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（一）基本情况
1、参与问卷调查居民基本情况。参与问卷调查的男女人数比例相差不大，而接受问卷的人群中，婚姻状况的分化较为明显，其中已婚占比86%，未婚占比14%。在一定程度上表明，对此类问卷感兴趣的人多为已婚人群，未婚人群参与问卷的积极性较低。
2、了解城镇居民养老保险的方式。调查显示，通过当地政府宣传了解到城镇居民养老保险的分别在对未领取养老金人群问卷调查中和在对已领取养老金人群调查中占比40%、64%，都是在了解城镇居民养老保险方式中占比最高的。可知，山东省金乡县对城镇居民养老保险的宣传工作很是重视，达到了较好的宣传效果。
（二）调查结果分析
1、山东省金乡县城镇居民养老收支现状
（1）城镇居民收入水平。据调查资料显示：2014年山东省金乡县城镇居民人均可支配收入23，048元。本次调查数据也显示，月收入在1，000～2，000元之间占比最高为38%，其次是2，000～3，000元和1，000元以下，分别占比24%、20%，月收入在3，000元以上者只有18%。由此可知，山东省金乡县作为传统的农业大县，著名的大蒜之乡，主要经济来源还是农业领域，所以经济发展水平不高，居民收入水平偏低。
（2）城镇居民每月满足基本生活需求所需养老金情况。在对已经领取养老金人群进行调查中发现，34%被调查者反映每月满足基本生活需求需要养老金401～600元，其次是每月需要养老金201～400元和101～200元之间的各占比26%、22%。需要养老金600元以上者只占10%。这是由于山东省金乡县属于北方县域城镇，经济发展水平不高，物价也比较低，所以老人每月满足基本生活需求所需养老金水平主要在401～600元之间。
2、金乡县城镇居民养老保险运行状况
（1）参保情况。统计数据显示，2014年末山东省金乡县人口数为65万。而至2014年12月城乡居民养老保险全县已有38.3万人参保，约占总人口数的58.92%。在对没有参加城镇居民养老保险的主要原因调查中，52%的被调查者表示主要原因是想等年龄大些再参加，有29%的被调查者是由于费用太高，缴不起费，还有19%的被调查者是觉得养老金太少，作用不大，所以没有参保。根据以上调查可知，大多数尚未参保者还是打算将来参加城镇居民养老保险的，只是考虑到现在还年轻，想等到年龄大一些再参保。
（2）缴费情况。调查显示，大多数居民选择的每年缴费标准在100～300元之间，这部分人群占比38%，其次是选择301～500元的缴费标准，占比21%。根据官方数据显示，截至2014年12月，城乡居民养老保险人均缴费达到了315元。另外，对选择居民养老保险投保档次主要考虑的因素调查中，41%的被调查者表示主要考虑自身经济情况，31%的被调查者表示主要考虑政府补贴标准，其次有28%的被调查者表示主要考虑将来养老金数额。由此可见，虽然政府建立了多缴多得的缴费补助政策，但是并没有达到很好的激励作用，大多数居民在考虑自身经济情况下，仍是选择了较低的缴费标准。
二、城镇居民养老保险制度实施中的主要问题
通过对山东省金乡县城镇居民养老保险现状的调查研究发现，我国“城居保”制度的实施使城镇非从业居民的养老问题得到了解决，使他们享受到了改革发展的成果，体现了社会主义的公平正义，维护了社会的和谐和稳定，但同时在制度实施的过程中也出现了许多问题需要我们予以重视并解决。
（一）缺乏激励机制，居民缴费水平低。
由于城镇居民养老保险釆取自愿参保的方式，所以通过制度激励来引导居民参保就显得尤为重要。但是根据调查显示，在山东省金乡县城镇居民养老保险激励政策的力度不够，没有充分起到鼓励居民参加养老保险的作用。
1、在制度设计时应注意鼓励和引导不同年龄段的参保对象。按《金乡县居民基本养老保险制度实施方案》规定，年满60周岁，缴费满15年即可领取基础养老金。对连续缴费年限满16年不满20年、满20年不满25年、满25年及以上（不包括补缴年限）的参保人员，到60周岁领取养老金时，每人每月分别增发基础养老金20元、30元、40元。通过问卷调查以及个案访谈我们了解到，由于这一补助水平太低，对中青年居民吸引力不强。而且大部分年轻人并没有过早养老的意识，认为有闲置资金可以做理财投资，收益会更高于缴纳养老保险金。只要到了59周岁一次性补缴，即可得到一笔可观的收益。另外，货币具有时间价值，同样的钱，晚年再补缴明显比每年按时缴费获得微薄的政府对连续缴费的居民的补贴更“划算”。
2、地方政府补贴较少，并未达到相应的激励作用。已知县财政对参保人缴费给予适当补贴，补贴标准不低于每人每年30元，缴费即补。参保人员选择500～1，500元5个缴费档次的，每提高一个缴费档次增加不低于3元的缴费补贴；选择1，500元以上缴费档次的，按照1，500元缴费档次给予缴费补贴。但是调查显示，居民普遍认为这些微薄的补贴会因物价上涨、利率调整等影响而削弱了保障力度，使得参保者选择高档缴费的动力不足，普遍选择财政补贴比率高的低档缴费。所以，政府补贴并不能达到激励居民选择高缴费标准的目的，正如问卷调查显示，被调查者选择100～500元缴费标准的占比59%。
（二）养老金水平偏低，保障作用弱。
问卷调查显示，64%的已经领取养老金者反映城镇居民养老保险主要存在的问题是养老金待遇低。另外，52%的未领取养老金者表示担心物价上涨，养老金贬值。根据山东省金乡县城乡居民养老保险养老金测算办法，一位参保人按照300元的年缴费标准缴纳养老保险费，缴费年限15年，他每月领取的养老金待遇为（按照现时银行1年期利率3.25%计算，每年结算一次）：75+（15×300+15×30+1183.05）÷139=119.12元。如果是按1，000元的年缴费标准计算，可得每月可领取养老金215.82元。而问卷调查显示，60%的居民满足基本生活需求所需养老金为201～600元之间，只有22%的在101～200元之间。也就是说至少缴费标准在1，000元以上即每月领取215.82元以上的养老金才能满足大多数人的基本生活需求。但是根据官方数据显示，截至2014年12月，山东省金乡县城乡居民养老保险人均缴费达到了315元。问卷调查也显示，大多数居民在考虑自身经济情况下，选择每年缴费标准为100～300元之间，这部分人群占比38%，选择301～500元的缴费标准的占比21%，选择501～1000元缴费标准的仅占17%。所以大多数居民每月能领取的养老金金额是119.12元左右。而且在个案访谈中，居民普遍反映随着物价不断上涨，再加上老年人有可能出现重大疾病等状况，这些养老金是远远不够满足基本生活需求的。
（三）险种之间的衔接不配套。
目前，城乡居民社会养老保险制度衔接问题已经基本解决，但是城乡居民养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度之间的衔接还存在一些问题。一是重复参保现象难以避免。造成这种现象的主要原因，主要是不同制度的实施强度以及参保缴费的具体规定都有所不同；二是跨省转移接续不便利。通过个案访谈了解到，目前山东省金乡县每年有大量外出务工人员，且多为跨省务工，每年也有很多人从外省转回社保。由于我国各省市目前社会养老保险政策不统一，保障水平不一致，当在外务工并在当地参加了城镇职工基本养老保险的人员返乡办理省外养老保险转移时，只能转移个人账户金额，不能转移统筹基金，从而影响了其待遇的发放水平。
三、完善城镇居民养老保险制度的对策
（一）完善参保激励机制，提升缴费档次。
统计资料显示，截至2014年12月，山东省金乡县城乡居民养老保险人均缴费达到了315元。在我们的问卷调查中也显示，有59%的被调查者选择了100～500元的缴费档次。由此可知，山东省金乡县城镇居民普遍倾向于选择较低的城镇居民养老保险档次。对于低缴费档次的存在，从短期看，可能会减少政府财政的补贴支出，减轻政府财政的负担，但是从长远看，城乡居民缴费水平过低，则其年老后领取的养老保险金额同样较低，较低的养老金若不能保障其基本的养老需求，仍然会影响到社会的稳定，需要政府财政进行埋单支付。所以，一方面要通过政府舆论宣传等方式，让居民深入了解城镇居民养老保险的重要性，鼓励有条件的城镇居民选择较高的缴费档次、多缴费，以便参保人年老后领取的养老金能保障其基本的养老需求；另一方面可加大对“多缴多补”“、长缴多补”政策的实施，目前山东省金乡县已经实施了这两种政策，但是根据调查显示，大多数居民反映补贴太少，不能起到实质性的帮补作用。因此，这样的补助力度还应该加大，鼓励城乡居民选择较高的缴费档次，多缴费，从而实现参保人年老后领取的养老金能基本满足其基本养老需求。
（二）加强对养老基金的监管，提高支付水平。
城镇居民养老保险资金来源是城镇居民养老保险的核心，而养老基金的保值增值则是城镇居民养老保险制度健康、有序、可持续发展的重要条件。一是基金资金来源方面，山东省金乡县可以在城镇居民养老保险与其他社会保障良好衔接以后，引导社会资金、商业资金注入到养老保险的个人账户基金中，让个人账户基金组成多元化，从而更好地参与市场运行，应该在保证基金收入在通货膨胀率以上的情况下，最大化基金的实际收益率；二是基金监督方面，可以以法律监督与社会监督的形式从养老保险基金的缴纳—资金进入个人账户—资金操作运营—养老基金发放等各方面多环节的进行监督管理，从而保证基金的正常运行；三是在养老保险资金的管理方面，可以有规划、多层次的管理，一方面以社会招标的方式竞选基金管理公司，让基金公司帮忙管理一部分的养老资金，一部分资金交由专业的投资公司操作，进而保证基金增值；另一方面政府可以发行与城镇居民养老基金相关的债券，供地方养老保险购买，也可以将一部分资金投资稳健的股票。以多个方式将养老资金分流，通过多种渠道保证了城镇居民养老保险金的保值增值。
（三）做好与其他制度的衔接。
(一)养老保险制度参与的可持续性
养老保险基金具有储蓄性质，是劳动者必须在年轻时缴纳养老保险费，年老后享受的一种制度。按国家养老保险制度规定，参保者必须至少缴费15年，年老后才可以享受养老保险待遇。如果不足15年，年老后不能享受养老保险待遇，一次性支付个人账户存储金额。所以，当养老保险参保并不具有强制性时，劳动者在选择是否参与养老保险制度时，将考虑是否能持续参保的问题，如果不能，参保的积极性将大打折扣。养老保险制度参与的可持续性是指劳动者参与某一养老保险制度，能够持续的参保足够年老后享受养老保险待遇的年限。养老保险参与的可持续性由两方面决定的，一方面是劳动者在特定区域工作或居住的年限，即劳动者在某地工作或居住年限在15年以上，就可以在这一地区持续的参与相应的养老保险制度;另一方面是，养老保险关系可转移接续性或转移接续的便捷性，即养老关系随着劳动者的流动而不受损失的便捷的转移。农民工在决定是否参保时将考虑这两个因素，如果该农民工决定在某地长期工作或居住，他可能具有参保的积极性;或者该农民工参与的养老保险关系能够不受损失的便捷的随着他流动而转移，他也可能具有参保的积极性。也就是说，农民工参与的养老保险制度，只要具有其中的某一方面的条件，他的参保动力将会加强，参保的积极性也将上升。反之，参保的动力不足，积极性下降，即使农民工参与了相应的养老保险制度，当其工作变动或返乡时将进行退保，这也是农民工退保现象严重的主要原因。因此，养老保险参与的持续性是决定农民工参与养老保险制度的关键因素。
(二)工作的稳定性
农民工的一个典型特点是工作具有很高的流动性，稳定性很差，农民工在工厂、餐饮等服务行业的平均工作周期是4－6年;从事建筑业等体力工作的农民工在一个地方的平均工作周期仅为2－3年。养老保险需要劳动者稳定持续的参保，即参保者最低的缴费年限为15年，年老后才可以享受养老保险待遇。因此农民工工作的不稳定性极大的限制了农民工参与养老保险制度。农民工工作的不稳定主要表现有三个方面，一方面是农民工居住在固定的地区或城市，但工作在不同的单位间流动，甚至经常存在失业的现象。由于这种原因，农民工自身与单位都没有参与养老保险的积极性;另一方面是农民工在不同的城市间流动，为了寻找工作或寻找更好的工作，在不同的城市或不同的省间流动，我国养老保险统筹层次还没有实现全国统筹，而且缺乏合理便捷的转移接续办法，如果农民工参与了相关的养老保险制度，可能随着工作的流动，养老保险的参与将不能持续，因此农民工参保的积极性不高;最后，有部分农民工并不是常年在外打工，而是在农闲时外出打工，农忙时回家务农，这部分农民工的工作更不具有稳定性，而且工作时间极短，因此更不具有参与农民工养老保险的条件。由此可见，农民工工作的流动性、短期性与养老保险的长期性、持续性、地域性存在很大的矛盾，致使不管是农民工自身，还是单位都不具有参保的积极性。农民工工作的不稳定性，极大的限制了农民工参与养老保险的动力。
(三)经济承担能力
养老保险能否持续参保，经济承担能力具有决定性因素，养老保险需要持续的缴费，且缴费水平较高。农民工一般从事城市较底层的工作，收入水平有限，在参保能力方面受到制约。农民工参与养老保险经济能力的限制主要体现在三个方面，一方面是农民工工资水平普遍较低，缴费能力有限;另一方面是，农民工工作不稳定，因此农民工的收入也不稳定，甚至当农民工没有工作时将暂时性失去收入，所以农民工由于收入的不稳定性与养老保险需要持续稳定的缴费要求相矛盾，限制了农民工参与养老保险制度;另外，农民工当期对金钱的需求比较高，有很多农民工外出打工是因为子女上学、就医等需要大量的现金。因此，对于这部分农民工由于当期的经济压力，参与养老保险的积极性不高。农民工收入水平的不高并且不稳定，而且当期消费需求高，极大的限制了农民工参与养老保险的能力，成为制约农民工参与养老保险的重要因素。
(四)参与养老保险的观念
我国传统的养老模式是家庭养老，养儿防老，农村一直持有这样的观点，虽然计划生育政策实施后，农村传统养老模式受到了一定的挑战，但农村养儿防老的思想依然根深蒂固，因此对养老保险的参与积极性不高。另外，农民工对养老保险制度本身存在质疑的态度，养老保险不像医疗保险制度，缴费后就可以享受医疗保险待遇，而是持续缴费直到年老后才可以享受养老保险待遇，时间间隔存在很大的差距，再加上农民工本身的流动性，对养老保险存在不信任的现象。最后，大多数农民工没有养老保险相关的意识，没有认识到养老保险是每一位公民应有的权利，因此对参不参与养老保险持有无所谓的态度，如果单位许诺不参与养老保险，可以提高工资水平，农民工将放弃参与养老保险的权利。由此可见，农民工对养老保险持有什么样的观点，直接影响其是否参与养老保险。
二、农民工参与养老保险制度的方案选择
农民工参保率不高与退保率较高的主要原因是农民工参与农民工养老保险制度不具有持续性，由于我国现有养老保险制度统筹层次低与养老保险关系转移接续办法的不完善，随着农民工工作的流动或者返乡，致使农民工养老保险的参与中断。因此，要提高农民工的参保率，降低农民工的退保率，必须保证农民工养老保险参与的可持续性。而现有的农民工养老保险制度对于很多农民工来说不具有参与的可持续性，而且为农民工这一群体专门制定养老保险制度更加加剧了我国养老保险制度的碎片化，与我国目前进行养老保险制度的统筹相违背，并且与我国城乡统筹，促进农民工融入城市的目标相违背，建立农民工养老保险制度本身就是把农民工与城镇居民进行隐性区分，不利于农民工融入城市，不利于城乡统筹。因此，对于如何解决农民工持续参保的问题，应该根据农民工不同的特征，在现有养老保险制度的基础上，选择合适的、农民工可持续参保的养老保险制度，减少养老保险制度的再次分化，随着城乡统筹的发展，使农民工真正的融入城市，从而取消农民工这一称呼，真正成为城市居民。
(一)农民工的分类与特征
农民工是具有农村户籍，在城镇工作的徘徊在城乡间或各城市间的居民，他们具有双重的身份，从户籍上看，他们属于农民，但是从工作上看又属于工人。因此具有双重身份的农民工在参与养老保险制度的选择时可能面临尴尬的局面，不管把农民工纳入哪种养老保险制度中，总有部分农民工不可能持续的参与养老保险制度。因此应该把农民工进行合理的分类，把不同种类的农民工纳入与之相适应的养老保险制度中。按照不同的标准，可以把农民工划分为不同的种类，不同类型的农民工又具有各自不同的特征。按照农民工是否外出可以把农民工分为本地农民工与外出农民工;按照农民工是否具有较为稳定的工作，可以把农民工分为稳定性农民工与流动性农民工;按照农民工流动的区域划分，可以把农民工分为区域内流动农民工与跨区域流动农民工;按照农民工与农业结合程度划分，可以把农民工分为季节性农民工与长期性农民工。
1.本地农民工
本地农民工是指并没有外出，而是在户籍所在地进行打工的农民工。在本地农民工中有部分农民工工作较为稳定，这部分农民工基本脱离了土地，在固定的工厂或单位上班，或者是个人自主经营者，总之这类农民工有较为有稳定的收入;有部分工作流动性较大，但也是在本地区流动，这部分农民工也基本脱离了土地，但工作并不稳定，流动性较大，例如一些油漆工，属于哪儿有活在哪儿上班，如果没有活，就处于失业状态;还有部分农民工属于季节性的农民工，这类农民工纯属于农民，只是在农闲时或者在用工忙时，抽部分时间用来打工，挣些外快，例如在北方黄河两岸，每年在红枣成熟的季节，有大量的捡枣工，还比如陕北一些地区的摘苹果工人，这些大多都属于季节性的农民工。
2.外出农民工
外出农民工是指离开户籍所在地，在外地打工的农民工。在外出农民工中有部分农民工工作较为稳定，有稳定的单位，收入稳定。他们基本脱离了故土，并且可能长期定居于某地，但户籍还在农村。有部分农民工属于季节性农民工，这类农民工只有在农闲时，例如秋收之后，有许多农民外出打工，他们这是短时期内外出打工，农忙或一项工作完成之后就会回到农村。最后一部分属于流动性较大的农民工，这部分农民工常年在外打工，但工作并不固定，经常变动工作，例如一些建筑工地的农民工。这类农民工有部分流动只是在同一区域或城市内流动，但有部分是在不同的城市、省之间流动，哪儿有工作到那儿工作。这类农民工的特点是流动性大、工作具有短期性、没有稳定的收入。在不同城市、省间流动的农民工还有一个特点，就是家人几乎都在农村，大多农民工在外打工几年后都会返回农村，或者有的农民工是居住在某一固定的城市，只是为了工作而再次外出，当所做工作完工之后再返回这一城市，也属于这一城市的常住居民。
(二)农民工可选择的养老保险制度
我国目前主要的养老保险制度有城镇企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城乡居民养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度。因此根据我国目前现有的养老保险制度，农民工可以选择参与的养老保险制度有城镇企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城乡居民养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度。各类农民工可以根据自身工作或居住的特点，选择合适自己的可以持续参与的养老保险制度。
(三)农民工参与养老保险制度的可选方案
1.本地农民工参与养老保险制度的选择方案
本地农民工主要有工作稳定的农民工、流动性较大的农民工与季节性的农民工三类。工作稳定的农民工，基本脱离了土地，具有稳定持续的收入，除了户籍之外，与城镇职工几乎无异，因此这类农民工可以纳入或者选择参与城镇企业职工养老保险制度，年老后享受与城镇企业职工同样的养老保险待遇水平。流动性较大的农民工也几乎脱离了土地，但这类农民工工作不稳定，甚至有时处于失业状态，从而使他们收入也不稳定，因此流动性较大的农民工如果参与城镇职工养老保险制度，在经济承担能力方面存在不足的问题，进而导致其不能持续参保。在制度设计上，新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度与城乡居民养老保险制度三种养老保险制度的缴费都是按年缴费，并且划分了不同的缴费档次，参保者可以根据自己的经济承担能力选择合适自己的缴费档次。所以，从缴费方面看，流动性的农民工选择这三种养老保险制度都比较合适，都具有参保的可持续性。但从这类农民工的居住地来说，流动性的农民工基本脱离的土地，几乎生活在城镇，因此他们参与城镇居民社会养老保险制度较为合适，如果构建了城乡居民养老保险制度的地区，应该参与城乡居民养老保险制度。季节性农民工还生活在农村，收入还主要来源于土地，打工只是农闲或当地用工需求紧缺时，才充当临时性的农民工，因此这类农民工应该参与新型农村社会养老保险制度或城乡居民养老保险制度。
2.外出农民工参与养老保险制度的方案选择
外出农民工包括工作稳定的农民工、季节性农民工、流动性较大的农民工。工作稳定的农民工基本离开了家乡，定居于城市，他们有稳定的收入，甚至有房产，唯一与当地职工不同的是没有当地城镇的户口。这类农民工完全可以纳入或参与当地的城镇企业职工养老保险制度，不管是从参保的持续性还是从参保的经济承担能力看，他们已经具备相应的条件。外出的季节性农民工与没有外出的季节性农民工相同，都是在农闲时打工，当农忙时都会返回农村，并不会脱离农村，因此这部分农民工并不需参与打工地的任何养老保险制度，因为即使参与也一定会发生退保现象，致使其利益受损，甚至可能导致重复参保，使农民工利益更加受损。外出性的季节性农民工应该选择参与户籍所在地的新型农村社会养老保险制度或者是城乡居民养老保险制度，这样才能保证农民工的参保的持续性与保障农民工的养老保险权益。外出流动性农民工是最为复杂的一类农民工，他们没有固定的工作地点，甚至是没有固定的居住地，经常在城乡间，城市间流动。因此这类农民工的养老保险是最难以解决的一类人群。这部分农民工可以根据自己的实际情况参与相应的养老保险制度，如果在外打工几年之后，最终会返回农村，即在农村参与新型农村养老保险制度或城乡居民养老保险制度;如果不返回农村，并且工作流动也是在固定的城市，则可以参与该地的城镇居民养老保险制度或城乡居民养老保险制度;如果虽然工作在不断流动，但居住地不变，则可参与居住地的城镇居民养老保险制度或城乡居民养老保险制度;如果工作地与居住地都不确定，则选择户籍所在地的新型农村养老保险制度或城乡居民养老保险制度，这对于他们来说，只有户籍具有稳定性，在一定程度上可以确保参保的可持续性。总之，农民工应该根据自身特点选择合适的养老保险制度。从制度选择上看，农民工选择参与的养老保险制度，能够实现参与的可持续性，但是否真正实现养老保险的可持续参与，必须有相关的制度保障，例如，要减低各种养老保险制度的准入门槛，特别是户籍制度;完善养老保险关系的转移接续办法等。
三、农民工持续参与养老保险制度的保障
农民工根据自身特点选择合适的养老保险制度，从制度选择上看，农民工选择参与的养老保险制度，能够实现参与的可持续性。但是否真正实现养老保险的可持续必须有相关的责任的分担与实现，才能真正使农民工持续的参与养老保险制度，保证农民工的养老保险权益。农民工持续参保的责任主要是政府、企业与个人分别承担自身的责任。
(一)政府在农民工持续参与养老保险制度中的责任
政府是养老保险制度的制定者，政府有义务确保每一位公民的养老保险权益得到保障，保证每一位公民年老后老有所养、老有所乐。因此政府在农民工持续参与养老保险制度的中承担着非常重大的责任，主要体现在以下几个方面。
1.降低各种养老保险制度的准入门槛
农民工参与养老保险制度政府必须要降低准入门槛，尤其是对户籍的限制。农民工参与户籍所在的新型农村养老保险制度或城乡居民养老保险制度不存在能不能参保的问题，但是对于城镇居民养老保险制度与城镇职工养老保险制度，大多都存在户籍的限制，农民工基本被排斥在这些制度之外。特别是对外出农民工参与工作地或居住地的相关养老保险制度，更应该降低参与的准入门槛，减少对户籍的限制或者实现农转非的相关政策，使农民工能够与当地的居民享有同等参与享受养老保险的权利。
2.建立合理快捷的养老保险关系转移接续办法
劳动力流动是社会经济发展的必然条件，也是社会经济发展的必然现象。随着劳动力的流动，劳动关系必然转移。因为在我国还没实现养老保险的全面统筹，必须建立合理快捷的养老保险关系转移接续的措施，以保证养老保险关系随着劳动力的流动而便捷的流动，并能保证劳动者的养老保险权益在转移过程中不受到损失。农民工虽然选择了使自己能够可持续参与的养老保险制度，但农民工毕竟是流动性非常大的群体，流动是不可能避免的现象。因此，政府有责任制定合理便捷的养老保险关系转移接续办法，确保农民工参保的可持续性。
3.明确各级政府承担的养老保险费的责任
确保农民工养老保险关系的权益除了政府降低农民工参保的准入门槛与构建健全的养老保险关系转移接续外，还必须承担养老保险缴费的责任，并且必须明确各级政府的承担的缴费比例或者额度。政府在承担农民工养老保险缴费责任方面，主要承担参与新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险或城乡居民养老保险的农民工。这部分农民工收入不稳定，收入水平不高，在经济承担能力方面不足，且单位缴费的部分也几乎缺失，因此，政府必须承担起这部分农民工的缴费责任，确保他们的养老保险权益得以实现。
(二)企业在农民工持续参与养老保险制度中的责任
我国养老保险基金的筹资来源主要有企业、个人和国家，企业作为养老保险基金的主要收入来源之一，其责任就是为每一位员工缴纳养老保险费用。企业对其雇佣的农民工也必须负起养老保险缴费的责任，但是由于农民工的特殊性，企业必须对不同的农民工进行区别对待。如果农民工参与的是城镇职工养老保险制度，企业必须按照国家规定标准为农民工缴纳养老保险费;如果农民工参与的是企业所在地的城镇居民养老保险制度或城乡居民养老保险制度，企业必须按照农民工所参保选择的缴费档次，缴纳相应额度或比例的养老保险费;如果农民工参与的养老保险制度不在企业所在地，则企业应该按照基本工资的一定比例补发给农民工，让农民工用来缴纳养老保险费。
(三)农民工在持续参与养老保险制度中的责任
维护农民工的养老保障权益，保证农民工享有与其他公民均等的养老保障水平，除了政府、企业承担的相应的责任外，农民工自身也必须承担相应的责任。首先，农民工必须选择可持续参加的养老保险制度，进行参保。虽然每一位公民都有享受养老保险的权力，但我国针对农民工参与养老保险还没有实现强制参保，因此要享受养老保障权益，农民工有责任参与相应的养老保险制度。其次，农民工必须履行缴纳养老保险费的义务，享受养老保障待遇的权利，就必须履行缴纳养老保险费的义务。最后，农民工有维护自身养老保险权利的责任，当农民工的权益受到侵害时，农民工有寻求正当的途径，维护自己权利不受侵害的责任。
四、结语
1.1相关概念界定
按照国务院指导意见,城镇居民是指年满16周岁(不含在校学生)的不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民。养老保险参与态度是指城镇居民对参与社会养老保险的一种内在心理结构,包括认知、情感评价和行为取向三个方面。
1.2测量指标
本研究选取城镇居民对养老保险的认知、情感评价和行为取向三个维度进行测量。具体指标如下:认知方面,从了解程度、了解途径进行测量;情感评价方面,从认可程度、参保意愿、满意度进行测量;行为取向方面,从参保的外显行为和行为倾向进行测量。2.3资料来源及特征描述本研究的数据主要来源于笔者2012年在湖北省黄冈市黄州区进行的问卷调查。此次调查一方面采取概率抽样的方法,向城镇非从业居民发放150份问卷,回收有效问卷136份,有效回收率为90.7%;另一方面也做了部分个案访谈。样本的基本情况:年龄构成方面,最小的为20岁,最大的为78岁,其中各年龄阶段均有分布,以中年人为主,占47.8%;在性别比例方面,男性占40.4%,女性占59.6%;在学历构成方面,低学历者(初中及以下)占58.5%,中等学历者(高中或中专)占30.1%,高等学历者(大专及以上)占11.4%;在家庭经济状况方面,状况好者(非常宽裕或比较宽裕)的占24.3%,一般者占56.6%,状况差者(比较紧张或非常紧张)占19.1%。
2统计结果与分析
根据调查数据,下面从城镇居民参与养老保险的态度及其影响因素两个方面进行探索性分析。
2.1城镇居民参与养老保险的态度
2.1.1城镇居民对参与养老保险的认知
(1)城镇居民对养老保险的了解程度。调查结果显示,有83.2%的被调查者听说过城镇居民养老保险,但其中仅有10.5%的被调查者非常了解或比较了解,另外16.8%的被调查者完全不了解。这表明,即使是在城镇居民养老保险的试点城市,居民对养老保险制度的了解程度还普遍偏低。个案访谈的资料也表明,多数居民只是知道有这项制度,但是对制度的主要内容都不甚了解,特别是关于缴费标准和计发标准更是知之甚少。(2)城镇居民了解养老保险的途径。当问及城镇居民了解养老保险的途径时,54.8%的人表示是亲友告知,24.6%是从电视、互联网、报纸等了解,11%是从相关部门的通知了解,9.6%是从基层干部宣讲了解。可见居民之间信息的相互传递是最主要的传播途径;新闻媒体的宣传则是当前城镇居民了解该制度的另一个主要途径;相关部门的通知和基层干部宣讲发挥的作用不明显,这表明政府在宣传推广工作方面的力度还很不够。
2.1.2城镇居民对参与养老保险的情感评价
(1)城镇居民对养老保险的认可程度。在养老责任的主要承担者的问题上,86%的被调查者认为应该由政府、社会主要来负责,仅有9.4%认为应由家庭主要负责,4.6%认为由个人负责。同时,91.9%的被调查者认为参与城镇居民养老保险是有必要的,是对老年生活的一种很好的保障。这表明,随着家庭规模不断缩小,家庭功能不断弱化,传统的家庭养老模式在城镇发挥的作用越来越小,养老问题日趋社会化,人们更愿意从政府和社会层面寻求养老问题的解决。(2)城镇居民参与养老保险的意愿。在问及参保意愿时,63.2%的被调查者表示有参保意愿,其中97.8%的人都是出于养老考虑,仅有2.2%是出于投资考虑。这说明城镇居民养老保险制度在养老方面给人的信心比较充足,但是作为保值增值方式还不被认可。另外36.8%的没有参保意愿的被调查者,其原因分别是:养老保险缴费过高(62%)、对政策不了解(23%)、缴费年限过长(9%)、对养老保险不信任(3%)、已参加其他保险(3%)。(3)城镇居民对养老保险的满意度。城镇居民对养老保险的满意度可以用来描述居民共享价值观和养老保险制度化之间的差距。数据表明,仅有14.7%的被调查者认为该项制度发挥的作用比较好,36%的被调查者认为不好。他们的评价主要是从保险费中政府财政补贴和个人缴费的比例、个人缴费标准、养老金金额、领取养老金的年龄等方面来考虑的:在缴费比例方面,90.4%的人认为个人承担缴费比例高,66.9%的人认为政府财政补贴的比例低;在关于养老保险金是否能够满足居民日常开销方面,93.4%的人认为不太能满足或完全不能满足;只有在养老金的领取年龄方面,56%的人认为是比较适中的。这表明城镇居民养老保险制度在缴费比例和计发标准上与居民的理想状态存在着很大的差距,城镇居民希望这项制度能够以低费用获得高保障,但这种共享价值观与目前的制度化的养老保险之间存在着矛盾,导致居民的满意度比较低。
2.1.3城镇居民参与养老保险的行为取向
城镇居民参与养老保险的行为取向主要是通过城镇居民参与养老保险的外显行为以及在一定情况下是否有参保的行为倾向来显示。(1)城镇居民参与养老保险的外显行为。外显行为是指已经采取的实际行为,在本研究中体现为居民是否已经实际参保。调查显示,仅有31.6%的人参加了城镇居民养老保险,参保比例非常低。69.4%的人未参保,其原因如下:资金不充足(59.4%)、认为待遇太低(22.9%)、对政策不了解(15.3%)、已购买其他保险(1.4%)。在访谈中还发现部分年轻人认为考虑养老问题过早而未参保。(2)城镇居民参与养老保险的行为倾向。行为倾向是针对外显行为而言的。调查显示,仅有14%的人近期有参保打算,在86%的没有参保打算的被调查者中,37.6%表示若资金充足则有参保打算,21.7%表示若政策宣传更清楚则有参保打算,14.4%表示若养老保险待遇有所提高则有参保打算。这表明资金短缺、政策宣传不到位和养老保险待遇不如人意都可能制约居民参保行为倾向。
2.2城镇居民养老保险参与态度的影响因素
勒温的场论思想认为,人类行为取向是个体和环境二者的函数。根据这一观点,城镇居民无论是作为个体还是群体,其参与态度不仅与其年龄、性别、学历、收入等个人特征有关,同时又受到家庭结构、家庭经济状况等家庭环境以及社会环境的影响。本研究从个人因素、家庭因素、社会因素三个方面进行分析,探讨其对城镇居民参与养老保险态度的影响。
2.2.1影响城镇居民参与养老保险认知的因素
城镇居民在认知程度上的差异比较明显,在认知途径上差异较小。在10.5%的非常了解或比较了解该项制度的被调查者中,67.4%为女性,47.8%年龄在41—60岁之间。这些居民在日常生活中与人接触、交谈的可能性比较大,了解的信息量大,对该制度认知的程度高。有子女的被调查者对制度认知的程度比没有子女的被调查者高,随着 计划生育政策的长期推行,城镇居民子女数量维持在1~2个之间,子女为了减轻赡养老人的负担,鼓励老人参加养老保险,这在一定程度上提高了老人对该制度的认知。家庭经济状况一般的被调查者对制度认知的程度比经济状况好和差的被调查者都高,这部分居民有意愿参保并有一定能力负担养老保险的费用,所以他们会积极去了解相关政策。通过相关部门通知和基层干部宣讲了解该保险制度的居民对制度认知的程度比通过亲友告知了解的居民更高,这表明规范全面的政策信息有利于提高居民的制度认知程度。
2.2.2影响城镇居民参与养老保险情感评价的因素
以“是否愿意参加城镇居民养老保险?”为因变量,建立二项logistic回归分析模型,运用向后条件法将自变量纳入模型,建立的模型卡方值为23.747,对其检验的P值为0.000,小于0.05,解释变量全体与logit(p)之间的线性关系显着,表明模型可以建立,模型中有三个变量(性别、学历、家庭经济状况)通过了回归系数的检验。建立的回归模型方程为:logit(p)=-1.013×性别-0.475×学历+0.571×家庭经济状况+2.473比较三者的Wald统计量(Wals)发现,性别的Wald统计量更大,说明性别的作用更加显着。通过发生比率Exp(B)可以具体解释自变量对参保意愿的影响:女性的参保意愿是男性的2.75倍;低学历的居民的参保意愿是高学历居民的1.6倍;家庭经济状况差的居民的参保意愿是家庭经济状况好的居民的1.77倍。这些居民因为劳动能力比较差或收入比较少,没有或很少有积蓄,难以靠自身的能力抵御年迈、疾病等风险,为满足生理需求和安全需求,他们更希望以一种有政府支持的养老方式来度过老年期。在这里社会因素的影响不明显,居民的参保意愿作为心理层面的取向,受个人、家庭因素的影响较大。
2.2.3影响城镇居民参与养老保险行为取向的因素
以“是否参加了城镇居民养老保险?”为因变量,建立二项logistic回归分析模型,运用向后条件法将自变量纳入模型,建立的模型卡方值为9.198,对其检验的P值为0.010,小于0.05,解释变量全体与logit(p)之间的线性关系显着,表明模型可以建立,模型中有两个变量(家庭经济状况、对制度的了解程度)通过了回归系数的检验(见表2)。建立的回归模型方程为:logit(p)=-0.306×家庭经济状况+0.539×对制度的了解程度-0.199比较二者的Wald统计量(Wals)发现,了解程度的Wald统计量更大,说明居民对政策了解程度的影响更加显着。通过发生比率Exp(B)可以具体解释自变量对参保行为取向的影响:对制度了解程度高的居民的参保行为取向是了解程度低的居民的1.72倍;家庭经济状况好的居民的参保行为取向是家庭经济状况差的居民的1.36倍。对养老保险制度了解程度高的居民,对相关的制度内容了解得更多,包括缴费比例、计发标准等,这就加深了他们对制度的信任程度,在一定的程度上会对其参保起到积极的促进作用。家庭经济状况好的居民在制度认知程度上不是最深的,在参保意愿上不是最强的,但他们的经济能力强,完全可以支付养老保险的个人缴费部分,以微小的代价换取稳定的养老保险收入,而参保意愿强烈但经济状况差的那部分居民却因为资金限制,无法参保。
一、湖北省合并城乡居民社会基本养老保险制度的具体内容
《意见》将参保对象设定为具有湖北省城乡居民户籍、年满16周岁（不含在校学生）、未参加其他社会养老保险的城乡居民。城乡居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构成：个人缴费每年从100元至1000元共设10个档次，各地人民政府可以根据当地实际增设缴费档次；政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付基础养老金，地方政府对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，其中省级财政负担20元、统筹地区负担10元。养老金的给付由基础养老金和个人账户养老金构成，参保者在年满60周岁时可按月领取养老金。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139。
二、政策实施前的环境
（一）全国碎片化的基本社会养老保险制度
我国各地政府为了扩大覆盖面，通过降低费率、根据不同群体建立小制度的方式，将养老保险制度覆盖了当地的城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体，而这使得我国社会养老保险制度逐渐呈现出城乡分割，私人部门与公共部门分立，多种养老保险制度并存的“碎片化”状况。
（二）“城居保”制度和“新农保”制度并存
在城乡居民社会基本养老保险合并之前，未纳入城镇职工基本社会养老保险的群体中农村居民参加新型农村社会养老保险、城镇居民参加城镇居民社会养老保险。2009年开始实施的“新农保”采用“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资模式，建立基础养老金和个人账户，分100至500元五个年缴费档次，缴满15年，每月可领取养老金分别为69.03、79.82、91.15、103.48、113.81元 。2011年7月1日，城镇居民养老保险在全国试点推行，这项制度和城镇职工养老保险体系、新型农村社会养老保险制度共同构成我国社会养老保险体系。
（三）湖北省的情况
2009年湖北省开展新型农村社会养老保险试点。截至2011年8月底，全省已参保人数达580万人，综合参保率达到94%，其中135万名60岁以上的老年人已按时足额领取了养老金待遇。基础养老金方面，在国家确定的每人每月55元的基础上，湖北部分试点地区适当提高了基础养老金标准，如武汉市的基础养老金为100元，加发部分的资金由当地政府承担。
2007年起，湖北省获国务院批准建立武汉“1+8”城市圈，为了配合城市圈的建立，湖北省政府在社会保障方面提出“加快完善社会保障体系，增强社会保障能力”的要求，确定要建立和完善不同人群的社会养老保险制度，解决农民工和被征地农民的社会保障问题，建立农村社会养老保险制度。同时，要建立社会保险转移接续制度、建立不同群体之间社会保险制度政策的衔接办法。
三、政策实施效果
2011年7月国家启动城镇居民社会养老保险试点后，湖北省政府率先出台的《意见》，从制度设计上实现了缴费、政府补贴和对特殊群体的优惠的“三个统一”：将个人年缴费档次统一为100元至1000元10个缴费档次；政府的缴费补贴不低于每人每年30元；重度残疾人均由政府代缴全部最低标准的养老保险费，并对湖北省原自行探索的村主职干部养老保险制度并轨，将城乡居民基本养老保险制度覆盖到了所有农民和没有固定收入来源的城镇居民。
在实践中，湖北省根据政策实施中出现的新问题，制定出台了《关于城乡居民社会养老保险工作有关问题的处理意见》和《湖北省村主职干部基本养老保险和城乡居民社会养老保险并轨实施意见》，对老农保和省原自行探索的村主职干部养老保险制度进行了并轨，对相关政策进行了进一步的规范和完善。全省城乡居民社会养老保险政策基本实现了城乡公平。
2012年和2013年，湖北省城乡居民参保率均达98%以上，养老金发放率达100%，截至2013年底，全省2224万人参加城乡居民社会养老保险，其中，610万60周岁以上居民按时领取养老金待遇，是全国第一个基本实现城乡居民社会养老保险全覆盖的省份。
四、政策评价
（一）该政策的成功之处
1.政策制定比较科学合理
该政策考虑到新农保和城居保都是由个人缴费政府补贴构成、在保险给付上都是采取基础养老金和个人账户的给付方式的特点，参考了城镇职工养老保险的计发上将个人账户总额除以139个月的方式，比较好地利用各政策原有特征进行融合，使政策执行过程中没有出现较大的转制成本，政策设计得比较易于理解，不会引起参保者的反感。
2.有利于流动性参保者的解决转移接续
由于政策的制定考虑了原有政策的群体的流动性问题，湖北省城乡居民社会基本养老保险又与湖北省城镇职工基本养老保险的资金来源、运营和给付比较相似，有利于解决参保者的在流动过程中的转移接续问题。
（二）该政策的不足之处
1.城乡居民社会养老保险基础养老金水平过低、缴费激励机制不足
当前湖北省城乡居保基础养老金保障水平偏低，大都为55元/人?月，并且自2009年试点到现在已经4年未实现调整，无法满足城乡居民的基本生活需要。另外，目前城乡居民养老保险的制度设计激励机制不足，一方面导致16至44岁的中青年城乡居民参保积极性不足；另一方面又导致人部分城乡居民都选择最低缴费档次，使得城乡居民个人账户基金积累不足，进而致使未来领取的养老金水平不足。
2.“碎片化”问题仍然没有完全解决
在合并了城乡居明社会基本养老保险之后，湖北省社会保障制度中养老保险体系由企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民社会养老保险、被征地农民社会养老保险等组成，这种针对不同人群出台不同的社会保险办法带来了制度的“碎片化”，引起制度管理上的混乱，社会保障项目进行制度整合仍然任重而道远。
3.统筹层次过低
在目前的社会保险项目中，企业职工基本养老保险基金已基本实现省级统筹，城乡居民社会养老保险基金实行县级统筹。由于统筹层次过低，使得风险只能在很小的范围内进行分散，不利于基金的安全，也不利于参保人社会保险关系的转移接续。
五、政策建议
（一）完善城乡居民社会养老保险的缴费激励机制
针对中青年城乡居民参保积极性不高的问题，可以采用加大政策宣传、加强行政推动、落实长缴多补政策等措施来解决。对于长缴多补政策，建议对于缴费年限在15年以下的参保者同样给予补贴，并且随着缴费年限的增加实行累进制的补助办法。同时在补助上，通过多缴多补的政策鼓励参保居民根据自己的实际情况选择不同的缴费档次参保。
养老保险制度由于历史原因存在制度性断裂，这种制度性断裂影响到了收入分配效应及公平性。本文使用参保率、待遇给付水平、替代率、随经济增长率等政策传导工具，探讨养老保险“多轨制”的收入分配效应。研究表明无论是覆盖面还是养老金待遇水平，亦或是养老保险替代率，都使机关事业单位职工养老保险大于企业职工基本养老保险大于新农保。
关键词：
养老保险；收入分配效应；公平性
一、问题的提出
随着中国经济发展取得举世瞩目成就，以效率为导向的发展战略使得不同群体之间的收入分配存在巨大不平衡性。中国已成为中等收入国家，社会保障的功能定位应该从维护社会安定和补救国民生计的工具转为调节收入分配与促进制度公平。养老保险制度作为社会保障体系最为核心的组成部分，其建设的好坏直接影响着收入分配制度改革的成效和是否有利于社会公平发展（何文炯，2011）。中国养老保险制度从20世纪50年代初开始建立，与城乡二元社会经济结构伴随，中国养老保险制度在之后的改革与发展中也一直呈现出城乡二元结构，存在明显的制度性断裂（王思斌，2009），并延续至今。中国现行基本养老保险制度“碎片化”严重，据“单位”而划、依“身份”而设，条块林立、人群分割，具体包括：城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民养老保险制度等。之前，国内外学者大都估算了养老保险制度内人群的收入再分配效应，而缺乏对包括制度外人群的全体国民的宏观收入分配效应的研究，以及不同养老保险制度间即养老保险“多轨制”（如城镇职工基本养老保险、机关事业单位职工养老保险以及城乡居民养老保险制度之间）收入分配效应的分析。事实上，养老保险制度的问题仅从制度内部本身的角度研究是不够的，还需要通过制度内外以及制度间的比较分析作更深入的探讨。因此，本文基于不同群体现行养老保险制度结构模式的差异，根据参保率、待遇给付水平、替代率、随经济增长率等政策传导工具，探讨养老保险“多轨制”的收入分配效应。
二、比较对象
中国现行养老保险制度“碎片化”严重，具有明显的“身份”特征（杨燕绥，2012），主要表现在两个方面：一是单位制，即不同工作单位的职工参加不同的养老保险制度，如公务员与事业单位工作人员参加机关事业单位职工养老保险制度，企业职工参加城镇职工基本养老保险制度，也就形成了人们通常所说的机关事业单位与企业单位的“退休双轨制”；二是户籍制，即城镇户籍人员与农村户籍人员参与不同的养老保险制度，城镇职工依单位不同可参与上述两种养老保险制度，城镇居民和农村居民自2011年起也可分别参加城镇居民养老保险和新型农村养老保险制度（以下简称“新农保”）。当然，有不少地方还专门为农民工等灵活就业人员建立了农民工养老保险制度，所以实际上中国的养老保险制度并非仅仅是所谓的“双轨制”那么简单，而是“多轨制”，且每种制度的制度模式并不相同，各群体享受的养老保险待遇给付水平不同，从而不同制度的收入分配效应有所差异。由于农民工养老保险不具有普遍性和代表性，且城镇居民养老保险制度从2011年才开始进行试点，相关数据不足，因此，以下着重比较分析中国企业职工基本养老保险制度、机关事业单位职工养老保险制度与新农保的收入分配效应。
三、不同养老保险制度覆盖面比较分析
社会基本养老保险在筹资模式上属于部分积累制，资金来源于企业和个人缴费；机关事业单位既未实行社会统筹，也未建立个人账户，而仍实行的是福利性质的退休养老制度，个人并不用缴费，其养老保险待遇给付水平与本人退休前的工资收入挂钩，属于现收现付制；新农保实行完全积累制，个人缴费完全进入其个人账户进行积累，且地方政府根据其缴费档次的不同给予相应水平的财政补贴，这部分也纳入个人账户，在此基础之上，为了体现养老保险的“保障”作用及再分配功能，中央政府还给符合条件的农村老人发给基础养老金。养老保险制度覆盖面是决定其收入分配调节效应的基石，一般而言，覆盖面越广，调节效应越好，制度公平性越强；反之，收入分配调节效应越差，制度公平性越弱。我国机关事业单位职工参加养老保险的人数近几年增长非常缓慢，基本维持在2100万人左右，这主要是因为机关事业单位职工养老保险制度早已成型，参保人群比较稳定，且覆盖率已达到了很高的水平，基本实现了全覆盖；城镇企业职工参保人数呈现出明显的逐年上涨趋势，这主要是因为我国城镇职工基本养老保险制度正处于逐步完善阶段，也从侧面反映了仍有很大一部分企业职工未被城镇职工基本养老保险制度所覆盖，扩面工作还将任重道远；新农保参保人数大幅增加，远远高于城镇职工基本养老保险制度，主要源于新农保于2009年才开始试点，同时也说明了新农保制度受到了很多农民的欢迎，取得了很大的进展，但也说明了目前覆盖率还相当有限，有较大的上升空间。由此可见，现行养老保险的覆盖率从大到小依次为机关事业单位职工养老保险制度、城镇职工基本养老保险制度和新农保。换言之，由于“身份”不同导致养老保险制度覆盖面的差异，且进入制度覆盖范围的时间存在先后，这实际上造成了不公平，形成了不同人群参加养老保险制度的起点不公。
四、不同群体养老保险待遇水平比较分析
在2000-2004年5年期间，机关事业单位退休人员年均养老金水平呈现出明显的上升趋势，从2000年的9481元增加至2004年的14374元，年均增幅高达11.71%；城镇企业退休人员年均养老金虽然也呈上升趋势，但仅从2000年的6531元增加至2004年的8030元，年均增幅仅为5.38%。因此，在这期间，机关事业单位与企业退休人员之间的养老金水平差距越来越大，到2004年高达1.79倍。为了抑制差距的进一步扩大，自2005年以来，国务院每年都大幅上调企业职工的基本养老保险待遇给付水平，企业退休人员的年均养老金水平从2005年的8727元上升至2013年21281元，年增幅高达11.78%，而机关事业单位退休人员的年均养老金水平从2005年的15043元上升至2013年28493元，年增幅为8.31%，尽管低于企业退休人员的年均养老金增幅，但两者的养老金差额依然呈逐渐拉大趋势，从2005年的6316元上升至2013年的7212元，不过这种差距拉大的幅度较之前明显放缓了，2000-2004年间两者差距的年均增幅为25.03%，而2005-2013年间两者差距的年均增幅仅为1.67%。可见，国务院通过对企业职工基本养老保险待遇给付水平的连续上调，在一定程度上提高了企业退休人员的生活水平，有效减缓了机关事业单位与企业退休人员之间的养老金差距拉大的幅度，从而使两者的年均养老金比值从2004年的1.79下降至2013年的1.34。尽管如此，但并没有完全实现养老金待遇调整的目标，即缩小不同群体之间的养老金差距。而且，随着机关事业单位绩效工资改革逐步推进，机关事业单位退休人员待遇也可能会大幅度提高，从而致使养老金差距再次被拉大，形成新的不公。因此，仅仅从养老保险待遇调整政策入手无法从根本上缩小不同群体之间的养老金差距，要从根本上解决这一问题亟需改革优化养老保险制度，消除制度“碎片化”。实际上，中国养老保险制度的不平衡性不仅仅体现在城镇企业与机关事业单位之间，更表现为城乡之间的养老金待遇差距。在中国，农民基本养老保险长期得不到重视，新农保于2009年才开始试点，这也标志着农民养老保险问题从2009年开始受到国家的高度重视。然而，新农保的保障水平远不如城镇企业职工养老保险水平，就更不能和机关事业单位职工的养老金水平相比了。2013年，城镇企业职工养老保险水平为新农保水平的36.8倍，与城镇企业职工养老金待遇上调幅度基本相当。当然不可否认的是，这种差异源于城乡参保者的缴费差异，但这仅是部分事实。财政对企业职工基本养老保险的大量补贴远远高于新农保，从而进一步拉大了城乡之间的差距。这些情况都反映出中国养老保险不仅未能给高风险的农村居民提供应有的保障，反而拉大了他们与城镇居民的差距，形成了逆向再分配。
五、不同群体养老金替代率比较分析
养老金替代率指劳动者退休后所获得的养老金待遇给付水平与其在职时工资收入的比值，是比较劳动者退休前后生活保障水平的重要指标，根据国际经验，养老金替代率大于70%，则可维持退休前生活水平；在60%-70%之间，则可维持基本生活水平；若低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降（唐小飞，2010）。由于个体养老金替代率有所差异，所以这里研究的为平均替代率，即退休劳动者人均基本养老金与当期在岗职工平均工资收入的比值。在2000-2013年期间，城镇企业离退休人员养老金替代率呈现出明显的下降趋势，从2000年的69.69%下降为2013年的43.02%，而且从2004年以后就一直位于50%以下，也就是说，城镇企业职工退休后的生活水平较退休前有大幅度的下降。机关事业单位离退休人员养老金替代率虽然也呈下降趋势，但是远远高于企业职工，且一直维持在55%以上，足以维持其基本的生活水平。由此可见，机关事业单位与城镇企业职工离退休人员养老金替代率虽然都在下降，两者之间的差距有所收窄，但即便如此，2013年仍相差近13个百分点。此外，机关事业单位职工在职期间并不需要缴纳养老保险费，且其工资收入显著高于企业职工。换言之，工资收入越高的机关事业单位职工，不仅无需缴纳养老保险费，而且其养老金替代率远远高于工资收入相对较低，且需要个人缴费的企业职工，这明显有违养老保险制度的公平属性，反而造成了养老保险的逆向收入分配。新农保于2009年才开始试点，所以这里只能测算其2010和2013年的替代率。即便是农民以最高的缴费档次（每年缴纳500元）进行参保，其2013年的养老金替代率也仅仅为29.92%，与城镇企业离退休人员养老金替代率还有14多个百分点的差距。更何况由于我国大部分农民收入水平偏低，所以基本都按最低的缴费档次（每年缴纳100元）进行参保，这样城乡之间的养老保险待遇给付水平差距就更大了。可见，中国现行养老保险制度间的公平性严重缺失。此外，从表4中可以看出，在2001-2013年期间，我国养老金支出水平年均增长率普遍低于其工资收入与GDP年均增长率，尤其是农村居民。可见，在中国经济高速发展的过程中，退休人员尤其是农村老人并没有完全享受到其发展带来的成果。总而言之，养老保险制度并非仅仅呈现出人们通常所谓机关事业单位养老保险制度与企业职工基本养老保险制度的“二元”局面，而更应该是加上新农保的“三元”局面，无论是覆盖面还是养老金待遇水平，亦或是养老保险替代率，都是机关事业单位职工养老保险大于企业职工基本养老保险大于新农保。造成这一局面的根源在于中国养老保险制度的碎片化，当然我们不可否认，这样的制度有一定的历史合理性，但随着经济的快速发展，中国已步入中等偏高收入国家行列，其养老保险制度的主要职能是调节收入分配，缩小不同群体尤其是城乡之间的养老金待遇差距并使其维持在一个合理的水平，使全体社会全员共享经济社会发展成果，而不应在缩小城镇内部群体养老金待遇差距的同时，反而扩大了城乡之间的养老金待遇差距。因此，当前不仅需要上调城镇企业职工基本养老保险待遇，更需要大幅提高农村居民的养老保障水平，而要从根本上解决这一问题，则亟需改革优化养老保险制度，消除制度“碎片化”。
六、政策思路与对策建议
（一）政策思路
在现阶段和未来相当长的时期内，要全面发挥养老保险的收入分配调节功能，必须明确指导思想，理清思路。第一，要用公平、正义、共享的价值理念指导建设中国养老保险制。消除群体歧视，将群体之间的养老保险待遇差距控制在合理的范围内；要求相关利益主体充分参与到养老保险制度的监管过程；要求养老保险待遇与经济增长相挂钩。第二，明确养老保险目标定位：一是免除所有国民老年后顾之忧，满足老年人的基本生活需求；二是追求并维持社会公平（许志涛，2004）。
（二）对策建议
统筹城乡养老保险，推动不同人群的各类养老保险制度的整合与衔接，实现养老保险制度体系的一体化发展，防止制度分割带来的起点不公。建议加快落实机关事业单位养老保险制度与企业养老保险制度并轨，实现全国统一的筹资模式、缴费标准和给付水平，加强不同制度资源的整合，平衡机关事业单位与企业之间的分配关系。当务之急需要规范机关事业单位人员的工资制度，取消各种“小金库”，实现其收入阳光化、透明化，使其履行相应的缴费义务，逐渐实现工作年限相同、职称等级相近的企业职工与机关事业单位职工养老金水平保持基本一致（郑功成，2011）。统筹城乡养老保险，在全国实现城乡居民基本养老保险制度可衔接，养老保险关系易转移的制度平台、资金平台和技术平台，逐步实现城乡居民进入城镇职工养老保险，按基础养老金和个人账户分别转入，通过地方养老金调节差异，最终实现养老保险制度体系的一体化发展。
作者：蔡璨 单位：重庆青年职业技术学院
参考文献：
1.何文炯.“十二五”社会保障主题：增强公平性和科学性[M].社会保障研究，2011
2.王思斌.断裂与弥合：社会转型与保障制度建设[J].中国行政管理，2009（9）
3.杨燕绥.中国养老金结构亟待变革[J].中国改革，2012（4）
4.许志涛.养老保险对初次分配的调节机制探析[J].中国劳动，2013（9）
5.唐小飞.重庆市基本养老保险替代率问题研究[D].重庆大学硕士学位论文，2010
关键词：人口老龄化；养老保险；支付能力
一、引言
养老保险作为主要的社会保险制度之一，对社会安定和经济发展具有重要作用。设计良好的养老保险制度有利于社会的安定团结，协调代际关系，保持社会的健康发展；养老保险为劳动者提供了规避老年风险的最有效手段，免除了劳动者的后顾之忧，促进充分就业的实现，进而促进经济增长。然而，目前我国人口老龄化问题较为严重，老年人口基数大、发展速度较快，预计2050年60岁以上人口占总人口的比例将达到31%，略低于发达国家的平均水平（33%），这势必会对养老保险制度产生重大影响。因此，在人口老龄化背景下考察养老保险制度具有重要的现实意义和理论意义。国内外学者对人口老龄化和养老保险制度做了大量研究，国外学者对老龄化的研究始于生育率问题，加里•贝克尔发展了关于生育率的经济学理论，他认为孩子是“耐用消费品”，父母的需求更多地受孩子质量的影响，因此，他从孩子的数量需求与质量需求两个方面研究了家庭对孩子的需求。此外，其他人口学家还提出了“代际财富转移”理论、“性别角色”理论、“家庭合同”假说、临界值假说等学说研究生育率问题对人口结构变化的影响。国内学者对老龄化问题的研究开始于20世纪80年代，研究内容主要包括人口老龄化的原因，如鲍思顿等（2005）；[1]人口老龄化的经济影响效应，如李军（2006）；[2]人口老龄化发展趋势，如杜鹏等（2005）。[3]对于养老保险制度而言，国内外学者的研究主要包括养老保险制度存在的理论依据及养老保险制度形式的选择。系统地阐述养老保险制度存在的必要性的理论是通过生命周期理论、风险理论、市场失灵理论、世代交叠模型展开的，例如David（2001）[4]通过世代交叠模型论证了养老保险制度有助于实现帕累托最优。就养老保险制度的形式而言，目前主要有现收现付制、基金累积制及包含现收现付和基金累积的部分累积制。现收现付制是各国最初采用的形式，20世纪70年代以来，随着人口老龄化的出现，现收现付制养老体系出现收支难以平衡的问题，各国的养老保险制度开始由现收现付制向基金累积制转变，对于这种改革是否合理，学界展开了激烈的讨论，支持改革的研究包括Feldstein（1996）、[5]北京大学中国经济研究中心宏观组（2000）[6]等，反对改革的包括Verbon（1988）、[7]巴尔（2003）[8]等。通过文献回顾可知，目前关于人口老龄化和养老保险制度的研究有很多，但是，现有文献很少在人口老龄化背景下考察中国的养老保险制度，蔡昉等（2003）[9]直接将人口老龄化与养老保险联系起来进行研究，康传坤等（2014）[10]考察了人口老龄化对最优养老金缴费率的影响，因此，本文将在人口老龄化背景下考察中国的养老保险制度，同时总结世界主要国家应对人口老龄化的经验，以期为我国养老保险制度改革提供借鉴。
二、中国养老保险制度现状描述
目前，我国的养老保险制度是由基本养老保险、补充性养老保险和个人储蓄性养老保险三部分构成的。其中，2015年以前，基本养老保险由城镇居民养老保险、城镇职工养老保险和机关事业单位养老保险三部分组成；城镇居民养老保险是2009年开始实行的新型农村社会养老保险和2011年开始的城镇居民社会养老保险合并而来的；2015年《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》颁布后，机关事业单位工作人员与企业工作人员实行相同的养老保险制度；至此，我国基本养老保险制度由城镇居民养老保险和城镇职工养老保险组成。在补充性养老保险方面，我国企业年金制度始于20世纪八、九十年代，在正式文件中首次被提及是2000年国务院颁布的《关于完善城镇社会保障体系试点方案》。就个人储蓄性养老保险而言，虽然起步较晚，但随着居民可支配收入的增加和对于商业养老保险认识的加深，其发展十分迅速，到2013年，我国寿险保费收入达到9425.14亿元。我国基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的方式，其中，城镇居民养老保险的资金来源于个人缴费，政府补贴，其他经济组织、社会组织和个人为参保人提供的资助，“国家为每个参保人员建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、地方人民政府对参保人的缴费补贴及其他来源的缴费资助，全部计入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率利息。”城镇职工养老保险费由企业和职工按工资的一定比例缴纳，并分别纳入社会统筹账户和个人账户进行管理。2005年12月，国务院出台《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），规定在职职工的缴费率为8%，企业缴费率为20%，合计缴费率为28%。我国养老保险制度经过近30年的改革，取得了阶段性的成果，对社会经济发展起到了一定的推动作用，然而，不可否认的是，我国的养老保险制度依旧存在很多问题，主要表现为以下两点：其一，养老金亏空问题严重，根据财政部2014年的全国社会保险基金预算情况，2014年养老保险费收入17554亿元，支出19117亿元，结余为负1563亿元，之所以会出现如此严重的亏空，一方面是因为历史欠账问题严重，另一方面也是因为人口老龄化使得缴纳养老保险的年轻人越来越少；其二，养老保险基金管理水平低、管理效率差，基本养老保险中个人账户部分的资金应该进行有效的投资，并且其收益率要高于通货膨胀，但是目前我国的金融市场发展尚不成熟，很难保证养老保险基金有较为稳定的较高的收益率。
三、人口老龄化对养老保险制度的影响
我国养老保险制度改革虽然已经取得一定成效，但仍存在很多问题，人口老龄化使得本就不够完善的养老保险制度更加脆弱，那么，人口老龄化究竟会对我国的养老保险制度产生怎样的影响呢？人口老龄化对养老保险制度的影响主要表现为以下三个方面：其一，养老金支付压力增大，老龄化意味着老年人口占总人口比例增加，需要支付养老金的老年人口基数增加，养老金的需求增加；其二，养老金供给相对减少，老龄化也意味着年轻人相对于老年人来说越来越少，缴费人数也会越来越少，养老金的供给减少；其三，原有的养老保险制度难以为继，老年人口数量的增加，一方面直接增加了养老金支付的数额，另一方面又减少了养老金的供给，对原有的养老保险制度构成了双重压力，使其难以为继，由此引发了世界范围内的养老保险体制大变革。然而，不幸的是，已有的改革实践证明，尚无一种养老保险制度可以成功应对人口老龄化问题。那么，世界各国究竟为应对人口老龄化做出了哪些努力、哪些经验是值得我们借鉴的呢？这都是值得研究、了解的问题。
四、主要国家人口老龄化与养老保险制度比较分析
21世纪可以说是人口老龄化的世纪，世界主要国家几乎都面临严重的人口老龄化问题，养老保险制度作为老年人的保障制度，在人口老龄化背景下显得尤为重要，本文接下来的部分将对主要国家人口老龄化情况及养老保险制度进行简要介绍。人口老龄化现象最早出现于发达国家，法国是世界上第一个出现人口老龄化的国家，1850年欧洲工业革命即将结束时，法国60岁以上人口已经占总人口的10%，此后，欧美各国陆续进入老龄化社会，北欧国家瑞典于1882年、挪威于1890年进入老龄化社会，1930年英国、德国几乎同时迈入老龄化的门槛，美国也于1940年进入老龄化社会，此时，65岁以上老年人占总人口比重超过7%的国家还包括瑞士、荷兰、奥地利、比利时、丹麦等十几个国家。1960年，世界人口中65岁以上的老年人占5.6%，而发达国家人口中65岁以上老年人口已达8.5%，人口老龄化已成发达国家的普遍现象。与发达国家不同，发展中国家的人口老龄化现象出现较晚，但是发展十分迅速，以中国为例，2000年60岁以上的人口占总人口比例为10.3%，正式进入老龄化社会，2015年60岁以上老年人口占总人口的比例已经达到16.1%，预计2050年将达到31%。面对人口老龄化压力，主要国家采取了相应措施，李通屏对此做出了归纳总结，主要措施如下：其一，开源节流，改革传统的养老金计划；其二，延迟退休，鼓励更多的老年人工作；其三，鼓励迁移，增加移民劳动力供给；其四，鼓励生育，增加未来的劳动力供给；其五，积极老龄化，减轻老年照顾的压力。与人口老龄化现象相同，养老保险制度也是最早出现于经济发展水平较高的欧美发达国家，其发展大致可以分为三个阶段：一是建立阶段（1889年德国建立《养老、残废、死亡保险法》至第二次世界大战结束）；二是扩张与发展阶段（第二次世界大战结束至20世纪60年代）；三是调整与改革阶段（20世纪70年代至今）。目前，按照国家主导的程度与方式不同，养老保险模式可以分为社会保障型（如德国、法国、美国、日本等）、福利国家型（如英联邦国家和瑞典、挪威等西北欧国家）、部分储蓄型（如新加坡、印度尼西亚、马来西亚等东南亚国家）和完全储蓄型（如智利等南美国家）。养老保险的上述四种模式各有利弊，尚无一种模式可以成功应对人口老龄化问题，更多的国家采用多支柱式的养老保险框架，以更多地发挥各种模式的优点，尽量地减少其弊端。通过对世界主要国家人口老龄化和养老保险制度的比较分析可以看出，人口老龄化问题已经对各国造成了较为严重的困扰，各国都试图改革养老保险制度以期可以成功应对人口老龄化问题，然而不幸的是，目前尚无一种模式被实践证明是完全成功的，可以说，人口老龄化背景下的养老保险制度仍在探索当中。
五、结论及政策建议
关键词：养老保险；公平性；基尼系数；变异系数
中图分类号：F840.612 文献标识码：A 文章编号：1002-3291（2016）01-0099-07
一、问题背景
自1978年改革开放以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就。国内生产总值由1978年3645.2万元迅速增加到568,845亿元，生产力飞速提升，人民生活条件得到极大改善。然而，伴随着这一成就，我国的贫富差距却在逐步拉大，其中全国居民收入的基尼系数在2012年为0.474，已经连续十年超过国际公认警戒线〔1〕。此外，北京大学中国社会科学调查中心的《中国民生发展报告2014》指出，1995年我国财产的基尼系数为0.45，到2002年增加为0.55，2012年家庭净财产的基尼系数则达到0.73，财产最多的1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，而最底端的25%的家庭则仅拥有财产总量的1%。在城乡居民之间、在不同行业职工之间的收入和财富持有量差距持续扩大的情况既不利于维持社会的稳定，也不利于扩大居民消费需求以促进经济增长。另外一方面，中国正在面临愈发严峻的老龄化挑战。截至2014年，中国60岁以上老年人数量已超过2亿，占总人口的14.9%，明显高于10%的老龄社会国际标准。中国老龄委办公室消息称，到2050年，老年人口将达到全国人口的三分之一，重度人口老龄化和高龄化将日益突出〔2〕。众所周知，社会保障制度是国家第二次分配来调节收入差距的重要手段之一，是一项覆盖广泛并体现出公平性的重要公共政策。而作为调节收入差距、保障劳动者安度晚年的社会养老保险更加需要良好的顶层设计来发挥其自身作用。然而我国目前的社会养老保险制度按照参保缴纳和待遇享受等要求的不同，基本上可分为面对四大类社会养老保险制度：城镇事业单位职工养老保险、城镇企业单位职工养老保险、城乡居民基本养老保险制度（包括城镇居民社会养老保险、新型农村居民社会养老保险）、公务员养老保险。其中公务员和全额事业单位由财政直接负担养老金，不纳入社保基金，其保障的水平大致低于在职工资的90%；差额拨款和自收自支的事业单位职工则参加城镇事业单位职工养老保险。根据城市情况不同，城镇事业单位养老保险的情况各不相同，城乡养老保险的基础养老金数额也有所不同。由此可知，养老保险体系的双轨制由于将参保群体划分为不同种类参保对象，实行区别对待的方案，不仅不利于劳动力市场流动，而且人为地制造了更为严重的不公平。2013年事业单位退休人员月均养老金是企业退休职工的1.8倍，而机关退休人员月均养老金水平是企业退休职工的2.1倍。各方学者都在研究双轨制并行方案，以望打破利益固化的制度，更大程度上实现社会公平。然而，有关社会养老保险不公平性的研究更多侧重于理论推演和定性描述，即使是定量考察公平性的研究也仅仅限于某一特定群体的养老保险范围内，比如对某省城镇职工基本养老保险制度的考察又或对农民工群体养老保险制度公平性的考察，缺乏基于全局的动态衡量养老金制度公平性程度及变化情况的整体性研究，也就因而无法客观准确地评价政策改革过程中的效果，无法为养老金双轨制并行方案的论证与实行提供反馈。另外，由于目前养老保险尚未实现全国统筹，各地方还止步于省市一级，而具体到不同地方相应的制度规定又有所不同，因此缺少基于某一固定地区社会养老保险公平性情况的研究。本文基于学术界前期研究的缺憾，对相关问题加以进一步研究。东北老工业基地曾在共和国的建设中发挥巨大作用，制造业企业的大量员工均已步入老年，使得东北地区的养老保险制度一直受到较多的挑战和关注。也是基于此种考虑，中央的做实个人账户重要试点也曾选址东北地区。本文则基于辽宁省省会城市沈阳的社会养老保险近年数据统计情况进行定量分析并展开讨论。
二、沈阳市社会养老保险基本情况
沈阳市社会养老保险制度主要由企业养老保险、事业养老保险、个体养老保险、城乡居民养老保险四大部分组成。公务员和一部分退出养老保险的事业单位作为单独门类的退休金制度，与以上四个部分共同构成了沈阳市养老金收缴支付的组合。沈阳市企业基本养老保险自2002年10月1日后，当月缴纳养老保险费，由地税部门核定征收；补缴由社会养老和工伤保险管理局核定，地税征收。凡纳入养老保险统筹范围的企业，按照本单位上月工资总额的20%按月缴纳，作为统筹部分；从业人员按本人上月工资收入的8%按月缴纳，划入个人账户。沈阳市事业单位养老保险收缴方式是沈阳市社会养老和工伤保险管理局核定缴费，地税部门征缴。其覆盖群体为独立核算的自收自支事业单位和差额拨款的事业单位职工，而全额拨款事业单位从2005年2月22日起退出事业养老保险参保范围。事业单位养老保险制度国家没有统一的政策，由各地根据实际情况制定缴费比例。目前沈阳市事业单位养老保险费实行“双基数、双比例”征缴政策，即：个人按在职职工应发工资总额的8%，单位统筹部分按18%和离退休统筹项目养老金总额的40%缴纳养老保险费，退休人员实行“即缴即拨”政策。沈阳市个体养老保险由银行部门带扣交，个体工商户及其从业人员、未与用人单位建立劳动关系或聘用关系的城市居民、外埠在沈从业人员、符合条件的被征地农民等均可以按照意愿选择参加。缴费基数为上一年度在岗职工月平均工资的60%、70%、80%、90%、100%五个不同档次，按20%缴纳养老保险费，其中12%纳入社会统筹、8%计入个人账户。这里由于实际上企业养老保险和个体养老保险存在相互兼容的地方，很多人在企业工作时由企业缴纳部分，不在企业时自己继续交，并且个人账户都是8%，到了退休的时候企业和个人养老保险就混淆了。因此，本文将企业和个体养老保险合并考虑。城乡居民养老保险是新型农村养老保险和城镇居民养老保险的统称，各地情况基本相同，其参保范围为未参加城镇职工基本养老保险的农村居民和城镇不符合职工基本养老保险的非从业居民。也就是说，对于部分不符合城镇职工养老保险的居民，可以在个体养老保险和城乡居民养老保险中选择一个参加。城乡居民养老保险有两个主要特点：一是资金来源除了个人缴费外，还有政府对参保人缴费给予的补贴，个人缴费越多，政府补贴越多，且个人缴费和政府补贴全部计入参保人的个人账户；二是养老金由个人账户养老金和基础养老金两部分组成，个人账户养老金水平由账户储存额决定，基础养老金由政府全额支付。具体来说，缴费方面：城乡居民基本养老保险制度（简称为“城乡保制度”，在本文中为分析方便，又具体分为城居保、新农保两项制度）个人缴费标准为100元~1000元不等的十个档次外，另加1500元、2000元，共十二个档次。按年缴纳。现行政府补贴标准农村每人每年70元，城市每人每年90元。其次，待遇计发方面：新农保和城居保待遇由个人账户养老金和基础养老金两项构成，个人账户养老金等于个人账户全部储存额除以计发月数139，基础养老金则目前为农村每月70元，城市每月90元。公务员退休金制度全部由国家财政拨付，不走养老保险共济基金。按照国发文件规定，在考虑到职务工资、界别工资和各种福利补贴在退休前后差距的基础上，公务员的退休金领取在80%-90%退休前工资总额的范围内变化。划入公务员退休金养老体系的全额拨款事业单位计发标准基本相同，但享受的待遇水平稍低。2014年则是养老金双轨制的破题之年，人力资源和社会保障部养老金并轨方案已经进入论证阶段，几年后将进入具体实施阶段。并轨方案的核心内容之一是根据公务员现有工龄，经过计算补齐相应的养老保险和职业年金，以便成功并入到社会养老保险中。
三、养老金公平性研究的理论维度与方法
（一）目前我国养老金公平性研究现状
目前，我国关于养老金制度公平性的研究大体上可分为三种思路：第一种思路从制度不公平的现状入手进行论述，对于城乡间、区域间、不同覆盖群体间的不公平，结合伦理学对起点、过程、结果的公平性进行了总体上的定性论述。由于在现状和影响因素上相对缺乏定量的研究，因此谈及的解决对策大部分止步于打破碎片化的总体原则，对于在碎片化分割化状态结束之前的过渡阶段可以采取的政策微调却没有研究。第二种思路是基于现行养老保险制度覆盖群体不同的子项目选择特定一种进行深入研究。由于不同覆盖群体的子项目都处于改革之中，而收入再分配效应是体现公平性的重要方面，公平性是衡量改革效果的重要方面，因而这一类型的研究通常可以评估特定子项目的现状、改革前后的效果以及可改革的发展方向。然而能够做到既深入到子项目中明晰其公平性现状及发展方向，又不忘结合养老保险的整体衔接打破碎片化方针战略的研究不多。大部分研究就单一制度论单一制度，甚至会提出长期以来可能加重整体制度碎片化的建议。比如申曙光、呙玉红（2009）提出，尽快为农民工单独设立一个养老保险制度，将其纳入社会养老保险体系，是实现我国养老保险公平的一个重要方面。第三种思路是基于养老保险的收入再分配效应的实证研究，主要由部分有精算或数理背景的学者进行研究，存在较大的空白领域。其中养老保险制度不同覆盖群体之间、同一覆盖群体的不同个体之间、同一覆盖群体的不同区域之间的收入分配效应的量化衡量是比较制度公平性的一个重要方向。利用经济学指标和计量经济学模型对制度运行中的保费补偿、缴纳、参保群体需求等实证数据进行计算，纵向上可以比对制度改革前后的公平性变化趋势，横向上可以比对制度的不同子项目间、区域间、乃至于国家间的公平性程度。
（二）养老金公平性的评价维度
公平性是现代社会和公共政策领域的重要概念和原则，按照Brockner和Wiesenfeld（2009）的定义，收入分配的公平性则主要由收入差距、个体权利、收入分配设计体系等一系列项目来考量〔3〕。本文中，我们将公平定义为个体享有一种公正无歧视的社会地位，其反应在养老金制度中即养老金的缴纳与享受情况的公正合理。在这里我们不局限于某一类型群体社会养老保险制度内部彼此间的不公平程度，来改善具体制度方案的细节；而是集中精力，将城镇企业职工、城镇失业单位、个体、城乡居民四部分养老保险制度与公务员退休金制度共同放在一起比较，来考察不同类型群体之间的养老金公平性情况。此外，退休前后的收入水平（收入替代率）不应差距过大也是本文考量制度公平性的标准之一。本文分析的指标包括，养老金待遇给付、养老金费用缴纳，以及养老金水平退休前后差异。1.养老金待遇给付（P）。享受社会养老保险金或退休金的老年群体每月收入的钱数（不包括来自于家庭成员或者其他渠道的收入），其中企事业单位和个体社会养老保险金由个人账户和社会统筹两部分计发、城乡保制度由个人账户和基础养老金两部分计发、公务员等退休金由国家财政专门拨款支付。2.养老金费用缴纳（F）。可以衡量参保人对于社会养老保险制度的贡献水平。考虑到“老人”和“中人”虽然曾经并未缴纳社会保险费用，但是其为国家所做出的贡献已经以固定资产等形式凝结进国有资产里，而现行的社会养老保险制度的实际支付机制仍然依靠现收现付，我们用目前缴费群体对于社会养老保险制度的缴费情况衡量相同群体老年人口对于养老保险的贡献水平。而公务员群体由于隶属社会养老保险制度之外，无须在职人员缴纳费用来实际支付老年人口的待遇，因此认为其贡献水平为0。3.养老金水平退休前后差异（G）。由于通货膨胀等系列原因，以及养老保险的现收现付实际计况，本文用缴费群体的工资等收入与领取群体的养老金收入的差距来衡量养老金水平退休前后差异，具体来说养老金的替代比率即为养老金水平退休前后差异〔4〕。
（三）养老金公平性的衡量方法
1.基于养老金待遇给付的衡量。收入不公的一个较为常见的衡量方式是基尼系数的大小。本文依照洛仑兹曲线和基尼系数理论衡量我国现有的面向不同群体的养老金制度的基尼系数。Pe、Pp、Pu、Pr、Pc分别代表沈阳市企业养老保险、事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、公务员及全额拨款事业单位退休金的人均年待遇领取金额；Le、Lp、Lu、Lr、Lc分别代表沈阳市企业养老保险、事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、公务员及全额拨款事业单位退休金的领取待遇人数。我们首先计算Le、Lp、Lu、Lr、Lc各自在领取待遇总人数中所占比例，以及PexLe、PpxLp、PuxLu、PrxLr及PcxLc各自在其总和中所占的比例。然后，通过计算得出洛仑兹曲线的形状和基尼系数Sp。2.基于养老金待遇给付和缴纳两方面的衡量。方差、标准差和平均数都可以用作为反映数据分布情况的标准，但本文考虑到其受原始变量数量和单位的影响较大并未选用。而标准差与平均数的比值，即变异系数，则能够更好地衡量不同单位下变量的分布情况。本文中我们通过计算养老金缴纳与养老金待遇给付比例的变异系数SF，来从待遇给付和费用缴纳两方面综合衡量不同群体养老金公平性差异。其中Fe、Fp、Fu、Fr、Fc分别代表沈阳市企业养老保险、事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、公务员及全额拨款事业单位退休金的人均年费用交纳金额〔5-6〕。3.基于养老金待遇给付和退休前后养老金代际际差两方面衡量。本文用Ge、Gp、Gu、Gr、Gc分别代表沈阳市企业养老保险、事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、公务员及全额拨款事业单位群体的平均在岗收入，则养老金待遇领取年平均金额与平均在岗收入的比例的变异系数SG可作为衡量养老金公平性的一个指标。具体计算公式同SF。
四、数据搜集与计算结果
表1中的基本数据来源于沈阳市统计年鉴、沈阳市社会养老和工伤保险局网站、沈阳市社会养老和工伤保险局内部财务资料。部分难以获得的数据采用相关估算方法加以确定，均在说明中加以了标注。说明：1.事业单位年领取金额与人数来源于社会养老和工伤保险局网站数据；2.鉴于参保者在工作过程中出现的在企业工作时企业负责缴费，不在企业时自己全权缴费，且个人账户比例均为8%，退休后两类群体无法区分等现实情况，一般将两类群体合并考虑；3.城镇居民和农村居民可选择参加的养老保险目前除具体细节有所区别外其余基本相同，且2014年底辽宁省预计实现全省范围内的城乡保统一。这里由于本文无法获得待遇领取方面的全市数据，因此采用的是城乡参保人数最多的沈北新区的领取水平对全市水平进行估算；4.公务员由于部分信息无法获得，因此采用2013年年鉴中对2012年沈阳市公务员系统人数和在岗工资的数据，并按照已有研究中指出替代率在80%~90%的情况，选取在岗工资的80%作为其年平均领取退休金的数值；5.人均年收入即特定群体整体的平均每人每年收入金额，由沈阳市2013年统计年鉴整理而得，由于2014年年鉴尚无法获得，因此这一数据整体上可能略存偏差。
（一）养老金待遇给付基尼系数S
养老金领取基尼系数为0.214138，范围介于0.2到0.3之间，远低于0.4的警戒线，因此仅从待遇领取金额这一角度来说，沈阳市的社会养老保险制度是相对公平的。
（二）养老金缴纳与养老金待遇给付的比例的变异系数SF首先，由于公务员系统退休金的领取不以缴纳为前提，而是划归为社会养老保险基金之外由国家财政负责支付，因此社会养老保险制度从理论上讲是绝对不公平的。这里我们将公务员相关的数据剔除，进一步探讨其他四种子类型的公平程度。利用公式（1）、（2）计算，可得如下结论：养老金缴纳与养老金待遇给付的比例的变异系数SF为0.502，从这一角度来说，沈阳市的社会养老保险制度是相当不公平的。然而这里需要注意的是，就剩余4小类养老保险来说，这个不公平的程度是由于目前对城乡保的政府补贴而引起的，也就是说仅从收入缴纳比来看，新型农村养老保险将近6倍，城镇居民养老保险超过4倍，企事业单位则均不足2倍。考虑到曾经农业与工业的剪刀差和农村地区欠发达的实际情况，政府对城乡居民养老保险予以补贴是合情合理的，甚至于考虑到享受待遇群体的基本生活需要，补贴的力度还应当继续增加。
（三）养老金待遇领取年平均金额与平均在岗收入的比例的变异系数SG沈阳市社会养老保险待遇领取年平均金额与平均在岗收入的比例可以很好地衡量养老金替代率，因此用来判定养老金的给付水平是否能够满足待遇享受者退休后的基本生活，以及多大程度能够避免达到退休前后生活质量的落差。就养老保险制度的公平性而言，本文主要关注不同群体其替代率的差别到底有多大。这里由于难以找到城镇居民和农村居民群体在领取养老金之前的人均年收入，因此用城市家庭总收入中人均工资性收入和农村人均全年总收入代替，数据可能存在一定程度的偏差。经计算可得结论为：企事业单位的比例大致为0.3，城镇居民和农村居民比例在0.06上下，公务员相关则高达0.8。因此，基本上可以初步推测，最大的不公平性来自于公务员群体，其次则源于城乡居民过低的比例。基于公式（1）、（2），可得如下结论：养老金待遇领取年平均金额与平均在岗收入的比例的变异系数SG为0.86，从这一角度来说，沈阳市的社会养老保险制度是绝对不公平的。五、沈阳市养老金制度公平性评估结果在衡量养老金制度公平性的三个维度中，第一个维度的养老金领取额基尼系数为0.214，可以认为沈阳市养老金制度相对公平，这主要是由于领取水平位于平均档的企业单位领取待遇者占总数的超过70%；第二个维度的养老金领取额与养老金待遇比例的变异系数为0.502，可以认为养老金制度相当不公平，但是单纯变异系数较大并不能说明制度的不公平性，因为这一不公平性是由于政府对于城乡保的补贴造成的。鉴于公务员无须缴纳保费因而被计算排除在外，因此从这一维度出发本身就已经表明了制度的不公平性；第三个维度的养老金待遇领取额与在岗收入比例的变异系数为0.86，可以认为养老金制度绝对不公平。造成这一结果的原因主要有公务员的收入替代率远高于其他群组以及城乡保制度的替代率过低两方面。由以上分析可知，在细分不同群体的碎片化社会养老保险制度中，造成严重不公平性的原因主要在于公务员相关群体脱离于社会养老保险基金之外，并且在退休后得到保障程度远高于其他群体。此外，城乡保制度的参保者在开始领取待遇后得到的保障程度远远低于其他群组也是目前公平性亟待解决的另一个重大问题。
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〔4〕徐强.基本养老保险制度的公平性评价及影响因素〔J〕.保险研究，2013（5）：89-93.
〔5〕王晓军，乔杨.我国企业与机关事业单位职工养老待遇差距分析〔J〕.统计研究，2007（5）：44-48.
从制度的形成看，我国社会养老保险制度是一个分割化、碎片化的制度，该制度具有对不同身份、职业等的排斥性，如机关事业单位仍沿用传统的退休金制度，退休金的发放为财政全额支付；企业人员必须参加城镇企业职工基本养老保险制度，从事农业的农村居民只能参加农村居民基本养老保险，进入城镇的农民工可以在自愿参加农村居民基本养老保险的同时，根据务工常住地的有关要求，参加当地的职工或个体从业人员的基本养老保险。不同群体间社会养老保险制度的不同差异，使不同职业、不同身份的人享受到不同的再分配方式和再分配结果。Samuelson(1958)认为当人们对其未来的效用赋予一定的权重，而非十分短视，那么一定水平的社会保障是必要的，而且这种代际转移的最优规模随着工资增长率和人口增长率的增加而提高，每一代人都能从中得到比前一代人更大的收益，这是社会保障可以维持的基础。Diamond(1965)更是建立了世代交叠模型，分析收入的代际再分配。此后，Feldstein(1974)指出，养老保险具有收入再分配性质才能实现其作为国家正式制度安排的核心价值诉求，即：追求社会的公平与正义。养老保险在一定程度上对财富在不同的收入阶层和代际之间再分配(Hurd&Shoven，1985；Nelissen，1987)。其中，Steuerleetal.(1994)、Feldstein&Liebman(2002)实证研究了美国不同社会阶层在养老金收益方面的状况，发现养老保险制度具有很明显的代际收入再分配功能。Borelia(2004)估计了意大利公共养老保险制度改革的收入分配效益。Bankset.al(2005)利用微观调查数据分析了英国养老金财产的作用，认为公共养老金财产比私人养老金财产更加具有均等效应。对于中国社会养老保险公平性的研究，一些学者着眼于养老保险制度的不公平。王晓军(2006)认为，由于我国基本养老保险制度目前仍处于地区统筹，缴费负担与制度结构的不同，地区间存在严重的不公平。胡巧红等(2009)认为，我国城镇职工养老保险制度存在着制度内与制度外两方面的不公平问题：制度内的不公平主要表现在养老金缴费率、替代率等方面；制度外的不公平主要表现在机关事业单位养老保险与城镇职工养老保险之间的不公平问题。肖艳(2008)指出，我国养老保险制度再分配功能的缺失导致了养老保险收入的不公平，在职者之间的收入差距延伸到老龄人口中，造成再分配的累退效应。一些学者对养老保险制度收入分配效应进行了测算。何立新(2007)利用国家统计局2002年的城市住户调查数据，分别估计城镇参保职工在新旧养老保险制度下的终生养老金纯受益，发现旧制度下逆向收入转移效果明显，而新制度下的代际不平衡得到改善。王亚柯(2011)利用2008年中国健康与养老追踪调查(CHARLS)数据，基于精算估计方法测算了居民的各种养老金财产及其对家庭财产分布的影响，发现在养老保险制度范围内存在较大的正向再分配效应，大幅度降低了居民财产分布的不平等程度，但由于我国较低的养老保险覆盖范围，社会养老保险财产并没有明显改变居民财产的分布差异。这些研究为文章评价中国社会养老保险制度的公平性提供了理论基础。但是，由于我国社会养老保险体系中不同的制度有不同的养老金缴费和待遇办法设计，不同的目标人群界定，以及参与不同社会养老保险人群的工资收入水平和增长率都有所不同，因此，社会养老保险的收入再分配效应也存在很大的区别。文章着重比较我国社会养老保险体系中不同制度类型的收入再分配效应，从而对该制度公平性进行评价。
二、不同类型养老保险制度的比较
我国目前设立有不同的社会养老保险制度，主要针对不同的目标群体。而这些社会养老保险制度的缴费率、替代率设计也是不同的。机关事业单位养老保险。机关事业单位的退休工资都由国家财政负担，个人不用缴费，退休金水平以退休前工资为基础，以工龄长短为计发依据。由于和企业职工养老金的计算方法不同，机关事业单位退休人员的退休待遇远远高于企业退休人员。城镇企业职工基本养老保险。1997年7月，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》确定了我国城镇企业职工养老保险制度“社会统筹与个人账户相结合”的基本框架。2005年国务院调整了养老金计发办法，对该制度进行了完善。制度将所有参保人员分为三类：“老人”，即在此决定实施前已经退休的人员；“中人”，即在此决定实施前参加养老金计划、实施后退休的人员；“新人”，即在此决定实施后参加养老金计划的职工。对于“新人”而言，个人缴费满15年的人员，养老金由两部分构成：基础养老金和个人账户养老金。“中人”在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。城镇企业职工基本养老保险被设计成“统账结合”、“缴费与工资挂钩”的模式，此项社会养老保险中基础养老金部分可以实现代际和代内的收入再分配。新型农村社会养老保险。我国从2009年起针对农村居民开展此项保险制度的试点，建立社会统筹与个人账户相结合的社会保险模式。此项养老保险制度虽然也是“统账结合”，但是缴费档次可由参保者自行选择，因此，其制度设计更侧重于农村老年人基本生活保障的实现。城镇居民基本养老保险。我国从2011年起开展城镇居民社会养老保险试点。缴费及养老金待遇类似于新型农村社会养老保险。该保险面对城镇户籍的非从业人员，因此参加该保险的主要是个体户及其他一些自由职业者。不过这类人群也可选择参加城镇企业职工基本养老保险。表1从养老保险缴费办法和待遇计发办法两个方面比较了这几种社会养老保险保障制度，由于城镇居民基本养老保险制度设计与新型农村社会养老保险相类似，并且刚刚开展，因此文章没有列入比较范围内。
三、我国社会养老保险制度的再分配效应比较
1.再分配效应测量公式
养老保险制度的再分配是通过终生的再分配机制产生出终生的再分配效应，因此，对养老保险制度再分配效应的研究应以终生的再分配为主。由于养老保险再分配效应的长期性，一个人一生养老金的费用和待遇会受到很多因素的影响，比如：预期寿命、市场利息率、通货膨胀水平、工资增长率等，因此，为了控制种种不确定因素对养老保险的影响，就需要建立精算模型来测量养老金的缴费和给付。如果养老金缴费累计精算现值小于领取的精算现值，那么就存在养老金收入的转入；如果大于领取的精算现值，那么就存在养老金收入的转出。终生缴费额和终生领取额的差就是养老金受益额。
2.不同人群的工资收入比较
由于城镇职工基本养老保险是按照从业人员的工资比例来进行缴纳，而新型农村社会养老保险个人可自主选择缴费标准，农民会参照其纯收入水平进行选择。比较城镇企业职工、机关事业单位职工的人均工资发现，机关事业单位人均工资水平最高，工资增长速度也最快，人均工资11年间的平均增长率达到了0.1519；企业职工的人均工资水平最低，工资的增长速度也是最慢的，人均工资的平均增长率为0.1433。而农村居民的人均纯收入则不到城镇居民人均工资的1/3，增长速度相比较也很慢，人均纯收入的平均增长率仅为0.0883（见表2）。
3.测算结果
（1）基于2009年工资收入水平，1999-2009年平均工资增长率进行模拟
基于2009年工资收入水平，以及1999-2009年期间的平均工资收入增长率作为工资变动数据，然后分别根据不同的假设条件，对投资回报率、贴现率、缴费年限三个主要经济变量对不同社会养老保险制度下的收入再分配效应进行模拟分析。根据我国社会养老保险制度规定，参加城镇职工基本养老保险的高收入者的缴费工资为当年在职职工平均工资的300%，低收入者的缴费工资为当年在职职工平均工资的60%。因此，城镇企业职工基本养老保险的测算按照高收入者、低收入者和平均工资的企业职工来测算。新型农村养老保险选择缴费为最低档次100和最高档次500进行测算。如表3所示，假设贴现率为2.5%，缴费年限15年的条件下，由于机关事业单位退休职工养老金由财政给付，给付标准由职工退休前一个年度的工资水平决定，因此，养老金收益额与投资回报率无关。城镇职工基本养老保险中低收入者是受益的，且受益程度随着投资回报率的提高而增加；高收入者终生受益则为负，即为养老保险利益受损的人群，不过随着投资回报率的提高受损的程度有所缓解。新型农村社会养老保险选择100元缴费档次的受益要大于选择500元的受益，不过无论选择什么缴费档次，受益都会随着投资回报率的提高而缓慢减少。如表4所示，假设投资报酬率为2.5%，缴费年限为15年不变的情况，机关事业单位养老保险收益额会随着贴现率的提高逐渐减少；城镇企业职工基本养老保险中低收入者的终生受益额是正的，并且会随着贴现率的提高而增加；平均工资水平的人群在贴现率水平为1%时，终生受益额是负的，在贴现率水平为2%时，终生受益额才转变为正的，并且也会随着贴现率的提高而增加；高收入者则成为终生亏损者，随着贴现率的提高，其亏损程度会减少。新型农村养老保险缴费档次越高，获得的终生净收益则较少，随着贴现率的提高，净收益会相应减少；当贴现率水平为5%时，选择缴费档次为500元的农村居民将会出现终生缴费多于终生给付，即出现了养老保险的终生亏损。
（2）基于2009年工资收入水平，假设不同工资增长率进行模拟
经过统计部门测算，一般我国各年的工资增长率在8%~15%的范围内，因此上文选用的14%的工资增长率相对是比较高的。而且未来的工资增长率也很难说会一直维持在这个水平上，接下来在投资报酬率为2.5%，贴现率为3%，缴费年限为15年的假设水平下，模拟不同的工资增长率对各种社会养老保险制度下不同人群的终生受益（如表6所示）。工资增长率越高，机关事业单位职工的养老保险终生受益额也越高；城镇职工基本养老保险中低收入者和处于平均工资水平的职工的终生受益额也会随着增加，如果工资增长率比较低时，平均工资水平的职工终生给付额会不抵终生缴费额，而出现养老保险的终生亏损，工资增长率只有比较高时，即达到12%时，才可能出现终生受益；高收入人群的终生亏损会随着工资增长率的提高而加剧。由于新型农村养老保险并不是按收入进行缴纳，所以工资收入的变化不会影响到农村居民的养老保险终生受益。
四、结论与启示
(一)养老保险制度区域化
由于各区域的经济发展情况不平衡，使得各区域的企业利润和缴费能力也出现了很大差异，导致我国城镇养老保险制度难以实现全国性统筹。一般情况下，经济发达地区的企业利润比较高，企业缴费能力则强；而经济落后地区的企业利润相对较低，企业缴费能力则弱。这种不同的缴费能力差异给我国实现养老保险费率的统一带来了很大困难，从而严重的阻碍了我国养老保险制度的全国性统筹进程。
(二)城乡分割化的二元经济结构及二元户籍制度
城乡的二元经济结构，使我国产生了城乡分割化的二元保险体制。这种制度导致在城镇生活的农民很难参与城镇养老保险。一方面，我国城乡的二元经济结构及二元户籍制度将我国的居民划分为“农业户籍”的农村居民和“非农业户籍”的城镇居民。在实际生活中，大量在城镇生活和工作的人口仍然是农业户籍，这一现状对城乡养老保险制度实现并轨产生了很大阻碍。另一方面，城乡的二元经济结构使城乡居民的收入产生了很大差距。当前，农村居民的收入远远低于城镇居民。农村养老保障主要依托于土地和新农保，参保成本较低；而城镇的养老保险制度是由企业制度和社会保障制度共同打造的较高水平的养老平台。在这样的情况下，即使解除了户籍限制，大多数农民因受财力的影响仍然很难参加城镇的养老保险。
(三)国家的历史责任存在缺位
我国在计划经济及改革开放的初期，社会养老保险制度表现为劳动者在职时领取较低的工资，退休后则由国家负责养老。相当于这些劳动者以“低工资”的方式已经向国家缴纳过养老保险费。因此，国家应该对这部分劳动者负有养老责任。在养老保险由“现收现付制”向“部分积累制”变革以后，政府并没有将养老保险制度改革前的劳动者的养老金支出重新加入到政府的支出计划中，而是挪用企业在职职工账户来弥补旧制度时的缺失账户。旧的养老体制使政府对退休职工产生了隐性的养老金负债，这种隐性的养老金负债随着时间的推移逐年扩大。而解决这一问题的关键在于我国政府能否切实地履行养老责任。如果政府任由这种历史责任缺失下去，将会不断扩大我国养老保险隐性债务及个人账户“空账”的额度，这对为国家经济建设做出贡献和牺牲的劳动者和在职职工甚至是未来职工都是不公平的。这种隐性负债的持续后移，将给社会的稳定和国家的和谐发展带来隐患。
(四)国家对养老保险制度的“基本消费需求”标准落后
我国的养老保险制度实行“保基本”的目标，在养老待遇的分配方面，公平原则应该是使已经履行缴费义务的参保人在退休后得到基本生活消费保障。基本消费需求，应该根据我国当前的物价水平来满足居民的衣、食、住、行等最基本的生活消费需求。而不能以参保人退休前的工资收入情况作为基准的“替代率”指标来衡量。此外，在同一县份地区内，城镇之间、农村之间的基本生活消费水平基本差不多。但是，不同的县份地区之间的基本生活消费水平则有差距甚至悬殊很大。因此，应采用以县域作为单位，农村和城镇区别对待的方式分析判定退休人员的基本生活保障公平情况。
二、结束语
