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其中农牧业人口12.76万人。2005年6月末，一个以蒙古族为主体、汉族居多数的牧业旗。全旗共辖8个苏木镇;161个嘎查(村)其中以牧为主的嘎查90个、以农为主的村71个;568个村民组(独贵龙);总人口17.85万人。全旗牲畜总头数198万头(只)但贫困农牧民(未解决温饱和低收入人口)人均饲养牲畜仅3个羊单位。
经过多年的扶持与发展，国家扶贫开发工作重点旗。全旗的贫困程度虽有所减轻，但受自然灾害、地理环境、人口素质、农牧业基础设施状况等影响，贫困面还比较大，贫困程度还比较深，2005年底仍有42个贫困嘎查村，占全旗嘎查村总数的26%未解决温饱人口1.68万人，低收入人口2.11万人，分别占农牧业总人口的13.2%和16.5%无灌溉饲料地或人均不足1亩水浇地2.7万人，占农牧业总人口的21%特别是牧区无畜少畜户(人均不足5个羊单位)人口2.2万人，占农牧业总人口的17.2%.
二、致贫返贫的主要原因、影响因素及存在问题
(一)致贫返贫的主要原因：
牧区贫困户中致贫返贫的主要原因有以下六种情况：目前。
一是因病致贫。每年需花费不少医药费而贫困，约占贫困户的50%;
二是因灾致贫返贫。收入低，加上底子薄，没有其他收入来源，生产性收入只能维持基本生活而致贫，约占贫困户的25%;
三是因学返贫。一个学生从小学读完大学就得需要几万甚至十几万元，不仅大学的学费居高不下，就中小学的杂费也让一些农牧户难以承受，特别是近年学校大量合并，多数自然村都没有小学，许多小学生和学前班孩子都需要家长陪读，人力、物力、财力上开支都很大，一个小学生一年也需要几千元的费用。约占贫困户的10%;四是因残致贫，有些家庭的主要劳动力致残或是残疾人，因不能从事正常的劳动，更不能去谋取发家致富的非常复杂的事情而致贫，约占贫困户的5%;五是懒惰致贫，一家人不好好种地养畜，更不会去勤劳致富，一年到头等救济而贫困。约占贫困户的5%;六是其他原因致贫返贫，如孤寡、借贷等原因致贫返贫，约占贫困户的5%
(二)影响和制约贫困农牧民脱贫解困的主要因素及存在问题
1自然条件恶劣。
十年九旱，低山丘陵面积较大，水土流失严重，生态环境恶劣,右旗自古以来就有“旱巴林”之称。自然灾害十分频繁。1995年秋，全旗遭受百年不遇旱霜冻，农作物受灾面积达41.9万亩，返贫人口达1.02万人;1998年7月全旗遭受特大洪涝灾害，直接造成经济损失1.61亿元，返贫人口达3.07万人;2003年8月16日遭受6.3级地震，持续时间30多秒，造成直接经济损失5250万元，返贫1.87万人;2004年春旱十分严重，6月20日以前降水量不足10毫米;年更是多灾之年，不仅遇到30年不遇的夏秋连旱，而且在9月5日至9月8日，北部的4个苏木镇又遭受严重的雪灾和霜冻，造成直接经济损失2148.5万元，11月3日又发生了4.2级地震，造成直接经济损失231.4万元，预计总返贫人口2万人左右。同时，全旗有近5万多人生活在布病、地甲病、结核病、高氟水等地区，致病患者多达1.3万人，因病致贫现象较多。
2农牧业基础建设薄弱、生产单一。
其中水浇地面积为15.55万亩，右旗目前有耕地面积62.25万亩。人均1.21亩，主要集中在东南部西拉沐沦河北岸的冲击平原，这一地区履盖1个苏木、2个镇1万多人。近年来，全旗的扶贫开发工作主要以农牧业基础设施建设为主，但应对连年频发的旱灾、洪灾、雹灾、早霜等自然灾害的能力仍然不强，这些不仅制约了农牧民增产增收，并易因此而致贫、返贫。截止2005年底，全旗仍有三分之一的贫困独贵龙仍是以养牧为主，其他收入基本没有，生产生活都靠卖畜，至今尚有无畜户或少畜户(人均不足5个羊单位)5400多户。
3农牧民文化素质普遍偏低。
对于一家一户以分散经营方式为主而文化素质偏低的农牧民来讲很难对诸多的市场信息做出准确的判断，随着我国经济体制改革的逐步深入、市场调节的比重日益增大。如果同一品种的农畜产品在某一阶段的供给大量增加，而国内需求增辐不大，产品不能大量出口时，农牧民收入就会大幅降低。
科学技术迅猛发展的今天，与此同时。用于农牧业生产的新品种、新技术大量涌现，要求农牧民加强这方面技术的学习，并将其运用到生产经营中来，绝大部分农牧民则无所适从，很难把先进适用且市场需求空间较大的新品种和技术运用到生产经营中来。
一些贫困地区农牧民存在等、靠、要”思想，另外。缺乏自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富的信心和干劲。
4牲畜分配不均。
但多数地区牲畜分配不均，牲畜是牧民基本的生产生活资料。多的多少的少，据统计，全旗18.5%养畜大户饲养着全旗70%牲畜，如岗根苏木张勇一家4口人，饲养700多只羊，人均175个羊单位。而贫困农牧民(未解决温饱和低收入人口)人均饲养牲畜仅3个羊单位，还有一部分无畜户。
5劳务经济发展缓慢。
随着农牧业机械化程度的不断提高，劳务经济发展缓慢。使原来大量的手工劳作被机械代替，就使一大部分农牧民从以往的生产劳动中摆脱出来，形成大量劳动力资源闲置。目前，全旗有闲置劳动力达3.5万人之多，但由于受传统观念和语言等多种因素的影响，劳务输出量不大，仍有相当一部分劳动力资源不能得到合理利用，加上近年禁牧舍饲又使大量的剩余劳动力重新返回牧业生产中，劳务输出难度大。每年组织输出人数在1万人左右。
6牧区生产生活支出高。收入不稳定。
一是牲畜这种生产资料的生命性决定了牧区具有人畜双重消费的特点。需要购买大量饲草料，出现成本大于销售的现象。同时，禁牧舍饲也加大了牲畜饲养的成本。
二是由于牧区地广人稀。牧民在教育、医疗、交通、水电、食品等方面消费较高，年人均达1264元，占纯收入的52%
三是与农区建设相比。畜牧业基础建设欠帐较多，需要建设投入较大，牧民自己无力承担。加强畜牧业基础建设，转变畜牧业经营方式，提高农牧民收入的先决条件，实现可持续发展的唯一途径。
四是扶持牧户所需投入较大。全旗1128元以下收入的牧户有17285户，约需投入1.5亿元。
五是右旗属高寒低温区。取暖时间长达6个月，牧民维持基本生存状态所需开支较大。
7公共设施落后。
每百平方公里有等级公路4.2公里，每百平方公里有医疗机构(含医疗点)0.25个，每百平方公里有中小学1.04个。一半以上的嘎查村不通电话。尽管各嘎查村已经通电、通路，但村路质量还有待于提高,全旗每百平方公里有乡镇0.078个。电网质量和电价仍存在很大的城乡差别。同时，又是地甲病、氟病等地方病区，全旗病区人口达4万多人，占农牧民人口总数的34.6%
每个“千村扶贫开发工程”嘎查村3年投入资金20万元，8扶贫开发资金投入不足。2002-2004年。项目只能覆盖1-2个独贵龙组，发展灌溉饲料200400多亩地。如2004年财政扶贫资金项目中直接到村到户资金额为213万元。项目覆盖人口3万人。人均只有71元，远远不能达到解决温饱问题的要求。这样只能解决极少一部分贫困人口的温饱问题。另外，由于牧区农牧户居住分散，交通不便，路途较远，项目建设成本相对其它农区就高一些，费用大一些。
三、牧区扶贫开发中值得借鉴的一些做法
主要坚持开发式扶贫和到村、户原则，扶贫开发工作中。以解决贫困人口温饱和实现低收人口稳定增收为目标，主要实施了整村推进扶贫，世行贷款扶贫，产业化扶贫，移民扩镇扶贫、科技扶贫，社会扶贫，劳动力转移培训等项目，并做了大量的工作，也收到显著的效果，为尽快改变贫困地区的生产生活条件打下了坚实的基础，为实现全面建设小康社会目标和建设社会主义新农村、新牧区创造了基本条件。一些好做法、好经验值得在今后工作中借鉴和继续应用。
1整村推进扶贫项目从根本上改变了过去资金投入分散。本着“渠道不变、投向不乱、集中使用、各负其责、各记其功”原则，整合各项扶贫资金，集中投入，配套使用，加大了对重点嘎查村项目实施的投入力度。
2产业化扶贫项目从调整产业结构出发。
一是通过扶持培育产业化扶贫龙头企业。积极引导龙头企业与贫困农牧户建立风险共担，利益均沾的合作共赢关系，最大限度地降低贫困农牧民进入市场的风险。
二是围绕主导产业的发展加大了对种养殖基地的建设。通过产业化建设，使小区(专业村)贫困农牧民实现脱贫致富。
3劳动力转移培训项目是加快贫困地区劳动力转移。富裕农牧民”新的战备性扶贫措施。充分利用现有的教学资源，以“定单培训”方式通过各培训机构对那些收入低、生活困难、具有初中以上文化程度的青壮年劳动力进行非农职业技能培训，让他真正掌握一门实用技术，从而达到培训一人，转移一人，脱贫一户”目的
4科技扶贫在扶贫开发过程中。都离不开先进实用的科学技术作为支持和保证，离不开科技资源和科技成果的转化。
5社会扶贫对扶贫开发工作起到很好的辅助作用。一项社会性工作。必须动员社会各界力量，让社会上越来越多的人投入到扶贫工作中来。这项工作中，市直、旗直各扶贫联系单位都做了大量的工作，投入了大量的人力、物力、财力，发挥了重要的作用。
四、进一步探讨解困办法和扶贫的新途径
进一步研究探讨贫困地区的解困办法和扶贫的新途径是一项新的课题，扶贫开发作为建设社会主义新农村、新牧区的工作重点和难点摆在各级扶贫部门工作者面前。根据多年的扶贫工作经验，鉴于以上牧区贫困户存在不同致贫返贫的因素及存在问题，采取不同类型扶贫方式十分必要。贫困原因不同，贫困程度不同，其脱贫的难度也各不相同。对某种原因暂时致贫返贫的如因小孩上学，或盖房娶媳妇而致贫的家庭，当儿女走上工作岗位或儿媳妇娶进门后，此类家庭通过自己艰苦创业，可以在一定时间内脱贫。如果在扶贫工作中再给予一定的支持和扶持，这类家庭脱贫速度会更快。但是对天灾、人祸等原因致贫的贫困户就不同了特别是一些家里有长年卧病在床需医治的病人，因自身无力也无法从事或找到一个什么职业，那么，脱贫的难度就会相当大。
如果不从这些具体方面来研究问题，所以。只是简单沿袭过去的结对挂扶、给钱给物、扶持致富项目等扶贫工作的思路、办法，只能是治标而不治本。要从根本上解决问题，还必须根据当前贫困户结构对症下药，重新调整扶贫工作思路。应当全方位、全覆盖的建立、健全一种新的运行机制和政策。以下几种方式仅供探讨。
1对通过扶持能够在一定时限内脱贫的贫困户。也积累了许多好的做法与宝贵经验，仍然可以在这类贫困户扶贫中继续运用。
2对因病、因残等原因致贫的贫困户。为此，应当对他实行特殊的保障政策。
一是医保。
二是养老保险。
为这些贫困户建立专门的医疗养老保险，由政府出钱。确保他以后过上基本无忧的生活。
3对特殊无正常收入来源的贫困户来讲。但是并未全部覆盖到位、标准较低的情况下，并没有解决他温饱问题。因此，要根据这个地区的农民人均收入水平，至少按满足正常生活需要测算适当的比例给予生活保障。至少帮助他修建好住房，不再漏风漏雨。另外，再辅之实行社会救助、结对帮困等办法，从而真正让这少部分人摆脱贫困。
4对于农村牧区懒汉型的贫困户只是极少数的但确实存在每个村都会有。对这种贫困户。不能一味地去扶，否则，越扶越懒。要采取“逼”办法，根据不同对象，由乡、村两级负责，帮助他发展生产，并帮助教育他自食其力，自己找饭吃。对经过帮助仍懒惰不干的贫困户，不再列入帮扶范围。
一、考察情况
考察团分别参观了**县**片区、**片区、**片区、**茶业集团以及**县**片区、**镇等地方，每到一处，考察团听取了各参观点精准扶贫工作情况介绍、查看扶贫实施作战图及建档立卡贫困户信息台账、了解精准扶贫工作具体实施步骤。两县在生产空间集约高效、生活空间绿色宜人、生态空间山清水秀、文化事业兴旺繁荣、人与自然和谐发展等方面给考察一行人员留下了深刻印象。
二、考察主要成果
**、**两县坚持把绿色发展作为精准扶贫、拔除穷根的根本出路，以绿色决定生死、市场决定取舍、民生决定目的的三维纲要为统领，坚持外修生态塑形、内修人文铸魂的理念，创造性地提出并实施整县推进、金融扶贫等举措，整合资源，全面发力，展开扶贫攻坚的强大攻势，取得显著成效。
(一)精神脱贫转民风
**、**两县，在精准扶贫上，始终坚持两手抓，一手抓扶业，一手抓扶志，**县以**好人、最美家庭、美德少年等系列评选，让一批道德楷模、身边好人的故事登上乡村文化墙、走进广播电视，使之成为**的草根明星、百姓学习的标杆。**县是十星级文明户创建的发源地，通过开展十星级文明户评选，**村由腰缠万贯的精神乞丐村变成全国文明村，家规家训与村规民约有机结合，新的中华传统美德二十四孝在村部随处可见，强大的宣传氛围，使全县百姓的精、气、神在耳濡目染中发生潜移默化、润物无声的神奇裂变，使存好心、做好事、当好人、有好报蔚然成风。在这里，核心价值观与家规家训融为一体，亲切而自然地走进千家万户，孕育良好民风。
(二)做实产业引富民
在精准扶贫中，**、**两县围绕生态好、环境美、农民富的目标，始终坚持绿色发展、产业扶贫的理念，坚持产业扶贫与生态建设并重，在保护生态中发展产业，在培植产业中发展生态，不以牺牲生态为代价发展致富产业，实现了生态建设与扶贫开发的双赢。
举全县之力，招引外援，全力争取乡土能人回归故里，以茶叶、核桃、药材、魔芋、养殖为主导产业，带动产业发展，其中，蒋家堰镇**片区的敖勇按照公司+合作社+基地+农户的经营模式，投入3900万元，注册成立****药谷晨康药业有限公司，**创建**锦源绿化造林公司，采取公司+农户+基地模式，流转土地6700亩，投入3500万元，发展红豆杉、美国红火箭等珍稀苗木63万株。土地流转后，五个一点的收入有效促进了贫困户脱贫，即身富力强的农户外出打工收入一点、土地流转以每亩700元的标准收一点、自留土上产一点、每年在合作社挣一点(公司每年向流转土地农户提供50个劳动日，按照每天100元工资计算，每户农户每年至少可以挣到5000多元劳务工资)、合作社红利分红分一点。
(三)金融支撑精滴灌
(四)全面整合齐推进
统筹扶贫、发改、移民、国土、住建、残联、林业、环保等相关部门搬迁项目资金，坚持三为主 (集中安置、进城镇安置、进中心村安置为主)和四靠近 (靠近城区、靠近集镇、靠近园区、靠近景区)，统一规划、统一补助标准、统一建房试样，采取村级修建集体宿舍安置贫困户或农户自建给补助等灵活多样的安置方式，连片推进生态扶贫搬迁和消危、旧房改造，从而改善搬迁户的生产生活条件。
三、下段工作建议
**无论从地理位置、资源环境、气候条件、经济实力和贫困层度与**、**两县相比，都有着绝对的优势，我们理应对精准扶贫工作期待高、信心更足，结全我县当前实际，提出如下建议：
(一)转观念、树新风
当前部分干部职工仍把精准扶贫工作等同于以往的三万工作，满足于发个文、联个村、包个户、给点钱、走走看看，嘘寒问暖。还有部分群众争着要当贫困户，等着上级领导送来慰问金和物资，这种等人授鱼，等米下锅的思想，严重制约了扶贫政策的实施。我们应学习两县把精神文明创建与精准扶贫有机结合的扶贫理念，干部精准帮扶、群众受惠感恩，将干部群众的扶贫工作思路回归正确导向，扶贫先扶志。要强化驻村帮扶责任，加强宣传力度，营造扶贫氛围，做到扶贫扶谁、怎么扶、扶到什么程度，家喻户晓，人人皆知。
(二)建试点、立标杆
精准扶贫是一项全新工作，目前还没有完善的工作流程、管理办法、具体措施。要在干中学、学中干，以星星村为试点，以点带面，全县推进。一是学习两县重调查、强基础的做法，抓基础台账建设。切实做到六有、五清，六有即有申请表、有信息采集表、有脱贫方案、有结对承诺书、有五评审核表、有房屋或能够反映贫困户生活现状的全景照;五清即底数清、问题清、对策清、责任清、任务清。二是学习两县精准扶贫、规划先行的思路，抓村级规划。在充分征求群众意见的基础上，按照生产发展、村容整洁、生活富裕的总体要求，结合本地土壤、水系、地理环境，在农田水利、特色优势产业、饮水安全、生产生活用电、交通、农村危房改造、公共文化、林业和生态等方面认真研究、合理规划，重点突出特色优势产业，合理制定村级基础建设发展规划和产业项目发展计划。三是学习两县树典型、强宣传的经验抓扶贫氛围。在全村开展身残志不残、十星级文明户、敬老之星等系列评选活动，评选出一批身边的典型人、典型事迹，做到电视有声、墙上有影，同时加大扶贫相关政策、村级发展规划、结对帮扶思路等宣传力度，营造扶贫与扶志相结的氛围。
一、实施情况
二、主要做法
(一)加强领导，落实责任，为攻坚行动提供组织保证。县委、县政府坚持以人为本，以科学发展观为统领，把农村灾后重建暨综合扶贫攻坚行动作为当前三农工作的重中之重，成立了以县委副书记、县长蔡清礼为组长，县委常委、副县长万成军任副组长，发改委、三办、交通、农水、畜牧兽医、国土等部门为成员的领导小组，负责组织实施，监督落实，工程验收等工作。各乡镇、村都成立了相应的领导小组，落实牵头责任人，村组联系人，将任务分解到村组、到人头，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。实行部门业主负责制，明确各部门是责任主体，牵头部门和乡镇党委、政府是组织落实的工作主体，村两委会是具体实施主体，村民是受益主体。落实了县级领导和部门联系重点村的责任制。各级领导高度重视农村灾后重建暨综合扶贫攻坚行动，经常深入一线，靠前指挥，开展指导、督察工作，协调处理解决工作中存在的困难和问题。
(二)强力宣传，统一认识，为攻坚行动提供思想保证。大力宣传动员群众积极参与，采取召开干部动员会、现场会、村民大会、户主会、村民座谈会，组织村组干部和农户代表到先进地参观学习和典型示范等形式，统一广大干部群众的思想认识，组织动员广大群众积极投入到加快灾后重建，全面实施综合扶贫攻坚行动中。
(三)制定方案，统一标准，为项目实施提供政策保证。将新农村建设、灾后重建、牧民定居行动计划、扶贫开发、综合防治大骨节病试点工作有机结合起来，整合项目，整合资金，结合县情，因地制宜，制定出了全县农村灾后重建暨综合扶贫攻坚行动实施方案，明确了项目实施范围、建设内容、建设方式、建设时间和补助标准。各乡镇、村也相应制定出实施方案，将方案细化到村、到组、到户。
(四)心系群众，服务于民，为项目实施提供后勤保证。狠抓组织协调，形成了各相关部门工作任务和职能明确、统一协调的联系制度，各乡镇明确分解目标责任，加大部门与乡镇、乡镇与村、村与村、村与组之间的沟通协调工作，做到各炒一盘菜，共做一桌席。各级领导干部深入一线，积极做好群众工作，积极开展项目实施的指导服务和督促检查工作，推进建设进度，确保工程质量。
(五)严格程序，强化监管，为项目实施提供资金保证。建立健全项目资金管理机制，实行专人、专帐、专户和县级财政支付核算。规范项目的报批程序，严格项目工程的立项、设计、工程建设监管、预决算管理、竣工验收管理。明确了项目工程奖惩实施办法和考评方法。
三、基本经验
(一)党委、政府高度重视是前提。县委、县政府及时作出加快农村灾后重建，全面实施综合扶贫攻坚行动的重要决策，既体现了党和政府对农村群众的关怀，也是农民群众的热切期盼。
(二)大力宣传发动农民群众积极参与是关键。从项目实施以来的实践看，凡是思想发动好的，工作推进就快，建设质量就高，村容民风转变就明显。反之，工作就被动，建设进展就缓慢，建设质量就差。
(三)主动作为，形成合力是保证。各部门、各乡镇党委、政府、驻村工作组、下派干部、各村两委会和党员干部协同作战，形成全社会共同参与的格局，高效推进建设进度。
(四)积极做好项目的规划实施是核心。通过项目建设，让农民群众尽快享受到改革开放的成果，彻底改变农村面貌，加快脱贫致富奔小康步伐，更好地调动农民加快发展的积极性。
四、存在的困难问题
(一)个别村思想认识不到位，只强调客观制约因素而不注重主观能动性的发挥，宣传发动和组织协调不够，责任不到位，措施不得力，行动迟缓，进度缓慢。
(二)有的农户主体意识不强，参与积极性不高，存在等、靠、要思想，不愿自身投入，就政府补贴而仅钱吃面，所建项目显得小气，不仅影响建设质量和使用效益，而且影响整体建设水平的提高。
(三)有的村项目建设规划不够科学，有的不按规划和建设标准要求实施。如甘堡乡尔布村规划所有农户的圈舍建在杂谷脑河边，不仅影响整村美观，还会对河流造成污染。
(四)技术指导服务和质量监管不到位，有的建设项目存在质量问题。乡村道路的路基保坎、护坡墙、涵洞、涵管、排水沟等不完善，路面基础辗压不够，应按规范要求建设施工;坡度较大的村内道路和户间路排水和冬季防滑考虑不周;有的风貌改造用料易风化退色，保持时间不长。
(五)村活动室建设进度缓慢，村活动室建设项目招投标早已结束，村上也已完成三通一平工作，但一些施工单位迟迟不进场。对此，有关部门应当加强协调，督促中标单位早日进场，否则按招投标管理办法作自动弃标处理。
(六)风貌改造、村道、户间路等委托代建的施工单位垫资困难，建议按工程拨付款办法分期拨付。
(七)一些农户的四改难以达到实施方案确定的标准。大多农户已通过农房重建结合了四改项目，因占地面积和实际需要等原因，有的农户所建面积不能达到规定标准，如厕所大多农户不能达到不低于8平方米的标准要求，总不能另建而造成浪费，增加农户负担。应当因地、因户制宜而不作强求。
(八)乡村道路建设与农产品运销存在矛盾。夹壁乡猛古村的道路计划在近期开工建设，而该村的大白菜运销10月初才能结束，道路建设与蔬菜调运矛盾突出，如在冬季施工又影响道路质量。
(九)一些异地重建的分散户的通水、通电还未纳入统一规划，自行架线不仅不规范影响村容，而且存在安全隐患。
五、对下阶段综合扶贫攻坚行动的建议
(一)加强引导，进一步发挥农民群众的主体作用。农民群众既是综合扶贫攻坚行动的的受益主体，也是重要的实施主体，要正确处理政府主导与群众主体的关系，要充分运用各种宣传手段，创新宣传方式，激发和调动广大农民的积极性和创造性，消除等、靠、要的思想，发扬宁可苦干，不愿苦熬的精神。在项目建设中，要统一规划，明确界定政府组织实施和群众自主实施的项目，全力推进政府实施项目，更好地发挥其引领和示范作用，通过项目建设，改善农村生产生活条件，培植农村新的经济增长点，加快脱贫致富奔小康的步伐，让农民从项目建设中感受到党和政府、各级干部对群众的关心、爱护和真心实意助民谋发展的热情以及实施项目带来的实惠，更加密切干群关系，增强党的凝聚力、向心力。同时在项目实施过程中，各级干部要把项目建设作为实践科学发展观，为民办实事、办好事的有效载体。
(二)做好四个结合，提升综合扶贫攻坚行动水平。一是把综合扶贫攻坚行动与灾后重建有机结合起来。要利用灾后重建机遇，扎实抓好灾后恢复重建项目建设，解决群众关心期盼的实际问题，切实做到灾后重建项目与综合扶贫攻坚项目同步实施、同步出彩，充分展示灾区新变化、新气象。二是把综合扶贫攻坚行动与城乡环境综合整治有机结合起来。开展城乡环境综合整治是省委、省政府为改善我省发展环境、提高人民群众生活质量的一项重大部署。通过村庄建设，高起点规划，高质量建设，集中整治村容村貌，建设硬化、亮化、美化、绿化的新村庄，改变农村脏、乱、差状况，提升农村形象和品位，逐步改变农民的陈规陋习，培养他们健康文明的生活习惯和生活方式。三是把综合扶贫攻坚行动与发展特色旅游有机结合起来。要提升村庄建设品位和布局水平，使全县村庄建设真正做到因山就势、依山傍水、错落有致、布局合理、彰显特色，为发展乡村旅游打下良好基础。要充分彰显民族和地域特色，进一步明确村庄风貌定位，既要深入挖掘民族文化内涵，有机溶入现代元素，做到画龙点睛，同时要尊重传统历史文化和民风民俗，不得画蛇添足。要通过村庄建设，倾力打造藏羌文化走廊，将浓郁的藏羌民俗风情更好地融入到村庄建设中，着力展示我县藏羌文化的独特魅力。四是把综合扶贫攻坚行动与社会主义新农村建设有机结合起来。按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，调整农村经济结构，发展特色产业，实施农业产业化经营，大力实施科技扶贫、移民扶贫、教育扶贫、文化扶贫、卫生扶贫、法制扶贫，努力增加农民收入，提升农民文明素质和守法意识。
(三)强化指导管理，提高项目建设质量。三分建设，七分管理，管理水平的高低直接影响着综合扶贫攻坚行动的成效，应当克服短期行为，发挥项目长期效益。一是要提高规划设计水平。因地制宜，因户制宜，务求实效，以规划指导建设，以规划规范管理。二是要加强项目工程施工的指导服务。严格技术标准要求，严格质量监管，制定切实可行的验收办法，保证项目工程建设质量，确保干一项成一项，达到能使群众长期受益的目的。三是加强制度管理，提高资金使用效益。要建立健全各种资金管理制度，并落实到位，确保各种项目资金安全和高效使用。四是要创新机制，探索建立项目设施管护的长效机制。坚决克服重建轻管的倾向，深化思想认识，形成全体群众重视管护、参与管护的局面，要落实管护责任，明确产权和管理方式，建立有偿使用机制，确保已建项目设施发挥预期效益。
庆阳市是甘肃省唯一的革命老区，属六盘山贫困片区，为国家扶贫重点地区之一。总面积2.71万平方公里，其中耕地面积666.47万亩，约占庆阳市总面积的16.39%。全市辖7县1区、116个乡镇、1261个行政村、8962个村民小组，总人口265.4万人,其中农业人口224.19万人，占84.47%。截止2017年3月末，庆阳市贫困人口17.42万人，贫困面7.59%。金融系统精准扶贫对口帮扶行政村68个、2106户、9477人，其中贫困村31个、贫困户1126个、贫困人口5628人；参与精准扶贫人员1462人，占系统从业人员总数的34.98%。各金融机构认真落实中央、省、市各级精准扶贫政策，努力通过金融精准扶贫“信贷+”模式，积极解决贫困村实体经济组织和贫困户的生产资金和金融服务需求，有效发挥金融对精准扶贫工作的助推作用。（一）金融精准扶贫政策叠加出台。近年来，人行庆阳市中支引导辖内各金融机构研究制定金融精准扶贫具体实施意见或办法20多个，精准实施“双联惠农”、“牛羊蔬菜”、“精准扶贫”、“金桥工程”、“易地扶贫搬迁”等农户贷款，及“惠企通”、“果业通”等小微企业特色扶贫信贷产品，全面推进金融精准扶贫工作。先后制定、推行了金融支持精准扶贫工作示范村、金融支持精准扶贫主办行制度和“降、让、贴”、“一对三”（即“行对村”、“行对企”“行对户”）等精准扶贫工作措施。（二）农村金融服务触角延伸到边。截至2017年3月末，庆阳市市级银行业金融机构11家，基层金融机构380个网点，从业人数4477人。全市涉农金融机构共设立助农取款服务点1772个、转账电话3291个，全市1261个行政村的平均保有量分别为1.41个和2.61部。金融网点、金融支付、农村助农取款服务点、转账电话、便民服务点等现代化支付机具布设加快，金融信息等金融服务覆盖所有行政村，贫困村和贫困人口都纳入现代化金融服务之中。（三）金融扶贫资金投入规模加大。截至2016年底，全市金融机构各项贷款余额为642.04亿元，同比增长9.74%。其中各项涉农贷款余额达412.85亿元，占各项贷款余额的64.30%；农户贷款余额达214.58亿元，同比增长4.38%；全市各涉农金融机构发放的各项精准扶贫贷款余额为205.11亿元，同比增长26.42%（详见表1）。（四）金融服务水平得到显著提升。一是积极创新金融信贷产品。全市各金融机构结合自身信贷管理特点，加大产品创新，竞相推出了适合贫困户的双联惠农、食蓄草业等不同类型信贷产品，深受贫困户欢迎。二是积极改进信贷服务流程。各金融机构积极向上级行争取信贷项目，加强信贷政策宣传，提高办事效率，有效缩减了信贷时限。三是切实提升金融服务效率。为有效解决“排长队”、“等服务”问题，各金融机构均实行了网点转型和系统升级改造，在营业网点设立了客户理财室、高柜区、低柜区、客户等候区、自助服务区，配备了专兼职大堂经理和排队系统，对前来办理业务的客户进行有效的分流疏导，提高了临柜业务的处理效率。各家金融机构加快了农村自助机具的布设，网上银行和电话银行客户也不断增多。据统计，截至2017年3月末，全市各银行业金融机构在农村地区共安装布放ATM机1006台、自助查询终端、存折补登机等其他自助查询终端500台，POS机10047台，特约商户9538个；累计发行各类银行卡633.75万张，信用卡26.47万张，人均持卡量为2.94张，极大地方便了农民群众办理金融业务。
二、金融精准扶贫工作的制约因素分析
（一）农民脱贫致富的途径单一。一是庆阳市生态脆弱，自然条件恶劣，境内沟壑纵横，土壤贫瘠，气候干旱多灾，全年平均降雨量在480-660毫升之间，且呈现出“南多北少”的差异化分布。作为典型的农业城市，农村人口比重大，贫困人口众多，农民的主要收入来源于种、养殖业，但因水资源匮乏，严重影响种养业的规模化、产业化发展。二是多数中小企业主要从事初级产品粗加工，产品科技含量低，无技术支撑，精、深加工能力不足，产品市场知名度不高，竞争力不强，且多为家族式管理，缺乏产业化带动能力。三是一些贫困村和贫困户积极主动脱贫的意愿不强、措施不多、干劲不足，不找脱贫致富的有效途径。（二）金融扶贫信贷风险控制难。金融精准扶贫的商业属性决定了金融信贷资金并非无偿。一方面，受农村信用体系建设滞后的制约，涉农金融机构很难全面、及时掌握贫困村和贫困户信贷需求和信贷运行过程中的相关信息，无法跟踪贷款扶贫对象的信用和风险状况。另一方面，由于宣传不到位、信息不对称以及部分农民认知能力有限等原因，将金融扶贫信贷资金等同于政府扶贫资金，还款意愿降低。加之，农业生产具有弱质性，容易受自然灾害影响，导致农民收入不稳定，还款来源得不到保证，导致金融机构扶贫类贷款信贷风险频发。调查发现，某县部分涉农金融机构于2013年开始集中投放的“双联惠农”3年期贷款，2016年3月份已到期应收回524户、4505万元，实际收回361户、3190万元，收回率仅为70.81%；2017年3月底应收回1124万元，收回836万元，回收率为74.38%，均未达到要求的95%以上。（三）金融精准扶贫缺乏聚合力。目前各金融机构在开展金融精准扶贫工作上往往是单打独斗，对项目选择、风险评估、机具布放各自为阵，很难实现资源共享、信息共享。往往形成一些贫困村和贫困户信贷资金堆积、一些贫困村和贫困户出现信贷盲区、一些赖债户重复贷款，或“甲贷乙用”的问题。金融机构与政府部门关系也有断层现象，金融机构虽有开展精准扶贫的意愿，相关部门配合不力，遇到金融机构信贷项目组织、核实、管理和贷款回收、贴息等具体工作时，往往存在嫌麻烦、怕担风险、怕担责任等消极行为，挫伤了金融机构扶贫的积极性。（四）扶贫信贷资金风险保障乏力。一是政府风险保障措施落实不到位。在支持金融机构投放扶贫贴息类贷款政策落实力度上，随着贷款开办时间的推移而逐渐减小甚至终止。调查发现，庆阳市某县部分涉农金融机构于2013年开始发放“双联惠农”贷款，之前由省财政全额贴息，期限3年；而2015年之后财政则只贴息50%，且期限降为一年；于2014年8月开办“草食畜牧业贷款”业务，此项贷款在2015年6月前执行7.38%的年利率，由省财政和县财政分别贴息4%和1%，农户仅需承担2.38%的利率，而2015年6月以后虽利率由之前的7.38%下降到6.3%，但省财政不再贴息。个别财政贴息类贷款承贷金融机构至今未到得政府的财政贴息资金补偿。二是保险扶贫基本缺失。当前金融扶贫过多强调银行信贷支持，忽视了保险扶贫，保险对扶贫产业和项目跟进少，扶贫产业和项目抵御价格、市场和各类灾害的能力不强，扶贫项目和投入风险大。
三、推进金融精准扶贫工作的建议
（一）充分发挥产业扶贫带动作用。建议政府针对当前农民群众脱贫致富渠道、方式单一的现状，积极构建“政府+银行+企业+农户”的协同发展模式，由政府部门按照“1+20”的精准扶贫工作要求，结合当地实际，提供相关政策支持，大力发展养殖、林果、蔬菜、小杂粮等多元化产业项目，培育产业化龙头企业。金融机构应认真落实金融精准扶贫示范村建设要求、精准扶贫主办行制度，以点带面，不断整合现有金融资源，优化信贷结构，切实加大对涉农企业、专业合作社、种养大户、家庭农场等各类农村经营主体和农户的金融支持。涉农企业、专业合作社等农村经营主体应立足主业和自身优势，积极扩展上下游产业，带动当地农户特别是贫困户就业。贫困户在政府政策、致富项目、金融资金、企业的全面支持与带动下，树立脱贫致富信心，结合自身实际，找准发展产业，与其他农户和企业抱团发展，改变贫困现状。（二）不断强化扶贫贷款的风险控制。一是加大金融精准扶贫宣传力度。大力宣传金融机构精准扶贫信贷资金的有偿性，强化农户的法律意识。二是大力推进信用工程建设。充分发挥政府的主导优势，切实重视和加大信用乡（镇）、村和农户建设，建立良好的金融精准扶贫信用生态环境。三是加大扶贫信贷资金投放、回收考核力度。设立政府扶贫类贷款风险保证基金和考核奖励基金，对金融机构精准扶贫中形成的不良贷款，按一定比例进行补偿；对金融机构当年扶贫贷款增量按市场占比给予奖励；对既脱贫又守信用的贫困户给予奖励；把各级政府清收金融机构不良贷款情况纳入年度目标考核之中，加大不良贷款清收力度。四是出台“贴费保险”政策。由保险公司开发扶贫保险产品、创新扶贫保险服务。由政府比照“贴息贷款”出台“贴费保险”政策，为扶贫产业、扶贫项目和贫困户生产提供必要的“贴费或免费保险”。（三）切实提高政银精准扶贫凝聚力。金融精准扶贫工作的有效开展，离不开政府部门的大力支持，离不开金融机构的通力合作。一是突出政府扶贫主导作用。政府要明确支持的重点区域、重点产业、重点群体，建立扶贫项目库，做好扶贫特色优质项目、重点发展产业的推荐工作。对金融机构开展金融精准扶贫提供政策支持，大力维护金融债权，全面调动金融机构精准扶贫工作积极性。二是凝聚金融机构精准扶贫合力。政府、金融监管机构、司法部门与金融机构要形成精准扶贫合力，全力推进扶贫工作。人民银行分支机构要灵活运用再贷款、差别存款准备金率等政策，引导金融机构加大扶贫信贷支持力度。各金融机构要建立精准扶贫资源共享、信息共享机制，把金融精准扶贫和普惠金融结合起来，定向精准支持贫困村发展特色产业和贫困户就业创业。政府和司法部门要坚决打击恶意逃废银行债务的行为，确保扶贫贷款的完整和合理增值，形成良性的金融扶贫长效机制。
作者:郑芙蓉 单位:中国人民银行庆阳市中心支行
参考文献
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XX村委属XX省县级建档立卡贫困村。目前扶贫对象规模依然较大，部分贫困乡村生产生活条件还很落后，特别是一些已经解决温饱的群众因病返贫问题还很突出。2015年7月，经组织上选派，我到XX村担任第一书记，在这2个月的时间里，我通过深入各村组走访座谈、沟通交流、入户调查等形式，初步摸清了XX开展精准扶贫工作的基本情况、存在问题。
一、XX村委贫困基本情况
1、自然条件较差。XX村委地处黄金江下游，农民主要经济来源于水稻、烟叶种植或外出务工。该村属XX水利枢纽库区重点移民村，目前移民搬迁工作已基本完成，但库区抬田后，因土壤沙化漏水、水渠设计等问题，许多水田无法耕种或虫害较多，产量大面积减少。特别是部分偏远山村交通不畅，信息闭塞，传统产业得不到增值提升，有效资源不能充分开发利用，没有形成增收致富的支助产业。
2、农民素质偏低。劳动力文化素质低，既是贫困的结果，又是造成贫困的原因。由于他们文化素质相对较低，发展家庭经济缺计划，缺技术、缺管理能力，即便是外出打工收入也与非贫困户有很大差距。加之贫困户小农意识根深蒂固，思维方式和行为方式落后，“等、靠、要”的依赖思想严重，凡事都等国家和社会的救助。尽管有些贫困户有摆脱贫困的愿望，并不断努力尝试，但由于思路不清，观念不明，缺少引导，导致失败，最终失去了脱贫致富的信心和勇气。
3、子女上学致贫。近年来，随着农村经济的发展，大部分农村青壮年外出打工或创业，有的举家外出，农村大部分幼儿园和小学班级不齐，导致农村孩子幼儿、小学阶段就被迫外出上学。还一些家长为了照顾子女上学，只能寄居或租住在有学校的城镇，这样增加了家庭负担。而对于部分举家外出打工的农民而言，带孩子去城镇或城市上学，同样无形中也加重了经济负担，对于尚未根本脱贫的农民更是不堪重负。
4、因灾因病返贫。一方面，自给自足、靠天吃饭的农业生产，无法抵御旱涝、和虫害、疫情等频发的自然灾害。另一方面，贫困户中有很大一部分长期生病或重大疾病患者，不仅不能通过劳动获得收入，高昂的医疗费用，导致一些农民债台高筑，甚至重新返贫。据初步统计，我村委目前已列入精准扶贫对象的有113户，327人。其中低保户44户61人，仅低保户中因病因残致贫的就有38户。
二、开展精准扶贫工作面临的问题
1、经济社会转型增加了农民收入估算难度。改革开放以来，随着经济体制的深刻变革，新型工业化和城镇化进程加快，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式等发生了巨大的变化，多元经济相互交织混合发展，给准确调查核实农户收入增加了难度。加之，受农业经济效益低而不稳影响，近年来大量农村剩余劳动力纷纷外出打工，劳务收入成为农民增收的主渠道，其中群众的一些隐性收入较难掌握。
2、农民素质偏低增加了精准识别难度。由于农村教育的先天缺陷与后天乏力，农民的文化素质相对较低，思想觉悟有偏差，政策界限把握不准，均等化思想比较严重。面对利益之争时，互不相让，给精准识别增加了难度。同时，贫困农民经济基础不同，智力能力差别较大，导致帮扶要求千差万别，扶贫措施难以满足个性化要求。
3、农村复杂情况增加了精准扶贫难度。一是随着青壮年劳力大量流入城市，农村常住人口大都剩下留守妇女、儿童、老人，实际长期居住人员不足一半，XX村委农村人口1935人，实际上不过1000人左右。在农村实施规划扶持项目后肯定会出现劳力紧缺和种植项目后期管护难到位的现象。二是一些农村干部对贫困人口认识有偏差，所报对象有的年老体弱，跟本没有劳动能力，有的因病因残致贫，纯属国家政策的救济对象，这些既没有劳动能力，更没有创业能力的对象，给精准扶贫工作的后续开展带来了应对的困难。三是精准识别要求规划到村、帮扶到户、差别到人，而识别过程缺乏刚性标准，难以做到让群众心服口服。
4、市场变幻莫测导致难以培育扶贫主导产业。市场经济千变万化，近年来一些农产品、畜产品价格波浪式变化，农民难以摸清市场规律，无法规避市场风险，长期以来形成的习惯经营思维，给一些农民形成了灾难性的打击和损失。一家一户帮扶势单力薄，即使一村一户搞一品一业，由于市场发育不良甚至远离市场，会造成产品滞销，农民怨声载道。尽管过去各级政府号召群众办了一些实体，搞了一些产业，终因市场原因半途而废，一直未形成有竞争力的主导产业。
三、开展精准扶贫的几点思考
长期以来，扶贫开发存在着贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题。通过此次基层的实际调研情况来看，我认为开展精准扶贫工作应围绕精准识别、精准帮扶和精准管理三方面来开展。
1、申报是基础。组织动员群众申报自己的收入情况，厘清群众收入来源，算清群众年度收入总账，是搞好精准扶贫的基础。农民种地收入好算账，打工收入很直观，财产性收入比较固定，经营性收入相对隐蔽。所以，要做好群众的思想工作，让其放下包袱，主动申请登记，从而汇总出每一户比较符合实际的收入基数，作为村民相互对比和是否确定帮扶的依据。
2、评议是手段。根据每户村民上年度收入情况，组织党员代表、群众代表进行民主评议。具体为：以村为单位，按照每户家庭经济收入情况，结合本村贫困人口指标数，从低到高进行分类排队，然后选择确定贫困户。操作过程中可以将农户大致分为三类；第一类是低保特困户，智障残疾生活不能自理的，年老体弱丧失劳动力的，大病大灾造成生活困难而无力翻身的。诸如此类全部纳入低保范围，民政部门按当地农村低保标准进行复核，并负责建档立卡，列为救助对象，加大救助力度，把他们从扶贫对象中剔除出去。第二类是除特困户外上年收入在全省确定的贫困标准以下，且有脱贫致富意愿和能力，政府扶持一把就能很快脱贫的农民，他们是我们精准扶贫的重点对象。针对各自的脱贫意愿，有针对性地选择致富项目，最好一个村选择一个比较共同的产业，形成比较优势。第三类是上年收入超过全省确定的贫困标准的农户。政府要帮助这类农户巩固脱贫成果，防止返贫现象出现。要从扶持政策、金融贷款、信息提供等方面给予支持，调动他们进一步发家致富的积极性，从而使其带动更多贫困户脱贫致富。
3、政策是界限。在申报和评议过程中，最难识别的是二、三类农户。为了便于民主评议和基层干部掌握尺度，建议上级制定比较刚性的政策界限。例如：一是上年收入多少元为识别标准。二是有显性财产（城镇以上城市有固定房产、门面，有轿车之类的交通工具，有一定数量的牛、羊牲畜等）的农户为脱贫户，有经营性实体，并形成一定的规模和实力。三是识别过程要坚持公开、公平、公正，保障群众的知情权、参与权、监督权，做到对象明确、程序规范、措施得当、效果明显。具体识别过程要坚持以下几个优先条件：即，人均收入低、家庭财产少的贫困户优先；群众贫困户比党员贫困户优先；年老体弱的贫困户比年轻力壮的贫困户优先；独生子女贫困户比超生贫困户优先；遵纪守法、诚实守信的贫困户优先；村内现仍居住在危房，无条件改善现状且生活困难的农户优先。四是根据金融等部门网上记载，还可制定一些比较刚性的限制措施。通过以上一些政策措施，使干部群众便于掌握政策界限，便于操作，易于消化矛盾。
一、基本情况
××县位于云南省东南部，红河州东部。全县总面积2228平方公里，其中山区面积1683.8平方公里。总人口35.13万人，其中少数民族人口20.18万人。特殊贫困群体聚集于水田、西北勒等7个乡镇24个行政村68个自然村，该特殊贫困群体有3923户15357人，其中农民人均纯收入低于758元的人口有13326人，需易地搬迁736人，未达抗震要求需加固改造2091户，未达抗震要求需拆除重建2407户，有6个行政村不通公路，7个行政村未建立卫生室，17个行政村未建文化活动室，35个自然村未通公路，2个自然村未通电，51个自然村未通广播电视，62个自然村没有安全饮用水。
二、以往项目的覆盖情况
2005年至2008年，××县共实施了159个整村推进项目，分布于水田，老寨等11个乡镇。项目总投资8913.8万元，完成项目建设内容为：村内道路硬化258.87公里，乡村道路44.75公里，蓄水池6个，坝塘4个26250m3，小水窖440口，饮水管道20.04公里，输电线路10公里，农田地改造1299亩，沼气池3771个，文化活动室46间，卫生室17间，卫生厕所71个，危房改造14户，道路绿化0.9公里，扶持发展种植业4.03万亩，大牲畜8740头(匹)，科技培训1293期12.96万人次。
三、致贫因素
1、特殊困难群体大都居住在山顶或半山腰，不通村公路，基础设施薄弱，产业结构单一，整体文化素质低，生产生活条件极端困难，一般经济增长不能带动，常规扶贫手段难以奏效。
2、特殊困难群体分布相对集中，贫困地区与其他地区在发展上的差距在不断扩大。全县贫困人口主要集中在七山区乡镇，其中贫困人口占总人口75%以上的有五个乡镇，尤其贫困的西北勒乡，农村贫困人口占总人口的100%。由于主客观因素，特别是经济发展的差异性，城市与农村，坝区与山区，公路沿线与交通闭塞的地方发展不平衡，差距还在不断拉大。
3、受居住地自然条件和特殊困难群体自身素质等多种因素的综合制约，扶贫攻坚难度大。一方面，全县有近5000户生活在高寒边远山区，要使这部分特殊困难群体脱贫，扶贫开发成本远高于丘陵、平坝地区;另一方面，特殊困难群体自身素质限制，以及受身体残疾、智力低下、年老体弱和因病致贫返贫等因素的影响和制约，能力性贫困问题十分突出扶贫攻坚难度大。七个乡镇均地处边远山区，境内山石林立，平地稀少，属咯斯特地貌，水资源少，生存环境较为恶劣。近年来，虽经乡党委、政府的努力引导，部分群众开始转变观念，调整种植结构，种植三七、大白菜、烤烟等经济作物，并有了一定的面积，但形不成规模，加之商品意识不强，因此，群众生存环境、经济底子单薄。
4、经济发展滞后，基础设施投入不足。经济发展滞后，基础设施投入不足是导致七个乡镇经济和社会发展缓慢的一个关键。多年来，历届乡党委、政府虽坚持把发展作为第一要务，但毕竟由于乡财力微弱，争取上级资金和上级划拨资金有限，加之农村经济薄弱，投入农村基础设施建设力度不够。由于解决特殊困难群体温饱的方法单一，需要解决的问题很多，扶贫开发起点又低，资金投入量小，在短期内改变贫穷落后面貌难度很大，实施效果不明显，解困仍将是一个长期的过程。
四、下一步的工作打算及政策建议
1、加快产业结构的调整，培育支柱产业
在增加粮食生产的同时，一定要坚持以市场为导向，因地制宜发挥当地资源优势，宜林则林，宜牧则牧，大力发展各种经济作物、经济林果和畜牧业、烤烟等，促进农村经济结构的合理发展。
2、整合资源，加大扶贫投入
扶贫开发是一项系统工程，建设内容广泛，仅靠哪一个部门来做是无法达到预期目的的，按照统一规划、渠道不乱、用途不变，相互配套、各负其职、各记其功的原则，主动加强与交通、林业、水务、农业等部门联系，取得共识、共同投资重点村建设，加大扶贫资金的投入。
3、充分发挥群众在项目建设中的主力军作用
依靠群众，发动群众，发挥群众的主观能动性，是项目顺利完成的基础，在拟定项目建设内容过程中，充分听取群众的不同意见、集思广益，统一思想，组织引导群众参与项目建设，发扬了自力更生，自建家园的精神。
一、涉扶贫惠农补贴职务犯罪案件的类型化分析
如其他类案一样，涉扶贫惠农补贴职务犯罪案件在其纷繁不一的表现形式下亦存在着共同的特点。
（一）涉及罪名较为集中，多数为贪污罪
江州区人民检察院查处的24人中，涉及的罪名主要包括贪污罪、私分国有资产罪，另有少数案件为挪用公款罪和。其中，贪污罪有15人，约占62.5%；私分国有资产罪有6人，约占25%；挪用公款罪有2人，约占8%；有1人，约占4%。由于扶贫补贴类资金的使用、监管由特定的部门和特定的人员经办，在政府部门及其工作人员与扶贫对象（受补贴对象）之间又缺乏严密正规的联系，所以管理上往往存在漏洞，为个人将专项资金据为己有提供了便利，从而造成此类案件中贪污罪、私分国有资产罪集中凸显。
[案例一]2009年14号台风过后，广西政府部门下发了灾后重建补助金，崇左市江州区的水产养殖户也在享受补助的范围。文件规定，发放给水产养殖户的补助金通过发放鱼苗的方式分发。从事养殖业的彭某等人得知这一消息后，分别找到了时任水产技术推广站站长的韦某，要求韦某将彭某的鱼苗场指定为受灾户的鱼苗供应地。韦某答应了彭某等人的要求，并为彭某等提供了受补助人员名单。2009年9月，彭某到江州区畜牧水产局核对发放鱼苗的数目，最终核定他已发放的鱼苗鱼种价值为8万多元。此时，韦某利用其管理救灾补助资金的职务便利，以及资金管理不公开不透明的条件，私自为彭某提供了不符合实际情况的水产站鱼苗发放证明，要求彭某到税务局开具金额为11万余元的发票，后将多套取出来的2万多元占为已有。
（二）犯罪主体较单一，多为基层公务人员及财务人员
涉扶贫惠农补贴职务犯罪案件的主体，通常是直接经手或管理该类资金的基层公务人员，在江州区人民检察院所查处的24人中，只有2人是科级干部，其余22人均为乡科级以下，占总人数的92%。在查处的案件中，财务人员犯罪的比例也较高，共有8人，占全部人数的33%，他们通常担任基层单位的会计或出纳。由于这些财务人员具有经手资金发放的职务便利条件，从而易与单位主管领导形成共同犯罪。
（三）犯罪客观方面极其相似，手段通常是作假账而虚报、冒领资金
涉扶贫惠农补贴职务犯罪案件的犯罪对象是国家财政划拨的资金，所以对该类资金施行犯罪，犯罪人员往往首先具有非法占有的主观目的，进而通过长时间制作假账，或者不入账的手段将扶贫资金在单位内部私分或占为己有。具体的操作方法有二：一是虚构开支或加大开支，套取扶贫资金，而后私分或贪污；二是虚构受补贴人员、冒充受补贴人员领取补贴资金归个人所有。
[案例二]李某是某区电影放映管理处的副主任，2009年至2010年间，李某与本单位会计、出纳共谋，通过虚列电影放映的场数以及下乡放电影的油费、餐费等开支，套取农村公益电影放映补助专项资金，其中一部分归他三人共同贪污，另一部分私分给电影管理处职工。
[案例三]蒙某是某村委会副主任，于2007年至2009年间，利用其协助镇政府对该村低保户进行统计、上报及入户调查工作的职务便利，虚报其已故父亲及其他不符合条件的亲戚名字，从而骗取农村特困户居民最低生活保障金归个人使用。
（四）判决的刑罚较轻，多为缓刑或免于刑事处罚
在江州区人民检察院所查处的10件24人涉扶贫惠农补贴职务犯罪案件中，截至目前已经由法院作出判决21人，[2]该21人全部为有罪判决，但其中仅有1人被判处有期徒刑七年的实刑，有6人被判处缓刑，另外14人免于刑事处罚。由于该类案件犯罪主体多为基层国家工作人员，受其职务条件所限，往往犯罪金额都比较小，所以法院在量刑时对这类犯罪人员更倾向于轻型化，在“宽严相济”形势政策中取其“宽”。
二、涉扶贫惠农补贴职务犯罪案件法律评价与社会评价之博弈
由于涉扶贫惠农补贴职务犯罪案件的犯罪对象特殊，故其不可避免的牵涉到法律之外的多方价值考量，因而在法律适用上也就需要面临更多的法律评价和社会评价的冲突，也更明显地表现了法学理论中法律作用和社会作用的博弈。
（一）在立案侦查阶段，立案与否受到法律以外的多方因素制约
1.受当地党委政府对社会经济发展决策的制约。根据我国宪法，检察机关上下级机关之间属于领导关系，而非采取审判机关特有的指导关系，并且检察院要对人大负责。所以在司法实践中，检察机关查办职务犯罪案件不可避免要考量法律之外的多种因素，其中当地党委政府的经济社会发展决策是法律适用中重要的权衡点。
[案例四]在查办某小学私分国有资产案时，检察机关就面临了党委政府维护校园稳定打造优质教育长远规划与立案侦查打击犯罪之间的价值权衡。该案的基本情况是：校长及财务人员等从地方财政补贴给乡镇中小学内宿学生的伙食经费当中虚报开支，加大粮油、蔬菜、肉类、柴火等各项物品的采购支出费用，并制作一真一假两套财务账，将加大伙食开支套取出来的学生伙食费私分给个人。一方面，从党委政府的决策考虑，教育系统需要稳定和谐的育人环境，而大面积地查处学校有关人员不可避免地要影响到校园的安定和谐和正常的教学秩序，因此对犯罪的打击面不宜过大；另一方面，单就法律适用来说，只要有犯罪事实和犯罪主体，就应该依法立案侦查。两种价值考量不同，必然产生冲突，检察机关面临选择。
2.受被调查人一方所代表的团体利益和其他社会力量的同时制约。在法律评价的范围内，案件的情况往往非黑即白，被调查人只存在有罪与无罪之分，但在社会评价的范围内，问题往往会复杂化，特别是扶贫资金类的职务犯罪案件。
在案例四中，虽然犯罪主体所针对的犯罪对象是国家惠民补贴资金，但其涉及的罪名却是私分国有资产罪。私分国有资产罪本身所包含的法律评价不同于贪污罪，它不仅仅针对被追究刑事责任的几名犯罪嫌疑人进行评价，同时也对该几名犯罪嫌疑人所代表的团体利益进行评价。被私分的国有资产最终是分到了学校教职工手里，平均下来每人分到几千元不等，数额并不大。在崇左市这样一个欠发达的地区，教师福利待遇偏低众所周知，该案犯罪嫌疑人实际上代表了教师这一特殊的团体利益要求，若单从该团体利益的社会价值来衡量，则其行为并未十分违背社会公平正义，反而得到人们一定的理解和共鸣。而若从利益天平另一端的学生家长这一团体的价值要求来判断，则学校一方的行为就应该受到法律及道德的谴责。如此，将简单的案件置于法律评价与社会评价之间时，二者便难以协调。
（二）在审判阶段，法律适用与社会效果往往存在矛盾
涉扶贫惠农补贴职务犯罪案件的量刑普遍轻刑化与社会公平正义之要求产生了矛盾。该类案件犯罪主体多为基层国家工作人员，受到其地位、职权的限制，往往犯罪金额都比较小。另一方面，部分个案中被告人的主观动机社会危害性不大，且悔罪态度好。所以就法律适用而言，该类案件判决轻刑化无可非议。然而该类案件特殊之处就在于涉及民生民利，社会反响大，关注度高，其判决结果可以直接影响社会稳定，间接影响经济发展。在我们对该类案件判决后的回访中了解到，群众对于该类犯罪人员的普遍从轻量刑表示不满意，特别是对贪污救灾补助款、贪污农村生活补助款等行为。所以，该类案件的法律适用和社会效果存在明显冲突，这是法律评价和社会评价之间博弈的再一次升级。
三、涉扶贫惠农补贴职务犯罪案件司法实践问题的解决
（一）将个案的法律适用置于社会价值综合考量中权衡
由于涉扶贫惠农补贴职务犯罪案件的特殊性，使其在司法实践中面临着较其他案件更多的法律适用及社会效果间的冲突问题，而正因为该类案件存在于法律价值与社会价值的评价之中，才更需要避免单一的从法律适用角度作出评判。最主要的是要避免类案的普遍轻刑化。涉扶贫惠农补贴职务犯罪的犯罪对象是扶贫资金，直接关系着民生民利，关系国家的稳定和发展，因而在个案的审理中，法官就要将案件放在法律框架内的社会价值综合考量中作出正确评判，既要防止社会舆论操纵判决，又要避免脱离社会价值的要求，无视社会善良风俗的存在。
例如在审理案例四私分国有资产案件时，区别犯罪对象就十分必要。我国《刑法》第396条规定：“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；数额巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”那么在犯罪数额相同，未达数额巨大标准的情况下，私分国有资产罪的量刑范围应该是拘役或者三年以下有期徒刑，包含缓刑和免于刑事处罚。即：若该学校私分国有资产的金额不大，则其直接负责的主管人员和其他直接责任人员即可处以三年有期徒刑，又可处以拘役，甚至可以免于刑事处罚，这些都在法律许可的范围内。那么支持法官作出最后评判的，就看犯罪行为的社会评价如何了。若学校私分的是经营性收益，即所谓的“小金库”，则其后果就相对轻微，社会的否定性评价就相对少，在量刑时就应该从轻；若学校私分的是划拨给学生的伙食费补贴专项资金，则其社会危害性就大，社会否定性评价就多，量刑就应该从重。
（二）建立并完善预防机制
强调职务犯罪的预防有着坚实的理论基础。总结这些理论，职务犯罪的预防符合以下原理：（1）预防犯罪的效益性原理。[3]“效益”这一概念产自经济学，可以理解为投入和产出之比。运用到犯罪预防上，“效益”是指人类在控制和减少职务犯罪的实践活动中通过最小的投入谋求最显著的效果。对职务犯罪的预防是使用非刑事手段对其防患于未然，而惩治是事后的补救，要动用到刑事手段。国家追究犯罪行为所投入的人力物力以及犯罪本身对社会所产生的危害程度，构成预防犯罪的价值成本，成本越大，则惩治手段越不可取。因此对职务犯罪的预防符合科学的价值追求，体现了效益性原理。（2）预防犯罪的可认识性原理。[4]认为，犯罪是一种历史的社会现象，是客观存在的事物，世界上所有事物的发生发展和变化都有其内在的客观规律性，这种规律是可以被认识的，而且这一过程中存在的特点越多，其本身所具有的规律性就更容易被人们所认识和掌握。关于职务犯罪，通过对不同时期大量案例的主体、客体、主观方面、客观方面的分析研究，总结出其发生发展和变化得规律，是对检察人员能够为职务犯罪预防的实践活动制定出科学方案十分有帮助的。职务犯罪及其规律的可认识性，为开展预防工作提供了哲学基础。因此，职务犯罪预防有章可循。
目前职务犯罪预防已经正式提升为检察机关的日常业务之一，自上而下的职务犯罪预防局也已经成立，但成熟而完善的预防工作机制仍在进一步探索中，所以建立完善的预防机制，从根本上说，是推进法律运行的有益之举，是解决司法实践问题的治本之举，这其中当然包括涉扶贫惠农补贴职务犯罪案件在法律适用及社会价值间的冲突问题。
综上，涉扶贫惠农补贴职务犯罪案件由于其自身的特殊性，社会影响深远，处于深层的法律评价与社会评价博弈之中，司法机关自立案到审判，需始终掌握二者的平衡，才能使法律的运行真正畅通。
注释：
[1]指本文写作完成时，截止2013年5月31日。
[2]同注[1]。
一、全县五年扶贫开发工作主要成效、做法及现状
进入新世纪，××县委、县政府根据《中国农村扶贫开发纲要》、《湖北省农村扶贫开发规划（2000-2010）》和市、县所确定的目标任务、政策措施，制定了农村十年的扶贫开发规划，结合县域实际提出了尽快解决贫困人口增加收入问题，竭力改善基本生产、生活条件，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，逐步改变全县经济、社会、文化落后状态，为向小康水平迈进创造条件的奋斗目标。并确定了十年扶贫开发的主要任务、指导思想、工作重点和对象、范围。通过实施重点村建设、产业扶贫、搬迁扶贫、教育扶贫、卫生扶贫五大扶贫工程，达到了治贫、治愚的目的。从组织实施《××县(2000——2010)扶贫开发规划》的五年时间看，取得了很大成绩，发生了很大变化。
（一）五年来扶贫开发的主要成效
一是各项经济指标全面增长，贫困面逐步缩小。截止2004年底，全县gdp达到10538万元，实现国内生产总值10.1亿元，比2000年的6.6亿元增长53%；实现财政收入8068万元，比2000年的4810万元增长68%。农民人均纯收入由2000年的1331元提高到2004年的1795元，年人均占有粮食由2000年的378公斤达到2004年的400公斤。gdp、工业副加值、固定资产投资、商品零售额、人均纯收入、经济效益综合指数、外贸出口等经济指标增幅在全省排名第八，同时，通过撤村并组和56个贫困村的整村推进建设，全县贫困村由2000年的204个下降到2004年的133个，贫困人口由2000年的18.36万人，减少到2004年的11.6万人，贫困发生率由66%下降到42%。贫困人口的住房、衣着、食物结构等得到改善，生活质量明显提高，精神面貌发生了巨大变化。
二是基础设施建设成效显著。2000年至2004年，全县共新修维修乡村公路510公里，仅2004年通村公路硬化达85公里,新修饮水工程1460处，打水井7800余口，建水窖3500余口，架设饮水主管道1168千米，解决了35490户13.84万人饮水困难；通过“农网”改造，解决了农村98.5%的农户生产生活用电问题；累计建沼气示范5000多户。对1270户4990人进行了迁移扶贫安置，其中，对125户住草房、窝棚、岩屋的“三房户”住房进行了改造重建。
三是支柱产业逐渐形成规模，为贫困农户增收奠定了基础。全县扶贫贷款投放累计达2.1亿元扶持支柱产业，签订水电开发合同19份，总装机55万千瓦，协议投资30.8亿元，使境内7大河流全部得以开发。全县在建电站24座，装机45万千瓦，累计投资12亿元；全县茶产业年产量达150万斤，销售收入7000万元，农民人平茶叶收入近300元。同时，支持发展魔芋、黄姜、中药材等特色经济基地达35万亩，人平实现1亩，约3万多户农民从产业中受益。
四是教育扶贫、卫生扶贫促进了贫困乡村社会事业的发展。教育、卫生医疗条件明显改善，实用农业科学技术得到大范围普及，××先后荣获全国“两基”教育先进县、全国科技先进县、全国体育工作先进县等称号。小学、初中人口入学率分别达到99%和95%，人口自然增长率控制在8‰的目标，50%的村有卫生室。
（二）五年来扶贫开发的主要做法
取得以上成效，我们主要采取了以下做法：
1、立足县情，清晰思路，以扶贫开发统揽全县农村工作大局。
县委、县政府认真贯彻落实《纲要》和扶贫规划要求，立足县情，实事求是，围绕解决贫困人口温饱、实现全县脱贫这个总目标，以贫困乡村为重点，落实具体措施，抓好扶贫到村到户，加大组织领导力度，推行党员干部包扶贫困户责任制，全县上下坚定信心，抢抓机遇，大打扶贫攻坚战，以扶贫开发促进农民增收，财政增收。
2、注重实效，夯实基础，狠抓农田水利基本建设。
五年来，县委、县政府始终坚持兴建农田水利基本建设不动摇，做好水土文章，发展生态农业，走可持续发展之路。组织农民投工100多万个，投入扶贫资金近4000万元，新修饮水工程1460处，打水井7800余口，建水窖3500余口，架设主饮水管道1168千米，解决了35490余户13.84万人、12万头大牲畜饮水困难，极大改善了贫困农民的生产生活条件，为其脱贫致富奔小康夯实了基础。
3、突出重点，抓住关键，走产业化扶贫开发之路。
紧紧围绕“农民增收、财政增收”这一目标，大力发展水电、茶叶、魔芋、畜牧、药材等支柱产业，坚持走规模化开发、工业化生产、产业化经营、品牌化营销、社会化服务之路，取得了明显效果。仅2004年全县扶持支柱产业，实现综合收入3.9亿元，提供财政收入2000万元，受益农民人均增收750元，带动8000户贫困户33000人解决温饱，使8000低收入人口实现稳定增收。
4、多管齐下，真抓实干，大力实施迁移扶贫工程。
县委、县政府结合县情，大力组织实施迁移扶贫，按照“试点--推广--全面铺开”的步骤，采取一步到位和滚动搬迁相结合，集镇、插花、林特场安置等多种途径，通过向上争取、县乡补助、农户自筹相结合的方式，累计投入迁移扶贫资金500多万元，对1270户4990人进行了迁移扶贫，并组织劳力帮助迁移农户改田、治地，修建水利设施，发展经济林园，使迁移安置的贫困户“迁得出、住得稳、逐步能致富”。
5、创新观念，落实要求，大力组织实施参入式扶贫规划。
在新阶段扶贫开发工作中，突出捆绑安排财政扶贫资金、以工代赈资金、老区资金用于重点村项目建设，同时要求部门专项资金向重点村倾斜，督促县直对口帮扶单位加大扶持力度，从人力、财力、物力、政策上对重点村予以倾斜。2004全县确定的56个重点村共新建产业基地1.17万亩；新建“四位一体”沼气池5000多个；新建标准栏圈8000个；进行生态移民1270户；完成饮水工程281处；新修维修乡村级公路510公里，56个村已基本实现“两保”（确保现有贫困人口解决温饱、确保低收入人口稳定增收）、“四有”（有一个“五好”村班子、有一个带动农民增收的支柱产业、有稳定的集体经营收入、有一批科技致富带头人）、“五通”（通路、通电、通水、通广播电视、通电话）。
6、全县农村劳动力转移培训成效显著。
截止2004年，我县按照《××县扶贫培训规划》、《××县农民务工技能培训项目实施方案》、《××县农村劳动力转移实施方案》，由县委组织部、县委党校、扶贫、科技等部门联合在龙王垭、水坪前进和汇湾梅子垭茶场建立了三个农民技能培训基地和一个劳动力转移培训中心（县劳动技校），有组织、有计划的对贫困村干部及贫困劳动力开展定向订单培训。为提高重点村干部素质和业务能力，组织了36个重点村干部参加了两期鄂西北片重点村干部培训班学习。招录了15名贫困学生到十堰市机电学校接受为期两年的定向就业培训。以县技工学校为主，五年累计订单培训学员3074人，其中，长训学员1351人，短训学员1823人，有2400名从该校转移到全国各地经济发达地区。有5名乡镇分管扶贫的副书记参加了省的培训，县扶贫办3名干部参加了国家、省市组织的业务培训，全县累计培训干部600人次，培训农民28000人次，转移农村劳动力6万人，乡村人口户均0.86人，其中外出务工人员达4.5万人，创收3亿元。超额完成了扶贫规划中期贫困对象培训与转移任务。
7、老区乡村建设效果显著。
——新洲乡、天宝乡、向坝乡3个老区乡贫困人口大幅度下降。3个老区乡贫困人口由2000年的3.2万人下降到2004的1.813万人,平均每年减少0.35万人,贫困发生率由59%下降到22%。
——群众生活水平得到提高。农民人均纯收入由1250元提高到1759元,接近全县平均水平,年人均占有粮食近500公斤，高于全县100公斤。群众在衣、食、住、行等方面的生活质量明显提高，精神面貌发生了较大变化，增收渠道进一步拓宽，据统计，3个老区乡农民打工收入由2000年的2000万元,增加到2004年的4027万元,增长2倍。
——生产生活条件大为改善。五年时间，解决了2.14万人饮水困难,解决了57个村334个村民小组通电问题,解决了55个村通路问题,有近1万人告别了恶劣的生存环境。人均当家田地面积达到0.34亩。
——社会事业取得长足进步。3个老区乡已基本普及九年义务教育，新建改扩建中小学校41所，适龄儿童入学率达到100%；医疗网络建设得到加强，现有中心卫生院4所，卫生诊所17个，农村合作医疗室25个，占村总数的44%；有48个村275组通广播电视，占总数的84%；建有村级文化活动室35个，占总数的61%。3个老区乡现有科技推广机构17个，培养科技致富带头人1324名，农民科学种田水平明显提高。
——经济实力有所增强。2004年，3个老区乡农村经济总收入达到1.45亿元,比2000年增长1倍;财政收入达到354.04万元,比2000年增长1.3倍;致富项目建设已具雏形,以茶叶、魔芋、药材等为主的骨干品种基地面积达到3.65万亩,人平0.85亩,实现收入2935万元,占农村经济总收入的比重达到20%。2004年出栏牲畜2.88万头,农民人平0.7头。
8、上下一心，群策群力，形成强大的扶贫合力。
抓住上级加大定点扶贫工作力度的机遇，密切与中直、省、市定点扶贫单位的联系，积极主动上门汇报工作，热情周到地搞好服务，积极争取88个中直、省、市对口帮扶单位的大力扶持，五年间，帮扶单位共落实到位资金物资折款累计达2500万元，实施项目281个，其中国家烟草专买局帮扶××2003、2004、2005年三年投入就达925万元。同时，加强县直单位对口帮扶工作，组织帮扶单位为贫困村办实事、求实效，投入帮扶资金1000万元，有力促进了全县经济发展、社会稳定、农民脱贫致富。
2000年到2004年五年间，累计全社会和专项投入扶贫项目资金总额1.4亿元，用于种、养、加工、农田改造、人饮、道路、广电、科技、教育等项目实施，并通过整村推进、产业扶贫、劳动力转移培训、老区建设、搬迁扶贫、社会扶贫等重点工作开展，使全县农民生活状况得到改善，尤其是土坯房比重由2000年的67%下降到2004年的40%；农村基础设施得到加强，通村、组公路由52%上升到83%，基本农田比重由39%达到50%；卫生教育文化进一步提升，劳动力长期患病率由10%下降到6%，中小学失学率由2%下降到0.3%,广播电视入户率由42%上升到80%。扶贫规划和项目的实施对解决贫困人口和低收入人口的贡献率达50%，使全县提前一年实现《中国农村扶贫开发纲要》和《××县(2000——2010)扶贫开发规划》中期目标。
（三）全县目前的贫困现状及成因
××县于1994年被认定为全国贫困县和全省特困县，2001年又被确定为全国592个和全省29个国家新一轮扶贫开发工作重点贫困县之一，现辖15个乡镇、301个行政村，12个国营林（特）场。另有省定老区乡镇3个(新洲乡、天宝乡、向坝乡)。
全县301个村中被省、市确定为扶贫开发工作重点村的有133个（2001年申报并被国务院、省确定的有204个，后因村组撤并，确定为133个），重点贫困村总人口为2.39万户，9.31万人，其中贫困户1.72万户、6.54万人。按省、市要求，2005年确定了省定18个重点贫困村，累计56个重点村建设，其中，待省验收11个，在建45个重点扶持重点建设对象。
截止2004年底全县有贫困人口11.6万人，其中绝对贫困人口4.87万人（人平年纯收入在637元以下），相对贫贫困人口（人平年纯收入在637至882元之间）6.72万人，分别占全县农业人口27万人的18%和25%。有饮水困难人口1.41万人，占农业人口的5%（全县通自来水的村有141个，占总村数的46%）。有5768户23806人居住在一方水土养不活一方人的地方急需搬迁，占农业人口的5%。有187个村公路等级低,其中有65个村晴通雨不通，占301个行政村的61%；尚有7个村不通路，占总村数的的2%（其中县河2个、兵营1个、鄂坪1个、丰溪2个、天宝1个）。有90个村不通广播，占总村数的30%。
一、全市扶贫对象住房困难状况
根据2010年底调查数据，全市共需改造农村危房14.6万户(其中新建11.9万户，维修加固2.7万户)，全市农村现有160多万农户，危房户占了农户总数的9.1％。住房困难群体主要是分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户，这部分人大多是因灾因病致贫，且文化程度低，没有一技之长，基本没有经济来源。住房状况主要表现为：一是以土坯房居多，住房困难户中，居住土坯房的占80％以上，这些房子多为上世纪60至70年代建造，少数甚至是解放前所建的老屋，大都未粉刷、未整修，因白蚁侵蚀、木料腐朽、墙体裂口等状况，均存在严重的安全隐患；二是住房面积小，人均不足10m2，农户一家老中少三代7—8口人全部挤在不到50m2小房子里的为数不少；三是房屋质量普遍较差，经不住大风大雨等自然灾害的侵袭，全市每年因灾倒房面积在60万m2以上；四是很多房屋位于偏远山区，居住分散、村落杂乱，基础设施建设相对滞后，道路不畅，农村居民普遍使用简易厕所，大部分农民住宅与畜禽圈舍混杂，供水、环境卫生、污水与垃圾处理等问题突出。
二、赣州市解决扶贫对象“住房难”的主要做法
针对全市扶贫对象住房困难状况，赣州市委、市政府高度重视，组织发改、财政、规划建设、扶贫和移民、民政等部门采取积极措施，整合各方资源，加大帮扶力度，2009年和2010年共计完成15821户农村危房改造。主要做法如下：
1、做到“三个落实”。一是落实组织保障。赣州市、县、乡三级都成立了高规格的农村危房改造工作领导小组，由政府主要领导担任组长，通过制定实施方案、完善工作机制、明确部门职责、加强协调调度、强化督查考核等一系列工作措施，确保了农村住房困难户危房改造工作的扎实稳步推进。二是落实资金保障。09-10年共争取上级建房补助资金17403.1万元，市、县财政配套补助1582.1万元，政府补助平均每户建房户1.2万元的建房资金；制定了《农村危房改造资金发放管理办法》，设立农村危房改造补助资金专户，通过一卡通及时将核定的建房补助资金发放给建房户，确保了资金的安全运行；积极采取措施，通过银行信贷、社会捐助和农户自筹等多种渠道筹措建房资金。三是落实帮扶措施。结合全市正在深入开展的“送政策、送温暖、送服务”活动，通过党员干部结对帮扶等举措，积极帮助扶贫对象解决建房困难。如上犹县实行“三帮”、“五帮”制度，“三帮”即：一名县直机关干部、一名乡镇干部、一名村致富带头人共同帮扶一户建房困难户；“五帮”即以上三人负责为建房困难户帮选址、帮找施工工匠、帮运建筑材料、帮1500元建房资金、帮监督安全质量。
2、坚持“四个注重”。一是在布局上注重以规划引领农房改造工作。把解决扶贫对象基本住房问题与新农村建设统筹考虑，因地制宜进行规划建设，对有条件的区域本着安全、经济、环保、省地的原则，提倡适度集中连片建设。二是在建房对象的确定上注重程序到位，确保公平、公正、公开。严格执行申请、评议、公示、审核、审批及备案等程序，通过政策公开、对象公开、补助标准公开等方式，广泛接受社会监督。三是注重整合各方力量，加大政策扶持力度。实施建房优惠政策，规划、国土部门在宅基地审批上，除原则性规定外，对扶贫对象建房的宅基地审批给予特殊照顾，同时简化手续、减免相关费用，并免费提供图纸资料；财政部门确保按期及时拨付建房资金；林业部门减免育林费，对自有木材经审查后给予免费放行；供电部门协助实施供电线路改造；金融部门帮助符合条件的建房扶贫对象办理建房小额贷款。四是注重创新农房改造新模式。分散建设就地安置模式，对于有能力自行建房的扶贫对象，政府补助的建房资金打到“一卡通”，由其自行筹划建房，政府主要帮助搞好规划、提供技术指导。村委会代建模式，在建房户自愿的前提下，由村委会代建房户统一请施工队伍，统一新建房屋，这样建房户省心省事，又确保了房屋质量，加快了建房进度。
3、严把“五个关口”。一是严把对象选取关。搞好调查摸底，区分轻重缓急，严格工作程序，实行阳光操作，优先帮助住房最危险、经济最贫困的农户解决最基本安全住房问题。二是严把建房选址关。遵循原址加固、就地重建、就近新建的原则，把农房改造与新农村建设、村庄整治有机结合，统筹考虑，统一规划设计，科学划定建房区域，做到不占耕地或少占耕地，充分利用原有老宅基地、空闲地建房。三是严把工程质量关。制定了《赣州市农村危房改造竣工验收标准》，抽调专业技术人员组成工程质量监督组对房屋新建进行指导和工程监督，发现问题，及时整改，有效保障房屋施工质量。四是严把资金使用关。坚持“专账管理，封闭运行”原则，做到资金专款专用、分账核算，组织监察、审计等部门定期对资金的管理和使用情况进行监督检查，确保资金安全。五是严把居住环境关。按照构建“布局合理、功能完善、居住舒适、环境优美”的农村居住小区要求，遵循“水电配套、人畜分离、建一绿一”的原则，完善配套设施，优化人居环境。
三、存在的问题
1、分配指标偏少，改造任务重。“十二五”期间，全市需改造农房14.6万户，五年内平均每年要完成2.9万户，按照目前国家、省分配我市每年约1.5万户农村危房改造指标测算，五年只能完成7.5万户危房改造任务，全市还有将近7.1万户贫困农户在“十二五”期间难以解决基本住房问题。
2、补助标准偏低，农户建房难。按现有政策，户均改建房60m2，每平方米按600元造价计算，则每户建房最少需投入资金3.6万元。目前，户均1.2万元的建房补助资金，对于无生活来源或少生活来源的贫困户而言，仍难以筹集到足够的建房资金。
3、建房用地紧张，供求矛盾突出。全市每年有建房需求的农户在2万户以上，按户均90m2计算，一年需建房用地2700多亩，省里给的农民建房用地指标全市每年只有1200亩，缺口1500多亩，造成出现很多农户未批先建现象。
4、地方财力弱，资金压力大。我市多数县(市)非常贫困，若建房配套资金按西部政策延伸县8：2比例和非
西部政策延伸县6：4比例，则我市财政需配套资金2.4亿元，大大增加了财政的压力。
四、解决扶贫对象“住房难”的对策建议
对策建议一：加大扶持力度。鉴于赣州市扶贫对象住房困难户多、农房改造任务重的实际，给予适当的政策倾斜，增加我市每年农村危房改造指标，力争用五年左右时间基本解决我市扶贫对象“住房难”问题。鉴于赣州属于革命老区、地方财力非常困难的实际，取消我市西部延伸县8：2比例资金配套，改由省全部配套，非西部延伸县则按8：2比例由省、县给予资金配套。同时，进一步提高农房改造补助资金标准，缓解农村住房困难户建房资金压力。充分考虑赣州农村人口多的实际，增加我市农村居民建房用地指标，解决供求矛盾突出问题。
对策建议二：拓宽筹资渠道。在充分整合农村危房改造、扶贫移民搬迁、灾民倒房恢复重建、贫困残疾人危房改造等政策性资金、资源支持贫困农户农房改造的基础上，按照“规划到村、扶贫到户”原则，探索建立安排财政扶贫资金专项用于支持贫困户建房机制。对于无生活来源或少生活来源的贫困户而言，户均1.2万元的危房改造资金远远难以满足贫困户的建房需求，建议中央财政扶贫资金安排扶贫对象建房补助专项资金，符合条件的农户每户补助2万元用于解决建房建房资金不足的问题。按户均建房60m2、每平方米600元造价计算，每户建房需投入资金3.6万元，政府补助资金达到3.2万元以上，这样能够使得经济极度贫困农户也能有足够的建房资金解决基本住房问题。
