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关键词：新形势；政府；农田水利；项目；风险管理
进入21世纪以来，国家对农业的关注度明显增加，用于农村农田水利建设的投入也不断的加大，然而由于农田水利建设项目较为复杂，同时具有系统性、动态性等特征，导致项目建设时存在较大的风险，而这些风险管理却比较薄弱，导致由于风险管理不善所导致的损失巨大，政府“公信力”降低，并且不利于农村水利建设事业的科学发展。
1农田水利建设项目风险管理中的问题
1.1忽视风险管理，管理意识淡薄
政府在对农田水利建设项目进行建设时，往往投入较大的资金与人力，然而却经常忽视项目的风险管理。部分管理人员甚至对风险管理毫无概念，更不用说去真正的实施管理。部分水利项目的可行性报告中，也缺乏项目风险控制与分析的具体内容。项目建设与实施过程中，尤其是当资金较为紧张时，大部分的项目建设与管理者不愿意将资金投入放在风险管理上，以至于水利建设出现各种问题。同时较多的农田水利管理者根本就不了解风险管理的后期效应，如通过风险管理能够规避多少经济损失、带来多少经济效益等。
1.2风险管理能力差，风险管理内容了解空白
人们普遍认为农田是水利建设尤其是近年来较大型水利建设的实施，具有风险高、投资周期长等特定。在具体的管理过程中，政府管理者虽然知晓需要风险管理类，然而由于缺少相关知识的学习与了解，并不了解如何去辨别风险、评估风险与控制管理风险，部分管理者甚至在风险管理内容方面属于空白，在具体的工作个过程中，仅是凭借以往的经验，导致无法找到风险源，更好的规避和控制风险。
1.3动态风险管理机制不完善、管理体系不健全
农业是我国的支柱产业，因此国家给予足够的重视，近年来提出了发展现代农业的新目标，因此农田水利建设项目不断增加，政府部门也更加重视水利建设的前期评审、中期检查和后期的验收工作以保证农田水利项目的顺利实施[1]。然而由于缺乏可行的动态风险管理体系，风险管理机制不完善，导致管理者无法控制、预防风险的发生，一旦出现风险事件，项目的预期目标就难以完成。
2政府农田水利建设项目风险管理的必要条件
2.1治理信息不对成是风险管理的前提
引起项目风险的一个重要原因就是信息不对称。现代化农田水利建设的步骤较多，从建设前的立项审批、工程预算、勘察设计、企业招标、签订合同到建设过程中的施工管理、工程监理、资金使用和最后的竣工验收与工程决算，其中任何任何一个环节，每个牵涉单位与人员都可能会对项目目标的顺利实现产生不利影响，这些可能出现的不利因素就成为了政府项目管理的风险点[2]。因此政府部门要实现农田水利项目的风险管理，就必须要准确掌握所有风险点上的信息，并对这些风险点进行识别、评估和监控，从而保证信息对称。依照信息不对称发生的时间可以分为事前不对称和事后不对称。其中事前信息不对称可能导致不公平竞争、劣货代替好货等问题，部分腐败者在这层“隐身衣”的保护下贪污受贿，严重影响政府信用。时候信息不对称会导致申报主体事后违约、水利投资效率低、行政监督难度大、评估难度大等问题。政府部门要解决信息不对称的问题，预防其危害，就需要对农田水利项目的评审制度进行完善，并建立完善的决策责任追究制度、决策信息公示与听证制度、项目的激励、约束制度以及改进支持方式，提高公众参与与监督，构建完善的信息交流机制，以提高行政监督的有效性，减少政府损失。
2.2风险识别与评估是风险管理的基础
在农田水利建设的过程中会受到各种客观无法避免的风险因素，然而对于一些主观因素所引起的风险则是有原因与条件可追溯的。依照风险的特性，大部分风险可以识别、评估与衡量。即使是少数客观因素所引起的风险，也可以通过建立预警系统，从而减少预防和应对风险的盲目性，尽可能的减少风险带来的损失。风险识别是风险评估与控制的基础，常常用的方法主要有情景分析法、故障树分析法、核对表法、专家调查法等，通过识别风险时间的来源，来估计风险可能发生的时间、次数与可能带来的损失、严重程度，从而根据主次顺序，从整体出发，弄清风险事件之间的因果关系，为风险管理技术的制定提供基础。
2.3风险管理体系的构建是建立风险管理的核心
信息论、行为科学、系统论和控制论等现代管理理论为政府农田水利建设项目风险管理体系的构建奠定了理论基础，网络计划、信息技术、预测技术、排队论等现代管理办法为风险管理提供了方法，计算机信息技术和网络的快速发展能够促使项目风险管理体系的进一步优化，实现全过程、全方位和动态的风险管理体系。政府部门要构建完善的风险管理体系，对项目失败的原因、发展规律等进行性分析，并及时的矫正，建立完善的预警流程、构建风险预警评价系统与模型，规避风险诱因因子，从而遏制风险事件的发生、遏制项目风险的发展。除了建立风险预警外，同时在管理过程中应该对已经识别的风险进行跟踪，监控残留风险，识别新出现的风险，通过定期评估、审核检查等方法，监视农田水利项目风险的起因、前兆和现象等，对水利项目的进展和项目环境进行监视，从而不断优化决策，动态平评估风险并制定相应的措施。
3政府农田水利建设项目风险控制的具体方法与对策
3.1加强项目风险管理规划
风险管理体系要实现成功运作，在管理过程中就必须要完善风险的管理流程，建立专门的风险管理组织，并对项目管理初期的风险管理计划进行分析与制定。
3.1.1项目评审。通过项目评审，相关部门要重视项目风险预测和应对方面的内容，对于一些风险过大、与投资标准不符的项目进行筛选并淘汰。对经过筛选并合格的投资项目，则需要识别项目风险，掌握风险对项目的影响，并制定出相应的管理方法从而尽可能的分散或规避风险。为以后的规划与设计工作提供反馈，使项目在规划与设计阶段就采取预防风险的措施，减少风险带来的损失，并为项目施工、运营制定风险管理应急计划提供依据。项目风险管理部门与人员可对风险的相关数据与资料进行整理，以便未来更好的进行项目管理。
3.1.2若没有完善、健全和稳定的组织机构，风险管理活动就无法高效运行。因此，无论是政府管理部门还是项目施工单位都应该成立专门用于风险管理的机构和组织，并由专人来负责项目风险管理的权责。3.1.3现代网络的快速发展使得信息存储和共享更加方便。因此次政府在风险管理过程中可运用网络技术来建立管理信息系统，共享社会资源，从而及时、准确的获取在建设过程中项目风险的相关信息、知识等[3]。
3.1.4建立针对性的风险应对预案。预防风险发生是前提，然而当风险发生后，相关部门必须要依据风险的性质、危害等来采取相应的行政手段、经济手段和法律手段来保证人民利益，减少人民损失，依法惩处违法行为。
3.2构建农田水利风险管理的保障机制
农田水利项目的建设涉及到多个部门与机构，相关政策和管理制度政出多门，业务职能重叠，因此要对各个部门之间进行协调，保证农田水利项目风险的有序展开。为了保证项目风险管理的顺利完成，预防农田水利项目管理部门和执行者出现违背道德、规范行为的出现，需要建立相应的监督与问责机制；同时针对监督主体多、责任划分不清的现象，纪检监察部门可建立财政、水利、农业、审计、建设主管、稽查各司其职的监督管理体系。在对政府绩效进行评估时，可建立科学的绩效评估体质，从而发现管理过程中存在的漏洞，并进行有效的调整。
3.3推进项目管理代建制
在农田水利建设项目的引进中，政府部门是主体，容易导致部门垄断与腐败现象的出现，为了改变这一现象，可引进市场竞争机制，推进项目代建制度，通过招标、委托的方式来实现项目管理与建设的外派。在政府主管部门建立专项风险管理机构、社会化风险管理机构的项目主体风险管理机构等，共同实现风险管理。政府风险管理机构只对建设单位提供服务而无资金联系，从而保证农田水利项目的市场化运作。
4结语
水利建设是保证农业快速发展的基础，因此政府部门要提高农田水利建设项目的风险管理水平，识别风险、控制风险和规避风险，建立完善的风险预警系统、评估系统和防范系统，从而保证农民基本利益的保障，实现我国农业科学、健康的发展。
作者:张正向 单位:靖远县水务局
参考文献
[1]肖俊奇.建立政府投资项目信息公开机制[J].廉政文化研究，2011，2（1）：15-20.
关键词：农田;水利建设;项目施工成本;成本管理;方法
我国作为农业大国，加强农田水利工程建设是十分必要的，随着市场经济体制的不断深入发展，水利建筑市场的竞争日趋白热化，注重对施工成本管理是十分必要的。而且通过有效的控制其施工成本，也能够有效的节省国家政府在这一方面的财政投入。
一、建设施工前的成本管理
(一)施工项目成本目标预测的程序
一是根据合同中的承包价格将整个项目中的承包成本明确，并与估算成本之间相比较，其中估算成本一般都需要高于承包成本；二是按照企业的利润目标，提出降低施工成本的要求，合同承包成本和成本水平都有所降低，根据量本利分析法将降低成本率计算出来，并有效的评估出降低成本率水平，这些结果能够为相关决策提供重要的参考依据；三是按照降低成本率的决策目标将决策施工项目成本目标和决策降低成本额目标计算出来，并最终制定出责任成本目标。
(二)编制施工项目成本计划
施工项目成本计划是由项目经理部编制完成的，主要是对成本承包目标实施方案进行规划，并将降低成本控制目标和成本控制目标确定下来。根据单元工程和分部工程来分解降低成本目标和成本控制目标，明确其目标成本。施工项目内部成本承包实行的基础和前提是分部分项工程目标成本，并将其成本承包责任确定下来。项目经理部门需要对各个承担对进行组织，计算并制定出降低成本效果和降低成本技术组织措施，将项目经理的降低成本目标与制定的降低成本计划进行详细的分析和比较，通过反复的对比和修改，并最终确定。
(三)降低施工项目成本的技术组织措施计划
一是在设计和制定降低成本措施的时候，需要充分的从组织和技术方面进行考虑，组织因素和技术因素会在一定程度上影响着成本的形成。在制定技术措施的时候，需要充分的考虑到施工生产要素中的各个方面，其目标主要是降低生产消耗；在筹划组织措施的时候，需要充分的考虑到经营管理，特别是施工管理方面，这样固定成本才能够得到有效的降低，减少非生产性损失，显著的提升其组织管理效果和生产效率。二是需要充分的考虑费用构成要素，首先需要减少施工材料费用，在这一过程中加强对价值分析法、ABC分类法等先进手段的应用，注重对A类关键材料的控制，虽然A类材料的品种较少，但是在整体的费用中占据着较大的比重，这样就能够获得较为显著的成效；其次是需要减少机械设备的使用费。其中最关键的就是提高其效率和利用率，并将机械生产能力措施充分的发挥出来，比如在土方工程中，通过对数理手段的充分应用来调节土方挖填平衡，并利用技术经济分析，来有效的提高其操作效率；最后是减少人工费用，通过对行为科学理论的应用，来构建合理的责任制度、激励制度以及分配制度，充分的调动操施工人员的积极性和主动性，提高其劳动生产率。三是提高对降低质量成本计划和措施的重视。在施工项目中主要包括质量鉴定成本、质量预防成本、外部质量损失成本以及内部质量损失成本四个方面的质量成本，其中最主要的是内部质量损失成本的降低，因此最关键的就是需要提高施工质量，减少修补和返工的次数与规模。
二、施工过程中的成本管理
(一)实施归口管理
建筑施工单位应该加落实组织措施，通过对工期的合理控制，来增加产值，这样就能够减少间接成本；对于施工人员，应该真正的落实技术措施，在施工过程中节省施工材料，施工机械设备的停置时间应该尽可能的减少，这样才能够避免出现无产值用工和非生产用工，加强对用工的有效控制和班组管理；机械管理人员应该加强对机械效率、完好率以及利用率的控制；材料管理者应该加强对施工材料的控制，做好节约代用、修旧利废、领退料、保管、验收、采购、订购等环节的工作；质检人员加强对质量成本的控制；核算人员建立台账，做好成本分析和成本核算的工作，避免出现欠收、超付、开支差错等问题。
(二)加强目标成本分析和落实
确定好目标成本之后，项目经济需要有效的分解出目标成本，并逐步落实，同时与施工人员之间还应该签订承包合同，并实行“四包”、“四保”措施，这样就能够对各个施工环节进行严密监控，一旦发现问题，应该及时的进行有效调整。其中“四包”措施指的是包成本、包安全、包工期、包质量，“四保”措施指的是保证合同兑现、保证及时的提供技术指导、保证施工材料能够按时供应、保证施工环节的连续性，其中“四包”指标与施工人员的工资效益有直接的联系，如果存在利润超额完成部门的话，应该根据比例提供提成。
(三)加强检查和协调
在施工过程中，工程单位应该连续的、不定期的进行检查，并对检查结果进行及时分析，提出针对性措施来有效的控制成本支出，实现对成本的有效控制。如果出现成本偏差的话，应该及时的分析和研究其原因，然后提出有效的控制和解决措施，并对原先的成本计划进行调整，最大限度的控制成本支出。
作者:韩笑 单位:茂名市电白区水利水电建设管理中心
参考文献：
[1]郑家喜,王姣,聂磊.政府农田水利建设项目风险管理研究[J].农业经济问题,2012
不仅如此，近年来国家一直将中央财政小型农田水利视为重中之重，中央文件连续六年明确提出要进一步加强农田水利建设，2011年更是在中央1号文件中提出要大力推进“中央财政小型农田水利重点县项目”，加大中央财政对小型农田水利设施建设补助力度，从中央到地方建立小型农田水利建设专项补助资金。2012年是中央财政小型农田水利建设重点县项目实施的第三个年头，在总结项目实施以来得到的效果之外，我们应该也要从2009年以前我国水利建设的失败指出进行总结对比现今水利建设状况，进一步推进中央财政小型农田水利建设重点县建设项目持续发展。
一、小型水利建设历史问题及原因
2009年之前全国有小型农田水利设施控制的灌溉面积4.6亿亩，占总灌溉面积的55%，生产的粮食占全国的35%以上。但是不少地方的老百姓把小型农田水利工程现状形象地形容为“堰塘像碟子、渠道像筛子、水库像池子、机埠像叫花子”。这是由于我国大部分水利工程建于上世纪五、六十年代，骨干工程严重老化，末级渠系功能衰竭，并且小型水源工程蓄水能力大幅度下降，受益面积减少，灌溉保证率下降。例如黑龙江全省已建成小型农村水利工程26704处，工程配套率只有70%左右，完好率只有60%左右，设计灌溉面积653.3万亩，实际灌溉面积199.7万亩，仅为设计能力的30%。
仔细分析我国小型农提田水利建设的问题，我们发现财政资金投入小水利建设比较少是一个很重要的原因，在政府实施财政补贴小水利建设之后这一问题得到了极大的改善。但是除财政资金投入少之外还有一些很重要的原因，这些原因将会为我们目前政策的进一步推进带来一些启示。
（一）资金使用及管理问题阻碍资金使用效率的发挥
09年之前，发改委、国土、财政、扶贫开发、水利部门等对农村基础设施建设的资金是多头投入，分割使用，缺乏统一规划。同时，由于资金来源与项目决策实行自上而下的“条条”体制，透明度低、缺乏监督，使得用于小型农田水利基础设施建设的财政专项资金使用效率非常低。此外，中央和省的小型农田水利补助专项资金是通过财政一并下达到项目县的财政，列入县财政综合预算统一管理，实行统收统支的资金管理模式。财政状况好的项目县，资金拨付到实施单位的进度快一些，而一些财政状况不好的项目县，财政统收统支抵扣后，县财政资金出现亏空，无法按时将项目资金拨付到项目实施单位，这就挫伤了项目单位实施小型农田水利项目的积极性。
（二）建后管护体制不顺，配套政策不完善
农田水利设施“三分建、七分管”。过去，我国小型农田水利设施一般由乡（镇）村社集体或个人管理，县级水利部门提供相应技术指导和服务。20世纪90年代中期，按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁管理”的思路，我国开始了小型农田水利设施产权制度改革的探索。从改革的实践看，盈利能力强且受益对象少、范围明确的农田水利设施如水库、机井、灌溉站、水窖等，因为有一定的直接经济收益，一般可以通过承包、租赁、拍卖、股份合作等形式进行产权或管理体制改革。但以公益性为主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、排涝站以及有防汛任务的塘坝等因为很难盈利，一般无人承包经营，这样一来水利设施建后便管护体制不顺，配套政策不完善。
（三）管理不完善和产权不明
由于农村实行家庭承包责任制, 使得农村集体经济组织退出农田水利工程建设和管理的主体行列, 加之农村小型农田水利设施的归属不明确, 导致其管理责任不落实, 农民的分散经营和农田水利的集体受益之间的矛盾日益突出。由于产权界定较困难，使得公益性小型农田水利设施管护责任难落实，陷入“农民管不了、集体管不好、国家管不到”、“有人用、无人管”的困境。一些修建好的小型农田水利建设项目，因为没有明确的责任主体，因而建后不到几年，便已经损毁。
二、推进中央财政小型农田水利建设重点县建设项目持续发展
总结以往建设小型水利设施的经验教训并结合目前的现实实际，要推进中央财政小型水利建设重点县项目持续发展，就要从以下几个方面进行严加把关。
（一）因地制宜，实施小型水利建设重点县项目
1.项目实施与当地经济现状相适宜
中央财政小型农田水利建设重点县项目所要求并不是完全的依靠于财政资金，最好的方式是与当地的经济情况相结合。可以根据财政收支确定追加，可以探索多种融资方式。同样，水利建设也不应该大幅度超过本地的经济发展，因为当水利建设过多而导致后期养护费用成为一个负担或者是当水利建设资金占用其他项目资金都不利于当地的经济发展。因此，水利建设应与当地的经济现状相适宜。
2.项目实施与已有水利设施相结合
列入小型水利建设项目的重点县每年将会得到一定的专项基金进行小型水利建设以完善本地区的水利设施，以助于本地的农业经济发展。但是本项目的实施应该与现有的水利设施相结合进行，因地制宜，应该根据本地区现有的情况合理安排新建项目以及维修已有水利设施的资金，这就避免了将所有的水利资金全部放在新建水利设施之上，导致很多还可用的设备白白浪费。
3.项目实施与当地水利已有建设、管理模式相结合
因地制宜进行小型水利建设重点县项目还应该包括项目的实施应与已有的建设、管理模式相结合。当地方拥有自己成熟的项目招标、建设经验时，应该将此经验与水利设施的建设相联系。如果可行便不失为一个好的方案。管理模式方面，中国的部分县乡在原有的水利设施管理方面有一定的经验并且取得了一定的效果，这种情况下也可以应用于新建的水利设施。同样，成功的建设以及管理模式应该进行互相交流，使得参与这个项目的重点县可以有更多的借鉴经验。
（二）完善财政资金使用，提高效率
1.水利设施建设财政资金拨付更规范
近年来，中央财政累计安排小型农田水利设施建设补助专项资金172亿元。其中，2010年安排小型农田水利建设专项资金78亿元，比上年增长73%。在重点县农田小水利建设的财政政策是以中央和省级财政投入为主，省级财政安排的重点县建设资金原则上不少于中央补助资金规模。如此大规模的财政资金支付要求水利建设的专项资金拨付更加规范，包括时间上及时、配套资金足够以及资金确保到位。
2.水利设施建设财政资金管理更专业
省级财政部门要根据中央1号文件精神，建立省级小型农田水利工程建设专项资金，专项核算专项管理。并且在切实加大专项资金投入的同时，要加强资金整合，进一步拓宽农田水利建设投入渠道。各级财政以及有关部门努力创造条件，充分调动各方面积极性，以县级农田水利规划为依据，以小型农田水利工程建设补助专项资金为引导，以重点县建设为平台，以提高资金使用效益为目标，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，积极整合各项涉及农田水利建设资金，统筹安排，集中使用。
3.借鉴国外水利建设融资经验，努力多元化融资
根据国外水利建设融资经验，大多数国家采取并鼓励多元化、多层次、多渠道的水利投融资体系, 归纳起来主要有各级政府拨款、政府优惠贷款、政府基金债券、股票税费业主自筹和社会团体或个人捐赠等, 融资形式多种多样，值得我国借鉴。
我国水利投资在一定程度已经有所提高，但单纯依靠国家投入资金的增加也难以满足不断增长的水利建设需求。可考虑BOT、TOT 两种融资方式吸引社会投资，盘活现有国有资产存量。BOT简单来说就是建设、经营、转让，即政府建设但是由其他机构经营一定时间后再度转让给政府的融资模式，而TOT就是移交、经营、转让，即出售现有投产项目以得到新建项目资金。
（三）加强水利设施后期管理，使其效用长期延续
水利设施的后期管理以及维护可以从两个方面出发达到目的，确立水利设施产权以及提升农民对水利设施维护的意识。水利设施的公益性和外部性是农民不愿意参与到水利设施维护工作的一大问题，要解决这一问题就必须使其“私有化”，即将水利设施的所有权归本村所有，水利设施后期的管理权在村政府手中，使用权在村民手中，原先需要交费使用的项目可以免费使用，但是后期若破坏的修复资金必须由村民集资而成。这就一定程度上使得村民可以更加珍惜这些设施并且杜绝了国家后期需负担的大笔管理费用。
同样，近年来气候的变化无常使得广大农户意识到农田水利建设的重要性，如果政府能够出台有效的激励、补偿措施加以引导，完善“以奖代补”政策，将会鼓励更多的农户、农村合作组织投入到农田水利建设以及维护之中。比较中外农田水利建设补贴政策时可以发现，农户经营规模越大的国家，政府的农田水利建设财政补贴就越少。因此鼓励农民从小农户家庭经营向规模经营转变，可以提高农田水利设施的私人性质，从而提高农户作为主人翁的意识以及参与农田水利维护的意愿。
（四）加强考核机制，确保项目实施效果
任何一个项目的后期执行情况都离不开考核机制，针对中央财政小型农田水利建设重点县项目，我们可以指定一系列的考核制度。设定一定的考核指标，例如以重点县小型水利建成后的灌溉面积以及收益人员或者覆盖率为标准，进行定量的考核，并且同时进行定性的实地调查，这样可以更好地确保项目的持续实施，不至于使项目在几年后流于形式。
中央财政小型农田水利建设重点县建设项目是造福国计民生的重点项目，不仅仅需要各级财政部门的努力，更需要众多部门的共同参与继续推进此项目发展，使其产生应有的经济效果。
参考文献
[1]张淑欣.推进小型农田水利设施建设的财税政策[J].西南农业大学学报(社会科学版）,2011(03）.
[2]李宗才,韦春生.对农村小型农田水利设施建设的思考[J].合肥师范学院学报,2010(10）.
[3]张琰,叶文辉,杨小明,沈青.近年来农田水利设施建设问题的研究[J].经济问题探索,2011(05）.
[4]倪羌莉.当前农村水利建设存在问题与对策探讨—以江苏省南通市为例[J].经济研究导刊,2010(10）.
项目建设管理中存在的主要问题
纵观两年来皋兰县小型农田水利重点县建设项目，由于项目分类多，涉及点多面广，建设方案采用典型设计，但是典型设计不能全面反映所有分项工程的实际情况，特别是泵站和塘坝部分，地形和地质条件千差万别，没有具体的施工图，增加了施工难度。尽管为了实施好该项目，县水务局成立了项目部，但受县区技术人员少，项目多，每个项目实施期限短等原因，个别项目部工作人员仍由水务局干部兼职。项目办工作人员多项工作集于一身，所以好多工作交叉进行，导致人少活多。加之，各类项目建设管理程序逐步规范，且项目要求工期紧张，工作人员的劳动强度非常大。
虽然皋兰县对重点县项目各标段施工单位的选择，都严格进行了公开、公平、公正的招投标过程。但在实施中我们发现，各标段技术能力参差不齐，尤其表现在个别标段项目部参与建设的水利工程经验不多，技术力量参差不齐，对水利工程建设的施工方法、质量评定、报建程序执行得不够规范。本项目除塘坝建设属新建项目外，其他项目全部为改建工程。因此，除气候因素外，在施工期内还要受灌溉期影响，致使工程的有效期非常短，使得施工单位要在很短的时间内投入大量的人力及设备，工地全面铺开，导致施工管理和建设管理工作难度加大。重点县项目3年共需受益区群众自筹100万元，自筹资金数额特别大。虽然我们通过宣传和培训学习等形式，加强了重点县项目的有关政策和各种信息的宣传力度，把精神传达到每一位受益群众，营造群众氛围，组织和引导农民参与工程筹资、投劳，但是全县2011年农民人均纯收入只有317元，加之其他小型水利工程项目的自筹，实施时间较集中等原因，导致3年时间要完成群众自筹100万元难度非常大，项目区部分村社投工投劳不平衡。
项目建设采取的主要措施
为了确保小型农田水利重点县项目建设的顺利实施，县上适时成立了以政府副县长为组长，财政、水利、相关乡镇及各单位主要负责人为副组长的领导小组，下设由管理、技术、财务、协调、宣传等人员组成的重点县项目部。具体负责项目区域选择、方案审查、监督检查、绩效考核和验收等工作。制定了《皋兰县中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》和《实施细则》。严格执行国家及水利行业的有关法规和技术标准，按照已批复的建设方案组织实施。在整个重点县项目实施过程中，严格执行项目法人负责制、招标投标制、建设监理制、合同管理制等四制，做到了程序规范，工序标准，资料齐全，质量保证。使重点县项目在严格的制度和规范的程序下进行，确保了项目按进度保质保量的完成。
针对全县重点县项目分类多（末级渠系衬砌、高效节水灌溉、小型提灌改建和塘坝建设），涉及面广，施工有效期短（受冬季、雨季、灌溉期的影响）等的特点。为每一类建设项目配备了建设单位的现场代表进行管理。对用量大、严重影响工程质量的“三材”和关键工序，由项目部安排2名工程师专职负责，以确保工程质量。在建设期实行动态管理，在建设内容不变的原则下，项目区的村社、乡镇、灌区以及各标段之间实行动态管理。重点县项目的建设，涉及到各个单位和部门，我们形成了以项目部为核心，承包单位为主体，各参建协调单位为支撑的项目实施体系，按照各自的分工职责，制定出科学、高效、具有可操作性的管理、协调、施工等方案。建立快速高效的信息联络机制，形成部门联动，全民参与的良好氛围。利用部门联系会议、监理例会和现场会的形式，通报各单位和各标段的进度和存在的问题，集中解决工程施工中存在的问题。
通过报纸、电视、标语、标牌、宣传单和培训学习等形式，加强重点县项目的有关政策和各种信息的宣传力度，把精神传达到每一位参建人员，甚至每一位受益群众，营造群众氛围。组织和引导农民参与工程筹资、投劳、建设、运行和管护全过程，使农民真正成为小型水利工程建设、管理和受益的主体。根据国家有关部委和省厅有关小型农田水利设施建设补助专项资金管理的文件精神要求，建立健全资金监管体系，加强小农水专项资金的使用和监督检查，确保专款专用。一是建立资金专户；二是严格按照项目批复款项按进度支付；三是严格按照工程款支付和审批程序结算；四是对于项目批复中群众投劳折资部分，按照标段、分乡镇村进行核算落实，确保到位。完工后进行工程造价审计和财务审计，做到了程序规范，账目清楚，支付合理。按照“谁受益、谁管理”的原则，制定小型农田水利工程管护运行机制，形成了由县级水行政部门为监督，所属灌区管理单位和乡镇为指导，乡镇水管站、农民用水户协会和村级水管队为管护主体的管理体系。对已完工的小型农田水利项目及时移交，达到运行规范，责任主体明确，制度健全，机制完善，工程效益得到充分发挥。
建议
编制项目实施方案，必须进行详细的现场勘查，掌握现场第一手资料，做到科学编制项目实施方案。尽管编制时间很紧迫，但仍要把握好以下几点：一是要坚持“稳粮、增收、强基础、重民生”的原则；二是要坚持“统一规划，分步实施”和“建一片，成一片，发挥效益一片”的原则；三是要把握先易后难和以点带面的原则；四是要科学设计，在充分尊重民意的同时，合理分配年度任务，避免资金浪费现象。为了真正体现领导重视，在成立项目部的基础上，有必要做到“三专”才能做好项目的管理，即专门的办公场所，专用的工作设备，专职的工作人员，要把每一项责任都落到实处，坚决避免工作人员兼任现象。
作为建设管理工作，关键在于计划安排，要切实抓好施工前的各项准备工作。要科学组织，分工合理，责任到位，奖罚分明，制定项目整体和年度实施方案。要采取两手抓的策略，一手抓招投标工作，保障招投标工作按期完成;一手抓项目实施前期的任务分解、宣传、协调等工作，及时召集有关乡镇村和各灌区及管护单位参加的动员协调会议。为项目实施奠定良好的基础，特别是要及时做好项目区群众的投劳折资工作，保障项目顺利实施。在继续加强招投标工作的同时，编制科学规范的招投标文件，本着认真负责的态度，严格把关，依法精挑细选，真正让信誉好，施工能力强的施工队伍参与项目建设。重点县项目部要及时制定一系列的管理措施，尤其是要制定针对工程建设质量、进度、安全生产等方面的奖罚措施，建立应有的激励机制，并切实执行好、运行好。比如，在抢抓工程进度的同时，特别注重工程质量的问题，坚决做到让优秀的施工单位得到奖励，实施差的单位就受到处罚，坚决避免有制度不执行的情况或者不能一视同仁的情况发生，坚决克服施工单位私自变更设计、自作主张、隐瞒安全隐患问题等。项目部要突出抓好项目监理管理工作，首先是要根据项目建设需要，监督监理公司安排足量且富有经验的监理人员进驻现场；其次要建立与监理公司的沟通机制，及时反馈监理部工作人员的工作表现和监理工作中存在的问题；三是要求监理部切实履行监理工作职责，落实监理旁站制，坚决避免监理人员工作乏力或缺位的现象出现。#p#分页标题#e#
关键词：农田水利建设；配套工程；内容及规模
中图分类号：S274 文献标识码：A
文章编号：1003-6997（2012）11-0050-01
1 概述
天祝藏族自治县地势西部高峻，而东南逐渐变低。属青藏高原、黄土高原和内蒙古高原的交汇地带，位于甘肃省武威市东南部，祁连山东端，地理坐标为东经102°07′～103°46′，北纬36°31′～37°55′。东靠景泰县，南接永登县，北邻凉州区、古浪县，西北与肃南裕固族自治县接壤，西与青海省门源、互助、乐都县毗邻，境内兰新铁路、312国道纵贯南北。海拔2 040～4 874 m之间。地跨内陆、黄河两大流域。
全县现有19个乡镇，176个行政村，人口22.84万人，其中农业人口为18.62万人，农业劳动力人口10.46万人。全县总土地面积71.50万hm2，总耕地面积达到2.12万hm2，其中山地1.78万hm2，川地0.66万hm2，有效灌溉面积0.63万hm2。2007年完成粮食播种面积1.39万hm2，油料播种面积0.39万hm2。全县全年实现国民生产总值48 651万元，其中第一产业总值为10 702万元，第二产业为19 730万元，第三产业18 219万元。农村纯收入21 972万元，农村人均纯收入1 180元。
2 建设的必要性和可行性
由于没有骨干型调蓄工程，降水时空分布不均性，致使灌溉高峰期缺水时有发生，农田得不到适时适量的灌溉，而丰水期余水大量下泄。灌区缺少排洪工程，且汛期洪水时常冲毁农田和水利工程设施。现有干、支渠老化、损毁严重，渠系水利用率低，造成灌区效益衰减。缺乏渠系末端田间配套工程，灌水困难。渠首多为无坝引水，因河道主流的变迁，河床下切，渠首进水困难。以上基础性水利工程的缺乏导致水资源利用效率低,直接影响到天祝县农牧业生产的发展。
为了提高灌溉网络系统的灌溉保证率，提高渠系水利用系数，节约水量，增加供水能力、增加和改善灌溉面积等。在挖掘现有水利骨干工程潜力的基础上，大力进行灌区新改建工程的实施，搞好渠系配套，加强工程管理，提高水的利用率，实现项目区农牧业的可持续发展，项目建设是非常必要的。
3 项目建设的任务
通过截、引、提、蓄灌溉，提高农业综合开发科技含量和相对效益；为合理开发利用水土资源，科学调整产业结构，提高农业抗旱能力，确保农牧业灌溉特别是特色农业的用水要求，使当地潜在的资源优势转变为经济优势；提高土地产出率大大解放和发展农村生产力，可对干旱、二阴山区的区域性气候起到改善和调节作用，减少各种自然灾害对农牧业的损失；水利工程改造建设、渠系配套项目建成后，将从根本上解决0.47万hm2农田和高原无公害蔬菜种植基地灌溉用水问题，还可新增灌溉面积0.07万hm2，其社会效益和经济效益十分客观，因此该工程的配套改造是十分必要的。
4 建设规模及主要内容
全县未衬砌土渠有126条380 km。该项目支斗农渠配套工程98处、引水管道工程28处、机电井工程38眼、小提灌工程25座、涝池工程13座、其他综合工程22处等6种类型，配套农田灌溉面积5 667 hm2。其中金强河灌区48条支斗农渠、土质渠道127 km、机电井工程6眼、小提灌工程5座、涝池工程5座、其他综合工程6处等，配套农田灌溉面积2 058 hm2。松山灌区24条支斗农渠，土质渠道115 km。
5 工程管理
本项目为天祝县的重点水利建设项目，在工程建设前成立工程建设领导小组，由政府分管副县长任组长；水务、计划、财政、相关部门的领导为成员，领导小组下设办公室，各成员按各自具体分工负责工程建设及协调各方面的工作。为了加强项目管理，保质保量地完成工程建设任务，确保国家扶持资金应足额到位和专款专用。切实做到工程建设管理有序，严把工程质量大关。项目建设中全面实行项目法人责任制、建设监理制、招标投标制和合同管理制，切实加强工程质量管理，创建样板工程和精品工程。
本工程为以灌溉为主的农田水利建设及配套工程，工程实施完成后，交付灌区管理单位管理，水源及渠首工程设置专门的管理机构和配置专业技术人员进行管护；干、支渠道及建筑物采取专业管护与群众管护相结合的管理办法，保证渠道畅通，延长工程寿命，使其发挥最大的效益。
6 投资估算和资金筹措
经估算，本工程总投资为6 795万元，其中国家投资为5436万元，各级部门及群众自筹资金1 359万元。
7 效益分析
7.1 农业效益
项目实施后，年净产小麦78.96万kg、油料2.82万kg、秋禾28.20万kg、药材16.92万kg、蔬菜67.68万kg、干草36.66万kg、草籽7.33万kg，年节约水量346万m3，减轻农民水费负担34.60万元。
7.2 牧业效益
项目实施后,可改善牧区保灌面积0.57万hm2，经计算规划水平年每年可增产牧业产值91.65万元，利益分摊系数按0.5,则分摊效益为45.83万元。
【关键词】小农水重点县;经验;做法
1.基本情况
东平县位于鲁西南，辖14个乡镇、街道办事处，716个行政村、居委会，总面积1343平方公里，总人口78万，境内山区、平原、湖泊大体各占三分之一。东平县是一个传统的农业大县，农村人口占87%，耕地总面积90多万亩，是全国粮食、油料生产基地。东平县水资源充沛，是黄河、大运河、大汶河三河汇流，22条内河纵横交织，我湖是山东省第二大淡水湖，库区总面积627k，相应库容27.31亿m。全县多年平均水资源总量3.53亿立方米，其中可利用水资源2.9亿立方米。
东平县现有中型灌区16处，小型水库50座，机井8898万眼，小型机电灌溉泵站41座，排涝泵站61座，小型雨水集蓄工程1200处。现有小型农田水利工程的完好程度在80％以上。这些小型水利设施的建设，为保障当地农业增产、农民增收、财政增收奠定了坚实的基础，有力地推动了农业经济的持续、健康、快速发展。
2.小型农田水利工程存在的问题
东平县的水利建设事业虽然取得了很大成绩，积累了许多经验，灌排系统框架已基本形成，其他水利设施也初具规模，水利化程度有了一定提高，对抗御自然灾害发挥了一定作用，改变了过去那种单一靠天吃饭的局面。但是，近几年来，仍存在一些问题，具体也来讲主要存在以下四个方面问题：
2.1工程建成运营时间较长，老化失修严重，效益锐减
全县小型农田水利工程建设时间较早，大都始建于上世纪 60、70 年代，工程老化严重，灌溉渠系特别是末级灌溉渠系配套差、损毁严重，由于运行时间长，加之管理不善，损毁严重，造成大部分末级灌溉渠系不能使用，且原建设标准较低，防渗效果差，不能适应现代农业发展需要。
2.2财政补助比例偏低，增大了农民筹资投劳的难度
以前财政对小型农田水利工程项目的补助比例为总投资的20～30％，不分项目大小和类型，中央和省级财政补助资金捆绑使用，统筹安排。这个补助比例与当前国家实施的其他支农项目比较，补助份额偏低。
2.3部分农田水利设施管理问题突出
当前利用的农田水利设施多数已运行四十余年，老化破损严重，加之县、乡、村财力困难，农民管护意识淡薄等因素，缺乏必要的维修改造资金，农田水利基础设施多数处于“农民管不了，集体管不好，国家管不到”的“三不管”境地，特别是农村税费改革以来问题更加突出。
3.经验做法
2010年以来，东平县紧紧抓住实施全国小型农田水利重点县的重要历史机遇，按照集中力量、重点投入、成片建设、整体推进的总体思路，以建精品工程、树示范项目、创典型经验为努力方向，积极采取多种有效措施，着力实施了小农水重点县建设项目。主要建设内容包括：节水改造引湖灌区末级渠系5.6万亩，发展高效节水灌溉4万亩，共改造斗农渠121公里，打井483眼，铺设管道240公里，变电房及配套设施35处，铺设电缆线127.74公里，疏挖排水沟34公里，建设桥、涵、闸建筑物836座，自动化测水系统一套。新建项目把原来分散、独立的渠系，连成一个系统，打通干渠与支渠、支渠与斗渠、斗渠与农渠的连接，将水从源头直接送到田间地头，完善水网建设，实现水源共享。灌区内将达到 “渠相通、路相连，旱能浇、涝能排”的高标准农田示范区。
项目实施后，实现了经济、社会、生态等多重效益。一是农业生产条件得到很大改善。灌溉水利用系数提高到0.66。二是农业综合生产能力将有明显提高。年粮食综合生产能力提高13.3%，年增加粮食生产能力1215万kg，农民年人均增收219.5元。三是生态及环境效益显著。通过斗农渠的节水改造及自动化测量水设施等新技术的应用，大大降低了灌水定额，减少了灌溉水渗漏，进一步改善下游河道、渠道内的水环境条件。小型农田水利重点县建设工作的扎实开展，为东平县水利事业的健康发展注入了生机和活力。
作为国家和省的重点项目，在项目建设中我们锐意进取，周密组织，科学管理，精心施工，该工程的建设有很多经验和做法我们总结如下：
3.1加强领导，落实责任
成立了由县长任组长，分工副县长任副组长，财政局、水利局等部门负责人为成员的重点县建设项目工作领导小组。并把该项目列入了县委2012年1号文件，确定为全县实施的重点项目及十一件为民办的实事之一。项目实施以来，县政府多次召开专题会议进行研究部署；县政府与有关乡镇签订了责任书,纳入了有关乡镇政府年度目标责任考核体系。县委书记赵德健，县委副书记、县长王骞多次亲临建设现场检查指导；市、县人大、政协多次对项目建设情况进行视察。
3.2严格程序，高标准建设
项目建设过程中按照基本建设程序，全面实行 “四制”管理。经县政府批准东平县水利局为项目法人。通过公开招标选择有资质、懂规范、精技术的单位来承担施工和监理，为确保工程建设质量，制定出台了《东平县实施〈山东省小型农田水利重点县建设管理办法〉细则》。抽调县财政、水利等有关部门业务人员成立了重点县建设施工指挥部，具体负责小型农田水利重点县项目建设的协调、技术指导、安全检查等工作。监理公司及施工单位落实质量责任制，严格按照 “三检制”进行质量控制，各项工序施工单位自检合格后，报监理复检，未经复检的工程严禁进行下步工序施工。还引导受益群众参与工程质量监督，建立起政府监督、监理检查监测、社会监督 “三位一体”的质量保证体系，从而保证了施工质量。
3.3加强资金管理，确保专款专用
成立了由审计局、财政局、水利局分工领导及业务人员组成的财务管理小组，实行全程监督，加强对该项目的资金筹集、管理和使用情况的监督检查；先后出台了《东平县中央财政小型农田水利重点县建设资金管理暂行办法》、《东平县实施〈山东省小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法〉细则》等资金管理文件，制定了具体的实施细则，进一步明确了报账提款的具体操作程序。确保了资金安全，干部优秀，工程优良。
3.4投资多元化，加大资金投入
2011年小农水重点县专项资金补助项目完成总投资3320.8万元，其中中央补助资金1200万元，省级资金850万元，市级资金410万元，县级资金500万元，已全部到位。群众投工7.22万个，折资360.8万元。各级资金足额到位，为工程建设顺利实施提供了可靠保证。同时以小农水重点县建设为平台，积极整合各类涉水项目，2011年实际整合资金3440万元。
3.5坚持新技术支撑，推进文明式发展
项目建设过程中推广应用大田暗管输水及喷灌技术、无井房技术、射频卡控制自动付费技术、喷灌自动控制技术、防盗玻璃钢出水口等5项新技术，有效提高了工程的建设标准，方便了工程的运行管理。同时注重了与周边环境相和谐，把小农水工程建成坚固耐用、美观整齐、与田间风光融为一体的工程。
3.6深化管理体制改革，建立用水协会新机制
采用“协会+用水户”的模式，理顺产权关系，明确管护责任，在灌区内先后注册成立了九个用水协会，所建工程全部移交给协会，由协会负责建后运行管护，明确产权和落实管护责任到用水户，坚持权、责、利相统一，确保工程长久发挥效益。
【关键词】 灌区 末级渠系 改建配套 节水改造 建设管理
长安区中央新增农资综合补贴小型农田水利设施建设项目建设地点位于小峪灌区，设施灌溉面积1.09万亩，是一座以灌溉、防洪、排涝为主的小（一）型灌区工程。为当地社会经济可持续发展提供了重要支撑和保障。但是，灌区在相当长的一段时期内，由于工程配套不全，年久失修，使工程效益逐年下滑，发展后劲不足。为实现水资源可持续利用和保障灌区社会经济的可持续发展，对灌区末级渠系进行全面的改造和配套是非常必要的。
在中央专项资金、省财政厅和水利厅的大力支持下，小峪灌区列入了长安区中央新增农资综合补贴小型农田水利设施建设项目投资计划。在项目的建设过程中，建设单位抓好项目建设的前期工作、资金管理、建设管理、质量管理、建后管理等各环节，实现了灌区建设的规范化管理。
一、项目前期工作
按照《大型灌区续建配套项目建设管理办法》及《节水灌溉增效示范项目建设管理办法》的要求，并从小峪灌区的实际情况出发，本着对末级渠系进行总体规划、全面实施的原则，并结合工程实施进展情况，委托有资质的设计单位完成了项目实施方案编制工作，经有关上级部门审查批复后，项目建设进入实施阶段。
二、项目资金筹措与管理
小峪灌区末级渠系改造项目资金来源为中央专项资金和群众自筹。为了确保自筹资金到位，建设单位要求在工程开工前与街办（小峪灌区上级主管部门）签订群众投劳协议，保证自筹资金落实，否则不得办理开工手续。
在资金使用上，为确保工程资金的专款专用，作为项目建设的法人，工程项目资金严格按照陕西省财政厅、水利厅关于申报小型农田水利设施建设项目的通知（陕财办建〔2009〕482号）要求资金管理，实行单独开立帐户，独立核算，专款专用，杜绝截留、挤占和挪用等现象。区财政部门负责项目资金使用、监督管理。总经费基本上按照上级批复的工程总投资进行控制，单项工程经费在实施过程中根据实际情况有所调整。
三、项目的建设与质量管理
1、实行项目法人责任制
“三制”是规范建设管理行为的根本措施，而实行项目法人责任制则是水利工程建设管理最为关键的一步。为此，项目的主管单位成立了西安市长安区小型中央新增农资综合补贴小型农田水利设施项目建设管理办公室为项目法人，全面负责项目的建设与质量管理。
2、采取招标投标制
按照《中华人民共和国招标投标法》和根据国家（七部委局）30号令《工程建设项目施工招标投标办法》规定的程序和要求进行运作。初设批复及完成实施方案设计后，建设行政主管部门即进行公开招标。开标、决标均公开进行，整个招标过程邀请纪检监察等部门的领导和专家参加，符合招标工作的程序和要求，保证了招投标工作的“公开、公正、公平”。
3、实行建设监理制
为了加强中央专项资金项目建设管理，提高管理水平，充分发挥投资效益，在落实工程施工单位的同时，也落实了工程监理单位。使得工程的建设与监理同步进行，监理部实行总监负责制，人员由总监、监理工程师、监理员组成，并要求监理人员素质要高，技术要全面。特别是对工程施工方案及质量要求应有高度的认识，能严格按照监理大纲要求切实履行“三控制、二管理、一协调”。
4、政府监督、项目建设管理办公室负责与监理控制同步
建设项目接受质量监督站的质量监督，质量监督站对参建各方的质量管理体系和监理、施工单位资质等相关情况进行抽查。在工程实体质量监督方面，采取以抽查为主的监督检查方法进行质量监督。
灌区项目建设管理办公室全面负责工程的质量管理。根据工程点多、线长、面广的特点，为了保证措施有力，工作到位，专门设立了质量管理小组，配备一定技术人员配合监理部进行工程建设监督管理，不定期组织人员对每条末级渠道进行不定期的抽查，并严格把好验收关。
5、严格合同管理
灌区建设项目部制定了职责分明而严格的合同，合同主要条款均在招标文件中体现，并避免模糊产生歧义。在招标投标的基础上，按规定签订了施工合同和监理合同。合同一经签订均严格执行，使工程造价、质量、工期、付款等有据可查，避免相互推委和扯皮现象发生。
四、加强工程建后管理
小峪灌区末级渠系改造项目实施后，要发挥出应有的效益，良好的建后管理必不可少。按照陕西省小型农田水利体制改革及长安区的实际情况，结合长安区小型农田水利建设管理模式，进一步完善机制，健全制度，科学管理，实行产权制度改革，不断完善承包、租赁制度，积极筹建农民用水者协会，充分调动群众的力量来管好农村小型水利工程，进一步加快小型农田水利工程管理体制改革步伐。
本项目实施完成后，由长安区水务局移交给长安区王莽街办小峪灌区委员会进行管理，建立“产权明晰、责任明确、管理民主” 的渠系工程产权制度，全面实行计量收费，加强水价、水量、水费监督，实行公示制度，减轻农民的不合理水费负担，有利于项目区内农民减负增收，严格执行国家农业终端水价标准。征收的费用由农民用水协会统一管理，除工程正常运行及管理费用外，水利设施的维修费用等专户储存，任何人不得挪用。
同时，灌区在工程管理中重视运用参与式方法，积极推行以组建农民用水户协会为主要内容的用水户参与灌溉管理的改革，切实保护用水户的利益，确保了工程良性运行和可持续利用，最大限度的发挥灌区综合效益。
【关键词】农田水利工程建设 问题 建议
1. 当前农田水利工程建设存在的问题
1.1工程建设存在很大的盲目性、随意性,导致在工程技术、合理开发和社会经济效益等诸多方面不能互相兼顾,如灌溉涵管漏水,多年来没有从根本上解决漏水问题,致使枯水季节缺水灌溉,丰水期水泛成害。
1.2设计问题。设计工作中存在偷工减料行为。设计工作沿着预可研、招标设计、施工详图设计不断深入,不仅意味着结构图、工程量和工程费用计算的逐步细化和分解,还包括作为设计依据的基础资料必须逐步补充完善,设计方案的比较也需进一步深入论证。但实际情况是在水利工程设计中,设计单位在整个设计阶段中施工方案基本无比较,只要方案可行即可,技术经济观念不强。招标设计阶段的深度与可研阶段差不多,无设计优化。在进入施工详图设计阶段后,由于业主的强烈干预,设计单位才对设计方案进行较细致地比较,导致进入施工详图设计阶段后设计修改很多。
1.3工程重复建设多、半拉子工程多以及工程纠纷多,造成了规划无序、施工无质、管理无度、科技含量低,存在很多工程隐患。
1.4管理粗放,建设标准低。前几年部分地区由于资金短缺,导致部分水利设施建设标准低,建成后管理粗放,造成过早地失去其使用价值;同时也造成国有资产的流失,如部分农业开发项目建成后,没有落实到部门单位管理,建成不到1年时间,引水渠道淤堵,泵站毁坏严重。
1.5工程建设缓慢,老工程年久失修。工程建设监督管理机制不健全以及过程建设中的纠纷问题,导致建设进度缓慢甚至长期拖延,对农业生产和日常生活都造成了不利的影响。
1.6产权方面。从20世纪50~70年代,实行合作社和集体所有的经营管理体制,建成的设施归公社或生产队集体所有,实行集体管理,工程维护管理较好。实行以后,产生的问题是:水利工程所有者主体“缺位”。基层政府代替“集体”承办本该由“集体”办的事,造成政府“越位”。兴修农田水利是农民自己要干的事情,结果变成政府要农民干,甚至被人理解为政府加重农民负担。工程集体所有与分户经营的体制矛盾,导致“集体”工程有人使用、无人管理,老化、损坏、丢失等现象严重。
2. 建议
2.1全面加强在建农村水利工程建设的监管力度
2.1.1建立管理机制,完善建设程序,提高科学管理水平。农村中小型农田水利工程内容广泛,实行统一管理,合理规划布局,完善建设程序,根据先申请规划审批,再建设施工,后验收交付使用的原则进行,广泛宣传,科学管理,使各地农村中小型水利工程建设不断往规范有序方向发展。
2.1.2建立农田水利建设规划审批制度。规划是水利工程建设的前提,是搞好工程建设、合理利用资源、发挥工程更大效益的基础依据。
2.1.3严格设计资质证制度和工程招投标制度。严格设计资质证制度,依据审批工程的规模,建立健全资质认证制度,确保聘请具有一定设计资质、从事相应水利工程的设计单位设计,所有审批的中小型水利工程,必须经行政主管部门招标办招标。
2.1.4建立施工准入证制度和实行工程监理制度。施工准入证是指具有一定的水利施工技术和条件,达到一定的施工管理水平的施工企业,才能准许其进行水利工程施工的一种制度。已取得水利施工准入的企业,必须具备一定的技术人员、生产设备和有一定实践经验的施工人员为标准确定,施工准入证由省水行政主管部门发放并检审;在工程进入施工阶段,质监单位配备一定数量的质监员,施工单位的技术员随时配合质监员对工程各个部分进行检测,填写检测记录,特别是对影响工程质量的主要材料,双方共同到有关权威部门做鉴定,才能作为保证资料、必备资料和安全资料汇入施工档案,为综合验收和今后工程管理检验提供真实可靠的依据。
2.1.5建立竣工验收备案制度和实行严格奖惩制度。在工程竣工后,建设单位要以竣工报告形式报请上级水行政主管部门进行验收。同时,施工单位也要报经甲乙双方共同签字盖章的施工保证资料和必备资料,汇总成一套真实完整的资料备案。加强农田水利工程建设管理,严格按建设程序施工,提高工程质量,对年内新建工程项目进行评优,对被评为“优质工程”的凭验收证明兑现一定的奖励;同时加强宣传,形成狠抓工程建设质量的良好社会风气,对未按建设程序施工的,根据有关法律法规报相关智能部门进行处罚,并通报批评和备案,特别是不按有关规范施工造成施工质量不合格的豆腐渣工程,要严厉打击。
2.2全面加强现有水利工程的使用管理和维护
2.2.1安全管理。加强《水法》的宣传,在防止水利工程受到洪水等自然灾害侵袭的同时,也要防止人为破坏;工程建设工程没有主次,每个环节都很重要,特别是工程配套设施的建设质量一定要保证。
2.2.2内业资料管理。关于工程管理的标准、规定、法律等资料必须齐全;设计图纸及文件、施工记录、检测结果、竣工验收报告等应立项建档;工程建设中出现的问题及解决的结果以及工程管理的各项检查记录资料也应当妥善保存。
2.2.3工程设施管理。对小型水利工程设施,等级造册,绘制工程分布图分类进行排列,对重点工程实施挂牌,设专人重点管理,落实目标责任制,确保已有工程项目特别是重大型项目的设施管理安全。
2.2.4经费管理。制定合理的工程维修养护费标准,根据受益面积和各地的具体情况,向受益者和收益单位征收一定的费用,用于工程维护;利用水利发展基金等形式对工程进行维修和养护;推行义务工制,接受受益人或者单位的义务工。
[关键词]小型农田水利 成因分析 节水灌溉 深化体制改革
[中图分类号]S-01 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650（2013）02-0209-02
一、加强小型农田水利建设和管理的必要性和紧迫性
浙江省建德市目前小型农田水利工程的建设现状仍存在一定的困难和制约因素。如何更好地加强农村小型农田水利基础设施建设，直接关系到该市水资源的可持续利用，直接关系到粮食生产的安全，直接关系到农业乃至全市经济和社会可持续发展，直接关系到全市的民族团结与社会安定。
建德市位于浙江省西部，钱塘江中游。东与浦江县接壤，南与兰溪市和龙游县毗连，西与衢州市衢江区相交，西北与淳安县为邻，东北与桐庐县交界。全市行政区域面积2321平方公里，设三个街道办事处、12个镇、1个乡，232个行政村。2007年末全市总人口510424人，其中农业人口384962人，占总人口的75.42%。全市行政区域面积中，耕地总面积27.94万亩，人均0.54亩。建德属亚热带北缘季风气候区，气候温暖湿润，雨量充沛，四季分明，全年平均气温16.9℃，年总积温6180℃，无霜期254天，年平均日照1940小时，年总降水量1500毫米，雨日160天，是一个适合亚热带多种作物和果木生长的综合农业区。
改革开放三十年，建德市经历了10次较大暴雨洪水、7次新安江水库泄洪、3个台风严重影响和5年干旱缺水的考验。建德人民在与洪涝台旱不断争斗的历程中，认真总结经验教训，在党和政府的领导下，不断加大水利投入，大力兴建防洪除涝和蓄提引灌溉工程，坚持不懈治理水患，基本形成了10年一遇标准防洪减灾体系。水利在农业生产和国民经济发展中发挥了命脉和基础保障作用。
然而，该市农村水利设施仍比较脆弱，农田水利化程度低，农业抵御自然灾害的能力较差。目前，由于缺乏工程供水设施，导致该市农村工程性缺水问题比较突出，加强小型农田水利工程建设任重而道远。
二、目前小型农田水利发展滞后成因分析
综合多方面因素，导致小型农田水利发展滞后的原因主要有：
1.小型农田水利工程先天不足
建德市大部分小型农田水利工程均修建于上世纪五、六十年代，由于受当时技术条件等诸多因素制约，建设标准普遍偏低，质量不高，配套不全，大部分引水渠道为土渠，没有衬砌，渗漏严重，灌溉水平远远达不到旱涝保收的要求，一半以上的耕地仍“靠天吃饭”，干旱缺水严重制约了农业生产力水平的进一步提高。
2.管理体制不清晰，农民组织化程度低
计划经济时期，小型农田水利设施都是集体建、集体管，而且人们长期形成的观念是重建设，轻管理，建管脱节。转入市场经济后，土地实行联产承包责任制，但小型农田水利设施依然沿用集体组织建设、集体负责管理的模式。农民种的是“责任田”，用的却是“大锅水”，利益不直接，水利工程只运行不维修，或者只是简单维修，致使损坏老化现象突出，效益衰减，守着工程却浇不上地、用不上水。
3.投入不足是制约小型农田水利设施建设管理的“瓶颈”
当前，小型农田水利设施按照分级管理的原则，实行“谁受益、谁负担”，地方政府和群众是主要受益者和投入主体。由于地方政府大都是吃财政饭，发工资尚且困难，再拿出大量资金投入小型农田水利基本建设更是捉襟见肘了；群众由于只是工程的受益者，而不是管理者，吃“大锅水”，投资投劳顾虑重重，这必然影响水利工程的建设管理，直接造成了现有水利工程维修加固跟不上，新建工程速度慢、规模小，远远不能适应当前农业和农村经济的发展，影响了农业结构调整，优质高效农业的顺利进行。特别是近几年降雨减少，持续干旱，水资源供需矛盾加大，群众吃水浇地没有保障，对小型农田水利建设的需求更加突出。
4.农民未能很好地承担起对农田水利基本建设等公益事业应尽的义务
农村实行税费改革后，农民按规定不再缴纳任何农业相关税，很大程度上减轻了农民负担。但“两工”（农村义务工和劳动积累工）取消后，国家投资有限，地方财政配套资金不足，“一事一议”存在难度，完善小型农田水利设施建设难成为现实。从依靠国家投入来讲，耕地点多面广，地形地貌复杂，改善小型农田水利设施任务重、难度大、投入需求巨大。
三、小型农田水利基本建设对策与措施
综合分析建德市现有水利工程的建设管理现状、存在的问题和制约因素，按照可持续发展战略和科学的发展观，为确保该市小型农田水利基本建设的有序健康发展，必须制定切实可行的保障措施。
1.加强小型农田水利工作组织建设和组织领导
建德市政府要加强对农村水利工作的组织领导，明确每年的农田水利基本建设任务与各乡镇目标考核挂钩，将该项工作列入各乡镇年终主要目标之一进行考核。各乡镇党委、政府要切实加强对农田水利基本建设工作的领导，把农田水利基本建设列入重要议事日程，做到主要领导负总责，分管领导具体抓，认真分配任务，层层建立责任制，层层抓落实，把任务落实到单位和个人。同时，加强农村水利社化服务体系建设，对开改革农村水利管理体制和运行机制，加大对小型农田水利工程的管理，逐步建立起以乡村集体和合作组织基础，积极支持农民自办、联办服务组织。
2.多渠道筹集资金，调动群众积极性
在争取国家对小型农田水利基本建设资金投入的同时，市人民政府应从全市预算内新增财政收入中增加安排部分资金，设立小型农田水利设施建设专项补助专项资金，并采取“以奖代补”的形式，对农户投资投劳开展农田水利基础设施建设给予奖励补助，发挥好政府扶持资金的激励、引导作用。此外，应积极引导和帮助广大农民群众提高认识，认真贯彻落实“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”政策原则，制定相应的法规、政策，保证农村集体将一定比例的积累资金用于农村小型农田水利建设，激发他们自觉投资投劳参加小型农田水利设施建设的积极性，引导农民和社会各界增加对农田水利的投入，广泛鼓励、吸纳社会资金办水利，努力促进农村小型农田水利事业发展投资多元化，确保水利事业持续快速健康发展。
3.建设高素质的农村水利队伍，大力普及节水灌溉技术
采取多种形式和措施，努力构建一支高素质的农村水利从业队伍，逐步建立健全符合建德市实际的小型农田水利队伍建设和管理，建立健全水利合作组织发展的框架体系。积极推行节水灌溉，尽快研究制定有利于节水灌溉发展的经济补偿政策和计划用水、节约用水的管理制度和实施方案，促进该市水资源的高效利用。
4.深化体制改革转换运行机制
根据建德市不同地区和不同条件，通过拍卖、租赁、承包等多种形式，明确小型水利工程的所有权、放开建设权、搞活经营权，广泛吸纳社会资源，使小型农田水利工程的建设和经营走上以存量换增量、卖旧建新、良性运行、滚动发展的轨道。积极组建“用水者协会”进行管理的模式和体制，发挥农民自建、自管、自用的优势作用。大力推行合同制供水，完善监督管理机制，确保小型农田水利设施的有效养护及其功能的有效发挥。要在全市范围内建立起以乡村集体和合作经济组织基础，以专业技术部为依托，以农民自办服务为补充的多种经济成分、多形式、多层次的服务体系。
四、结论
