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2012年来，国家站在建设生态文明的高度，了《绿色建筑行动方案》、《关于加快发展节能环保产业的意见》等一系列文件，在严格要求执行建筑节能标准的基础上，对包括重庆在内全国所有省市提出了“到2015年，城镇新建建筑中二星级及以上绿色建筑比例超过20%”的目标。而重庆目前正在组织实施的绿色建筑占每年新建建筑总量的比例不到10%，且仅局限于经济发展水平较好的都市功能核心区和都市功能拓展区，因地制宜地发展绿色建筑的任务十分艰巨。从提高绿色建筑的实施效果看。我国绿色建筑评价标识分为“设计标识”和“运营标识”；重庆地方绿色建筑评价标识在国家“设计标识”和“运营标识”的基础上，增加了“竣工标识”。但从绿色建筑发展的现状看，大部分绿色建筑还停留在设计标识阶段（见图1、图2），在施工和运行环节执行绿色建筑标准出现了较为严重的衰减，导致部分项目“节能、节地、节水、节材和环境保护”的技术要求仅仅落实在图纸上，而未真正体现到建筑建造和使用的全过程中，绿色建筑实施质量有待提高。分析重庆推动绿色建筑发展中面临的任务和挑战，究其原因是由于执行绿色建筑标准有一定增量成本。2014年以前，国家和重庆推动绿色建筑均以鼓励性的自愿评价标识为主，缺少对建设单位的制度约束，而建设单位从自身利益出发，往往缺少发展绿色建筑的积极性，自愿实施绿色建筑的项目数量较少。同时，在目前我国社会诚信相对缺失的情况下，部分项目仅仅把绿色建筑作为提高项目销售竞争力的噱头，虽然申报获得了绿色建筑设计标识，但在进入施工阶段后，建设单位随意变更绿色建筑设计，擅自降低绿色建筑实施标准。因此，自愿申报评价标识的绿色建筑管理模式已不再适应当前国家全面发展绿色建筑，推动城乡建设绿色、循环、低碳发展的要求，亟待通过对现行绿色建筑管理体系的改革和创新，逐步实施绿色建筑强制政策，加强对绿色建筑实施全过程的监管，确保绿色建筑相关技术要求落到实处。一是改变现行评价标准体系。目前国家和重庆推动绿色建筑建设和发展的主要技术依据是推荐性工程建设标准———《绿色建筑评价标准》。但《评价标准》明确的是绿色建筑施工图设计完成并通过施工图审查后、竣工验收后和竣工验收并投入使用一年后3个环节的达标判定要求，难以有效指导绿色建筑在设计、施工和验收过程的强制实施。二是改革现行评价标识管理制度。根据国家和重庆现行绿色建筑评价标识管理程序和要求，绿色建筑评价涉及专家评审、公示、颁发标识和备案等环节，评价过程所需时间较长。在当前评审机构尚未市场化，评审专家相对缺乏的情况下，若采用评价方式，难以适应强制推行绿色建筑的需要。
2加大改革创新，探索重庆绿色建筑发展之路
按照国家《绿色建筑行动方案》的部署，结合重庆绿色建筑发展实际，我们提出了按照激励引导和强制推广相结合、先主城后远郊、先公共建筑后居住建筑的原则，采用技术标准和行政监管相结合的模式，分区域、分阶段强制推行新建建筑执行一星级绿色建筑标准的工作思路，以系统工程方法全面推动绿色建筑发展。2.1标准约束一是结合重庆气候资源条件、经济发展水平、人民生活习惯，对照国家和重庆市《绿色建筑评价标准》，将适宜重庆地区的经济适用的一星级绿色建筑技术内容作为强制性条文纳入现行建筑节能设计标准、施工及质量验收规程，增加了绿色建筑“节地、节水、节材和环境保护”的要求。目前重庆已修订了重庆市《公共建筑节能（绿色建筑）设计标准》DBJ50-052-2013，正在组织推进《居住建筑节能65%（绿色建筑）设计标准》、《公共建筑节能与绿色建筑施工质量验收规程》、《居住建筑节能与绿色建筑施工质量验收规程》的修订工作。二是依据相关建筑节能（绿色建筑）设计标准，组织编制了《重庆市建设工程设计文件编制技术规定建筑节能与绿色建筑专篇》、《重庆市建筑节能与绿色建筑初步设计审查要点》和《重庆市建筑节能与绿色建筑施工图设计复核要点》，分别从初步设计阶段和施工图设计阶段分建筑、结构、给排水、电气和暖通5个专业对建筑节能与绿色建筑工程设计文件编制的范围和深度提出了相应要求，明确了建筑节能（绿色建筑）初步设计和施工图设计所需的技术文件要求，并为城乡建设主管部门和施工图审查机构开展建筑节能（绿色建筑）设计审查提供了依据。三是组织研发了《重庆市建筑节能（绿色建筑）设计分析软件》作为配套工具供全市免费使用。通过标准强制，使执行相关标准的项目在达到建筑节能强制性标准要求的同时，满足国家一星级绿色建筑设计标识及重庆市绿色建筑设计标识银级要求。2.2制度规范把一星级绿色建筑的评价管理纳入现行建筑节能监管体系，将绿色建筑相关强制性标准的技术要求作为初步设计建筑节能专项审查、建筑能效测评的重要内容，通过闭合监管措施，保证一星级绿色建筑标准在设计和施工环节的有效落实。在设计阶段。重庆实施了建筑节能与绿色建筑初步设计专项审查制度和设计质量自审责任制度。城乡建设主管部门将对执行一星级绿色建筑标准的新建建筑项目开展初步设计建筑节能与绿色建筑专项审查，对达不到一星级绿色建筑标准的项目不得通过初步设计审批，不得发放施工许可证；对达到一星级绿色建筑标准的项目在通过施工审查备案后发放绿色建筑设计标识。同时，要求设计单位在报相应设计审查前，需经单位内部的建筑节能与绿色建筑设计质量自审机构自审合格；对经自审合格后的项目，仍存在设计质量差等问题的设计单位实施定期通报。保证建筑节能与绿色建筑强制性标准在设计环节的严格执行。在施工阶段。重庆强化了建筑节能与绿色建筑重大设计变更管理，切实落实建筑节能材料使用质量的动态监管制度，建立了建筑节能材料和产品使用诚信行为档案，进一步规范建筑节能材料和产品的使用行为，保障建筑节能工程质量。在竣工验收阶段。重庆在全国唯一创新建立了强制性的建筑能效（绿色建筑）测评与标识制度。在执行一星级绿色建筑标准的新建建筑项目竣工验收前，将由城乡建设主管部门实施强制性的建筑能效与绿色建筑测评，对新建建筑在初步设计、施工图审查、施工等环节贯彻落实建筑节能与绿色建筑标准的质量进行最后的评价和检验。对建筑能效与绿色建筑测评不合格的项目，不得组织竣工验收，不得交付使用；对经测评达到一星级绿色建筑标准的项目，在颁发建筑能效标识的同时，按有关程序和规定颁发重庆市银级绿色建筑竣工标识（对应国家一星级绿色建筑）。这不仅加强了对建设各方主体的制度约束，为保障新建建筑严格执行建筑节能与绿色建筑标准起到了积极作用，而且为消费者正确识别和选择节能与绿色建筑提供了权威公正的信息，有利于引导形成绿色建筑的消费需求。2.3工程实践重庆已自2013年12月1日起重庆主城中心区2737km2和两江新区范围内报初步设计审批的公共建筑及若因设计变更等原因在2013年12月1日之后重新报初步设计审批的项目执行《公共建筑节能（绿色建筑）设计标准》的全部规定，除达到节能50%标准要求外，应至少达到国家一星级绿色建筑设计标识及重庆市绿色建筑设计标识银级要求。截至2014年3月，重庆已通过强制绿色建筑发展政策，组织实施了130余万m2的绿色建筑，为逐步提高新建城镇建筑强制执行绿色建筑标准的比率，完成国家明确的绿色建筑发展工作目标奠定了基础。
3展望未来，实现从节能建筑到绿色建筑的跨越发展
1城乡建设用地增减挂钩的内涵
随着社会经济的快速发展，建设用地的需求量相应增大，城镇建设范围不断扩展，土地利用总体规划确定的建设指标屡屡被突破。然而我国耕地后备资源严重不足，建设发展却要不断侵蚀耕地，为了保证耕地红线不被突破，也为了满足建设用地的需要，我国政府提出了城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩） 是依据土地利用总体规划，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块） 共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。挂钩中农村建设用地整理出的耕地可以按照要求，置换为建设用地周转指标，按照土地规划的要求，在城镇建设用地区内，布置指标确定的建设预留地。同时，项目区也必须在规定的年限范围内整理复垦出相应面积的耕地，完成建设用地周转指标的置换归还。
2城乡建设用地增减挂钩研究现状
“先占后补”问题。为追求经济增长、业绩、利益等，部分地方相关部门在挂钩项目实践中，经常是未申请用地而先征地，在上级进行相关检查时才补办手续，或申请用地和实际用地不符，实际开发比申请的要多。
仅追求周转指标使用，耕地占补不平衡。目前，部分地方政府为缓解城镇扩张压力及在自身利益驱使下，存在建设指标“未批先用”、试点范围擅自扩大、复垦耕地质量不达标、周转指标归还不及时等问题。在实际增减挂钩实施中重指标轻复垦、“占优补劣”现象也普遍存在，导致耕地补偿落实不到位，耕地质量得不到提高，严重影响粮食产量，与挂钩政策中的“耕地面积不减少、质量不降低”的要求相矛盾。
项目区资金落实困难。资金是增减挂钩项目顺利实施的保障和关键，资金若出现短缺将导致项目难以推进。目前，增减挂钩项目资金的主要来源是政府，但由于该类项目从拆迁安置到耕地复垦所需资金量巨大，单靠政府来筹措足够的资金非常困难，从而影响挂钩项目的稳步实施。从目前试点的具体情况来看，确实存在由于拆迁、补偿成本过高，政府财政费用无法承担，导致增减挂钩工作开展受阻的现象。
农民的合法利益不易得到保障。一是由于增减挂钩项目的实施主要由政府主导，这就不可避免地存在一些地方政府只关注城镇的发展建设和行政目标的完成，而忽视农民的意愿和利益诉求。加之目前公众参与机制尚未健全，上下信息传递不顺畅，农民的意愿难以得到重视。二是为集约节约用地，政府在增减挂钩项目实施中常将被拆迁农民统一集中安置，这会增加部分农民的耕种距离，导致耕作费用提高，而这一部分费用在补偿中较少得到体现。三是虽然在增减挂钩规划中要求的是项目区要先建后拆，但在实际中常由于资金的短缺而先拆后建，导致被拆迁农民得不到妥善安置。四是为实现建设用地的集约利用，政府往往会采取迁村并点、入住高楼等整理模式，但这并不符合农民传统的生产生活方式，也在一定程度上增加了农民生活费用。
3城乡建设用地增减挂钩发展对策
完善增减挂钩管理办法。现阶段依据的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》虽然在挂钩工作的原则、责任、管理、报批等方面都做了相关规定，但具体详细的操作办法还未出台。因此，对于实施细则、操作办法、资金筹措管理、拆迁补偿标准和方式等方面要进一步研究，以期做到项目实施主体明确、责任义务落实、监督到位、验收严格。
挂钩项目区选择要先易后难，有序推进。 不同地区在经济发展、人文风俗、自然条件等方面都存在差别。因此，开展增减挂钩，不能盲目选取项目区，而应综合考虑农村建设用地整理潜力、城镇化进程、经济社会发展水平、生产生活方式、资金投入能力、各项规划的进展情况，尤其是当地居民的生产生活基础及拆迁、补偿意愿等实际情况，因地制宜地推进。同时，挂钩项目区选点布局应当举行听证、论证，充分听取当地农民的意见。
提高公众参与程度，保障农民的合法权益。首先应加强关于增减挂钩政策法规和实施过程的宣传力度，使广大农民对增减挂钩的意义及其开展过程有更深入理解，提高其维护自身合法权益的意识。在项目方案确定实施前，组织当地民众开展座谈会，将项目方案中预计实施会发生的如旧房拆迁、安置补偿、新居建设、整治后土地用途等情况进行公告，充分征求农民意见；对于存在争议之处，根据各方意见修改方案后再进行意见征询，直到方案完善后进行实施。另外，增减挂钩是一个相对缓慢的过程，要保证整理项目的透明和公开，农民可组织检查小组或由村委会负责，随时监督检查项目实施情况。
合理确定增减挂钩整理潜力。进行增减挂钩潜力确定时，要充分考虑现实潜力，而不仅局限于理论潜力，使项目区的增减挂钩可行性分析更加准确合理。首先，要充分考虑土壤、地下水、基础设施建设、经济社会限制等因素，全面系统地修正现行的潜力测算方法，从而得到更符合实际情况的整理潜力。其次，潜力分级除了要根据整理增加耕地系数来确定，还应考虑诸如地形地貌、生态效益、经济增长等方面的影响因素。
多管齐下，多渠道融资。就目前实施情况来看，增减挂钩项目资金的筹集仅依靠政府主导式的投入显然是不够的，必须利用多渠道筹措，可采用如下方式：把收取的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金整合使用；建立异地挂钩机制，实现地区间的用地指标平衡，耕地开垦费用由指标使用地区承担；以土地出让预期收益向金融机构贷款；制定优惠政策、建立激励机制，引导个人、企业等参与项目投资。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；现状；意义及对策
中图分类号：TU984文献标识码： A
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。简单地说，就是地方政府借此可以获得额外的建设用地。2004年，“增减挂钩”首次见诸于中央文件，2005、2006年零星试点后迅速扩大到全国。
一、城乡建设用地增减挂钩研究现状
1. “先占后补”问题。为追求经济增长、业绩、利益等，部分地方相关部门在挂钩项目实践中，经常是未申请用地而先征地，在上级进行相关检查时才补办手续，或申请用地和实际用地不符，实际开发比申请的要多。
2.仅追求周转指标使用，耕地占补不平衡。目前，部分地方政府为缓解城镇扩张压力及在自身利益驱使下，存在建设指标“未批先用”、试点范围擅自扩大、复垦耕地质量不达标、周转指标归还不及时等问题。在实际增减挂钩实施中重指标轻复垦、“占优补劣”现象也普遍存在，导致耕地补偿落实不到位，耕地质量得不到提高，严重影响粮食产量，与挂钩政策中的“耕地面积不减少、质量不降低”的要求相矛盾。
3. 城乡建设用地增减挂钩与农村集中居住区建设结合不够。部分农村集中居住区建设用地没有很好地与城乡建设用地增减挂钩及万顷良田工程结合起来，有的甚至在基本农田上启动建设，用地手续无法完善。现已启动建设的农村集中居住区，部分存在公共配套设施建设滞后的问题，饮用水、通电、排水系统等建设不到位，幼儿园、卫生室、超市等公共服务设施缺乏等，导致入住率不高。
4. 农民的合法利益不易得到保障。一是由于增减挂钩项目的实施主要由政府主导，这就不可避免地存在一些地方政府只关注城镇的发展建设和行政目标的完成，而忽视农民的意愿和利益诉求。二是为集约节约用地，政府在增减挂钩项目实施中常将被拆迁农民统一集中安置，这会增加部分农民的耕种距离，导致耕作费用提高，而这一部分费用在补偿中较少得到体现。三是虽然在增减挂钩规划中要求的是项目区要先建后拆，但在实际中常由于资金的短缺而先拆后建，导致被拆迁农民得不到妥善安置。四是为实现建设用地的集约利用，政府往往会采取迁村并点、入住高楼等整理模式，但这并不符合农民传统的生产生活方式，也在一定程度上增加了农民生活费用。
5.资金来源单一，资金缺口较大。城乡建设用地增减挂钩工作主要靠县区、乡镇政府现行投入，资金来源比较单一。由于县区及乡镇财力有限，尤其是对于经济实力较弱的乡镇，建新区资金、复垦整理拆旧区和农户补偿资金就显得十分短缺。
二、完善城乡建设用地增减挂钩的意义
（1）缓解了城市供地紧张的矛盾。城乡建设用地增减挂钩项目的实施，在满足耕地占补平衡的目标下，将挂钩的指标用于城镇建设，既不占用用地年度指标，也不占用规划期内建设用地规模指标，有效缓解了城镇建设用地指标的压力，为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持。
（2）推动了城乡统筹发展。通过挂钩项目的实施，可以使项目区分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导村庄聚并，将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体，促进集约节约用地，还推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治，改善了居民的居住条件，有利于促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设。
（3）进一步推动了农村土地管理制度改革。对促进土地要素在城乡之间合理流动，提升农村土地资产的价值，让边远农村共享城市改革发展取得的成果均具有重要意义。同时，增减挂钩项目的实施对下一步探索建立耕地保护补偿制度、完善耕地占补平衡政策、推进征地制度改革、推进农村产权抵押贷款等方面具有重大促进和导向作用。
三、完善城乡建设用地增减挂钩的对策
1、 坚持统筹规划，健全完善项目规划管理机制。
政府应当本着公平、公正的原则，根据地方城市发展需求水平、城市土地利用绩效水平、城市的战略地位等重要因素确定每年进行城乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求，把拆旧区和建新区作为一个整体放到区域经济发展大局中进行科学定位，统筹考虑区域城乡空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇和村庄相互衔接、架构合理的城乡形态。要分区域明确产业结构、人口密度、复垦耕地标准、环境保护等要求，建立统筹产业发展、新区建设、生态环境建设和文化保护等的综合规划评估体系。强化项目规划的实施与监督，规划编制、审查和监督要适当分离，以便规划严格执行。
2、建立完善的资金保障体系，完善挂钩指标有偿使用机制
资金是否能够到位，是挂钩能否顺利实施的关键，而目前各级政府最为头疼的就是资金问题。资金筹措可以采取上级政府奖励一点，实施单位筹一点，村级出工补一点的办法，同时要出台挂钩指标有偿使用政策，落实用地单位的“占一补一”责任，凡是需要使用挂钩指标的用地单位，均需按照标准支付指标使用费，收取的挂钩指标有偿使用费专项用于当地的挂钩复垦工作。有条件的地方可以尝试挂钩复垦企业化运作，鼓励企业或者个人参与挂钩复垦出资，挂钩指标优先安排给参与投资的企业。
3、创新新增耕地的收益分配机制和项目区的补偿方式，保障集体和群众的合法权益
农民最关心的是拆迁复垦的补偿能否到位，标准是否能够接受，新增耕地的利益如何分配。各级政府实施挂钩工程之前，必须根据当地的实际情况，制定处切实可行的补偿标准和利益分配机制，要充分尊重农民意愿，不得搞强制拆迁，切实维护被拆迁户的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群众意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公开，形成专门的利益分配机制。
4、进一步整合多方资源。
单靠县（区）乡（镇）的有限财力来继续推进该项工作，难度不断加大。为了更好地推进城乡建设用地增减挂钩工作的深入开展，建议整合各方力量筹集资金。一是要进一步加大资金筹措力度，保证挂钩复垦项目资金的及时到位。新增建设用地有偿使用费和其它土地复垦专项资金尽快用于挂钩土地及其他建设用地的开发整理工作。二是要结合本地区实际，设立挂钩专项资金，建新留用区土地出让金、土地整理专项资金等筹集后的不足部分可以使用农业开发银行贷款、农业重点开发建设资金及土地出让纯收益中用于农业开发的资金。三是要积极争取上级支持，整合农村道路改造、改水、改厕等扶持资金和农业开发、节水灌溉等项目资金。四是探索建立多元化、多渠道的城乡建设用地增减挂钩资金筹措机制，采用市场运作、业主开发的模式，广泛吸纳社会资金投入工程实施。
参考文献：
[1]国务院办公厅.关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知[Z].明电（2004）20号.
【关键词】城乡建设档案一体化法制保障；管理机制；注意问题
1 城乡建设一体化下城建档案面临的突出问题
城乡建设一体化进程已经形成了许多新的具有保管和利用价值的建设档案。城乡建设一体化，尤其是新城镇、 农村集中居住区的建设，在某种形式上新城镇建设已经形成了很多新的“城市”，具备了城市的一些特点和功能，甚至个别乡镇还超过了许多县城驻地、小城市，形成了许多已经具有很高保管价值和利用价值的建设档案；农村集中居住区建设在某种程度上一定范围内也具备了城市社区组织的雏形，其建设档案也有一定保管和利用价值。比如一些城乡一体化发展试点，其中人口向城镇集中、工业向园区集中等政策使城镇、工业园区形成了大量、丰富的有保管和利用价值的城建档案， 这就要求城建档案管理机构必须加大管理力度，切实保管和利用好这些档案。 城乡建设一体化，从规划、建设和管理方面， 都需要提供高效、完整、准确的城乡建设档案资料，都对村镇档案保管和利用提出了新的客观要求，但是村镇档案无序、松散、被动的管理现状，使大量新出现的“新城镇、新社区、新园区”的建设档案没有得到应有的重视和良好管理，致使城乡建设档案的利用价值大打折扣，难以承担起为城乡建设一体化发展服务的重任。
2 城乡建设一体化下城建档案发展的思路和想法
2.1 建立城乡建设档案一体化发展的新思路
城乡建设一体化要求城乡建设档案也要一体化，也要按照一体化发展的思路去看待问题和解决问题。实现城乡建设档案的一体化管理、一体化服务，不仅仅是目标，也是城乡建设档案的现实需要，要摒除只重视城市建设档案，不重视村镇档案的旧观念。城乡建设一体化的目标是实现城乡之间的共同进步，弥合城乡之间的差别，促进城乡经济社会各方面的共同发展。城乡建设档案也要紧跟这一形式，适应城乡建设一体化发展的需要，逐步实现城乡建设档案的无差别化，为城乡建设提供一样的优质高效和完整、准确的城乡建设档案。
2.2 构建促进城乡建设档案一体化管理的法制保障体系
城乡建设档案一体化管理必须按照法律法规的要求去做，建立城乡建设档案一体化发展的新思路必须得到法律法规的认可和切实保障。从法律的角度说，首先，要正名，名称要由城市建设档案馆（处、办）改成城乡建设档案馆（处、办）；其次，要扩展管理范围，由城市规划区范围扩展到城乡规划范围，也即需要规划的城镇、园区、农村集中居住区都要包括在管理范围；第三， 要出台相关法规和文件，切实规范城乡建设档案的一体化管理。城乡建设一体化的目的是为了实现“乡”与“城”在基础设施建设和公共服务方面的均等化，享受共同的待遇和服务。所以，城乡建设档案的一体化管理必须有章可循，必须以提高乡镇档案的综合管理水平和服务水平为重点，必须以法律法规的形式予以明确各方的责任和义务，真正构建起城乡建设档案一体化管理的法制保障体系，使乡镇建设真正享有城乡建设档案一体化管理的益处。
2.3 创新城乡建设档案一体化管理的机制
城乡建设档案一体化管理必须符合城乡现实，必须尊重客观规律，不能盲目的、不切实际的去做。按照国内现有的管理体制，由各地市城市建设档案管理机构直接管理村镇档案不太现实，由各县级城建档案馆 （处、办）作为乡镇档案的管理主体更为实际。但是县级城建档案管理机构普遍存在管理机构不够健全、管理制度不够完善、管理技术相对落后、管理能力相对不足等缺陷，不能独自承担起城乡建设一体化管理的重担。要想实现城乡建设档案一体化管理的目标，还需地市级城建档案管理机构扛起大旗，加强对县级城建档案管理机构的领导和支持，协调处理好各自的管理范围和职能，优势互补，资源共享，共同促进城乡建设档案的一体化发展。
2.4 全面实现城乡建设档案的一体化服务
城乡建设档案一体化发展不能忘了城乡建设档案的服务功能。可以说，正是因为城乡建设一体化发展对城乡建设档案的需求促进和决定了城乡档案一体化发展的进程。所以正视城乡档案一体化服务的重要性，才是城乡档案一体化发展的根本。只有全面实现了城乡档案一体化服务，才能做好城乡建设档案一体化管理工作，才能以更实际的工作促进城乡建设一体化，让城乡居民共享城乡建设一体化带来的实惠和好处。
3 城乡建设一体化下城建档案发展应注意的问题
3.1 城乡管理的协调问题
城乡建设档案一体化管理不应该成为利益之争，也不应该成为互相扯皮的理由。必须处理好市县之间的管理权限和服务能力的问题。比如，在具体业务管理上，市级城建档案管理机构只进行行业监管，由县区级管理机构主抓乡镇档案管理；在保管和服务上建立技术合作机制，如果县级城建档案管理机构不具备一定档案保管和开发利用能力，就由市级城建档案管理机构提供档案保管和开发利用服务。
3.2 乡镇档案管理的特殊问题。
城乡建设档案一体化，第一要重视乡镇档案的管理工作，要严格按照城建档案管理程序备案乡镇建设档案，把好审批关，把应该收缴的乡镇档案都收缴上来；第二，要抓好乡镇档案的业务指导工作。乡镇建设存在许多不规范的情况，要重视乡镇建设单位、施工单位等相关建设档案管理人员的业务培训和指导工作，帮助他们尽快提高业务水平,提供合格的建设档案。
3.3 地下管线档案的管理和利用问题
地下管线档案管理有其特殊性，它不仅是城乡建设档案中重要的建设档案，并且也是利用率最高，对城乡建设影响最大的一类档案。签于地下管线的相通性、不可分隔性， 以及地下管线开发利用的复杂性和重要性，地下管线的管理似不宜分割，应由地市城建档案管理机构统一管理或以地市城建档案管理机构为主管理更加合适，当然距离地市较远，有自己独立管网系统，且有足够实力的县级城建档案管理机构也可自我管理与开发。
一、 提高认识,牢固树立“四种意识”
我们结合自身实际,围绕着树立服务意识、责任意识、大局意识、危机意识,加强干部的宗旨观教育,努力建设善于领导科学发展、奋发有为、堪当重任的领导班子,打造改革创新、真才实学、求真务实、公正廉洁的高素质干部队伍。
一是牢固树立服务意识。我们党的宗旨是全心全意为人民服务,立党为公、执政为民是对每一位党员干部的最基本要求。要深刻理解我们手中的权力是人民赋予的,是用来为人民谋利益的,我们的职责是向人民负责。每位干部、每位公职人员,都要注意把责、权、义务、服务有机地结合起来,心里多装着人民群众,多想着自己的责任义务。
二是牢固树立责任意识。要热爱本职、爱岗敬业,把做好本职工作当做事业来追求。干一行、爱一行、干好一行,不能眼高手低,要尽职尽责,不能不作为,更不能乱作为。对于分管的工作,要有“守土有责”的精神、独当一面的能力、追求卓越的目标,要敢于负责、敢于担当,不懈怠、不推诿,高标准、高质量、高效率地完成好各项工作任务。
三是牢固树立大局意识。要以党的事业为重、以工作大局为重、以团结和谐为重。要正确处理“公”和“私”、“大局”和“小局”的关系。
四是牢固树立危机意识。要清醒地看到,我们的工作与省委、省政府的要求和人民群众的期望还有距离;与周边省份的发展速度相比还有距离;我们的能力和素质,与新形势、新任务的要求还有距离;我们的作风,也还存在着不适应、不符合的问题。因此我们的党员干部一定要有危机意识,有危机意识才能有竞争意识。要时刻牢记“两个务必”,保持艰苦奋斗和戒骄戒躁的优良作风,不能追逐名利、贪图享受。要克服“小进即满”、“小富即安”的心态,永不满足、永不懈怠,始终保持昂扬奋进的精神状态。要敢于创新、敢于突破,自觉站在时展的潮头思考问题,不断推动各项工作向更高的目标迈进。
二、抓住重点,在优化房地产业发展环境上求突破
河北省委、省政府把清理房地产业审批和收费,作为优化发展环境的“第一刀”,我们深感责任重大,在思想上、工作上迅速跟进,全程参与、全力做好这项工作。
一是态度坚决。多次召开党组会、厅长办公会进行专题研究,强调厅机关、市县各部门必须做到带头清、带头减、带头提高审批效率。此次清理精简的房地产开发行政审批、审批用章、收费,建设系统分别占到65%、46%和58%。
二是核查认真。厅法规处全员参加,8个职能处室专人负责,夜以继日地配合省政府审查组进行清理核查,反复调研论证。我们负责的《审批流程图》先后修改38稿,高质量按时提交省政府常务会议研究。省政府电视电话会后,我们立即向全省建设系统发出通知,提出五项具体要求。同时成立专门领导小组及办公室,按照全覆盖的原则,对全省房地产开发项目的审批、收费情况开展拉网式督查。
三是带头落实。我们对所有行政许可的审批时限,全部压缩了50%以上,并按照急事急办、特事特办的要求,研究建立行政审批绿色通道服务制度。针对精简行政审批和收费项目较多的情况,认真研究转变管理方式,做到精简审批但不精简责任,下放权力但不放松监督。
三、完善制度,在“服务窗口亮起来”上下功夫
一是着眼于戒庸争先,改进和完善干部考核制度。按照目标细化、任务量化、责任硬化、进度时段化的要求,对干部进行考核,并将考核结果与奖惩挂钩,把工作进位争先作为提拔任用的重要依据,努力营造争先创优的浓厚氛围。
二是着眼于提高机关工作效能,大力推进标准化、信息化建设。以“干部作风建设年”活动为契机,将厅属单位全部纳入标准化管理,重点抓好行政许可标准化、后勤管理标准化、固定资产标准化、重点工作动态考核标准化。加强机关信息化建设,实现了行政审批电子化、审批过程透明化。积极建设省级城乡规划信息系统、住房保障信息系统,初步建立建设系统网上统计体系,促进了工作由繁到简、服务由窄到宽、效率由低到高的转变。
三是着眼于提高服务水平,加强行政审批窗口建设。我们提出了“符合受理条件的材料按时转接率100%,争取实现工作零失误、服务零投诉、打造省直一流窗口”的目标。目前,已在窗口设置了饮水机、触摸屏、阅报栏和等候区,将办理事项、依据、条件、程序、时限、结果等内容进行公开。窗口工作人员统一着装、挂牌上岗,实行工作A、B、C角制度(A、B角审查,C角复审),提高了办事效率和服务质量。
四、深化改革,在提高住房保障能力上见实效
住房和城乡建设系统肩负着城乡规划建设管理和住房保障的重要职责,群众关心、领导关注。加大改革力度,研
究解决制约科学发展的突出问题,拓展发展空间,多办“保增长、扩内需、调结构、惠民生”的实事,是开展“干部作风建设年”活动总的要求和目的。为此,我们把改革贯穿工作始终,通过改革创新,在实践中锻造作风,在破解难题中提高能力。原建设厅在机构改革中更名为“住房和城乡建设厅”以后,我们从四个方面加大了改革力度,即强力推进城镇住房保障体制改革,构建以廉租住房为主的城镇住房保障新模式;强力推进规划设计体制改革,构建开放竞争、选优选佳的规划设计市场新机制;强力推进城建投融资体制改革,构建政府主导、功能强大的城建投融资新体制;强力推进城市管理体制改革,构建责任明确、管理精细的城市管理新体制。为此,我们研究采取了以下措施:
一是建立健全住房保障制度。大幅提高实物配租比例,增加廉租住房数量,积极探索政府主导、社会投资、有限产权、自主认购的廉价房保障新方式。
二是加快旧住宅小区、棚户区和城中村改造步伐。旧住宅小区改善重点解决资金来源问题,发挥政府投入的导向作用,统筹规划、综合整治,达到住用安全、设施齐备、环境整洁的宜居目标。棚户区改建和城中村改造,研究制定鼓励政策,全方位招商引资,推行货币化补贴,努力做到先安置、后拆迁,同步解决好城中村村民社会组织形态和个人身份的转变。
三是落实促进房地产业发展的政策措施,拉动房市回暖。引导房地产企业开辟中小城市市场,扩大房地产市场总体规模。
[关键字]城乡规划 经济一体化
[中图分类号] TU98 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-4-256-2
0 前言
城乡作为区域的两大经济社会系统，城市的空间发展必然与乡镇密切相关。目前，我国部分地区已经进入了工业化和城市化快速发展的阶段，推进城乡统筹发展总体上具备了向更高层次迈进的条件，但仍未从根本上消除城乡分割的二元体制，城乡居民平等地发展和共享成果的有关政策制度还不完善，城乡发展的不平衡已经影响部分区域的和谐健康发展。
1 推进城乡统筹发展的意义
促进城乡一体化发展，建立和完善统筹城乡发展体系制度，可以消除制度障碍，在体制科学发展的基础上，起到引导和保障作用，促进科学发展观全面落实[1]。这有利于优化城乡资源配置，使城乡二元结构向一体化转变，城乡地区间经济的互促共进及社区的和谐共融，加快经济社区的全面、协调、可持续发展和富民强区进程，同时有利于提高农村整体发展，在一个更高的水平上促进和谐社会的建设。因此，要重视融合城乡规划建设来推进统筹城乡发展，加快城乡一体化发展的进程，使城乡失衡向城乡协调发展。党提出的推进城乡统筹发展，是具有全局性意义和战略性意义的一项重要任务，也是贯彻科学发展观的一个重要措施。
2 城乡规划建设的要求
围绕基础设施建设、发展特色经济、改善生态环境这三个方面开展城乡规划和建设工作，要用科学规划、有序推进、突出重点、分类指导的发展思路，进而提高城乡集聚能力及建设水平，强化中心城市功能，同时积极发展城镇，形成城带镇、镇带村来整体协调发展的模式。
2.1 系统协调
由于我国地少人多，资源相对贫乏，因此，城乡发展政策必须要资源和城乡之间发展相协调。系统协调是城乡建设规划的第一任务，在建设规划中，必须专注于城乡发展和区域发展间的协调以及资源、基础设施的协调。
2.2 科学整合
（1）空间的整合。城乡的关系是核心与边缘区域的关系，这种关系可以是控制与被控制，也可以是带动、互补、相辅相成的关系[2]。城市在区域发展中的中心地位，在不断强化自身经济社会实力的同时，通过交通、信息、商品、流通等网络系统把其周围区域紧密连接在一起，并带动边缘城镇和乡村的发展[3]。应该充分利用各地区的区位条件，基于外向型经济发展，加强城乡间合作的中转及通道作用。一方面合理发展核心城市，而另一方面改善小城镇，大力支持发展中心城镇和优先发展中心城镇。
（2）小城镇整合。改革开放以来，城镇发展水平迅速提高以综合发展小城镇为主要内容和特征。以江苏省为例，1982年小城城镇人口占城市和农村人口比例15.9%，2002年，此比例已达38%，城镇数目约有700个，多而散。因此，需要加强小城镇科学整合，同时加快中心城乡发展速度，对中心城乡进行重点扶持，优先发展，而小城镇则按照地域或交通的特征进行分类指导。
（3）整体提升。在我国已经形成较完善的市场运行机制和经济体制，基本形成了国际经济接轨与国内外皆有联系的多功能及全方位的开放模式，构建布局合理、功能协调和城乡一体化的城乡网络，在高度发达网络设施的前提下，城乡居民能够共享资源、设施、服务，平等发展，互相融合。可以说它为城乡互动发展指明了方向。也是城乡发展进程新形势下的必然要求。
3 融合城乡规划建设 推进城乡统筹发展
3.1 城乡规划建设与城乡统筹发展的关系
《城乡规划法》明确提出坚持推进城乡统筹发展的原则，将市、镇、乡和村庄这些有密切联系的地区纳入一个统一的规划，并在实施统一规划管理的前提下，加强城市的扩展，城市农村基础设施同时发展。保证城市、镇、乡和村庄在一定空间距离范围内进行资源调配、生活供应和设施共享，同时实现相互依存和密切联系避免各自为政、重复建设和浪费资源等现象。
3.2 完善城乡规划的编制和管理体系
（1）完善城乡规划建设体系，坚持专注于城市规划，在市（县）区域内城镇体系规划的基础上，整合总体规划、城镇规划、村庄规划、控制性详细规划及各种专项规划等，规划行政区域内的乡（镇）、村，构建一个科学、合理、法律制度健全的城乡规划体系，加强城乡规划发展的指导、统筹作用。
（2）完善城乡规划管理系统，建立一个统一、协调规划的管理体系，根据 “三规融合”原则，统筹社会经济发展规划、总体规划和土地利用规划，建立规划信息共享平台，规划城市空间布局，科学地划分为不同的功能区域。加强全局意识，根据城市总体规划来确定城市发展方向和发展时机，结合社会经济的发展水平及土地供应计划，有序地推进城市建设。完善各项制度措施，使重点建设项目和总体规划及土地利用规划之间相协调。
推行阳光规划，完善城乡规划建设过程中的公众参与制度，增加公众咨询途径，依法保障居民的各种权利，如知情权、表达权、参与权及监督权，使城乡规划建设能够更好地反映出社会大众诉求。
3.3 城乡规划，引导城乡统筹发展
城乡规划作为一种空间战略规划，是来统筹城乡发展的综合控制措施，在城乡统筹发展的过程中起到举足轻重的作用。通过城乡统筹规划，可以实现区域产业及人口的合理集聚，加强城市辐射效应，促进城乡协调发展。规划好城乡的协调发展，组织编制并实施城乡基础设施、公共服务等规划，是引导城市、乡镇之间实现协调发展的重要方式。
城乡统筹发展的规划，是通过城乡规划给新型城乡创造平等统一的关系，打破城乡二元结构，建立协调发展的城乡经济社会环境。改善生态环境的同时，集约利用土地资源，改善农村活力及农民生活水平，开拓城镇发展前景。从而达到城乡之间相互融合、取长补短、共同发展的阶段。
4 城乡统筹发展目标
经济目标：形成城乡互补和城镇产业化式富裕城乡。城乡统筹发展的目标是一个形成合理分工、优势互补和协调发展的产业布局系统。充分发挥乡镇企业和工业园优势，实现城乡地区间的合作。又要形成城市为依托、乡村为基础、集镇为纽带的运行模式，把城市和城镇、乡村有机的衔接起来，不仅服务于城市，又提高乡村的自增力，从而使乡村发展起来，形成城乡结合和工农结合的开放型经济实体。
社会目标：实现劳动力的自由流动和公共服务平等的和谐城乡。城乡统筹建设作为一个整体在城市和农村地区需要解决的关键问题，劳动力转移，必须依靠城市化去吸引劳动力，由于空间发展机会的不平等，想要提高城镇化效率必须要鼓励自由流动的劳动、工作和健康的生活空间，以适应城镇化进程。
公共服务设施均衡化，是城乡统筹发展的另一个目标。农村地区发展要在制定城市化的发展战略和新农村发展战略时被放在的关键位置，统筹城乡公共服务设施，是社会主义新农村建设的重要内容。规划的实施需要一个强有力的政策保障，各级政府要建立区域合作机制的协调、基础设施共建共享体系，从根本上改变分散执政的限制。此外引入市场化管理制度，充分调动全社会的积极性，使其多层次和多渠道来增加对基础设建设的投入，将城乡统筹发展的基础设施建设推向社会。
5 小结
推进城乡统筹发展涉及多个领域，在加快城乡信息化建设的同时融合城乡规划建设，提供统筹城乡发展的平台，加大对农村资金、技术、信息等方面的支持，加快农村结构调整、经济组织、市场体系以及基础设施等方面的建设，为推进城乡统筹发展进程提供有力的保障措施。
参考文献
[1]魏礼群.建立促进城乡经济社会发展一体化制度[J].理论参考. 2010.
关键词：城乡规划；经济社会；一体化
中图分类号：TU98文献标识码：A
进入21世纪以来，在科学发展观的指导下，我国城乡关系进入了新的发展阶段。2003年，党的十六届三中全会，明确提出了“五个统筹”的战略思想，“统筹城乡”发展上升为国家战略，并首次明确提出了“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”； 2007年十七大“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的明确提出；再到2012年党十明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动城乡发展一体化”，标志着我国城乡关系已进入了国家战略主导下的“以城带乡”阶段。国家在战略上对城乡关系的认识由“城乡分治”、“大力推进城市化”进入了“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”的发展一体化阶段。城乡关系转变为阜阳市城镇化发展带来了新的机遇，为了更好地适应形势发展的要求，解决好当前存在的突出问题，必须加快推进阜阳市城乡规划编制工作，加强规划的龙头作用，从引领城乡经济社会一体化发展。
一、阜阳市城乡规划建设的总体情况
1.城乡规划编制、修编情况
城乡规划是城乡建设和发展的蓝图，是政府指导和调控城乡建设与发展的基本手段，是关系我国社会主义现代化建设事业全局的重要工作。随着阜阳市城镇化进程的加快，各级领导越来越重视城乡规划工作，阜阳市城市规划工作逐步走上了正规化、系统化的轨道。在城市规划区内现已形成以城市总体规划为纲，各专项规划和详细规划相辅相成的较为完善的规划编制成果体系。临泉县、颍上、阜南已率先完成新一轮总体规划的编制工作，已经上级人民政府批准实施；太和县、界首新一轮总体规划的编制正在进行中。小城镇规划工作进一步深化。在阜阳市城镇体系规划的指导下，市域交通沿线90%以上的集镇编制完成集镇总体规划，各个县市区新编制完成30个中心村的建设规划。
2.城乡规划的监督管理情况
阜阳市人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省实施办法》的要求，制定了《阜阳市城市规划管理办法》，先后出台了《阜阳市拆除违法建设暂行规定》、《阜阳市私人建房审批办法》、《小街巷建设项目审批办法》等规范性文件，使阜阳市的城市规划管理工作有法可依、有章可循，逐步走上了依法治市的道路。
3.城乡规划的实施成效
在城乡各类规划指导下，阜阳市城镇化水平、城市规模、人居环境显著提高和区域中心城市地位初步显现；颍上、临泉、阜南、太和及界首市等4县1市城乡面貌显著改善。
二、城乡规划建设一体化存在的问题
近年来，尽管在推进城乡一体化方面做了大量工作，也取得了明显成效，但受长期以来城乡分割传统体制等因素的影响，工农差别、城乡差别扩大的趋势仍未得到根本扭转。
城乡经济发展上的差距。由于受体制、机制的约束，城市、农村在资源配置和收益分配上不平等。城市聚集了各类城乡资源要素，并取得了较好的收益。而农村只是廉价提供土地、农产品和劳动力等基础性资源，大量的收益最终落在了城市，从而导致城市和农村发展不平衡，城乡经济二元结构特征还很明显。
基础设施建设上的差距。由于资金投入上的“城市偏向”和缺乏统一规划，城乡基础设施建设存在着明显的二元化现象，城市基础设施建设步伐越来越快，而农村道路、交通、通讯、水利设施建设相对落后，农村集中供水、排污、垃圾集中处理等设施配套性和共享性差，环境脏乱差问题严重。
三、推进我市城乡规划建设工作全面发展
1.构建政策支撑体系，有序推进城乡一体化建设
对于我市城乡规划重视的差距和乡村规划滞后的问题。政府要抓紧出台“关于统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的文件”，切实推进城乡规划一体化、推进城乡产业布局一体化、推进城乡就业和社会保障制度一体化、推进城乡基础设施建设一体化、推进城乡社会事业发展一体化、推进城乡政策措施一体化等“六个一体化”，改变旧的城乡关系，将城市和乡村放到同等重要的地位，通过城乡一体化市场的建立和基础设施网络化的建设，赋予城市和乡村同等的发展机会。
2.制定科学规划，努力实现城乡规划满覆盖
一是建立与城乡一体化相适应的规划管理体制。为了充分发挥城乡规划的战略引导、综合调控和资源配置作用。建议切实加强规划管理机构建设，以推进城乡规划建设一体化建设。组建阜阳市规划编制研究中心、规划信息技术中心等部门，形成 “统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡规划管理体制。二是努力实现规划满覆盖。开展农村地区规划研究，形成城、镇、村构成的城乡一体的规划体系，开展阜阳市空间发展战略研究，形成城乡一体的空间格局，以抓社会主义美好农村规划为重点，努力实现城乡规划满覆盖。三是提高规划的质量和水平。为保证空间布局、资源调控、工业集中发展与保护环境相协调，形成城乡规划、土地利用规划、经济社会发展规划“三规合一”。
3.坚持区域中心城市、中等城市、中心镇和中心村建设并举，实现城乡协调发展。优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。
4.推进城乡公共服务体制机制改革，建立城乡均衡的社会事业发展机制。一是推进户籍制度改革，建立城乡统一的户籍制度。二是推进就业制度改革，建立城乡一体的就业体系。三是推进社会保障制度改革，建立城乡一体的社会保障和救助体系。四是推进教育、科技文化、医疗卫生体制改革，大力推动基础教育均衡发展，着力构建城乡一体的公共卫生服务体系，推动农产品特色产业科技示范等农村科技服务体系建设。
四、加快城镇化进程的途径
1．加强中心城镇的建设与发展，把阜阳建设成为皖北区域性中心城市。建设强大的中心城镇是带动阜阳全市经济社会发展的要求，是提升阜阳区域竞争力的核心。中心城市是市域经济活动的核心。完善中心城市的经济功能，构建城乡经济中枢、技术支撑点及文化创新高地，对城乡一体化进程的推进有着决定性意义。
2．加快加强工业发展，壮大第二产业，为城镇化提供经济支持。工业化是推进城镇化的重要发动机，也是经济发展的必然阶段。工业化是经济增长的动力来源，也是城市化的主要动力。坚持实施“工业立市、工业强市、科教兴市”发展战略，按照总量快速增长、结构优化升级、优势行业突出、产业集群带动、区域协调推进、发展模式转型的战略要求，主攻外向，激活内源，紧紧抓住煤炭开发的机遇，着力培育新的优势产业，不断壮大工业经济总量，提升运行质量。依靠科技进步，加快产业结构升级。加快新型工业化进程。以产业信息化和现代物流业为促进手段，重点围绕煤电、煤化工、机电、生物医药、纺织服装、食品加工、再生资源综合利用、林产品加工等支柱产业，延伸产业链条，做大做强产业集群。
3.大力发展县域经济和中小城镇经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇工业聚集区集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中，使之成为有效转化剩余劳动力的基地。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。
4．推进农业现代化进程，促进农村剩余劳动力转化。一是围绕社会主义美好新村建设，提升现代农业发展水平。以新农村建设和和谐社会建设为统领，以推进现代农业建设为主要任务，以培育壮大龙头企业和提高农业组织化程度为关键，以完善带动农户的组织制度和利益联结机制为核心，以建设标准化生产基地为基础。二是着力推进城乡产业发展一体化。围绕区域功能定位，充分发挥各自优势，进一步调整优化城乡产业布局，引导工业企业向园区聚集，农业龙头向基地和农户辐射，服务业向生产生活靠拢，促进各类生产要素在城乡间优化配置、合理流动，加快构筑布局合理、特色鲜明、深度融合的产业发展新格局。三是加强要职业培训，积极促进劳务输出，努力促进农民就业创业。建立覆盖城乡的公共就业服务体系，积极开展农业生产技术和农民务工技能培训，整合培训资源，规范培训工作，增强农民科学种田和就业创业能力。
5.大力发展第三产业，繁荣城乡经济。城镇人口的扩张需要有第三产业的充分发展，只有大力发展第三产业，才能够吸收大量的劳动力，从而加快城镇化进程。阜阳市第三产业发展的战略是：着眼于苏鲁豫皖边际地区10万平方公里，5000万人口的大城镇围空区，充分利用阜阳市区位居中和综合交通枢纽优势，实施大商贸战略，形成大区域商贸中心城镇。
6.通过制度创新，支持城镇化进程
推进户籍管理制度改革，加快城镇化进程；深化土地制度改革，引导生产要素向城镇集中；推进城乡就业和社会保障制度一体化；推进城乡基础设施建设和公共服务一体化。
关键词：城镇建设规划；发展构想；城市化建设；生态环境
中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2013）24-0007-02
近年来，随着社会经济的快速发展和城市化建设进程的不断加快，城市的急剧膨胀造成自然资源的严重消耗与浪费，加之当前人均耕地面积不断减少，土地资源不断遭到破坏，给赖以生存的生态环境造成了非常严重的影响，可谓危机四伏。因此，在当前的形势下，加强对城镇建设规划问题的研究，具有非常重大的现实意义。
1 城镇建设规划中的主要问题分析
社会经济的快速发展和城市化建设进程的不断加快，虽然城镇建设规划水平有了很大程度的提高，但实践中依然存在着一些问题，总结之，主要表现在以下三个
方面：
第一，城镇建设规划方案对城镇建设的现实指导意义非常差，建设规划方案难以有效落实。在这样的条件下，城镇建筑结构布局非常不合理，因建设规划滞后而导致其严重缺乏规范性，甚至部分城镇建设规划过程中因资金、资源短缺等原因，而导致城镇建设规划极不合理。实践中我们可以看到，部分部门单位、群众对当前的城镇建设规划缺乏正确的认识，加之资金不足、利益的驱动，导致城镇建设规划过程中参与人员过多，增加了财政支出，也对地方的经济发展造成了严重的影响。
第二，上级管理部门对地方城镇建设规划缺乏有效的管理或者管理力度有待进一步加大。实践中我们可以看到，不仅上级管理部门对地方城镇建设规划缺乏有效的管理，甚至部分城镇建设规划负责人还兼任着另外一些职务，因此导致建设规划监督不利，同时也严重制约了当前我国城镇建设规划工作的顺利进行。比如，很多的大型工业企业在城镇落户时，在办理土地征用手续过程中均受到了城镇管理部门程序的制约，然后到规划建设管理部门进行补办手续，因此导致城镇建设规划无序化，难以实现城镇建设规划预期目标。
第三，城镇建设规划自身的档次有待进一步提高。实践中，由于受资金和各项资源的影响，导致当前城镇建设规划档次非常的低，很多城镇公共基础建设严重滞后，比如城镇道路建设规划等。有新房无道路、有路无排水设施的现象非常的普遍，因此导致城镇建设规划档次非常的低，而且相关绿化设施不配套，导致城镇居民实际生活质量明显下降。
2 加强城镇建设规划的有效策略
基于以上对当前城镇建设规划中存在的主要问题及原因分析，笔者认为可从以下三个方面着手应对：
第一，建立健全城镇建设规划编制体系。通过建立健全该体系，可以对城镇规划建设实施科学的安排与布局，并以此为指导，对当前的城镇化建设过程中的各项产业、基础设施建设进行合理的优化与配置。同时，应对选择较好的交通条件的地区发展区域经济，尤其要选择那些地理环境相对比较优越的区域来发展城镇；对于交通条件比较差、前景比较渺茫的区域，如果没有补救的方法，则建议放弃对其投资规划。
第二，不断加大对城镇建设规划的投资力度。实践中，可以通过加大对城镇建设规划的投资力度，引进高素质规划人才，将城镇建设规划作为一项长远的战略性工作对待，以确保城镇建设规划工作能够有效地落实到实处。同时，还要定期地对规划人员加强培训和教育，提高他们的规划管理水平。在此基础上，可以建立一套科学完善的城镇建设规划评审机制，加大对各种违反程序行为的处罚力度。同时，加强户籍管理内容改革，不断扩大当前城镇居民的实际规模，并在此基础上解决好进城务工人员的保险、养老、医疗以及失业问题。
第三，通过不断完善当前的城镇建设规划系统，全面提高规划水平。从本质上来讲，城镇就是城乡结合点，同时也是某一区域范围的中心所在，因此应当合理地确定城镇规划建设规模、职能，对城镇建筑结构布局进行优化，对城镇规划建设进一步完善。通过完善城镇建设规划系统，将理论、实践有机地结合在一起，制定一套科学有效的城镇建设规划管理规范，以提高规划水平。
3 城镇建设规划发展构想
从实践来看，城市规模的不断扩大导致生态环境日益恶化，生态系统严重失衡，因此为保证人类社会的可持续发展，应当在城市建设规划过程中，探寻城市与生态环境之间的协调发展，实施生态化城镇建设规划。
第一，加强城镇与生态环境之间的协调配合。社会经济的快速发展与城市化建设进程的不断加快，导致城市病的不断加剧，这是人与自然抗衡的结果，当其超越生态环境自身的容量与承载能力时，便造成了上述结果。基于此，城镇建设规划过程中，应当从城镇与生态环境和谐相处的角度出发，体现和谐观。生态城镇建设规划过程中，还要将城镇布局与生态环境有机地结合在一起。比如将树木、海洋等引入到城镇建设规划中来，努力创造一个贴近自然、宜人居住的生态环境。
第二，提高城镇规模与生态环境容量之间的集聚度。在分析以往发展水平的基础之上，对某一时期可能出现的的规模以及城镇人口的变动情况要详细地了解和全面地掌握。在对影响城镇生产与发展因素分析的基础上，对某一时期的合理的发展仅预测，同时还要意识到城镇人口变化受诸多方面的因素影响。城镇建设规划应当与该地区的环境容量相适应，而城镇的环境容量取决于各种自然条件因素，因此应当从自然要素的角度对城镇的可承载能力进行研究。
第三，要不断加大城镇园林绿化的建设规划力度。在当前国内城镇建设规划过程中，绿地规划是其中最为薄弱的一个环节，通常都是在总体规划基础上利用边角或者破碎带，实施见缝插绿作业，即在原始规划图上完成实现人均绿地面积与当前的城市绿化覆盖率等硬性指标。从城镇生态建设规划的角度而言，应当对不同的城镇绿化布局进行定量研究，以确保城镇绿化建设规划与生态系统之间的平衡性。
4 结语
城镇建设规划是一项非常复杂的工作，关系着城镇国民经济的发展与人们的生产生活，因此应当加强重视，以保证该项工作的顺利实施。
参考文献
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关键词：城乡统筹；空心村；农村建设用地
中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20150935007
改革开放后，我国的社会经济得到了迅速发展，但城乡间发展水平的差距也越拉越大，在此背景下，解决农村落后的发展问题就成为了经济建设中的一项重要任务，伴随着我国市场经济的逐渐发展，城乡间人口流动制度也随之放松，加速了城乡人口之间的流动。近30a全国城镇化率年递增0.92%农村快速空心化。同时，近12a全国耕地减少0.085亿***，建设用地净增加0.073亿****，其中各类建设占用耕地面积比34.5%，土地城市化远远快于人口城市化。但是，1995年以来，农村人口年减少1100多万，农村建设用地不减反增26.67万***，城乡同摊“两个饼”―“冒进式”城市与“蔓延式”村庄现象突出。
因此，在这样的背景下进行农村土地的整治工作，改善农村土地利用地的现状，进一步落实耕地保护制度，加强对农村土地的可持续化利用成为了当前土地工作的重中之重。
1 农村空心化及其土地利用问题
城乡转型过程中出现的乡村地域系统不良演进的现象，本质上是城乡二元体制下，农村人口非农化转移未与农村新增用地控制或宅基地退出机制相挂钩，出现人减地反增，建新不拆旧，导致大量宅基地废弃和土地闲置浪费的过程。当空心化达到一定程度便产生空心村，包括了村域人口、土地、产业、公共设施的空心化。
土地具有土地资源、资产与资本的三重性，开展村庄整治有利于盘活废弃土地，并为新农村建设搭建新平台。在目前农村土地供需问题严重、城乡关系处于关键的转型时期，农村的空心化问题显得更加严峻，而为了改善当前的问题，我国应积极采取措施进行全面整治，用科学的发展观念对城乡间人口的流动进行一定程度的控制，进一步推进农村用地的综合治理，从而落实新农村建设的具体实施。[1] 通过对我国的城乡关系发展历程的分析，是由行政干预下的二元分割逐步过渡到城乡一体化的统筹发展，这就需要在解决问题的时候需要进一步创新城乡统筹发展的新机制，从根本上破除城乡二元结构对于社会发展的影响。
2 实证研究――以永川区推进城乡建设用地增减挂钩项目为例
2.1 研究区域概况
2.1.1 项目区自然条件
永川区位于重庆市西南部，东与璧山、江津为邻，西与荣昌、大足，北与铜梁为界，南与四川合江、泸州接壤，地处重庆市、泸州、南充、自贡、内江、宜宾、成都等城市之间[2]。
境内拥有丰富的矿产资源和独具特色的旅游资源，有重庆市文物保护单位宋代摩岩石刻佛岩寺，有风光旖旎、景色怡人的梅家水岛，有传统爱国主义教育基地聂帅陈列馆，另外还有云谷关口、冯家坪寨子、岔口石瀑布、东方红堤、断桥水库等自然人文景观，极具观赏性和开发潜力。
2.1.2 项目区社会经济条件
永川区为渝西和川东南交通、通讯枢纽和商贸、文化、金融、能源中心，是重庆“一小时经济圈”的西部的增长极；是长江经济带与成渝经济带的重要支点；是渝西地区的交通枢纽和经济文化中心。
近年来，全区经济社会呈现出了强劲的发展势头，各项事业用地供需矛盾呈扩大态势。为了更好地实现节约、集约用地的目标，加快全市实现城乡统筹发展，加快推进永川区城乡建设用地增减挂钩示范工作，改善群众生产生活条件，促进新农村建设，重庆市国土资源和房屋管理局与永川区人民政府达成了共同推进永川区城乡建设用地增减挂钩示范区建设的战略合作协议。
对项目区内的目前土地利用状况进行综合的分析，经过合理的调整和改造，对农村用地规划进行重点的改善，切实现实农村土地资源的优化利用。最终达到项目区内不增加建设用地，不减少耕地总面积，整体用地质量得到提升的目的 [3]。
2.2 土地利用现状分析
根据第二次土地利用调查成果，以拆旧、建新地块涉及的行政村为基本单位进行统计分析。项目区拆旧地块涉及陈食街道梅家桥村、陈青桥村、复兴寺村和瓦窑塘村，建新地块涉及梅家桥村、瓦窑村和陈青桥村。
2.2.1 农用地比重大
项目区所在村的农用地面积占土地总面积的85.41%，其中梅家桥村农用地占全村总面积的84.70%、陈青桥村占85.21%、复兴寺村占85.98%、瓦窑村占85.62%。农用地中，耕地比重最大，占农用地面积的66.50%，其中梅家桥村耕地占农用地总面积的72.22%、陈青桥村占67.85%、复兴寺村占60.65%、瓦窑村占74.61%；其他农用地，占农用地总面积的20.54%；林地占农用地总面积的8.99%；园地占2.43%。
2.2.2 居民点用地占建设用地比重大，交通水利及其他建设用地比重小
项目区所在5个村的建设用地总面积为309.10hm2，其中农村居民点用地面积为299.14hm2，占建设用地的比重达96.78%，交通水利用地占建设用地的3.22%。反映出项目区交通水利用地不足。
2.3 农村建设用地整理潜力分析
农村居民点整理潜力主要由2个部分组成：提高土地集约利用水平，主要是通过对农村现有的用地进行重新的规划，减少用地浪费现象，对以往分散的居民用地进行整合，提高农村建设用地的利用效率，提升建设容积率；节约利用农村建设用地，将村庄内的废弃、闲置的农村居民点进行复垦整理，提高土地利用效率[4]。
4个村农村居民点用地规模299.14hm2，人均农村居民点用地规模达211.93O。由于地形因素及历史原因，该村农村居民点用地分布较为零散，部分农村居民点用地交错分布在园林地之间，不成规模。根据农民意愿调查，农民搬迁意愿强烈，流转土地态度积极。同时，结合各个复垦点的实际情况，遵循因地制宜的原则，复垦方向为耕地、园地、林地和其他农用地等，从而实现土地资源的优化配置和最优利用。
2.4 农村土地整理效益分析
2.4.1 社会效益分析
2.4.1.1 提升农村土地建设用地的利用效率
通过对项目区土地采取具体措施，对农民集中居住的地区进行重新规划，对以前荒废的工业工地以及废旧的宅基地进行重新整合利用，提升了土地的集约化和利用效率。
2.4.1.2 增强人们合理用地，切实保护耕地的意识
由于长久以来，在农村形成了很多在土地利用上的诸多陋习，在进行土地重新整合的同时，需要对项目区村镇的干部们传输合理使用土地和保护耕地的观念。通过观念的传达，让农民切实重视起来土地利用的重要性，提升耕地的使用效率，为农业的发展创造有利条件。
2.4.1.3 有利于农村地区的社会稳定
通过对项目区内的土地进行合法化的土地所属权调整，减少以后在土地使用过程中的土地纠纷的可能性，对社会的稳定具有很大的帮助。另外，在这些措施实施之后，农村会产生一部分劳动力转移到第二第三产业中，从而促进乡村的发展，推动城乡一体化的进程。
2.4.1.4 改善农民生活条件
通过对拆迁农民居住的集中规划，用于农民集中居住的建新区内可以实现水通、电通、路通及人畜分离，可提升居住质量，大大降低疾病的发生率，同时由于加大了对教育、卫生、文化等公共设施的投入，可使得农民的生活环境大为改善，业余生活更为多姿多彩，为构建和谐社会迈进一大步。
2.4.2 经济效益分析
本项目建设规模36.21hm2，其中农民集中居住区5.35hm2，剩余30.86hm2的城镇用地用于出让。根据该区域土地分等定级资料，结合该区土地资源的稀缺性和土地区位条件，预测城镇建新区土地收益金为11572.5万元；该项目的开展将促进当地二、三产业的快速发展，位于菜茵岩村的整合粘土企业的建设将为社会提供大量的就业岗位，企业的发展将为该地区带来稳定的税收，为当地农民增收、地区经济发展提供持久动力。
2.4.3 生态效益分析
2.4.3.1 归并零散居民点，改善村容村貌
通过对农村废旧工业用地以及零散居民居住点的整合，将这部分用地复垦恢复为农业用地。将以前零散居住的村民进行统一安置，建设更加集中的农民居住地，使得整个农村的格局规划更加合理，更利于基础设施的完善，并让整个村庄的面貌更加整洁。
2.4.3.2 减少生活垃圾排放
在对农村整体居住环境进行重新规划后，按照城镇小区管理的要求，对农村面貌进行全面的管理，改造给水排水设施，完善用电以及通讯，对生活垃圾以及污水的排放进行科学化管理。
综上所述，本次对项目区进行的综合性治理，体现了我国“城乡一体化”战略是未来社会注意新农村建设的重要举措，对于我国农村的社会和生态都有良好效益。
3 结语
可见，在城市化、工业化快速推进的今天，面对城市建设用地紧张与农村闲置空置浪费土地严重、土地供需矛盾突出、农村快速空心化、在城乡统筹发展这样的大背景下，开展农村土地整理，实现城乡建设用地增减挂钩具有重要的现实意义。
参考文献
[1]朱玉碧，郑财贵，李安乐.重庆市农村居民点整理潜力评价探讨[J].西南农业大学学报（社会科学版）.2006，（03）：78-81.
[2]施开放，刁成泰等.不同确权法在农村居民点复垦潜力研究中的应用―以重庆市永川区为例[J].农机化研究.2012.（6）：236-241.
[3]严金明，钟金发等.土地整理[M].北京：经济管理出版社，1998，53-55.
