路在村庄中征地为开端，目前为止，村庄共经历了2008年的翻坝高速和2010年的磁电子两次大型征地活动。村庄被征地潮流所席卷，由此引发的矛盾和纠纷也在不断飙升。下面是2004～2008年涉及到的土地纠纷（含承包地、宅基地和林地及田界等）数量的统计。
村庄纠纷随着征地拆迁不断涌现，传统内生规制力量的缺失使得村干部、小组长、村民代表及党员等扮演“调解员”的角色。国家利用非正式人员嵌入熟人社会的特性来开展基层治理，这样，乡村社会的半正式治理就基本成型。
2.村庄纠纷调解机制及矛盾“不出组不出村”。城郊村的一个典型的特点是利益不断密集，在这个过程中，国家关于基层治理秉持的理念是“将矛盾和纠纷化解在村庄内部，做到‘小事不出组不出村’”，意即构建出以村庄为基础的调解机制而不是以国家法院为主导的判决方式。地方政府对乡村治理的态度如同黄宗智所说的“县令基本像在民事案件里一样作为，他的优先选择是让社会机制解决纠纷”[11]。
由于缺乏家族和宗族力量的调解，村庄只能依赖于村委会，村委会则依靠村组干部、党员、村民代表及信息员等非正式力量。村庄中的调解程序一般是由小组上升到村一级。然而小组长能调解小矛盾和小纠纷，村民代表和党员作用也日渐式微，这样矛盾“不出组”的愿景就无法达成。而村对组的要求是矛盾“不出组”，因此，许多矛盾会被强制压在组内，小组内部就就形成一种矛盾越积越多的怪圈。仅当组内的矛盾危及到村庄治理时，村干部才亲自出面解决。村干部参与调解，仍然需要借助非正式力量。纠纷尽量遵循“不出村组”和“不出事”的逻辑。村干部在乡镇一级的行政压力和制度激励下，采用摆平理顺的策略，利用人情、面子和私人力量执法。但是村庄治权在税费改革之后也不断弱化，村级层面调解失效。矛盾需要上升到乡镇一级，乡镇一级主要通过司法所、派出所和办进行专门调解，但是这些部门在调解的过程中，同样也陷入困境，他们仍然会多次与村干部商谈，了解事情的原委，并与村组干部一起开展对纠纷的治理。司法局只有调解而无判决的权力，当他们的调解作用失效时，事件才会走诉讼的程序，最终由法院判决。法院是纠纷的最后一道解决线，通过法院的判决大多是很有效的。但法院一般不会轻而易举地接受这类案子，尤其是涉及到征地拆迁引发的纠纷。仅只有法院判决才能保障村庄治理的连续性和平稳运转时，法院才会受理。但是在基层社会，法院的判决与基层的实践是错位的，即法院的执行力得不到有效贯彻。真正能上升到乡镇一级的案例是不多的，通过法院判决的案例更是少之又少。因此，为了节约治理成本，乡镇一级会尽量将案件压在村里，村在无正式治理支援的情况下，只能寻求各种摆平理顺和“正式权力非正式利用”的治理策略和技术。
总之，在纠纷调解过程中，“矛盾不出组不出村”的地方性规则成为乡镇一级“不作为”的幌子，乡镇一级挤压村一级，而村一级就挤压组一级。乡村基础发生了变化，半正式治理失效，继而引发出一系列问题。
3.纠纷调解的社会后果：治理的高成本和村庄的无序化。非正式力量和村干部践行的群众路线对于纠纷的调解作用几乎是微乎其微的，这是由于乡村社会基础发生变化，而直接导致半正式治理的失效。乡镇一级将纠纷压在村里，村干部“花钱买平安”的“权宜性治理”方式成为治理常态。利用人情、面子、私人力量等治理资源，他们通过“磨”和“缠”的方式，通过多次做工作的形式来实施治理。同时，他们也热衷于运用各类非正式的权力技术与策略“擂”、“媒”、“示蛮”和“怀柔”关于“擂”、“媒”、“示蛮”和“怀柔”等治理技术和手段，吴毅在其编著的《小镇喧嚣――一个乡镇政治运作的演绎与阐释》一书中对其有深刻的描绘。 以及“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等“摆平术”“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等是应星在《大河移民上访的故事》一书中提出来的几种“摆平术”。 ，其中的一些运作技术具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点。国家为了节约治理成本，尽量将纠纷压在村庄层面。村庄对案件处理则常常陷入循环调解的境地，当村庄对纠纷的调解无效，而乡镇一级又消极行政时，纠纷就只能在村庄内部打转，简约的半正式治理在基层社会的实践中就表征为一种复杂治理，这种治理需要动用大量乡土社会的资源和规范，从而导致村庄治理呈现出高成本、复杂化和无序态势。
从表面上看，依靠半正式的行政实践似乎是节约了国家治理的大量成本即国家利用最小的成本，达到最好的绩效。但是，从乡村社会内部来看，一旦简约治理需要动员大量的资源，则这种治理方式实际上是复杂的。国家基础性权力不断渗入乡村社会，国家治理成本就转嫁给村庄，村庄承担着一种较高的隐形治理成本。即便纠纷和矛盾在乡村社会中得以解决，但这种矛盾也是经过了数次甚至是数百次的回合，由此产生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理资源的同时，只能被迫选择各种摆平理顺的手段，而这种治理实践极易导致村庄结构混乱和治理的内卷化问题。
（三）半正式治理的“灰色化”：拆迁公司参与征地拆迁的分析
1.拆迁权的下放及村庄遭遇钉子户。拆迁权位于乡镇一级，乡镇可以预留工作经费，有巨大的利益空间。但是，随着征地拆迁工作进展的难度加大及和谐拆迁口号的提出，再加上乡镇干部对村庄的“去熟悉性”而引发的对钉子户的瞄不准现象，这导致乡镇直接将拆迁权下放到村一级。责任权下放，乡镇政府考虑的是，村干部做工作更容易，可减少乡镇的治理成本，同时，也实现了风险的部分转移。
责任主体的下放并没有乡镇一级预想的那样好。村庄一级囿于自身的事务繁多和治权的弱化，拆迁工作老是做不下来，涌现出越来越多的钉子户。这样，在具备权力的同时，村级承担的义务也加大，村庄运转出现超负荷态势。村组干部自身在治理钉子户上是失效的，村里就只好引进拆迁公司。因为他们具有丰富的经验，且精通各类“摆平术”。因此，村民与村干部之间的博弈就演变为与拆迁公司之间的博弈。
2.拆迁公司的“软硬兼施”和符号暴力。拆迁公司被引入，实际上是政府在和谐拆迁压力下将村庄的治理行为转换为一种市场行为。拆迁公司的前身是劳务公司，经验丰富。村民说，“他们常常是谈到深更半夜，非得谈，不谈是不行的”，这种磨和缠的方式显然让村民不得不用大量的时间来应对，这显然已经演变为一种软暴力。同时，村干部看重的还有拆迁公司的硬暴力，村干部说，“没有策略是不行的，搞得实在没有办法了，就会请外面的人进来，混混能讲狠话，帮忙做工作，效果很好”。对于那些实在很难缠的人，讲狠话和威胁是很管用的。据村里的治保主任介绍，拆迁公司在市里有“”，他讲的“”其实就是指涉混混的圈子，这部分人很受拆迁公司或基层干部的欢迎。
村庄依赖拆迁公司展开对钉子户的治理，这只是村庄应对其治理能力衰弱的一种策略，是村庄实现其行政和治理目标的一种重要手段。原本属于基层治理范畴的征地拆迁在面临钉子户失效的情况下，激发出的一种集市场与行政于一体的半正式治理，而这种市场权力又将黑灰势力裹挟其中，他们甚至介入到基层治理政治权力的谈判范畴，成为一种隐蔽的治理。
3.半正式治理的社会后果：隐蔽治理与乡村社会的“灰色化”。引入拆迁公司，是村庄在治权和治责双重弱化的境况下采取的权宜之计，这种半正式治理的实践是建立在重复做工作甚至使用灰色符号的基础之上。后税费时代的混混不再是以裸的暴力展现在村民面前，而是隐蔽在制度和规范范畴中，呈现出一种隐退和监控的后台景象，操控着乡村的前台。这是一种隐蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆迁公司成为混混隐藏其中的有效庇护所。而这样的公司在基层社会遵循的是一种人治和私人治理的逻辑。从国家治理层面而言，借用这样的力量进行软硬兼施，达到了治理钉子户的目的。但是从乡村社会的秩序与基础方面来看，这种隐蔽治理打破了乡土逻辑和地方性规范，挑战着法律和政治原则，直接导致基层治理结构陷入灰色化境地。村庄利用拆迁公司的符号暴力开展对治理钉子户，取得了短暂的治理效果，但是，从长远来看，乡村的基础和建立其上的村庄治理将会彻底遭遇异化，进而村庄治权与治责就会更加弱化。同时，非正式权力溢出监督之外，这会对中国基层民主和基层法治建设起到釜底抽薪的瓦解作用。
三、结论
黄宗智给我们描绘出一幅简约治理有效性的图景，但是这种半正式治理却有极强的情境性。20世纪90年代之后，囿于村庄基础发生了变化，半正式治理呈现出越来越不可行的发展态势。在对纠纷调解及引进拆迁公司参与治理的行动逻辑进行分析，我们可以得知，半正式治理在基层社会引发的系列社会后果：
一是，基层治理的内卷化。纠纷调解的手段目的化，注重策略和治理技术，造成村组干部权力的虚置和基层治理的乏力，简约治理失效和更趋复杂化。混混等地方非法势力嵌入到基层治理中来，成为一种典型的隐蔽治理力量。隐蔽治理是半正式治理无效的一种表现，而在国家不及时介入或回避的情况下，隐蔽治理不但瓦解半正式治理的基础（乡土性），而且还瓦解正式治理的基础（政治性和规则性）。因此，乡村治理结构灰色化和内卷化更为明显。
二是，基层民主的萎缩和法治根基的破坏。村组干部在“矛盾不出村组”的压力下，采用各种治理技术和治理策略，他们实践的是一条策略主义的逻辑而不是治理的逻辑，这样的策略性治理极易扭曲国家规则治理的本意。半正式治理的失效问题得不到正式力量的支持，直接导致乡村治理结构陷入灰色化境地。这样，国家基层民主表达机制受到损害，国家法治根基也遭到侵蚀。
因此，乡村社会的基础发生了改变，半正式治理的基础不存在。国家政策的“顶层设计”经过半正式治理环节后化为“村庄实践”，直接造成了乡村社会的复杂化和灰色化，进而导致国家基层政权合法性的丧失及乡村治理和治权的混乱和弱化。如果放任不管，不仅“混混治村”成为乡村社会的常态，更为严重的是当代中国基层民主法治建设的根基将永不存在。我们必须警惕这种现象，并推动国家基层民主法治社会的建设。因此，半正式治理在基层社会遭遇的异化现象提醒我们，乡村社会更需要国家正式权力的引导和干预。
参考文献：
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[9]陈柏峰.乡村混混与农村社会灰色化――两湖平原，1980～2008[D].华中科技大学博士学位论文，2008：17.
关键词： 大学生村官创业政策
中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2014）-1-0001-02
一、 陕西省大学生村官创业政策的主要内容和特点
（一）大学生村官创业政策的相关内容解读
1、依照规定贷款还款
大学生村官创业的贷款金额是1万至8万不等，政府和相关的金融机构推出的贷款方式是金融贷款，也包括财政补贴。针对特殊情况采取灵活的贷款政策，在确定个人信誉的前提下，随时用随时支取，而且可以循环使用。要求在3年内按照银行的利率归还创业贷款的金额。
2、财政拨款，银行经办
陕西省的财政部门每年安排专用的大学生村官创业基金，专门支持大学生村官进行创业，每一年都有具体的拨款金额。政府会根据招标结果确定由哪家银行负责，中标的银行会按照法定的手续对申请创业基金的大学生按时发放贷款。
3、创业资金的审核由银行负责
大学生村官创业资金的发放是由中标的金融机构审核办理的，我省得财政部门再根据申请的具体情况拨款，把所拨款项分解到下属的县市区，保证了专款专用。
（二）政策的主要特点
1、贷款利率较之普通贷款偏低
政府对优质的大学生村官提供创业贷款本身是属于一种扶植政策，融机构考虑到大学生的实际情况，银行坚持微利的原则，给大学生收的贷款利率是比一般情况下偏低的，这在一定程度上减轻了大学生的还款压力，同时会大学生村官提供的方便。
2、大学生村官创业贷款的担保方式更加多样
普通的贷款担保方式比较单一，对于大学生村官也不是特别合适，因此针对大学生村官的创业贷款采取了多种多样的担保方式，例如可以对工农业生产设备的使用权进行抵押，对创业项目之间互保等，不同于以往单纯的法人担保和实物担保抵押。这种灵活性的政策可以扩大贷款的覆盖面，增加饱和度。
3、还款方式更加灵活多样
大学生村官的还款能力毕竟是有限的，针对大学生的具体还款能力和实际创业当中的难度，财政部门也采取了一些优惠政策，可以再3年之内一次性的付清，也可以猜3年内分期进行偿还，这样就会减轻大学生村官的还款压力。
二、 陕西省大学生村官创业政策对鼓励全国的大学生创业具有重要意义
（一）可以缓解就业压力，锻炼大学生的自身能力
大学生村官创业对于缓解就业压力，锻炼自身能力有重要的意义，据笔者调研结果，在大学生村官任期届满后的流向问题上，陕西省大部分村官都希望期满后参加公务员考试，可是有限的公务员招录名额根本满足不了日益庞大的村官队伍，而在农村这个广阔的大舞台，鼓励大学生村官自主创业，不仅可以解决期满后的出路问题，还能锻炼自身为人处世的能力，使自己获得力量。
（二）可以提高农村社会的经济发展水平
给大学生村官创业进行经济扶持，能够鼓励大学生积极参与到农村的建设当中，会带来先进的生产技术，能够解决农民迫切知道的技术难题，例如病虫害防治、农业结构的改革、良种的培育、农作物的深加工、乡镇企业的发展等等，大学生村官的创业之路也就是农村经济的发展之路，通过大学生发挥自己的专业知识和创造力能够调动一个地区工农业的发展，从而提高新农村的建设水平。
（三）带动农村基层政权建设朝着科学化发展
农村的基层政权建设关系到农民群众的切身利益，是联系政府和人民的桥梁，基层政权建设的好坏直接关系到农村的和谐发展。而大学生村官有知识、有素质、有见识，能够把民主公平的意识传播到农村建设当中，有助于农民群众按照党的路线方针政策进行活动。通过大学生的先锋带头作用，能够带领百姓建立一个民主和谐的村委会，从而推进农村的积极建设，推进政治文明，维持社会稳定。
三、陕西省政府推进大学生村官进行创业的具体举措
（一）严把关口，确保选聘质量
陕西省对大学生村官创业问题高度重视，严把村官选聘关口，组成了以省委常委为代表的领导小组，主要工作是协调大学生村官的选聘工作，以“优选”为选拔大学生村官目标，目的是优化整体大学生村官的队伍结构。
（二）开展岗前教育，促进学生从心理贴近群众
大学生从学校直接走进了农村，生活环境发生了变化，角色也从学生跨越到农村管理者，这种感情的转变并不是靠学生自己就能立马进入角色的，为此陕西省政府对这些大学生村官进行了岗前的教育培训，帮助大学生村官从内心上接受自己的工作，接受自己的角色，从而把群众当家人，从行动上帮助群众更好的进行生产工作，更好的生活。
（三）提高大学生的待遇，促进其更好的为农村进行工作
很多大学生都会去大城市工作，而农村条件十分艰苦，大学生村官也会存在一些生活感情上的困难，为了解决大学生村官的实际困难，陕西省政府在政策上争取给予大学生村官一些好的待遇，首先在经济条件上，陕西省政府给每位大学生村官每年进行财政补贴，增加工资待遇，发放安置费用等等，同时针对大学生村官的养老、医疗保险、人身意外保险以及生育险等等，也积极完善，全部拨款由县市区的相关财政部门承担，争取减轻大学生村官的后顾之忧，更好的扎根农村，贡献光和热。（五）积极开展职业培训，提高综合素质
第一是鼓励大学生村官和老村官进行交流沟通，大部分的大学生村官在学校学习了很多知识，但是却没有在社会上进行实践的机会，对于社会发展、工作类型、社会交往一无所知，这是大学生村官的软肋，因此政府组织了岗前培训，陕西省也因此建立了老干部带新村官的帮教机制，同时鼓励大学生之间进行沟通交流，取长补短，以帮助大学生村官更快的熟悉村里的业务，更快的把自己所学的内容运用到村级的管理当中；第二，在大学生上岗前进行专项的培训，因为部分学生接触农村的机会比较少，对农村的情况不了解，这就会增加他们在村里进行管理的难度，因此陕西省政府开展了岗前培训，主要的培训内容包括中央对农村的政策、农业生产中应用的科学技术、农村发展的现状、先进的生产技术等等，这些培训的课程能够快速的让大学生村官掌握村里的实际情况，以在工作中有针对性的进行工作；第三，陕西省政府积极与高校进行合作，委托高校开展大学生村官的短期培训课程，让大学生了解村官对于农村发展的重要性，推进优秀大学生投入到农村建设当中，同时潜移默化的把农村的情况传递给大学生，这些切实可行的村官课程直接推进了大学生村官素质的提高，一部分学生也表现出来回到属地农村进行工作的愿望。
四、 结论
关键词:城市化 城乡结合部 管理问题 解决对策
中图分类号:F290文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)04-021-02
一、加强城市化进程中城乡结合部科学管理的意义
1.有助于落实科学发展观,构建社会主义和谐社会。各级党委和政府对城市化进程中城乡结合部实施科学有效的管理,用科学的思想观念和科学的方法指导城乡结合部的发展,有利于切实贯彻落实科学发展观,有助于城乡结合部在城市化进程中有序协调的发展,有利于构建和谐的社会。
2.有利于推动社会主义新农村建设,促进经济的又好又快发展。“三农”问题是关系到改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定,没有农民的小康就没有全国人民的小康,没有农民的现代化就没有整个国民经济的现代化。城乡结合部一方面承载了传统乡村的基本特征,又同时具备了城镇生活的多种特点,加强城乡结合部的科学有效管理,不仅能够为社会主义新农村建设和国民经济作出贡献,同时能够为新农村建设积累宝贵经验。
3.有利于构建服务型政府,提高管理效率和水平。政府在城乡结合部管理中发挥着重要的作用,通过实施科学有效的管理,推动政府由管制型向服务型转变,加快党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的城乡结合部管理新格局的构建,进一步提高城乡结合部管理的整体效能。
二、我国城市化进程中城乡结合部管理存在的问题
1.城市化进程中城乡结合部的社会管理仍然滞后。(1)流动人口多,治安管理混乱。流动性导致人口的不稳定。城乡结合部外来务工经商人员很难完全融入当地社会,不得不以流动人口、暂住人口的身份出现,增加了管理难度。外来人口中有些人素质不高,又无固定职业,由于缺乏管理,各种违法现象不断滋生、蔓延,使城乡结合部成为犯罪人员的聚集地,社会治安的死角,刑事案件发生率大大高于城区。同时,由于暂住人口较多,给计划生育、子女普及教育带来许多新的问题。(2)道路拥挤,交通管理滞后。在城乡结合部内,很多道路没有与城市道路相连,无法构成完整的道路系统。再加上人员流动性大,城乡结合部经常出现道路堵塞、交通拥挤的现象。而城市交警无力去承担城乡结合部的交通管制,在城乡结合部内又没有设立相应的管理部门,长时间的道路堵塞、交通管理混乱很大程度上阻碍了城市对外经济联系和城市化的发展。
2.城市化进程中城乡结合部的经济管理相对薄弱。(1)征地程序混乱,农民利益受损。城市化进程中农民土地被城市政府大量占用,失地农民得到的补偿费难以保障他们在失地后获取与从前经营土地相当的收入。城市政府以低价征用农民土地后,以高价转让给开发商,谋取巨大利益。从某种意义上说,农民的利益遭到了损害。(2)经济管理失调,产业结构失衡。大部分城乡结合部在由第一产业向二、三产业转变过程中,由于缺乏正确的引导和组织,出现了恶性竞争、产业结构失衡的现象。城乡结合部的第三产业,大多以房屋出租、小型餐饮和零售商业为主,少数的实业公司也只是发展劳动密集型产业,技术含量低,缺乏市场竞争力。 (3)居民收入来源单一,就业困难。村民们形成的传统思想观念,在城市化过程中并未彻底改变,浓厚的乡土小农意识,小富即安的思想,较低的文化水平和技术能力使得他们很难适应快节奏的城市生活,在再就业过程中很难找到满意的工作。
3.城市化进程中城乡结合部的规划管理不够完善。(1)城乡结合部布局混乱,与城市总体规划不符。大多数城乡结合部在道路方面没有与城市道路进行整体规划,无法满足人流、物流、停车及消防的基本要求,排水、排污设施不成系统。受城乡二元管理体制的影响,城市政府对城乡结合部的规划工作重视不够。有些地区虽然有比较完善的详细性规划,却没有得到严格执行。(2)城乡结合部内违章建筑居多。房屋租金的冲击、再加上政府的拆迁补偿,使得城乡结合部的房屋越盖越高,越来越密,但房屋质量越盖越差。(3)公共基础设施少而且差。城乡结合部普遍缺乏城市基础设施,供水、供电、供气、供暖等管网线路设施不全,且布局混乱,质量差。幼儿园、小学、垃圾站、社区活动服务中心等严重缺乏。许多村落用地功能紊乱,缺少树木和绿地,生活、建筑垃圾随处可见,街道越占越窄,生态环境很差。
4.城市化进程中城乡结合部管理体制还比较落后。(1)城乡结合部基层政权管理问题。村委会、党委会政权建设不力,在村委会和党支部进行选举时存在许多问题,如选人标准过于笼统,有些村民不能正确行使权利等,影响基层政权建设。城乡结合部基层政权组成人员普遍文化素质低,领导素质低,带领群众致富的能力低。一些基层干部的群众观念相当淡薄,群众基础较差。(2)城乡行政管理体制交错。由于行政管理体制的制约,使城乡结合部存在自然属性与社会属性不统一的问题。尽管在自然属性上城乡结合部产业非农化,居民职业构成也非农化,但在社会属性上依然将其农村部分定位为农村社区。行政体制改革滞后和属性的不统一,导致城乡结合部行政管理权力交错,管理混乱。一方面它必须接受以管理城市为主的“区”的领导,但又没有实施城市社区管理体制;另一方面它虽然是农村社区的组成部分,但大部分的劳动力转向了非农产业,许多农村政策失去了贯彻对象,城市的各种优惠政策也难以进入城乡结合部地区。近年来城市政府已经介入城乡结合部的管理,乡镇领导和街道管理的地域交错、职责不清,在实际工作上常常相互推托责任,很多工作难以顺利开展。
三、完善城市化进程中城乡结合部管理的对策建议
1.在科学发展观的指导下实现管理观念的转变。在新型的管理观念中,管理就是服务,只有提供优质的服务才能更好的实现城市管理。就城乡结合部管理而言,要引进“以人为本”的管理观念,重视对人的“改造”。管理者要急群众之所急,利群众之所需,做好宣传、说服和维稳等工作,提高城乡结合部群众对进一步发展的重要性、必要性的认识;政府发展方案要承诺保护农民的切身利益,加强精神文明建设,提高城乡结合部群众的文化技能水平,以适应城市化发展的需要。
2.完善管理方式,注重实际问题的解决。为了城乡结合部城市化更好的发展,需要转变传统的政府管理方式,整合行政资源,降低行政成本,提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职,加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度,让城乡结合部人民群众更广泛地参与公共事务管理。在推进城乡一体化发展过程中,要充分发挥农民的主体作用,确保农民自主决策、自主建设、自主管理、自主发展;大胆改革创新,根据各村实际实行“一村一策”,创造性地解决遇到的问题;坚持依法依规办事,严格保护耕地,严格拆除违法建设。还要大力推进政务公开,加强电子政务建设。增强政府工作透明度,提高政府公信力,使政府管理方式向民主、透明、便民、效能和法制等方面转变。
3.创新管理手段,更好的实施公共服务。(1)加强城市总体规划,充分发挥政府宏观调控作用。重视城市整体规划的修编工作,充实城市整体规划的内涵。做好乡镇企业特色工业园区规划,确保乡镇企业合理布局。做好农村点规划工作,改变城乡结合部环境“散、乱、差”的局面。(2)建立城乡结合部居民劳动再就业体系。大力实施更加积极的促进就业政策,千方百计增加就业机会,拓宽就业渠道,打造就业平台,完善就业服务,加快推动促进就业的政府责任体系、政策扶持体系、管理服务体系及技能培训网络等向城乡结合部延伸,推进城乡结合部劳动力向二、三产业和现代农业转移,积极促进被征地农民和下岗职工就业。进一步制定和完善更具导向性、操作性的鼓励扶持创业的政策措施,加强创业培训,降低创业门槛,优化创业环境,激发创业活力,引导和促进更多的人通过开展形式多样的自主创业增加经营性收入,带动和增加社会就业。(3)注重产业结构的提升。使城乡要素在城乡结合部区域内合理流动和有效配置,真正发挥工业反哺农业,城市支持农村的作用;把高效优质农业生产投入品引入城乡结合部,引导和帮助农民科学种田、精细养殖;把科技人才、科研机构和科技成果积极引入城乡结合部,开展产品研发、技术攻关和推广应用,协助培养新型农民,增强农民的科技和创新意识,提高新农村建设主体的综合能力,促进城乡结合部第一、二、三产业全面协调可持续发展。
4.深化管理体制改革,以求城乡结合部协调可持续发展。(1)深化户籍制度改革,加强流动人口管理。取消农业户口和非农业户口的划分,而以居住地为主要标准,并按常住人口、暂住户口、寄住人口进行户口登记管理,建立城乡居民自由迁徙和政策调控相结合的户口迁徙制度,逐步放开城镇户口限制,积极推进农村人口的城市化。按照公平对待、服务至上、合理引导、完善管理的原则,把流动人口服务管理纳入当地经济社会发展规划,特别要结合积极稳妥推进城镇化建设,加快推进户籍管理制度改革,着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题,探索“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理新模式,提升流动人口服务管理水平。(2)构建全民社会保障制度。加快构建城乡一体的社会保障体系,进一步扩大城乡住房、就业、医疗、养老等各类保障的覆盖范围,稳步提高保障能力和保障水平,不断增加居民保障性收入,让农民更多分享土地增值收益,进一步增加农民资产性、保障性收入,促进城乡居民收入差距不断缩小。要更加重视解决重病、残疾、孤寡、丧失劳动力等特殊困难群众的生活困难,不断加大对他们的救助帮扶力度,让他们更多地享受到社会主义大家庭的热情和温暖。(3)实施具有特色的城市社区管理体制。在城乡结合部进行管理体制改革,其核心和基本内容就是在城乡结合部打破城乡分割架构,从根本上解决城乡结合部二元结构体制,取消农村社区管理体制,农民改为居民,村委会改为居委会,集体经济改为股份公司,土地村集体所有改为土地国家所有,实施单一的城市社区管理体制,使其成为真正意义上的城市城区。(4)完善城乡结合部土地开发管理机制。政府首先应对地方政府的征地权进行必要和适当的控制,使政府征地权的行使建立在为公共目的的基础之上,而对非公共目的使用集体土地则应通过市场机制来实现;其次,无论公共目的用地还是非公共目的用地,均以农地非农化市场价格定价;第三,要建立公开竞争的土地有形市场,完善市场价格形成机制,通过市场机制决定土地价格,以纠正价格扭曲和降低市场运行的效率损失。
[项目资助:全国教育科学“十一五“规划课题(FIB060370);河南省高等教育省级教学改革研究项目(227);河南师范大学创新性实验计划项目(2008062)]
参考文献:
1.冯小英.城乡结合部问题的根源及其解决途径[J].城乡建设,2006(2)
2.付加锋,宋玉祥.城乡结合部的问题与对策[J].国土与自然资源研究,2002(2)
3.李世峰.大城市边缘区的演变机理与发展策略研究[D].北京:中国农业大学博士学位论文,2005.
关键词:乡镇；财政管理；对策探析
乡镇是基层政权组织，乡镇财政、财务管理工作的好坏，对加强农村基层政权建设，维护农村基层政权和社会稳定，具有重要的作用。近年来，随着财税体制改革的逐步深入，乡镇财政、财务管理的状况备受社会关注，上级部门对乡镇财政、财务管理的要求也越来越严格，但乡镇政府在财政、财务管理方面仍然存在有法不依、有令不行、有章不循等现象。如何从根本上解决乡镇财政收不抵支，负债运行的问题和困难，是每一个财政工作者必须思考和解答的课题。论文百事通笔者对此展开探讨。
一、乡镇财政管理存在的问题
1.财政预算约束不严格。从近年来审计反应的情况来看，乡镇在预算批复、调整及执行过程中仍存在违反《预算法》的行为。表现为预算编制不科学。实行“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际”的方法，预算既不全也不细，操作性不强，资金分配不透明。乡镇其他收入未完全纳入预算，大量预算外资金的使用透明度不高，预算调整不规范。有些乡镇追加预算没有严格履行报同级人大审批的程序，超出预算部分脱离了同级人大的监督。
2.专项资金管理不到位。由于政府部门在支农项目管理上体制不顺，职能交叉，导致乡镇专项资金管理分散，情况不明。尤其是对项目多、资金量大的乡镇，未按规定对资金实行专项核算。大部分支出在经常性科目中核算，各项目之间互相调剂、挤占，很难有效进行监督管理和绩效评价。此外，对专项资金支出的监督突击性检查多，且对发现的问题没有具体的处罚和整改措施，使监督流于形式，致使乡镇普遍存在挤占、挪用专项资金和代管资金的情况。
3.财务管理机制不健全。乡镇政府机关财务管理模式五花八门。有的是财政所做账，有的是经管站做账，有的整个乡镇政府机关一套账，有的却多达四套账。乡镇财务人员的分工不科学。有些财政所长既是所长，还是会计兼出纳，有的乡镇一年做一次账，出纳成了事实上的兼职会计，内部管理控制基本失效；有些乡镇财务人员更换频繁，手续交接不清，造成财务管理混乱。
4.乡镇财政收支矛盾突出，负债现象严重。目前，大部分的乡镇在农村基金会、财政周转金、商业银行贷款等方面普遍存在数额大、沉积多、偿还难的沉重的债务负担。一是有的工程项目缺乏科学论证，没有因地制宜，没有可行性研究，结果一些企业效益不好、长期拖欠，资金收不回来；二是有的乡镇盲目搞建设，不根据本乡镇实力、财力、借钱上项目；三是个别乡镇机构臃肿、人员过多、入不敷出，靠借款来维持日常的费用开支。
二、乡镇财政管理存在问题的原因分析
1.体制运行缺陷，没有约束机制。缺乏综合预算管理意识，预算管理不规范，预算约束力弱化，预算编制程序不到位，支出预算编制粗糙。
2.经济利益驱动，法制观念不强。财务收支活动不能严格遵守国家法律法规和财务规章制度，导致一些违法违规行为的发生。
3.财务管理制度不健全，内控制度不严密，监督机制不完善。目前许多乡镇没有制定规范性管理制度，缺乏制度约束。不少乡镇在财务收支审批程序、支出凭据的审核、财务人员岗位职责的履行等环节缺乏相应的制约机制，一些财会人员未能切实履行监督管理职责。
4.乡镇领导和财务人员素质有待提高。乡镇领导和财务人员的素质普遍不高，缺乏培训教育，部分乡镇的财会人员岗位变换频繁，影响了工作开展。
5.个别部门对乡财信息化管理存在虎头蛇尾现象。个别部门未能继续对乡财信息化建设方面给予经济和人员的大力支持，后续管理不够。
三、加强乡镇财政管理的对策建议
随着经济的发展，基层财政职能日益强化，地位愈加重要，作用越来越大。要做好乡镇财政、财务管理工作，必须充分发挥乡镇在经济建设中的主战场作用，多管齐下，共同努力。
1.改革乡镇财政管理方式，推行“乡财县管”或“镇财县管”模式。按照公共财政的管理要求，以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为主要形式，通过改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管乡用”或“镇财县管镇用”，进一步规范乡镇财政收支行为，强化财政监督，提高资金使用效益，防范和化解债务风险，乡镇经济和社会事业持续、健康发展。（1）对实行“乡财县管”或“镇财县管”的乡镇，坚持“五不变”原则。一是预算管理权不变。乡镇财政所负责编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织执行本级预算。二是资金的所有权和使用权不变原则。乡镇的资金所有权和使用权归各镇所有，县财政不集中、不平调。三是财务审批权不变原则。乡镇的财务审批程序按各乡镇目前实行的审批制度执行。四是独立核算主体不变原则。以乡镇为单位进行财务核算，结余归各乡镇所有。五是债权债务关系不变原则。乡镇的债权、债务仍由乡镇享有和承担。
（2）以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政治理方式。一是预算共编。乡镇政府根据县级财政部门提出的具体指导意见编制本级预算草案并按程序报批。二是账户统设。统一开设乡镇财政收支账户，各乡镇财政所按县财政局的批复在镇金融机构开设“国库基本结算户”、“工资专户”、“非税收支专户”等财政银行专用账户，办理乡镇财政资金的收支业务。三是集中收付。即乡镇财政税收收入全部上解县级库，纳入预算管理，乡镇收取的所有非税收入全部直接缴入县财政专户，由县财政根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。支出由财政专户拨入乡镇财政收支账户，以年度预算为依据，按照先重点后一般原则进行分配。四是采购统办。即镇采购支出凡属集中采购范围的，由镇提出计划和申请，报县财政局审核后，交县政府采购办按有关规定统一办理，采购资金从“财政专户”直接拨付给县政府采购办或供应商。五是票据统管。即乡镇使用的财政票据，乡镇使用的行政事业性收费等票据由镇会计核算所到县财政局领取，发给各预算单位使用，严格实行“限量领用、定期核销、票款同步、以票管收”的办法。新晨
2.完善制度、夯实基础。制度建设是各项工作顺利进行的基础。要完善乡镇财政、财务管理规章制度，制定乡镇预算管理、资产管理、专项资金收支管理、工程项目管理、负债资金收支管理等专项管理制度，特别是强化预算管理，严格预算约束。加强支出管理，严格支出审批程序和手续。加强债权债务管理，逐步化解现有债务等工作，规范理财行为。
3.加强乡镇财务人员队伍建设，规范财务管理和会计核算。队伍建设是各项工作顺利进行的保证。要重视乡镇财务人员队伍的建设，人事部门在对乡镇财务人员调配时要将熟悉财务知识、精通业务、素质好的人员选拔到财务工作岗位上来；为财务人员自身学习，更新知识提供机会和机制，定期对财会人员进行业务培训，通过考试考核等不断提高财会人员的业务素质和核算水平；明确会计、出纳岗位职责，建立互相制约机制，规范财务核算；严格执行财会人员持证上岗制度，保证财务人员相对稳定，不能随意变动。
4.建立健全监管体系，加大对违纪违规问题处理处罚力度。一是加大监督广度，加强新闻舆论监督，增加乡镇财政收支的透明度，把内部监督与公开曝光结合起来。二是加大监控的深度，加快建立健全乡镇领导离任交接制度，加强乡镇领导经济责任审计的结果运用，把监督与管理干部结合起来。三是纪检、监（检）察、财政、税收、审计等执法部门要加大监督检查力度，合理分工、相互协调，形成有效的监督合力和制衡机制，对于监督检查出的违纪违规问题，严格按照《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律法规处理处罚，对单位收缴违纪违规资金、罚款的同时，按规定追究有关当事人的个人责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
参考文献：
[1]殷金胜.浅论加强乡镇财政财务管理[J].当代经济，2008，(2).
