时间：2023-04-08 11:46:36
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学困生之所以难转化，不仅因为教师、家长的帮扶不力，还因为他们常用一种病态的目光看待问题，犯了错误，不是及时地反省而是把个人封闭起来，认为自己无能、老师偏心来逃避责任；另一方面，他们却有着一种强烈的病态自尊。鉴于此，笔者试从语文老师的角度，借语文学习这个主阵地，尝试为他们画好一个个大大的“正晕轮”，帮助他们重新找回自尊和自信。
一、借语文式宽容，画“乐学”之晕
大多数的学困生表现为对老师和家长的苦口婆心无动于衷，对事冷漠。攻其身不如攻其心，我们何不宽容一些，为他们画一个大大的“乐学之晕”？
1.友爱的姿态。学困生更渴望得到老师的爱。一句适宜的鼓励，一个充满赞许的暗示，一句关切的话语，都会点起学困生心中希望的火焰，构建学困生乐于学习的氛围。
2.幽默的语言。有魅力的语文老师应该具备语文式的幽默。面对学生在学习中无意犯的错，尤其是学困生，大声呵斥于事无补，幽他一默又何妨？
案例1：有位三年级老师看到学困生将“桌”写成了“卓”时，故作惊讶地对他说：“这张桌子不得了，砍了两条腿还能站住！”孩子便在玩笑中会意了。
3.入耳的说教。学生犯了错误，用什么样的话语对学生最有效？恶狠狠的话语就一定有效吗？我曾见过学生当着教师的面摔门。在教育界，到处流传着陶行知老先生“四颗糖”的故事。没有义正词严的批评，没有语重心长的说教，更没有疾风暴雨的体罚，而谁能说这样的教育不动听入耳呢？
4.契合的心灵。有些课任老师常会对学生说：“你们班纪律真差！”而班主任常会说：“我们一定能赢！”“我们”与“你们”，前者亲和，后者对立。不要小看了教师不经意间的用词。教师在对学生恶语相向时，就是将这些学生推向了自己的对立面。而很多优秀班主任的一言一行无不向孩子们暗示着一个信息——“我们”是一个密不可分的整体。老师，是其中一员。
二、借语文式帮助，画“悦己”之晕
所谓语文式帮助，意为含蓄的、育人于无形的帮助形式。
1.鼓励化整为零。学困生在听说读写各方面似乎一无是处，拿写字来说，满本的习字册上你找不到一个可以称得上整洁、美观的字。怎么办？将鼓励化整为零！
案例2：我用红笔圈画出他们每个字中相对漂亮的笔画以示褒奖，哪怕只是一笔略带笔锋的捺。这方法还真奏效，有两个原本写字如乱草的孩子，就因为半个学期中，我用这种方法送他们数百个红圈圈，现在开始认真写字了！
2.竞赛有纵有横。与学优生相比较，学困生获得成功的体验是不多的，这就需要老师针对他们的特点为他们多提供成功的机会。
（1）纵向评比：当然是拿他们自己的现在和过去相比，不断发现并表扬他们的进步。此时，给他们备一个成长记录袋真的很有必要。有时，针对特殊情况还要采取一些非常方法。
（2）横向评比：为了不让学困生离群或是自封，我们也不能忽视他们与同学之间的横向竞赛。可以指导全班学生在班里找一个竞赛对手，在学习上制造你追我赶的氛围。不过，学困生的结对子竞赛一定是在老师的精心设计之下才能发挥应有的作用，教师要不动声色地给他们安排一个水平相当的竞争对手。
3.评价短中见长。不可否认，学困生虽然文化成绩不够理想，但也许文体方面有一定特长；他们虽然一时落后于人，但内心也有争上游、争荣誉的欲望；他们遵守纪律的自觉性不够高，但却乐于助人等。我们要勇于跳出传统的思维束缚，对自己的学生进行重新“定义”，做到“短中见长”。
4.距离远近适当。笔者在此处要重点说一说，细心的语文教师是如何把握好和学困生之间的空间距离的。
（1）授课时的距离。教育心理学家曾做过这样的实验：教室里有四组学生，教师始终站在三、四组之间过道的三分之一处上课，实验观察结果显示，教师身边的三、四组学生的听课状态明显好于一、二组。所以，我们不要总高高在上地站在讲台上，要常走进过道进行课堂教学，并且要时常变换两个过道。
（2）评价时的距离。如果批评，对那些胆子大，屡教不改的孩子要近距离批评，使他能够感受到压力，对胆量较小的孩子最好远距离批评，使其不会太感觉压迫；如果表扬，那就最好是近距离了，因为对任何一个取得成功的孩子进行靠近表扬都具有明显的教育功效，有很好的激励作用。
三、借语文式交流，画“亲子”之晕
如何用语文方式与家长更有效地交流，为学困生与家长之间画好“亲子”之晕呢？
1.拓一条渠道。对于中高年级的学困生，家长的教育方法都或多或少存在问题。而且经过多次较量，他们也已经像他们的孩子一样油盐不进。对于不愿或不敢与你交流的家长，不同的情况要借助不同的交流渠道，目的只有一个，那就是——家校良好沟通。
案例3：刚接这个班里阿凡（单亲家庭）的爸爸是基本请不动的，于是我果断地放弃了与他面谈的交流方式，改为给他写信。孩子每有点滴进步，我都会写上只言片语让孩子捎回。53封信写完了，他的爸爸竟然开始主动到学校来与老师交流孩子的学习状况了。更可喜的是，在捎信的路上，孩子也悄悄增长了自信！
2.换一个角度。其实，我们做教师的如果能在改变观念去欣赏孩子的同时，也教会家长换一个角度去欣赏孩子，才可谓功德无量。我的同事徐老师就是这样做的。她最常问家长的一句话是：“这孩子在家有什么优点是我还不了解的呢？”
行政程序的发展及其法治化，是社会民主法治发展的必然的结果[1]。19世纪末到20世纪初，一方面乃因社会事务的增加，需要广大的行政权力，另一方面随着行政权力的扩张，政府职能的转变，民主政治的发展，需要对行政权力进行制约，以保障人民的权利不被侵犯。这些正是促成行政程序法制定的原因，因为行政程序法是控制行政权行使的重要机制，两岸的行政程序法制应该说都是在这样的背景下催生的。
政治稳定与民主政治制度的确立，是行政程序法发展的政治基础和动力。行政程序法的立法必定以稳定的政治为前提，没有稳定的政治[2]，社会秩序必定会动荡，遑论要求政府给予合理行政程序的对待。除了政治的稳定外，民主政治的确立也是推动行政程序法立法的动因。
政治民主化是促成行政程序立法的客观环境。台湾地区自1989年7月开始解严，结束自1949年以来长达50年的，政治民主化有了重大转折，政治逐渐开放，人民权利意识开始增长，产生一波社会运动的浪潮，人民藉由集会及游行，向政府表达自身权益的需求、对公共政策的不满，展现对政治的参与，社会迅速转变；而大陆地区在1982年通过新宪法，这对行政程序法产生了基础作用。此后，大陆地区开始朝政治民主化迈进，对行政程序法的推动，有正面的诱因。故政治民主化，必然促使人民权利意识增长，而行政程序法正符合人民维护自身权益的需求。民主政治故为行政程序法典的直接动力论文。
推动行政程序法制定的动力有一个共同的特点，便是社会转型压力大，不论是现在的大陆地区，还是1990年代的台湾，在政治、经济、社会乃至于法律，都面临新旧秩序的交错轮替。面对这样转型的压力，对于提供公平、公开与公正的行政程序，对于参与行政程序，来自于人民对行政机关的要求的声浪，亦随之而起，此成为推动行政程序法的最大动力。在程序的设计上，必然面临行政公正及行政效能提升的协调。
因此检视台湾地区制定行政程序法的时空，乃处于社会密集且快速的转型中，大陆地区也正是如此，行政程序法草案制定的当前，正是改革开放后，朝市场经济快步迈进，政府大力推动许多重要建设，经济快速成长。所以说行政程序法的产生和完善，经济发展占有重要地位。
此外，政府方面态度对于台湾地区行政程序法的制定也具有相当重要的影响，尤其是由政府透过专门调查或研究委员会的设置，进行负有任务的研究，更是推动立法进度的保证。除此之外，法学界的研究，不断撰写论文，尤其是透过法学研讨会提出草案，或是对政府公布的草案或研究报告召开专门的研讨会，更是促成行政程序法立法的一大动力。而大陆地区目前学术界对于行政程序法的理论也有热烈的讨论，未来行政程序法的立法过程，似亦有赖政府的推动[3]。
整体而言，行政程序立法，不能不考虑到社会转型的问题[4]。另外对政府权利扩张的控制以及对政府科学管理则是行政程序法典化的最主要原因。民主政治使人民权利意识提高，而经济发展是推动行政程序法的动力。经济的自由化必然会推动政治的民主化，政治民主化的结果必然会促使人民要求参与行政程序的决策过程，进而要求行政程序的公开、公正与公平，这是一个立法趋势。
相较于外国的立法过程，对实际行政运作作实证调查，一直是相当受到强调的重点[5]。台湾地区在制定行政程序法过程中，似有欠缺。大陆地区在制定行政程序法时，应该考量实际运作的情形进行立法，方能反映时代需求，毕竟法律不是理论，而是实际的运作。
（二）立法体系的比较
1、立法模式选择
关于行政程序法的法典化的立法，有其困难之处，其原因主要是范围广泛、性质复杂、变迁频繁[6]：其一，范围广泛：行政程序法的范围，远较其它法律为广泛，尤其政府任务增加，行政权日渐扩大，如何制约行政权的力量，以保障人民权利不被行政权的侵害，把行政程序法统一编纂，其困难自不待言。其二，性质复杂：行政活动多样、复杂，但各类行政行为，差异颇大，故编排一部统一法典，实不容易。其三，变迁频繁：行政法规为国家行政的运作规范，但是国家政策要因时制宜，随着时代改变必须有所改变。
但这些困难并非无法克服，各种行政程序法律规范有其特殊性，因此把所有行政程序法律规范，归纳在一部行政程序法中有其困难之处，但是制定各种行政程序共同适用的一般法则，也并非不可能，行政程序法立法目的通过努力是可以达成的。
面对行政程序的立法，首先要解决的是如何设计及架构法律体系之问题，参照各国立法例，立法结构大概有三种选择，试分析如下：
（1）并列式
这种立法模式是按照行政行为的类别确定行政程序法的基本架构。整个行政程序法分为若干部份，每一部分分为一种行政行为类型，各个部分内部采用线性结构，但整个行政程序法不是线性结构，而是并列结构。
并列式的结构并不可取。这种结构的立法，如同一部各种行政行为的汇编，由于个别的行政行为类型有许多共通性，因而使许多相同程序在同一部法典中大量重复，整个法律篇幅过长、拖累。虽然这种立法也有其优点，如各类行政行为程序自为一体，方便法律的实施。但是世界各国行政程序法基本上都不采这种立法结构方式。
（2）总括式
这种立法模式是打破行政行为的类别界线，按照行政程序法的时间性确定行政程序法的基本结构。此种结构与诉讼法的结构十分相似，其特征是以程序的时间性为结构基础，行政行为类别从属于行政程序的时间流程。
总括式结构对各类行政行为共有的程序制度进行归纳重组，显然能克服并列式篇幅过长、重复的缺点，使行政程序结构简洁，条理清晰。但其却难以兼顾各类行政行为特有的程序制度。
（3）总分式
这种立法模式将整个行政程序法分成两个部分，上半部采总括式，下半部采并列式。这种结构的特征是兼采上述两种方式，既作通则性规定，也做分则性的规定，能统一规范则统一规范，不能统一规范则依不同行为分开规定。
就行政程序法本身的特殊性而言，总分式的立法模式应是较好的选择。行政程序法典内容涵盖实体法与程序法；同时行政程序法调整范围广泛，各类行政法律关系差异很大，而行政程序法的基本原则或一般原则，均需普遍适用各领域的行政行为。为使这些原则、规则在所有领域和所有行政行为中得到遵循，在统一的行政程序法典中加以规定是非常必要的。为此，只有透过总分式结构方能达到效果。
2、台湾地区的立法体系
台湾地区行政程序的立法体系：第一章总则篇，规定法例、管辖、当事人、回避等等，适用于所有行政行为的规定，有大量实体法的规范；第二章以下则是针对个别行政行为，包括行政处分、行政契约等等，分别予以具体规范。整部行政程序法分成两个部分，前面为行政程序的通则性规定，后面为分则性的规定，有关程序性规范，能统一规范则统一规范，不能统一规范则采则分开规定的总括式模式。
3、大陆地区的立法体系
大陆地区目前学者草拟的行政程序法试拟稿主要有两个版本：一个版本是姜明安教授执笔，北京大学宪法与行政法研究中心课题组2002年完成的《中华人民共和国行政程序法试拟稿》（以下简称“试拟稿”）；另一个版本是应松年教授负责的行政立法研究组2003年草拟的《中华人民共和国行政程序法专家建议稿》（以下简称“专家建议稿”）；两个版本立法体系均采总分式结构，即总则中不分行为的种类和程序之阶段，对于各类行政行为的共同事项作出统一集中的规定，为关于行政行为的一般规定；分则中则是对于特定种类的行政行为作出特别的规定。可见，大陆地区在行政程序法典化的过程中，关于设计未来行政程序的立法结构，不论是专家建议稿或是试拟稿版本，都是以总分式结构为准则。
虽然这种立法体系，架构与内在逻辑性联系不及其它法典清晰、严密，但基于行政程序法典所调整范围的复杂性，包括对于程序与实体内容相协调，这种体系的编排方式，应该说是合理和适当的。
专家建议稿在第一章是总则的规定，对于各类行政行为则分别规定；试拟稿共七章，第一章为总则，第七章为附则，其余五章除第五章（特别行政行为的程序）为分则内容外，其他章实际也为总则内容，分别包括行政程序主体、行政行为、行政程序的一般制度、行政救济与法律责任。其中主体与行政行为主要为实体性规范，而行政程序的一般制度和特别行政行为的程序自然是程序性规范，行政救济与法律责任则是涵盖实体与程序相结合的规范。
行政程序法律体系架构，总分式是最好的立法选择，：行政程序法分成两个部分，上半部采总括式，下半部采并列式，既作通则性规定，也做分则性的规定，能统一规范则统一规范，不能则依则分开规定。其理由如下：
其一，行政程序法典不同于民法典及刑法典，虽然涵盖实体法，但是主要不是实体法，所以不能如同民法典及刑法典一样架构体系[7]；行政程序法也不同于诉讼法，虽然主要是规定程序法，但仍有实体法的规范，故不能如同诉讼法体系一样的架构。
其二，总分式结构能够充分体现制定集中系统的行政程序法的必要性。行政活动多样、复杂，为了实现行政法治的统一，应力求使行政行为统一起来。由于在实体上实现行政行为的统一十分困难，各国主要谋求在程序上实现行政行为统一。行政程序法担负这个重要的使命，要在程序上实现行政行为的统一性，采用总分式结构，以通则性程序制度为主体，就可以达成在程序上实现行政行为统一的目标。
其三，总分式结构能够较好的处理行政程序法与各类行政行为的关系。行政程序法并不能取代各类行政行为法，因为各类行政行为法还需要规定各自的实体规范，以及特有的程序规范。倘若行政程序法不能与各类行政行为相衔接，则整个行政法体系是松散的。总分式结构透过适当分则性的规定可以与各类行政行为法相衔接，使行政法体系完整。
其四，从根本上，总分式结构是行政法体系对行政程序的必然要求。行政程序法在行政法体系中处于基本法律的地位，他与各类行政行为形成扇形结构关系。体系的结构关系必然影响法律内部的结构，处于基本法律地位的行政程序法因此必须被要求采取总分式结构。
正因为如此，无论是台湾地区已制定的行政程序法，或大陆地区的试拟稿以及专家建议稿，在考量行政程序法的范围广泛、性质复杂的特殊性后，均选择以总分式结构方式作条文编排，是较为可取的立法方式。
（三）立法内容的取舍
1、若干待解决的问题
世界各国对行政程序法规定的内容不尽相同。行政程序法应规定哪些内容，从来就没有一定必循之规，应视当时社会情况等因素来决定。综观各国对于行政程序法的内容取舍，有以下问题需我们在立法决策时考虑和找出解决方案[8]：
一、成本控制的基本含义
所谓成本控制，是企业根据一定时期预先建立的成本管理目标，由成本控制主体在其职权范围内，在生产耗费发生以前和成本控制过程中，对各种影响成本的因素和条件采取的一系列预防和调节措施，以保证成本管理目标实现的管理行为。它包括成本预测、成本计划、成本控制、成本核算、成本考核和成本分析等六个环节。这些环节按成本发生的时间先后分为事前控制、事中控制和事后控制。事前控制进行成本预测和成本计划，对控制核算提出要求；事中控制进行成本控制和成本核算，为分析、考核提供依据；事后控制进行成本考核和成本分析，对预测计划提供信息。
成本控制的过程是运用系统工程的原理对企业在生产经营过程中发生的各种耗费进行计算、调节和监督的过程，同时也是一个发现薄弱环节，挖掘内部潜力，寻找一切可能降低成本途径的过程。科学地组织实施成本控制，可以促进企业改善经营管理，转变经营机制，全面提高企业素质，使企业在市场竞争的环境下生存、发展和壮大。
二、成本控制的基础工作
成本控制的起点，或者说成本控制过程的平台就是成本控制的基础工作。成本控制不从基础工作做起，成本控制的效果和成功可能性将受到大大影响。
1、定额制定。定额是企业在一定生产技术水平和组织条件下，人力、物力、财力等各种资源的消耗达到的数量界限，主要有材料定额和工时定额。成本控制主要是制定消耗定额，只有制定出消耗定额，才能在成本控制中起作用。工时定额的制定主要依据各地区收入水平、企业工资战略、人力资源状况等因素。在现代企业管理中，人力成本越来越大，工时定额显得特别重要。在工作实践中，根据企业生产经营特点和成本控制需要，还会出现动力定额、费用定额等。定额管理是成本控制基础工作的核心，建立定额领料制度，控制材料成本、燃料动力成本，建立人工包干制度，控制工时成本，以及控制制造费用，都要依赖定额制度，没有很好的定额，就无法控制生产成本；同时，定额也是成本预测、决策、核算、分析、分配的主要依据，是成本控制工作的重中之重。
2、标准化工作。标准化工作是现代企业管理的基本要求，它是企业正常运行的基本保证，它促使企业的生产经营活动和各项管理工作达到合理化、规范化、高效化，是成本控制成功的基本前提。在成本控制过程中，下面三项标准化工作极为重要。第一，计量标准化。计量是指用科学方法和手段，对生产经营活动中的量和质的数值进行测定，为生产经营，尤其是成本控制提供准确数据。如果没有统一计量标准，基础数据不准确，那就无法获取准确成本信息，更无从谈控制。第二，价格标准化。成本控制过程中要制定两个标准价格，一是内部价格，即内部结算价格，它是企业内部各核算单位之间，各核算单位与企业之间模拟市场进行“商品”交换的价值尺度；二是外部价格，即在企业购销活动中与外部企业产生供应与销售的结算价格。标准价格是成本控制运行的基本保证。第三，质量标准化。质量是产品的灵魂，没有质量，再低的成本也是徒劳的。成本控制是质量控制下的成本控制，没有质量标准，成本控制就会失去方向，也谈不上成本控制。
3、制度建设。在市场经济中，企业运行的基本保证，一是制度，二是文化，制度建设是根本，文化建设是补充。没有制度建设，就不能固化成本控制运行，就不能保证成本控制质量。成本控制中最重要的制度是定额管理制度、预算管理制度、费用审报制度等。在实际中，制度建设有两个问题。一是制度不完善，首先在制度内容上，制度建设更多的从规范角度出发，看起来像命令。正确的做法应该是制度建设要从运行出发，这样才能使责任人找准位置，便于操作。二是制度执行不力，老是强调管理基础差，人员限制等客观原因，一出现利益调整内容，就收缩起来，最终导致制度形同虚设。
三、传统成本控制的局限性
现代企业高风险的经营环境、灵活的顾客化生产、高度自动化的制造环境要求有与之相适应的成本控制系统，而服务于相对稳定的生产经营环境的传统成本控制越来越暴露出自身的局限性。传统成本控制系统以责任会计控制、标准成本制度等为核心，具有如下特点及局限性：1、传统成本控制主要是依据组织机构的职能、权限、目标和任务来划分责任中心，形成纵横交错的责任控制系统。横的方面建立的是按职能部门划分的责任费用中心，纵的方面建立的是厂部、车间、班组三级责任中心。它的局限性主要是不易分清许多不属于单一职能部门但又具有关联性和同质性的费用的归属。同时，容易造成不同责任中心为了本部门利益而损害企业整体利益，成本控制难以达到全局的最优。2、传统成本控制以产品为核心制定耗费标准，以直接材料、直接人工、变动制造费用、固定制造费用等成本为产品制定标准成本。它采用的标准成本是单一的、僵化的，并允许有一定程度的低效率，这与现代管理潮流相抵触。3、传统成本控制只强调控制产品生产过程中发生的费用，对事前成本控制重视不够，对设计方案存在的过剩设计或无效设计所造成的先天成本缺陷无能为力。4、传统成本控制把成本费用的发生看作是数量的驱动，以数量为单一基础编制费用预算，容易造成成本费用信息的扭曲。5、传统成本控制的差异分析基准只是与产量相关的业务活动，通过比较实际成本和标准成本来确定成本差异额。这种差异分析是滞后性的，只揭示结果而不是原因。由于传统成本控制存在诸多缺陷，因此，我们建立以作业为基础的成本控制系统，简称作业成本控制。
四、作业成本控制
以作业成本作为制造阶段成本控制目标。作业成本法是以生产的自动化、电脑化为基础，同适时制与全面质量管理紧密配合而形成的一种成本计算方法。它着眼于成本动因，依照资源耗费的因果关系进行成本分析。从成本计算的角度看，它是以成本作业为核算对象，而不是以产品为核算对象。通过企业成本的核算，追踪成本的形成和积累过程，由此得出最终产品成本。根据作业对企业价值的贡献，可以把作业分为两类：一类是增加价值的作业，一类是不增加价值的作业。作业成本法不仅克服了传统成本计算方法中间接费用责任不清、信息严重扭曲的缺陷，同时它还提供了一种成本管理的新思路。成本管理的目的就是努力消除不增加价值的作业，综合增加价值的作业，使之发挥最大效用。因此，作业成本法不单纯是一种成本计算方法，而是一种将成本计算与成本管理相结合的新型成本计算方法。
作业成本控制符合现代企业高风险的经营环境、灵活性的顾客化生产、高度自动化的先进制造环境的一种新型的成本控制方法。它将标准成本制度从为产品制定耗费标准转向为作业制定增值成本标准,费用预算从以数量为基础编制的弹性预算转向了以成本动因为基础编制的弹性预算,差异分析从以数量性变量为基础转向了以成本动因为基础进行，从为各个生产部门之间转移产品或劳务制定以传统成本计算为基础的内部转移价格转向为各个作业中心制定以作业成本计算为基础的内部转移价格。以作业为基础的新的成本控制的理论与方法是成本管理在成本控制方面的重要应用，也是成本控制系统随历史发展的必然趋势。
五、成本控制的范围是产品寿命周期
1．1人员因素
作为工程项目的设计者、组织者和操作者，人在工程质量中起着决定性作用，人员的工作能力、责任心等素质直接影响着工程质量。德国的一项调査研究数据表明，75%～90%的质量事故是人为因素造成的［1］。可见，管理好人员是确保工程质量的前提。在市政工程施工过程中，一定要做好人员的组织分配工作，并依据各自的责任目标进行分级管理及岗位教育，提高人员的安全意识及质量责任意识，从而提高工程的整体质量。市政工程项目施工是一个系统工程，项目管理人员首先要将项目目标进行分解，明确个体的分工，确实做到“责任到人”，并对技术人员进行专业知识培训，提高其业务能力及综合素质。而管理人员自己在具备专业知识的同时还必须具备较高的协调能力，这样才能创造一个和谐的工作氛围，提高工作效率。
1．2材料因素
材料是工程得以顺利进行的物质基础和条件，没有材料，工程就无法进行，而没有好的材料，工程的质量就得不到保障。通常情况下，市政工程建设所用材料品种少，数量大，因而材料对于市政工程的整体性能来说影响尤为明显。但是现实中，由于原材料在施工成本中占到60%左右，施工单位为了节约成本增加效益，就会出现偷工减料的现象，产生质量问题［2］。为了保证工程质量，相关人员在材料的采购、验收、保管、使用方面都应把好关。相关人员应该根据工程用量及施工条件估摸工程进度，从而确定材料采购时间以及采购量，既要保证施工所需，又要尽可能避免材料过度存货;在所购材料的验收环节，一定要把好数量关和质量关，做好记录;登记之后按照各种材料的性能进行分类保管，避免损坏;施工中既要杜绝偷工减料，也要避免铺张浪费，要在确保工程质量与进度的前提下，获取经济效益。
1．3设备因素
设备作为市政工程的施工工具，直接影响着工程的质量和效率。随着社会的进步和科技的发展，工程的机械化程度也越来越高，对施工人员的要求也随之提高。工程开工前，相关技术人员应该依据工程的具体情况，包括施工条件、施工员文化程度、资金等，选用先进机械设备，在确保工程安全性能的前提下提高工程效率，节约人力成本，提升经济效益。使用机械设备前，一定要对操作员进行必要的岗前培训，同时，还要普及设备的日常保养及维修常识，并分配专人进行管理，以满足工程建设需求。
1．4方法因素
市政工程建设“方法”指的是整个施工周期中所采用的技术方案、施工工艺流程，工程检测手段和组织措施等。科学合理的施工方案、先进的施工工艺、恰当有效的施工组织都是好质量、高效率工程必不可少的组成部分。在制定施工方案时，必须依据工程实际条件及施工目标，结合技术、管理、工艺、经济等因素予以综合分析，力求做到技术可行、经济合理、工艺先进、措施得力、操作方便，有利于提高质量、加快进度、降低成本［3］。先进工艺及科学技术则是提高效率的重要手段。如搅拌沥青。传统施工中多采用热拌沥青，超高温状态下，既污染环境又伤害身体，如果采用温拌技术，节能的同时还有效减少了二氧化碳等有害气体的排放。
1．5环境因素
制约市政工程施工的环境因素众多，包括自然环境、技术环境、体制环境、政治环境等。市政工程施工受天气状况影响较大，冷冻、暴晒、雨雪等都会影响工程施工，如在混凝土道路路面工程施工中，就必须做好防雨、防冻、防晒等工作，当气温达到0℃甚至0℃以下时，必须对路面采取必要的保温保护措施，而当气温过高时，则必须采取遮挡和适时养护手段。工程施工人员的专业技术水平、新科技的应用程度都直接影响着工程的质量以及经济效益。而施工单位的管理方式以及体制结构等关系到施工质量的结果和效率，不合理的体制结构势必会阻碍工程顺利施工，而体制障碍的消除必然会推进工程的管理水平。此外，国家的政策和法律法规、政府行为等外政治环境也对工程的顺利施工及技术投资等有着一定的影响。
2市政工程施工质量管理中存在的问题
2．1施工方重视程度不够
有些施工单位自身资质不足还是认为工程比较小，把从其他地方找来的施工组织设计稍作修改就算完成任务，不根据图纸及实际情况编制，照搬照抄，针对性较差［4］。有些工程甚至存在违法分包和转包现象，给工程安全带来很多隐患。有的承包方在施工过程中人员、技术等投入不够，严重影响着工程进度。有的施工方着眼于眼前利益和个人利益，施工设备投入不足，原料上偷工减料，并疏于对技术员进行专业知识的培训，不仅降低了工程效率，而且隐藏着许多安全隐患。
2．2监理方质量监督不到位
监理本来是对施工质量进行严格把关控制的，事实上，有些监理单位在监理过程中存在着严重失误，他们有的监理员自身专业素养不高，并没有相应的工作能力;有的监理员贪一己之利，出于小恩小惠，对质量监督力度不够;有的监理员长期和施工方打交道，碍于面子，对工程质量睁一只眼闭一只眼，种种行为使得监理工作很多时候只是流于形式。
2．3业主管理不到位
业主身份、背景相差很大，有的业主自身综合素质较高，但是片面追求工期，造成工程质量低下。他们认为由于市政工程投资多为财政拨款，政府承担着工程施工中的风险，同时还有相关监理单位对工程质量进行监理，自己在施工过程中对施工障碍清除协调动作迟缓，并忽视了对工程质量的管理。还有的业主本身就缺乏行业管理资质，专业能力与管理协调能力低下，盲目指挥，造成工程进度迟缓甚至不必要的返工。
3市政工程施工质量管理中存在的对策建议
3．1整顿规范市场秩序
市政工程施工质量是多个环节共同牵制、共同作用的结果，要想提高市政工程施工质量及速度，就必须整顿规范相应的市场秩序。首先政府要加强对所有工程从业人员的安全宣传与教育工作。由于工程涉及人员众多，并且有不少临时工，他们文化程度不高而且日常干活较为松散，要想由政府部门集中起来对其进行培训较为困难，因此对工程安全意识的灌输以及施工技术的培训，要分层一级一级进行培训，这个培训不是一蹴而就，而是要经过多次反复教育。其次，要完善招标制度。在招标过程中，要确实做到过程公开化、公平化、专业化，必要时可以由业主对施工方、监理方、材料采购源进行分开招标，而不是一切交由承包方负责。除此之外，还要建立健全相关法律法规，实行政企分开制，法人全权负责制。有关部门对申报单位以及工程都要进行严格审查，看其是否具备相关资质以及开工条件。质监部门对工程要进行全程监督和不定时检查，发现问题及时处理。如果造成工程事故的，要对事故原因进行严查，并依据事故程度对相关责任人进行惩治。
3．2强化责任意识
市政工程施工要切实做到保质保量、高效节能，就需要各方参与者承担起自己的责任，共同努力。从工程招标、原料采购、保管和使用、施工到验收，明确责任，切实做到责任到人。在工程招标阶段，相关部门要严格审查投标单位施工资质、以往工程状况以及图纸设计，从源头把好工程质量关。施工单位在中标之后要由专人进行原料市场的调查，查验所选供货商的经营证件，有条件的可以抽取所需材料送交工程监理部门与质监部门进行检测，确认合格后签订供货合同。在采购过程中，承包商应派专人按照所签合同进行材料品名、数量、规格、质量的验收与登记，施工中所领取材料均需要工程负责人进行签名登记，如果出现数量、规格方面的差错，将作为第一责任人接受调查。施工中也要实行领导负责制，可以是分段负责，也可以是分类负责，而在后期的工程验收中，要严格审核施工单位提供的质量检验报告等，认真评估工程质量状况并建档管理。
3．3优化施工组织设计
优化施工组织就是要依据工程特征和目标，从现有条件出发，整合各种资源等生产要素，制定出合理可行的施工方案。在施工方案设计过程中，施工单位要动员项目部员工积极参与，集思广益，因为项目部员工长期在施工现场，对于施工过程中的各种影响因素体会更深。施工单位要以扎实的专业理论与丰富的管理经验为依据，结合员工的施工实践，优化资源配置。通过对施工条件、工期、资金、人员等因素的分析，制定出最优方案。
3．4加强施工质量监管
【关键词】工程造价;控制
城市市政设施建设是形成和完善城市功能、发挥城市中心作用的基础,它是搞活本地区经济,改善城市居住生活环境,提高城市品位的基本条件。伴随着我国国民经济的飞速增长及城市化进程的不断加快,加大城市基础设施投资力度,扩大城市的知名度,创造良好的外资投资环境,已成为我市乃至全国各地区城市建设的一项重要工作。但市政设施工程的本身特点决定了它的建设资金来源主要来自于国家的投入和地方的资金筹措,而这些资金的投入与城市建设庞大的资金需求相比是有限的,因此,提高资金的使用效益是市政建设者必须努力和追求的方向。那么,如何做好市政工程各阶段的投资控制,笔者拟结合近年来的工作经验,谈谈自己的看法。
1重视建设前期阶段的工程造价管理
这里所讲的前期阶段是指工程项目从可行性研究到初步设计完成止的工程建设阶段。长期以来,人们普遍都注重施工阶段的造价管理,因为从表象上看,工程项目的合同价格形成于施工招标投标阶段,而占造价比重最大的人、财、物的投入主要在施工阶段。但事实上,一个工程项目的决策是否正确,方案是否经济可行将直接影响到整个工程造价。只有加强项目决策的尝试,建立项目优化评选,采用科学的估算,细致做好投资估算,形成投资最高限额,以便有效遏止“三超”现象。
2把握设计阶段造价的重点控制
我们之所以把设计阶段的工程造价管理作为一个重点来进行控制,是因为在投资控制完成后,有效地控制造价就从设计阶段开始。只有在设计工作尚未完成,在设计图纸未交付实施之前就把好工程造价管理第一关,才能为总体工程造价控制打好基础,因为后续的造价控制都是在施工图预算的基础上进行调整的。如果设计人员在设计阶段未能肩负起优化设计与有效控制造价两重担,则势必增加工程不必要的投入,造成浪费。因此,设计阶段的工程造价管理工作不但必要而且很重要,只能加强不能削弱。在设计一开始,就应将控制投资的思想根植于设计人员的头脑中,通过设计阶段开展限额设计、设计方案竞标及运用价值工程原理等优化设计方案,提高设计质量,做到技术与经济相统一。工程造价管理人员在设计过程中要积极参与设计项目的投资分析,能动地影响设计,以保证造价的有效控制。
3加强实施阶段的造价管理
实施阶段的工程造价管理主要包括三个环节:招标管理、施工管理和结算管理,在这一阶段,笔者认为主要应做好以下几点:
3.1规范招投标活动,积极推行工程量清单招标。工程项目招投标是项目实施阶段的第一道工序,是确定工程合同造价、择优选取施工单位的关键阶段,因此非常重要。招投标阶段对工程造价的控制重点应放在规范招投标活动和招标方式的确定上,招标评标应实行合理低价中标。随着工程造价体制和管理模式改革,工程量清单计价规范在全国得到了较好的推广和实施。工程量清单招投标即由招标人按统一的工程量计算规则,计算并提供工程量清单,投标人视自身的技术、管理水平和劳动生产率以及市场价格进行自主报价。工程量清单计价对透明招投标活动、减少施工合同纠纷、推行竞争和以市场定价、控制工程造价有着非常积极的作用。
3.2认真、严格地对待现场签证。现行的市政工程项目一般都实行监理负责制。作为进驻施工现场的监理人员在熟练掌握现场施工和管理的同时,应熟悉工程造价知识,对由施工单位填写的签证,一定要认真核实后方能签字盖章,对不应该签证的项目不应盲目签证,对施工单位在签证上巧立名目,弄虚作假,以少报多,蒙哄欺骗,遇到问题不及时办理签证,结算时搞突击,互相扯皮的现象应严格审查。市政工程项目的建设,地下隐蔽工程较多,一个不符合现场实际的签证往往对工程造价造成重大的损失。:
3.3加强设计变更的审查。设计变更是实施阶段影响工程造价的又一个重要因素。设计变更应尽量提前,变更发生得越早则损失越小。若在设计阶段变更,则只须修改图纸,其他费用尚未发生,损失有限;若在采购阶段变更,不仅需要修改图纸,而且设备、材料还须重新采购;若在施工阶段变更,除上述费用外,已施工的工程还须拆除,势必造成重大变更损失。所以要严格控制设计变更,尽可能把变更控制在设计阶段的初期,特别是对工程造价影响较大的设计变更,要先算账后变更。一般情况下,即使变更可能在技术上是合理的,也应全面考虑,将变更后所产生的效益与现场变更增加的费用和可能引起的索赔等所产生的损失,加以比较,权衡轻重后再做决定。要坚决杜绝内容不明,没有详图或具体使用部位,而只是增加材料用量的变更。
2011年9月21日杜家台闸开启分流，运用效果明显。分流结束后，洪道应急整治工程任务正式提出，2012年6月，设计单位完成了《杜家台分蓄洪区洪道应急整治工程实施方案》，同年12月底完成招标投标工作，2013年1月各标段相继开工，至2014年8月主体工程基本完工。
二、存在问题分析
1.地质条件差
工程区为平原湖区地貌，地表水系十分发育，沟渠纵横交错，渊塘、湿地遍布。地质钻探结果表明：新农垸堤基地质结构中Ⅲ1、Ⅲ2、Ⅲ3分别占总长度的59.2%、29.1%、11.7%，全堤段工程地质条件评价为较差或差，堤基土主要为第四系全新统黏性土或淤泥质土，存在严重的沉降变形、抗滑稳定或渗透稳定问题；赵家垴垸堤基地质结构中Ⅲ1、Ⅲ2分别占总长度的27.1%、52.6%，72.4%堤段工程地质条件评价为较差或差，存在严重沉降变形及不均匀沉降等问题；九沟桥接长工程桥址范围内广泛分布第四系冲湖积堆积淤泥质土，在桩基础施工过程中可能出现缩孔、塌孔等问题。
2.施工战线长
洪道应急治理工程建设地点跨仙桃、蔡甸、汉南3市（区），施工战线长。在建设过程中，受建设管理经费不足、交通条件差等因素制约，建设单位共安排3名现场管理人员，尽管月出勤天数达到27天以上，仍无法满足工程监管工作需要，及时发现并处理建设过程中出现的问题，建设管理压力很大。
3.征迁任务重
本工程主要为土方施工，征地面积大，共计4800多亩（15亩=1hm2,下同）；征地范围广，跨仙桃、蔡甸、汉南三市（区）；征地工作责任主体多，涉及三县市区三级政府组织9个责任主体；被征地对象多，诉求不同，抵制征地工作方法不一；征用土地大部分为基本农田，按照国家“占一补一”政策，需要请求有关部门调整用地规划，重新增补基本农田面积；部分土地权属不清，同一地块存在多个征地对象认领者，协调工作主攻对象无法确定，按照相关规定补偿费在多个认领者之间难以分配平衡，影响工程进度。
4.工程变更多
本次工程施工过程中，累计收到38项变更申请，涵盖临时工程、设计方案、新增项目、施工设备进出场、招标漏项、单价调整等多个方面。根据《中华人民共和国合同法》公平原则和《水利水电工程标准施工招标文件》有关变更规定，监理单位和建设单位对施工单位提出的变更申请必须全部受理，并须逐一给出相应答复。变更是施工单位运用相关法律赋予权力争取更多利益的途径，而建设单位则希望在不增加投资的前提下，按期保质保量完成建设任务，双方的对立性导致在对变更申请做出决定前，需要进行多回合讨论、现场勘察，甚至需要邀请专家进行评估，重大设计变更还须报原实施方案审批单位审批后，才可进行下一步工作。工程变更多，影响了进度和资金管理。
三、解决途径探讨
现代水利工程建设涉及利益方越来越多，体系化越来越明显。以洪道应急整治工程为例，参与方有项目批复单位、资金安排单位、各级地方政府、项目法人、项目监管单位、设计单位、施工单位、监理单位、检测单位、被征地对象等，他们的主要诉求统一于顺利完成工程建设任务，对立于各方利益需求，集中到洪道应急整治工程上，体现为支持与制约并存。因此工程建设工作中的问题没有统一适用的解决方法，但总体可以从获取政府支持、勘察设计、征地、招标、现场管理等方面着手，做好建设管理工作。
1.明确工程项目自身重要性，争取更多行政支持
此次洪道整治工程是在丹江口水库加高后，为达到在汉江大洪水年有效减轻仙桃以下河段防洪压力，杜家台分蓄洪区分流运用成为常态的背景下提出的，从宏观上得到省委省政府高度重视，立项初期就获得政策和资金支持,审批过程较一般项目快，资金到位较一般早，建设过程中受关注程度高。建设期间，各级政府部门多次出面协调解决影响工程建设的难点问题，确保了工程建设各项工作有序展开。
2.详细勘察地质结构，针对性提出设计方案
地质条件差作为客观存在，不能避开，因此勘察时应根据设计阶段不同以及前期勘察成果，调整勘察深度，对于地质结构突变处，加大勘察钻孔密度，准确确定地质分层结构临界点及土体力学性质，协助设计单位根据勘察成果调整设计思路，针对性提出有效成熟的设计方案，减少后期设计变更。仙桃新农垸部分堤段加高培厚后外堤脚有外挫迹象，经查：该处淤泥层厚约3m，处于两勘探钻孔中间，地质条件突变，两端地质结构不连续，按两端设计方案延伸施工不能满足堤身稳定要求，需经加密勘察后调整设计方案。
3.合理设计招标条件，预置造价控制措施
工程招标投标制度设立的出发点是以合理价格为建设单位优选承建单位，以适度公平保证优秀施工单位中标并获得利润。因此，在满足国家相关法律法规前提下，建设单位在设置招标条件时，可从相对公平性、约束力、可执行性及自身利益四个方面考虑，增加招标条件关联和制约性，减少不均衡报价机会，或者能够不均衡报价但受到制约而不偏离一定幅度。对于临时工程项目设置应格外仔细，一些招标文件发售时不能详细确定的内容，以达到主体工程施工需要为原则，明确临时工程费包干使用范围，强调施工单位为完成主体，工程所增加的一切临时工程费均不再支付，要求投标单位在投标时全面考虑综合报价。对可能存在争议的临时工程，宜根据工程的特性，从施工需要角度考虑，细化临时工程内容，在招标文件中提前列出，详加规定，明确包干使用，不给施工单位留下要求增加费用的机会。
4.增加建设管理经费，深度参与工程建设
现行建管体制中建设单位人员现场监管仍是必不可少的环节。建设单位宜安排专业人员参与设计工作，一是可以及时将建设方的工程需求传达给设计单位，减少设计方案尝试工作；二是可以动态把握设计工作进度及内容，实时反馈给决策层，确保建设意图落实到设计文件中；三是可以在参与过程中发现不必要错误，确保工程实施总价不突破设计概算，为以后通过稽查、审计做好准备。建设单位须安排足够的技术人员参与工程施工，一是作为工程产品使用者有必要全面了解工程；二是监督监理单位的监理行为；三是及时处理建设过程中出现的问题。建议在广大农村、偏远地区建设水利工程，各个设计阶段有必要调整建设管理费费率，提高建设管理经费，使建设单位能够按照工程需要配备足够的技术力量及交通设施，深度参与工程全过程，为充分发挥建设单位监管协调作用奠定基础，确保按期保质保量完成建设任务。
5.依靠政府、积极服务，化解征迁矛盾
做好征地拆迁工作是水利工程开工建设的必要条件，也是水利工程建设工作难点，当项目法人由非地方政府部门组建时，征地拆迁工作困难更多，因此在进行该项工作前，首先应取得工程所在地县（市、区）、乡镇、村等各级政府组织的支持，依靠政府公信力，先期做好宣传工作，明确工程建设对当地居民生产生活带来的益处，获得工程区居民的理解和支持。征地拆迁涉及土地所有者切身利益，除足额发放征地补偿费外，为其解决与征地相关的难题，做好服务，也是推动征地工作重要措施之一。如赵家垴工地范围内有当地农户苗圃，树苗成熟，经相关部门帮助顺利销售出去，既化解了征地矛盾又解决农户的困难。征地工作难度大，部分原因在于土地所有者诉求过高，按照标准给予补偿后，不回避矛盾，依靠政府、强制执行也是必不可少的措施之一。
四、结语
《士官政治工作》是士官院校学员适应任职需要的必修课。这门课既有较强的理论性，又有可操作性，要求理论与实践并重。但由于课时限制，教材编写相对简略，缺乏系统性和透彻性；有些理论缺乏史实的支撑，枯燥晦涩，年轻学员理解起来有一定困难。对此，开设士官政治工作课三年来，我们进行了一些探索和改革，具体做法是一线贯穿、史论结合、突出重点、详略得当。即根据教学目的要求，对教材内容进行整合，将我军政治工作史作为一条红线贯穿始终，突出政治工作的理论、原则，对非重点、难点章节进行概略讲述，效果比较理想。
1讲透理论观点
政治工作的理论、原则是学员必须掌握的内容，也是其今后开展思想政治工作的基础。对此，不仅要让他们掌握基本内容，更重要的是要讲深讲透，运用大量史实使其明白这些理论原则的形成过程及其经验教训，既知其然又知其所以然，在深刻理解的基础上切实把握。如讲解“坚持党对军队的绝对领导”这一部分内容时，依据教材的要求，除了对党对军队绝对领导的基本含义、主要内容作了详细的阐述外，我们还讲述了这一原则在形成过程中的历史经验，特别是中分裂主义的教训，又从坚持党对军队绝对领导是人民军队的性质决定的、是人民军队的根本职能决定的、是国际国内现实斗争的需要决定的、是全面履行党和人民赋予的新世纪新阶段我军历史使命决定的等四个方面进行了讲解。正反两方面的分析论证，不仅使学员了解了党对军队绝对领导的基本含义、主要内容，而且明白了在新世纪新阶段，只有坚持加强党对军队的绝对领导，才能使我军具备完成多样化军事任务的能力。
2讲清重点内容
讲清重点内容既是课堂教学的基本要求，也是学员理解实践的基础。因此，要讲清重点内容，必须注重理论与实践的结合。既要讲清观点、概念的基本内涵、内在联系，又要讲清贯彻实施的具体方式方法，使学员不仅明白道理，而且知道应该如何去做。如作为章节重点的“经常性思想工作的疏导方针”，必须讲清疏通与引导的关系，而要讲清这个问题，首先必须把疏通者与被疏通者的相互关系与如何进行疏通讲清楚。讲解中，我们通过解剖具体事例，让大家真正懂得疏通与引导是同一个问题的两个方面。疏通是前提，引导是目的。疏通本身又包含相互渗透、相互依赖的两个方面，即疏通者和被疏通者如何沟通的问题。疏通者应以平等的地位、妥善的方法、和悦的语言来进行析事说理，做到不急不躁，切忌摆出教训人的架势、使用粗暴的语言。只有使被疏通者摒弃顾虑，才能畅所欲言。不管疏通对象所言是否正确，都应让其把话说完。只有这样才能了解其真实的想法，同时又使心中的积郁得到宣泄。然后针对暴露出来的问题，进行正面的说理教育工作，既讲明大道理，又讲清小道理；既有道理的疏通，又有情感的疏通。只有这样才能引起情感的共鸣，使说理入耳入脑。从而做到晓之以理，动之以情，导之以行。在此基础上，我们又引入思想工作的个案，引领大家探讨疏导操作的具体方法。“引而不发，跃如也”，收效明显。
3讲明难点问题
抓住要害是讲明难点问题的关键。要通过讲述分析，使学员明了事理，掌握难点的关键所在。如“个别重点人的思想工作”，这是经常性思想工作的重点和难点问题。“后进”这个概念，本身只具有相对意义。教材中这部分内容相对比较概括。因此，不能按照教材上的笼统划分去讲。如果笼统讲，学员走向工作岗位后，面对实际问题，仍然不知如何去做。讲解时，我们归纳成几个方面：一是思想认识存在某些不良倾向的；二是对待某些具体问题不能妥善处理的；三是个性存在某些缺陷的；四是具有否定性情绪情感表现的。从思想政治教育的角度看，只有思想认识存在明显的错误倾向，并且在较长时段内表现出无改进的人才能称为后进。对个性缺陷、不能妥善处理某些问题、情绪情感表现出消极方面的，并不完全属于思想认识问题，也决不是单靠说服教育工作所能够奏效的，必须伴有其他的措施才能取得成效。只有按照不同特点进行归类，讲清其特点、原因，讲明教育引导的具体方法，才能达到较好的效果。同时还要辅之以真实典型的事例进行分析，使学员明了教育对象的特点是千差万别的，具体解决的方法是丰富多采的，不能比照一个模式去做，而是要根据教育对象及其问题的特点，采取切实适用的具体方法。这样，既从理论上阐明了做个别人思想工作的科学依据，也让学员明确了其特点、方法，对其实用性和艺术性有了更深刻的认识。
4共同研讨操作
对操作性内容，讲解时要注重可行性。士官政治工作课的不少内容可操作性很强，加之学员绝大多数来自基层，半数已改选士官，有的担任过正、副班长，入学前就是基层的思想政治工作骨干，就具有做思想政治工作的亲身体验。如果操作性内容只由教员讲，而且只限于书本，学员会觉得没有新鲜感，造成学习时对所讲内容不感兴趣，精力不集中。因此，讲课时这些内容就不一定由教员讲，可由教员布置课前预习，提出思考题和具体要求，由学员带着问题去阅读教材。课堂讲授时，由教员提出问题或典型事例，分班组由学员讨论分析其特点，提出解决办法。然后由班组派代表发言，其他人进行补充，再由教员归纳讲评。这样既发挥了学员在学习中的主体作用，调动了学习的积极性，集中了集体的智慧，同时又活跃了课堂气氛，弥补了教材的局限。例如，对“几种不同对象的思想工作”、“组织教育讨论”、“经常性思想工作的主要方法运用”等内容就采取了这种方法，学员反映较好。
关键词：行政程序；理性价值；文化基础；社会环境
自1989年《行政诉讼法》第54条规定程序违法的行政行为将被撤销以来，行政程序制度的价值已日益被重视。1996年《行政处罚法》首次规定了听证程序，《行政许可法》更是用13多的篇幅规定了行政许可的设定、实施和监管程序。同时，从上世纪90年代中叶开始，学术界对行政程序问题进行了广泛而深入的研讨，现在，凝聚着学界10年研究心血的《行政程序法》（试拟稿）已基本定稿。行政程序制度承载着理性、民主、公正、高效等公法价值追求，是行政法治系统工程中不可或缺的重要环节。尤其是行政程序制度对理性的张扬，将有利于社会理性精神的生成。但由于我国传统伦理文化以及社会环境的影响，也注定了行政程序制度理性价值实现的艰难。
一、理性价值的内涵行政程序制度的理性价值是从整体上而言的，指相对完备的行政程序制度所具有的理。理性能力是指人类所具有以推理或积极的行为来实现其目的的能力，人们在安排自己事务时一般愿意通过理性而不是通过那种随机和任意的行为或裸的暴力来进行。[1]（P67）从内容来看，行政程序制度的理性价值包含工具理性和沟通理性两部分。[2]（P35）这两部分各自相对独立，但又有一定的依存关系。
工具理性针对的是主体与客体之间的关系，或过程与结果的关系。就认识论的角度而言，工具理性是指合理的决策或决定通过合理的交涉过程得到，过程理性决定了结果理性，过程非理性极易导致结果的非理性。工具理性的实现依赖于程序设计，不同类型的行为需要不同的程序规则。在公共行政中，程序分为决策类程序和裁决类程序。决策类程序适用于规则的创立和公共决策的选择；裁决类程序适用于对具体事项的决定和对纠纷的解决。无论是那一类程序都应遵循最低限度的正义或理性规则。首先是专业化规则，行政程序主要按照“职业主义”原理设计，强调行政的专业化；其次是中立规则，决策者、决定者和裁判者不得做自己案件的法官，结果中不应包含决策者、决定者或裁判者自己的利益；再次是听取意见规则，要通过程序设计保障当事人参加到程序中来，并赋予其提出主张、事实证据和法律依据的权利；第四是选择最优规则，选择要以理性推演为基础，推理应论及所有的论据和证据；第五是说明理由规则，任何决策、决定或裁决都应当向当事人说明理由；最后是公开规则。行政权运行过程的公开，不仅可以借助公众的监督而使选择权的滥用得到限制，而且也可以使选择过程中无意的错误容易被发现和纠正。[2]（P35）
沟通理性适用于主体和主体之间，表现为诚意地进行讨论和对话，真诚地尝试了解对方的观点，以和平而理性的方式来寻求共识。[2]（P35）沟通理性决定了结果的正当性和可接受性。沟通理性通过以下机制实现：1）参与机制。参与是沟通的前提，在决策类的程序中，参与应当是开放和普遍的，在裁决类的程序中，所有的当事人都有权参与。2）说理机制。程序的本质特征既不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性。正是这种程序的过程性与交涉性使得说理机制得以展开，程序参与者必须全力以赴地以理抗争，最后达成妥协，消除利益冲突。现代行政程序不是为解决行政争议提供一个具体的可操作性的方案，而是为我们提供一个解决问题办法的制度性框架。这种制度性框架可以促进人们理性地看待与己有关的行政争议，并自愿服从通过该制度运作而获得的解决问题的方案。[3]（P26）3）宣泄机制。在利益多元的现代社会，存在许多利益诉求，通过程序预设来宣泄和释放不满情绪并加以吸收，将增加行为结果的正当性和可接受性，也将有利于社会的稳定。
在很大程度上，理性价值在行政程序制度的价值体系中占据首要位置，行政程序制度的民主价值、公正价值等都可以回归于理性价值之中。当然，行政程序制度的民主价值、公正价值等也具有独立意义。
二、理性价值实现的文化基础行政程序制度理性价值的实现不仅需要合理的程序设计，还必须有相应的文化基础。在西方尤其在英美法系国家，行政程序制度之所以备受重视，主要是源于这些国家对自然法的信仰，对理性的崇尚，源于其深厚的自由主义的理性文化传统。英国早在1215年的《自由大》中就确立了自然公正原则，该第39条规定：“自由民非依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何加害”。美国立宪继承了英国的自然公正精神，联邦宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产。”宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由、财产。”美国联邦法院一位大法官说：“程序公正与规范是自由不可或缺的内容。苛刻的实体法如果公正地、不偏不倚地适用是可以忍受的。”另一位大法官说：“自由的历史很大程度上是遵循程序保障的历史。”[4]（P93-94）
行政程序制度理性价值在我国的实现需要超越文化上的障碍。我国传统文化是以儒家思想为基础的伦理文化。儒学的全部内容，不外乎用道德感化和仁政措施来实现“人之所以为人”的社会目标。儒学的最高理想是这样一幅社会蓝图：人们各有不同的地位和责任，并依血缘链条传递下去：君君、臣臣、父父、子子等。这就是与天地同理，与万世同久的礼。在礼的制约下，人们有亲疏而无纷扰，有尊卑而无争斗，彼此相安无事。[5]（P700）伦理文化强调的是身份和等级，有权就有理，追求的是道德理性而非工具理性，因此，在传统文化中程序没有生长的基础，这也造就了我国重实体而轻程序的法律传统。程序是用来说理的，伦理文化只强调服从，不需要说理，当然也就不需要程序。虽然一百多年来在西方文明的撞击下，我国传统文化有了很大转型，但伦理文化仍盛行于国家管理之中，“官本位”仍有很大空间，对掌权者的崇拜远胜于对法律规则的服从。在此文化环境里，即使存在行政程序规则的完美设计，也常会被实践扭曲，行政程序制度的理性价值极易消失于伦理文化之中。
三、理性价值实现的社会基础行政程序制度理性价值的实现还必须有与之匹配的社会基础，即依赖于国家治理模式、社会结构、法律机制和司法制度等。行政程序制度不能孤立存在，需要社会的认可和包容，否则，行政程序制度的理性价值也就永远只能是学者们的空想。以下从四个方面分析行政程序制度运行的社会基础：第一是行政程序制度的适用范围。行政程序制度是交涉过程的制度化。交涉是平等地讨价还价的过程，过多的讨价还价会影响政府的权威，而我国又在进行政府主导下的改革，需要强化政府的权威，这里存在着程序正当性和管理正当性的冲突。程序正当性要求减少政府的权威，而政府权威的弱化会影响政府在改革中的主导地位，引发管理正当性危机。可见，行政程序制度的推行要考虑政府对经济和社会的有效控
制。为了维护社会的稳定，行政程序制度的适用范围只能逐步扩展，尤其是重大决策程序需要慎行。
第二是行政程序中的交涉主体。在决策类程序中，交涉主要发生在政府和市民社会之间。现代社会的个人力量微弱，难以独立与政府对峙，只有成熟的市民社会，通过社会组织或利益团体与政府交涉，才能有效与政府抗衡。市民社会的多元权利可以有效分解国家权力，遏制公权力的专断。[6]（P157）在我国，由于市民社会不成熟，社会自治欠发达，因而，决策程序的交涉主体缺失，这会极大影响决策程序理性价值的实现。在裁决程序中，交涉主要发生在政府和个人及个人的延伸体之间，个人及延伸体对裁决程序的参与，可以有效限制行政权力的恣意。
第三是行政程序制度的成本和效益。如果能在行政程序之外用比较低廉的成本解决问题或者通过行政程序解决问题后还将在别的方面付出代价，行政程序制度都将难以有效发挥作用。我国目前仍处在社会转型之中，法律制度并不健全，传统的管理与现代的管理并存，这无疑会影响行政程序制度的成功运作。另外，行政程序自身也存在成本和效益问题。过高的程序成本会使社会背上沉重的负担。
第四是行政程序制度的保障。在西方国家，行政程序制度运行中的种种偏差往往靠司法机制纠正，司法制度也就成为行政程序制度理性价值实现的最后屏障。我国由于理性文化缺失，市民社会不发达以及传统集权治理模式的影响，行政程序制度更需要司法的保障。但我国的司法制度同样不成熟，司法力量单薄，难以保障行政程序制度理性价值的实现。
以上分析看出，我国行政程序制度有效运行的社会基础并不牢固。单凭行政程序规则的完美设计来期盼其理性价值的实现，带有相当的理想成分。
四、结论
在法治社会，行政程序制度具有独特的理性价值，这是由其所具有的工具理性和沟通理性决定的。但该理性价值的实现除了需要设计精细的程序规则外，还需要相应的文化和社会基础。法律制度不能超越于文化和社会之外，这自然也适用于行政程序制度。目前，行政程序立法的呼声很高，行政法学界更是倾尽全力进行研究，在此时刻，保持清醒的认识尤为重要。缺乏文化基础和社会环境的支撑，行政程序制度的理性价值能在多大程度上实现以及在我国现行条件下如何确保行政程序制度理性价值的实现，都需要认真地研究和探讨。
参考文献：
[1]陈润华。刑事审判原理论[M].北京：北京大学出版社，1997.
[2]应松年。行政程序法立法研究[M].北京：中国法制出版社，2001.
[3]章剑生。行政程序法基本理论[M].北京：法律出版社，2003.
[4]威廉·韦德。行政法[M].徐柄，等译，北京：中国大百科全书出版社，1997.
1.1人员目前为止我国的市政建设工程的施工主体仍然是人，各种人为因素都会对工程的质量造成影响，工作人员的素质甚至在其中起了决定性作用。在施工中，管理人员和施工人员、技术人员一样，其素质将对其他受管理人员的工作效率起直接的影响作用，从而间接地决定工程的质量。由此可以看出人的因素对路桥工程的质量影响。
1.2原材料在这里的施工材料不仅仅指原材料，其还包括一些施工中会使用到了成品和半成品。这些在施工中会涉及到的材料，如果没有达到建筑强度的要求却被加入到施工中，就必然降低工程的质量。因此保障施工材料的质量是保障市政路桥工程质量的前提。而又因为路桥工程的特殊性，如果其中一部分出现问题，就将在接下来的一段时间内持续的对其他部分造成影响。
1.3环境在市政路桥工程的施工中，会对施工质量造成影响的环境因素有很多，如工作氛围、员工素质水平、技术等。当这些环境同时对施工产生影响时，相对出现的情况也会更难控制。所以在施工前，建筑企业就要针对环境因素进行深入分析和评估，找出可能影响施工的因素并设置预防措施，在最大程度上降低环境因素对市政路桥施工产生的影响。2.4技术施工技术是否科学、进度安排是否合理、人员操作是否正确、组织工作是否严谨都会对工程的质量产生影响。除此之外，施工中所使用的机械设备也会对工程质量的控制产生影响。现代路桥工程建设中大量使用机械，因此，设备质量、先进性、工作效率、稳定性以及操作难度等都需要施工单位重视并积极提升。综合以上，为了更好的进行路桥工程的施工，施工单位需要根据施工项目的实际情况进行工艺选择和设备调置，争取发挥最大效果。
2.如何保证路桥施工呈现高质量的施工效果
2.1科学选择施工原料，保证原料的性能达到施工要求施工原料的选择是准备工作中关键的一环，因此要委派专业人员来完成此项前期施工任务。选择供应厂商时要核实其行业从业资质，对于不同型号不同质量的原料要根据具体施工要求来选择，路桥关键部位的原料和部件选择要用优质的产品，要落实质量第一的原则，坚决避免使用劣质原料和部件。
2.2加强人员资质考核和培训人是路桥施工建设的主体和核心，充分发挥人员的工作效率能推动施工顺利进展。施工过程中，人员可以分为管理人员和施工人员两大类。针对管理人员，企业要重视其个人技术水平和综合素质的能力，并考量其对工程的掌控能力，杜绝外行指挥内行的行为；针对施工人员，要注重其个人技术水平、团队协作能力和综合素质，尽量安排人员做恰当的岗位工作，实现人尽其才。日常施工中，要定期进行人员安全施工和专业技能的培训，确保人员的先进性。
2.3引进先进的施工技术路桥建设中往往要采用许多种先进的施工技术。在施工中合理的使用新技术可以加快工作效率，降低施工成本，减少施工人员的工作量，因此，在施工中要大力引进和推广先进的施工技术。然而新技术的使用不当也同样会造成相反的效果甚至酿成事故。因此，在引进新技术的同时，单位要注意对人员进行新技能培训，确保工作人员充分熟练的掌握的新技术的操作方法和规范，防止出现人员操作和技术的脱节。企业在技术引进时难免要加大资金投入，但从长远来看，技术给企业带来的的预期收益要远远大于其引进成本。
2.4对施工程序要严格管理路桥施工中涉及到许多学科的知识应用，如工程测量、主体结构设计、混凝土和钢筋铺设、路面施工等。在施工中要对每一道程序都严格把关，尽最大努力消灭施工中的质量漏洞。要做到这点，一方面要从施工原料准备工作入手，妥善的完成前期的每一项准备工作，并保证其质量没有问题。另一方面，管理人员要充分发挥职能作用，规范施工操作，监督施工人员的操作严谨性，及时纠正施工中出现的偏差和问题。另外，市政建设部门要重视路桥工程的后期养护工作。养护处理不当不仅无法达成原来的目标，更有可能对路桥造成不良影响，减少路桥的使用寿命，所以要合理把控路面养护时间，使用科学的养护方法。
2.5落实对工程质量的控制工作施工质量与工程使用的安全息相关，对于施工质量的把控应该覆盖施工的各个领域。建设单位要建立监察机制，明确规定施工细则和交工标准，关注每一个细节的质量，并通过各种手段督促施工人员按照施工标准操作，确保施工操作质量。同时，对施工中使用的原料要进行严格检查，符合标准后才能进场，其后还要不定期的进行质量抽查，复杂成分的原料可以送由专业质检机构进行检测。除此之外，对于已经完工的部分，施工单位也要对各项指标进行质量评估，路桥的关键结构部位的设计和完工质量要尤其重视。针对企业的工作人员，要定期进行思想道德教育，从根源上提升施工的安全意思，将质量检测的知识普及到基层工人中去，让质量检测不再只是专业检查人员的专利，让每一个工作人员都参与到保障施工质量的队伍中去。另外在工程交接环节要尤为注意，避免出现质量疏漏。
3.结束语
