时间：2023-06-01 15:26:23
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【关键词】 投资性房地产 税务 会计 差异 协调
根据规定，投资性房地产是为了赚取租金或者实现资本增值而持有的房地产，主要包括已经出租的建筑物、持有并准备增值后转让的土地使用权、已经出租的土地使用权。它是一种让渡资产使用权的行为，其主要行为为出租土地使用权和建筑物。目前，企业开始实施新的投资性房地产会计准则对企业持有的以投资为目的的房地产项目进行确认、计量和披露，这个规定引入了公允价值计量模式，投资性房地产的后续计量模式就包含了成本模式和公允价值模式，投资性房地产项目的会计准则和税务处理规定差异较大，在实务中企业需要了解这种差异并进行调整，做好投资性房地产项目的会计处理和税务处理衔接。
一、从投资性房地产主要涉及的税种考虑其对会计和税务处理的影响
目前，从投资性房地产准则中分析，投资性房地产项目主要有房产税、土地增值税和企业所得税，这些税种都是基于建筑物和土地使用权产生。由于会计准则和以上这些税种的税务处理有一定的差异，导致投资性房地产项目的税务处理和会计处理有一定的差异。
1、房产税对投资性房地产项目会计和税务处理的影响
房产税是基于房屋的税目，其征税对象是房屋，它是按照房屋的计税余值或者房屋的租金收入进行计税，它是财产税的一种，分成从价计征和从租计征两种方法。这两种方法的不同也对会计和税务的处理差异产生一定的影响。从租计征并没有影响税基，因此会计准则的处理方式和税务处理并没有存在差异。但是对于从价计征的方式而言，由于房产税是以房产余值或者租金收入为计税依据，即从价计征，这就没有考虑房产增值的部分，另外从价计征的税率为1.2%，从租计征的税率为12%，但是会计准则是允许投资性房地产项目在后续的处理中采用公允价值的模式，一旦资产负债表日公允价值和账面价值有差异，税务处理和会计处理就有一定的差异。
2、土地增值税对投资性房地产项目会计和税务处理的影响
土地增值税是一种流转税，它是对转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物取得的增值收入计税的一种税目。土地增值税是对增值收入征税，而企业会计准则是规定在采用公允价值进行后续计量时，企业需要根据公允价值调整投资性房地产的账面价值。这种税种仅仅是在房地产的转让环节取得的转让收入征税，是否计征的判断依据就在于公司的这个投资性房地产是否有发生了产权或者土地使用权的转移。根据会计准则的规定，会计主体需要在资产负债表日以公允价值确认土地增值，如果产权并没有发生改变，企业不需要缴纳土地增值税，这种规定的差别也造成了企业在土地增值税上的税务处理和会计处理有一定的差异。
3、企业所得税对投资性房地产项目会计和税务处理的影响
企业所得税是企业必须缴纳的税目，但是部分项目可以在税前列支。按照税法的规定，企业如果按照税法规定的折旧方法和年限对房地产项目计提折旧或者进行摊销产生的费用可以在税前列支，以此计算应纳税的所得额。但是在企业会计准则中则规定，投资性房地产项目如果采用了公允价值模式进行后续计量，企业需要对投资性房地产项目进行计提折旧或者摊销时需要以资产负债表日的公允价值调整账面价值，两者的差异计入当期的损益，这种不同的处理方法要求也造成了这个税种下的税务和会计处理的差异。
二、从投资性房地产初始计量和后续处理考虑其对会计和税务处理的影响
1、从投资性房地产初始计量考虑其对会计和税务处理的影响
税法相关规定要求公司在初始计量投资性房地产项目需要以历史成本为基础，所谓的历史成本就是指企业在获得投资性房地产项目时的支出金额，在持有期间，除了根据税法可以确认为损益的项目外，不得随意更改计税的基础。对于房屋建筑物的初始计量需要分类处理，对于买入的房屋建筑物，应当按照买入的价款和相关税费作为计量基础；企业自行建造的房屋建筑物，其竣工结算前的一切支出均为计量的基础；通过投资、重组、交换等获得房屋建筑物，资产的公允价值和相关税费作为计量的基础；融资租入的房屋建筑物则需要按照公允价值和最低租价付款额的现值孰低项目加上租赁合同过程中的费用作为计量的基础。对于土地使用权的初始计量就需要按照买入价格、相关税费、其他支出作为计量的基础；通过置换、投资、重组获得土地使用权则是按照公允价值和税费为计量的基础。
会计准则要求在初始计量的时候，相关单位需要根据成本进行计量。这也是需要根据不同的类别的投资性房地产项目采用不同的入账项目。对于外购的投资性房地产项目，需要按照购买的价格、其他的支出和相关税费；对于自行建设的投资性房地产项目则是需要按照该投资性房地产项目达到可以使用状态之前的一切开支；其他类型的投资性房地产项目则是需要根据会计准则的要求，将符合条件的成本计入计量基础中。
2、从投资性房地产后续计量考虑其对会计和税务处理的影响
由于在后续计量中可以采用成本模式和公允价值模式两种，本文需要对不同模式下的影响进行分析。
（1）成本模式。在成本模式下，税务处理认为成本和费用必须能够确定，不能够仅仅由纳税人自行预测，这种预测包括了减值准备等，例如投资性房地产项目的减值准备项目是不能够在税前扣除，除非这种项目已经是确定发生，即投资性房地产项目已经处置了。另外，折旧和费用的摊销也必须在税法规定的标准内才能够扣除。会计处理则需要遵循会计谨慎性的要求，这主要表现在资产减值准备上，当投资性房地产存在减值的现象，会计上需要计提减值准备，这个减值损失就计入当期的损益，同时这种减值损失不可在后期转回。同时，投资性房地产也需要依据扣除资产减值损失后的账面价值计提折旧或者摊销。
（2）公允价值模式。投资性房地产项目的税务处理在公允价值模式下是不得将公允价值的变动损益纳入计算应纳税所得额中，在这个模式下，投资性房地产项目也可以通过计提折旧或者摊销进行扣除。在公允价值模式下，投资性房地产项目的会计处理需要提供确凿的证据以表明投资性房地产项目的公允价值可以持续获得，在这种模式下，投资性房地产项目不得计提折旧或者摊销，在会计处理中投资性房地产项目应当以资产负债表日公允价调整其账面价值，差额记入当期的损益。
三、从投资性房地产转换和处置处理考虑其对会计和税务处理的影响
1、从投资性房地产转换处理考虑其对会计和税务处理的影响
在会计准则规定中，投资性房地产项目可以和其他资产之间进行转换，这需要满足以下条件：投资性房地产项目为自用、将自用的房屋建筑物改为出租使用、停用自有的土地使用权改为出租等。在成本模式下，投资性房地产转换前后的账面价值不变；在公允价值模式下，企业如果进行自用房地产或者存货转换时，企业需要以转换当日的公允价值进行计价，如果账面价值大于公允价值，差额记入当期损益，这种处理也适用于将投资性房地产项目改为自用；如果账面价值小于公允价值，则差额记入所有者权益。
在税务处理下，需要区分不同的类别分别计算纳税基础。首先，如果是企业将原本采用成本模式计量的投资性房地产项目，且之前也没有计提减值准备，那么将其转换为无形资产或者固定资产时候可以直接转换为自用形式，将土地使用权确认为无形资产，如果该项目已经计提了减值准备，则需要进行纳税调整。其次，企业将原本公允价值模式下计量的投资性房地产转换为固定资产、无形资产，需要根据会计处理中的账面价值和公允价值差异记入当期损益。再次，如果是房地产开发商将自建的房地产转换为投资性房地产，无论采用何种计量模式均是需要确认收入，并以公允价值作为计税基础。
2、从投资性房地产处置处理考虑其对会计和税务处理的影响
在会计处理上，当企业出售、报废、转让投资性房地产项目或者投资性房地产项目发生毁损的，应当将处置的收入扣除其账面价值和相关的税费后计入当期损益。即，当投资性房地产被处置或者永久不再使用时，应当终止该项投资性房地产。在税务处理上，企业处置投资性房地产项目时，需要按照税法的规定，将转让的收入纳入转让财产收入，同时在计算应纳税所得额时候将该资产的精致和转让费用在税前扣除。
四、进一步协调投资性房地产会计和税务处理差异的建议
目前，投资性房地产项目中的会计处理和税务处理差异较大，对实际财税操作造成了一定的难度，一般而言，税法的改变较缓慢，这就需要税法调整其相关的规定，这样才能够减少差异。例如，税法可以从调节收入、维护税基的基础出发，遵循相关性和谨慎性的原则，寻求和新会计准则的协作。
税法可以对整个房地产税收进行调整，将房地产区分为经营性房地产项目和投资性房地产项目，国家可以参与房产收益的分配，调节房产所有者的收入，从长远分析看，国家可以逐步在房地产领域中推行公允价值模式。当然这种推行也是需要在公允价值可以获取且市场信息较为完备的时候推行。税法也可以进行相应的修改，以资产公允价值作为计税基础，对资产增值的部分进行全额征收企业所得税，逐步缩小两者的差异，充分发挥税收在调节经济、组织财政收入的作用，逐步实现会计处理和税务处理的趋同。
当然，在目前阶段，对于企事业单位而言，在税法仍没有大幅变动的形势下，企事业需要加强内部的培训，配置合适的人员，通过各种形式的培训和教育，加强相关岗位人员的业务素质，同时做好内部控制制度，完善企业的财务和税务处理流程，确保公司的税收收益没有受到损失。由于房地产项目的市场敏感性和通用性，投资性房地产项目不同于一般资产，其会计处理和税务处理也需要进行关注。希望本文的研究能够对相关单位有所裨益。
【参考文献】
[1] 姚建雄：投资性房地产会计处理方法探讨[J].福建商业高等专科学校学报，2009（10）.
一是推进国家重大工程建设，切实扩大有效投资。2014年2月份，国家发展改革委启动了推进国家重大工程工作，针对经济社会发展中的薄弱环节，选择具有全局性、基础性、战略性意义的7大类重大投资工程，包括信息电网油气等重大网络工程、健康与养老服务工程、生态环保工程、清洁能源重大工程、粮食和水利重大工程、交通重大工程、油气及矿产资源保障工程，分项制定了工作方案，明确了目标任务、主要建设内容，形成了7个重大投资工程包。7个重大投资工程包报经国务院批准后，国家发展改革委联合有关部门和地方正在抓紧推进实施。加快推进国家重大工程建设，有利于推进调结构、补短板、惠民生，切实扩大有效投资，形成新的投资和经济增长点，为今后几年乃至更长时期的经济持续发展夯实基础。
二是创新重点领域投融资机制，积极鼓励社会投资。为充分调动社会投资积极性，切实发挥好投资对稳定经济增长的关键作用，国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出了进一步放开市场准入、创新投资运营机制、推进投资主体多元化、完善价格形成机制、创新投融资方式等一系列政策措施。为鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力、提高供给效率，国家发展改革委印发实施了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及通用合同指南，大力推进PPP模式。另外，开展了对《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》配套实施细则贯彻落实情况的第三方评估，为下一步决策提供重要支撑;了80个鼓励社会资本参与的投资项目，目前项目进展总体顺利。
三是深化投融资体制改革，持续推进简政放权。为持续深入落实简政放权，报请国务院印发实施了《政府核准的投资项目目录（2014年本）》，在2013年取消、下放和转移49项核准权限的基础上，又取消、下放38项核准权限，中央层面核准的项目数量两年减少76%。同时，从改革创新制度入手，精简前置审批，规范中介服务，实行更加便捷、透明的投资项目核准制，报请国务院办公厅印发实施《精简审批事项 规范中介服务 实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，对于转变政府职能，建设法治政府、现代政府，营造良好创业环境，具有重要意义。
四是优化中央预算内投资安排，改进预算内投资管理。大幅调整2014年中央预算内投资结构，压缩一般竞争性企业项目投资，减少经营性基础设施投资，调整优化行业内部结构，重点支持全局性、基础性、战略性的重大项目。在优化中央预算内投资安排的同时，进一步改进中央预算内投资管理工作，加强项目前期工作，提高中央投资效益;加强中央预算内投资监督管理，明确监督重点，加大检查力度。
今年，国家发展改革委将会同有关部门，主动适应经济发展新常态，加强投资调控，定向精准促进投资增长，增加有效投资，加大对经济社会薄弱环节的投资，切实提高投资效益，充分发挥投资在稳增长中的关键作用。
第一，加快推进国家重大工程建设。健全推进重大工程工作联动机制。进一步加快项目前期工作，推进项目按期开工，积极引入社会资本，保障重大工程建设资金，扎实推进重大工程建设。
第二，推进落实创新重点领域投融资机制。贯彻落实《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，制定完善相关配套措施和实施细则，强化组织领导、抓好工作落实，切实调动社会资本特别是民间资本参与重点领域建设的积极性。加强调度分析和指导协调，推进政府与社会资本合作（PPP）项目顺利实施。
第三，进一步深化投资体制改革。进一步加强投融资体制改革的顶层设计，强化系统性制度安排。组织落实《精简审批事项 规范中介服务 实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，精简前置审批、优化审批程序、规范中介服务、加强纵横联动，确保监管到位，切实做到精简高效、规范透明。
第四，着力加强企业投资项目事中事后监管。加快完善投资项目事中事后监管机制，抓好建立企业投资项目纵横联动协同监管机制的贯彻落实工作，依托投资项目在线审批监管平台，建立纵横联动的信息共享与协同监管机制，并与社会信用体系对接，逐步形成诚信激励、失信惩戒的长效机制。
关键词：财政资金；项目投资；市场经济；方向选择
财政投资最能体现国家意志，它在国民经济中的作用，不仅在于增加了多少生产能力和公益设施建设，而且体现为一种经济杠杆，可以直接或间接集中社会资金进行重点配置来解决经济结构问题，引导社会资源的合理流向，是实施国家产业政策和投资政策的重要工具。因此，在市场经济条件下，财政资金的项目投资方向不应该也不可能面面俱到，它只能是投向关系国民经济、社会发展全局和提高人民生活水平的一些重大项目。
一、对社会投资项目的分类
在讨论我国财政资金项目投资方向的最适宜领域之前，可先对我国整个社会投资的分类做简要的分析。一般来说，在市场经济条件下，社会投资大体可分为三大类别：
1.对竞争性项目的投资
竞争性项目是指投资主体公平参与竞争，市场机制充分发挥作用的项目，它是完全受市场调节的盈利性项目，项目建成后提供的产品是“私人产品”，具有排他性和竞争性，其价格完全通过市场竞争形成。该类项目的范围是根据其产业性质确定，它是竞争性行业在投资领域的表现形态。竞争性行业一般指那些产业发展比较成熟，行业盈利率较高，经济效益决定于市场供求的产业部门。就我国目前而言，主要包括：一般加工工业；建筑业；商业、餐饮、仓储业；咨询业；金融、保险（商业性部分）以及其他行业等。
2.对基础性项目的投资
基础性项目的范围也是根据其产业属性来确定的。一般讲，基础性项目是指那些从属于基础产业和部分支柱产业部门的投资项目。基础性项目为生产过程提供“共同生产条件”，部分具有或主要具有“公共产品”的一般特征，即具有公用性、非独占性和不可分割性，其投入资金数量巨大，建设周期较长、投资回收缓慢，而又关系着国计民生，市场机制在这方面不能有效地发挥作用。具体包括：农、林、牧、渔体利。气象等基础设施；能源工业；交通运输业；邮电通讯业；地质普查与勘探；支柱产业和高新技术产业等。
3.对公益性项目的投资
公益性项目是指为整个社会提供公共性产品和服务的项目。这些产品和服务基本上属于“纯公共产品”，市场机制在这些产品和服务的提供上根本不发挥作用。主要包括：国防建设投资；党派、团体等设施的建设；政府、公检司法等政权设施的建设；基础教育、文化、卫生、国家体育、广播电视等设施的建设；城市道路、管网的建设；环境保护设施的建设等等。
以上三类投资只是大体的划分，实际上，在具体分析和操作时，各类投资在外延上有时互有交叉和重叠。
二、我国财政资金项目投资的最适宜领域
那么，在市场经济条件下，财政资金项目投资方向选择的最适宜领域是什么呢？尽管这是一个涉及面很广的问题，在此不可能逐一涉及，但根据西方市场经济国家和一些新兴工业化国家（地区）的历史经验，结合我国市场经济的实践和取向，笔者认为，在上述三类投资项目中，公益性投资项目应该是财政资金项目投资方向的重点；基础性投资项目主要是利用财政投资，积极引导国内社会资本和外资参与投资；对于竞争性投资项目，财政资金应彻底退出。但对于一些支柱产业的重点项目和高新技术研发项目，财政资金可以有选择地给予扶持。由于三类投资在外延上的交叉和重叠，财政资金的具体投资方向及投资方式应主要从以下几个领域来加以考虑：
1.公共基础设施投资领域
在市场经济中，政府提供的公共产品是多种多样的，其主要的、典型的形式，莫过于各种形式的公共基础设施。所谓公共基础设施，包括为社会经济正常运行所必须的、由国家或社会投资所形成的各种软件和硬件。一般来说，诸如各类交通运输、环境保护、农田水利建设。城市基础设施建设等等，都是在财政资金项目投资方向选择时，应予以优先考虑的合适领域。然而，所谓财政资金项目投资方向的最适宜领域，并不意味着国家在这方面，也采取过去那种包投资、包建设、包经营的做法。恰恰相反，在市场经济条件下，许多基础设施项目，如地铁、公路等项目的投资来源，应以政府的财政资金做引导，鼓励和吸引各方投资的参与。如可以利用BOT、TOT的方式吸引国内外社会资本参与城市基础设施项目的建设开发和运营。这样不但可以减缓政府财政资金的压力，而且可以大幅度提高该类项目的建设和运营效率。
2.基础产业和新兴产业领域
基础产业是对那些在国民经济中具有基本承载作用的产业群体的总称，它们构成了国民经济赖以运行的物质基础。就我国现阶段而言，基础产业一般应包括农业、能源、邮电通信等部门。其中，农业是基础产业中的一个特殊的产业，它为人类生存提供最基本的条件，为国民经济其他产业提供原材料和产品销售市场，同时，它也是一个既有自然风险又有市场风险的弱质产业。当前我国农业的物质基础薄弱，抗御自然灾害的能力较差，农业比较利益较低，在市场竞争中往往处于不利地位。同时，由于农产品属初级产品，在需求方面的弹性较小，经常保持相对稳定，而供给方面受自然条件的影响很大，具有很强的波动性。这种供需不平衡状态的经常发生会破坏国民经济的正常运行，而这又是难以通过市场来解决的，因此，财政资金应加大对农业项目的投入，改变对农业投资比重偏低的状况。而邮电通信业作为财政资金投向的选择之一，重要的是用财政资金引导社会资本的投入。目前经过财政资金的大量投入，我国的邮电通信业已具备了坚实的基础，这更有利于社会资本的介入。就能源项目而言，财政应着眼于调整能源结构，重点对一些稀缺资源的开发利用项目以及易于独家垄断的资源供应项目进行投资。
新兴产业是指以高科技研发为依托，能带来高附加值的，为未来经济和社会发展提供广阔的发展空间、提供就业机会的、标志一国国民经济未来发展水平的产业群体总称。新兴产业的发展，往往由中小型风险企业开始。因为这些企业在发展的初期，风险比较大，又没有足够的资产作抵押，往往难以得到银行贷款，要使其迅速发展起来，一方面需要政府为其创造良好的制度环境；另一方面则需要政府给以财政资金的支持。但从目前的情况看，政府支持新兴产业的方式并不是投入大量的资金，而是要利用财政资金的引导作用，为这些项目的投资积聚资金，如设立风险投资基金等。但这并不是我国目前的以财政资金为主的风险投资公司（或基金），而应是社会资本（含居民储蓄）为主要资金来源的风险投资公司或风险投资基金。
3.重要的资源开发领域
资源的开发与利用，是一个范围很广的概念。从国内外的情况来看，适宜于财政投资的资源开发领域，大致包括以下三个方面：
（1）重要的自然资源及大规模的国土开发
重要的自然资源及大规模的国土开发主要包括：对那些关系国计民生的稀缺资源的开发利用项目；具有某些自然垄断特点，即宜于独家垄断，以保证取得良好的规模经济效应，使社会公众能享有最低生产成本的资源开发和供应项目（例如城市供水、供电和煤气）；以及大规模、有计划的国土开发项目。国外诸如美国对其南部、西部及山地各州的长期开发，国内如对我国中西部广大地区的开发等等，都是财政资金的项目投资应予重点考虑和确保的。尽管这些方面的巨大投资需求不可能由政府单独承担，但政府对上述投资和筹资的义务与责任，则是始终不可推卸的。
（2）人力资源开发投资
人力资源开发投资是重要而典型的财政投资，主要是指教育。在西方经济发达国家，各国政府可以说都毫无例外地参与了教育这一公共产品的提供。除了极少数的私立学校（主要是教会办的学校）以外，各种教育，尤其是基础教育投资，很大程度上是由各级财政分别提供的。之所以如此，首先是教育具有极大的所谓“外溢性”作用，即对社会的发展，经济的增长有着广泛的、决定性的影响，教育水平的提高将使整个社会普遍受益；其次，从社会再分配和宏观调控的角度来看，财政资金投资于教育，有利于缓解各阶层的收入差距与分配不公现象，通过公共教育，使社会成员均可享受到国家提供的教育机会和权利。从我国目前的状况来看，财政对教育的投资与世界平均水平还有着很大的差距，所以我国的财政资金项目投资应适当向人力资源开发领域倾斜，尤其是基础教育领域。
（3）智力资源开发投资
智力资源开发投资主要指财政用于科学技术研发方面的投资。历史地看，随着市场经济的逐步发展，科学技术的研发活动，经历了一个从科学家的个体性研究发展到主要由国家进行统一协调的过程。特别是第二次世界大战以后，随着国家对经济干预的日渐增强，政府越来越成为科学技术研究的主要组织者和经费的主要提供者，国家财政亦逐渐成为政府对科学技术领域进行宏观调控的一个重要手段。在现代市场经济、社会化大生产和科学技术迅猛发展的条件下，政府的智力资源开发投资已成了提高社会劳动生产率、增加社会经济效益、增强一国经济竞争实力和促进社会进步的重要因素，是一种不可或缺的宏观调控手段，也是一项单靠私人部门、个别企业或社会团体难以胜任的国家公共事务。
一、深化投资体制改革的指导思想和目标
(一)深化投资体制改革的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。
(二)深化投资体制改革的目标是：改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
二、转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位
(一)改革项目审批制度，落实企业投资自。彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。各地区、各部门要相应改进管理办法，规范管理行为，不得以任何名义截留下放给企业的投资决策权利。
(二)规范政府核准制。要严格限定实行政府核准制的范围，并根据变化的情况适时调整。《政府核准的投资项目目录》(以下简称《目录》)由国务院投资主管部门会同有关部门研究提出，报国务院批准后实施。未经国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减《目录》规定的范围。
企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。政府有关部门要制定严格规范的核准制度，明确核准的范围、内容、申报程序和办理时限，并向社会公布，提高办事效率，增强透明度。
(三)健全备案制。对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。
(四)扩大大型企业集团的投资决策权。基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设《目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设情况。
(五)鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。
(六)进一步拓宽企业投资项目的融资渠道。允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场。经国务院投资主管部门和证券监管机构批准，选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点，通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金。在严格防范风险的前提下，改革企业债券发行管理制度，扩大企业债券发行规模，增加企业债券品种。按照市场化原则改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理制度，运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式，支持项目建设。允许各种所有制企业按照有关规定申请使用国外贷款。制定相关法规，组织建立中小企业融资和信用担保体系，鼓励银行和各类合格担保机构对项目融资的担保方式进行研究创新，采取多种形式增强担保机构资本实力，推动设立中小企业投资公司，建立和完善创业投资机制。规范发展各类投资基金。鼓励和促进保险资金间接投资基础设施和重点建设工程项目。
(七)规范企业投资行为。各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的项目；应诚信守法，维护公共利益，确保工程质量，提高投资效益。国有和国有控股企业应按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求，建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大投资责任追究制度。严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
三、完善政府投资体制，规范政府投资行为
(一)合理界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。
(二)健全政府投资项目决策机制。进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。
(三)规范政府投资资金管理。编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。
(四)简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。
(五)加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。规范政府投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善。按项目建设进度下达投资资金计划。加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。
(六)引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。
四、加强和改善投资的宏观调控
(一)完善投资宏观调控体系。国家发展和改革委员会要在国务院领导下会同有关部门，按照职责分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督，调控全社会的投资活动，保持合理投资规模，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。
(二)改进投资宏观调控方式。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。国务院有关部门要依据国民经济和社会发展中长期规划，编制教育、科技、卫生、交通、能源、农业、林业、水利、生态建设、环境保护、战略资源开发等重要领域的发展建设规划，包括必要的专项发展建设规划，明确发展的指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等。按照规定程序批准的发展建设规划是投资决策的重要依据。各级政府及其有关部门要努力提高政府投资效益，引导社会投资。制定并适时调整国家固定资产投资指导目录、外商投资产业指导目录，明确国家鼓励、限制和禁止投资的项目。建立投资信息制度，及时政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导全社会投资活动。建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准，防止低水平重复建设。
(三)协调投资宏观调控手段。根据国民经济和社会发展要求以及宏观调控需要，合理确定政府投资规模，保持国家对全社会投资的积极引导和有效调控。灵活运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等多种手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。适时制定和调整信贷政策，引导中长期贷款的总量和投向。严格和规范土地使用制度，充分发挥土地供应对社会投资的调控和引导作用。
(四)加强和改进投资信息、统计工作。加强投资统计工作，改革和完善投资统计制度，进一步及时、准确、全面地反映全社会固定资产存量和投资的运行态势，并建立各类信息共享机制，为投资宏观调控提供科学依据。建立投资风险预警和防范体系，加强对宏观经济和投资运行的监测分析。
五、加强和改进投资的监督管理
(一)建立和完善政府投资监管体系。建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。
(二)建立健全协同配合的企业投资监管体系。国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、证券监管、外汇管理、工商管理、安全生产监管等部门，要依法加强对企业投资活动的监管，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关许可手续。在建设过程中不遵守有关法律法规的，有关部门要责令其及时改正，并依法严肃处理。各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。审计机关依法对国有企业的投资进行审计监督，促进国有资产保值增值。建立企业投资诚信制度，对于在项目申报和建设过程中提供虚假信息、违反法律法规的，要予以惩处，并公开披露，在一定时间内限制其投资建设活动。
投资体制是国家经济体制的重要组成部分。它决定着国家资源的配置方式和政府管理经济的方式，决定和影响着经济结构的形成以及经济以怎样的方式增长。在计划经济时代，那种高度集中的投资体制已被实践证明是低效率的、浪费的，因而已被历史所否定。改革开放20多年来实行的，以审批制为特征的投资体制，尽管形成了投资主体多元化，资金来源多渠道，投资方式多样化、项目建设市场化等一系列新变化，但在解决资源配置谁说了算这一问题，在解决投资主体资格的问题上，并没有给出圆满的答案。因此，投资体制改革仍然是必然的。
投资说到底是个资源配置问题。资源配置由谁说了算？过去，政府虽然承认市场的作用，承认企业自主地位，但遇到具体问题，总是习惯大包大揽，自觉不自觉地干了许多“错位”、“越位”的事情，这一次的投资体制改革要彻底改变政府的角色地位，彻底实现政企分开，减少投资中的行政干预，充分发挥市场配置资源的基础性作用。可以说，这是资源配置向市场的真正回归。
《决定》出台的时机选择得非常巧妙。它是在新一轮宏观调控取得初步成效，而许多人担心会不会出现通货紧缩，许多人忧虑投资增速快速回落可能造成不利影响之时出台的。事实上，以往宏观调控屡屡出现的“一管就死，一放就乱”的现象以及“一刀切”的弊病，很大程度上与投资体制有关。这一次《决定》中明确了用核准制取代审批制，放宽社会资本的投资领域等一系列新规定、新措施，无疑将极大地拓宽不同投资项目的融资渠道，充分调动各类投资者、特别是民间投资者的积极性，从而保证投资增速的持续、稳定，进一步用投资拉动经济增长。
《决定》出台之后，有几件事将考验投资体制改革的进展和结果：
其一，企业在拥有更充分的投资自之后，能不能用好这个权？企业能否对投资项目的市场前景、经济效益等等做出准确的判断和科学的风险评估？能否对项目的环境保护、资源利用、安全生产等方面的要求做出详尽的可行性分析并拿出具体方案？总之，企业项目决策的能力能否提高，能否把投资自用好是投资体制的基础性建设任务之一。
其二，投资体制改革之后，融资体制何时配套改革？企业自主投资必须自主解决资源来源，如果现行融资体制迟迟不能改革，企业无法拓宽融资渠道，融资方式单一，银行又做不到独立审贷，投资中介服务也跟不上，那么，投资体制改革将很难深入下去。
（二）纳入财政预算管理的专项建设资金中用于固定资产投资的资金；
（三）经县政府同意，由政府融资平台从金融机构组织或其他机构（单位）借贷、或资本市场募集的借款，用于固定资产投资的资金；
（四）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入，土地使用权出让金等其他财政性资金中用于固定资产投资的资金；
（五）法律、法规规定的其他属于政府性投资的资金。
二、实行政府性投资项目年度计划申报
（一）申报原则。
1.必须符合国家、省、市相关法律、法规、规章和政策的要求；
2.必须符合全县国民经济和社会发展规划和计划；
3.必须坚持量力而行、量入为出，综合平衡、保障重点。
（二）申报要求。
1.申报主体。县本级投资项目由县各主管部门提出申请，镇（区）级投资项目由镇（区）政府（管委会）提出申请。
2.申报时间。政府性投资项目年度计划的申报为每年年底之前，逾期不申报的不得列入下一年度实施计划。
3.申报范围。政府性投资项目年度计划申报的范围包括：
（1）城市市政公用设施基础性项目；
（2）政府建设的安置房、经济适用房和廉租住房；
（3）农林水等公共设施建设项目；
（4）交通基础设施项目；
（5）教育、文化、卫生、体育、广电等非经营性建设项目；
（6）公检法司基础设施建设项目；
（7）政府机关建设项目；
（8）其他需要政府投资、审批的项目。
4.申报内容。申报内容包括：
（1）项目建设法人单位；
（2）项目概况（重点说明项目建设的必要性）；
（3）主要建设内容；
（4）项目计划总投资；
（5）资金来源有效证明（财政预算安排、上级专项补助政策依据、经财政部门审定的融资计划）；
（6）建设周期。
三、做好政府性投资项目年度计划的审定工作
每年9月份起，县各主管部门及各镇（区）向县政府投资主管部门（县发改委）申报下年度项目投资计划。县发改委会同县财政局、住建局、国土局、规划局、环保局等主管部门依据县城乡建设规划、土地利用总体规划等相关规划、县财力状况等，按照项目建设的轻重缓急分为新建、续建（含改扩建）和拟建三大类，进行综合评审后，向县政府提出下一年度政府性投资项目投资计划建议方案，经县政府常务会议审定通过后，予以下达。
四、加强政府性投资项目年度计划的执行与管理
（一）经县政府审定的政府性项目年度投资计划，是安排年度政府性投资项目的主要依据。计划一经下达，未经县政府同意不得更改。计划执行过程中，因上级政策调整等因素，确需调整政府性项目投资计划的，须经县政府常务会议审定同意。
（二）项目年度计划是项目审批的前置条件。未纳入政府性投资项目年度计划的，县发改委不得启动项目审批程序。
（三）政府性投资项目审批实行项目建议书、可行性研究报告、初步设计（含投资概算）审批程序。未经县发改委审批项目建议书，县规划局、国土局、环保局等部门不得进行规划选址、用地预审、项目环评。
（四）对纳入政府投资计划管理的项目，必须严格实行投资控制管理，严格以概算控制预算、以预算控制决算；未纳入年度政府性项目投资计划的项目，县财政部门不得拨付项目前期工作费用和项目建设资金。
（五）县发改委作为政府性投资项目的综合管理部门，负责政府性投资项目计划编制和项目审批等综合性工作。
（六）县财政部门作为政府性投资项目资金管理部门，负责对政府性投资项目的财务活动实施管理和监督，做好财政资金的调度和拨付，确保政府投资项目资金专款专用。
（七）政府性投资项目实施主管部门（领办单位）要认真履行项目计划申报程序，按照县政府审定意见认真做好项目审批、资金筹集、投资管理等组织实施工作。
（八）县监察、审计等部门要对政府性投资项目计划管理、资金使用、成本控制等工作实行全过程监督管理。
（九）建立健全政府性投资项目月报制度。项目实施主管部门要建立健全政府性投资项目月报制度，月报表于每月初前5个工作日内分别报送县发改委和县财政局。
关键词：工程建设；投资项目；经济评价
中图分类号：F407.92 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）005-000-01
长期以来，投资规模、投资项目、投资资金来源等均对政府的投资地位造成重大影响，政府投资缺乏选择性，但伴随不断深化的投资体制改革的发展，政府逐渐失去了唯一投资主体地位，如天然气能源等工程建设方面，企业逐渐成为一类投资主体。工程建投项目受到多种因素影响，且存在三高因素，即高不可预见性、高不确定性以及高风险性，为保证投资的可靠性以及安全性，需要采用经济评价对工程建设投资项目进行分析。
一、工程建投项目的经济评价含义
项目经济评价的根本依据主要是指在一定发展规划基础上，即社会经济发展战略、地区发展规划等，进行可行性的研究，并充分运用科学计算、分析项目经济指标，继而得出较为全面的经济结论[1]。工程建投项目的综合分析主要立足于两个方面：其一，就投资主体的经济利益从项目内在的经济因素进行分析；其二，就国民经济效益从项目社会经济因素进行分析。此外，工程项目可行性研究的重要组成部分是工程建投项目经济评价，其中经济评价指标不仅是企业实施投资决策的基础，而且是决定企业工程建设投资项目的命运。
二、工程建投项目经济评价的原则
目前，受到我国社会经济体制的影响，工程建投项目经济评价需要依据现代化手段进行分析，即首先应当制定可行性建投方案，其次应当对工程建设项目进行考察，最后判断投资行为的合理性、可行性。为保障经济评估结果的合理有效以及实用真实，除需要重视工程建投项目经济评价科学性和合理性外，还应当重视其公正性和科学性，因此，工程建投项目需要坚持五原则。
其一，科学性原则；这一原则是判定投资项目评估结果安全性以及考察评估方法、指标体系科学性的重要依据，能够有效避免由于不正确方法等导致不符合实际结果情况出现。其二，客观公正原则；该原则要求负责人员以及单位需要重视公平和公正，坚定自身立场，以事实作为提供基础资料和计算数据的实用且具备可靠性保障的依据。其三，投入和产出相匹配原则；经济效益是工程建设项目投资的最终目的，而投资效益的最大化以最低的成本投入表现出来，为保障建设投资项功能目的，需要相关投资配套，重视项目中的辅助投入，严格坚持工程建投项目的投入和产出相匹配。其四，资金时间价值原则；不断变化的时间对工程建投项目中资金投入的回报造成重大影响，因而经济评价中需要对资金投资回报作出预期评估。其五，投资项目寿命周期原则；项目的寿命周期又可以被称为是计算期，主要包括对经济评价中经济效益的年限时间、计算方案费用等内容；项目经济评价中常规方案内的建设、实施两阶段对资金投入和结束方案的具体时间进行了规定。
三、工程建投项目经济评价的内容
结构工程建投项目经济评价主要可以分为财务、国民经济评价两个层次[2]。其中财务评价又被称为是投资主体的经济利益，其指的是在相关法律基础上且符合当前国家税收制度约束的这一大环境背景，对可行性的研究报告进行鉴定以及分析，进而提出财务费用，费用的主要内容应当包括税金、收入、成本和投资等。以投资项目为作为财务评价的基础，对项目建成投产后的各类财务状况进行测量分析，即对工程建投项目的盈利情况、偿债能力和外汇效果进行测算。
而国民经济评级因资源合理配置作为主要原则，从国家和社会需要两个角度出发，不仅需要分析工程建设投资项目的费用和效益关系，而且需要以社会折现率以及影子价格、汇率、工资等相关经济评价参数为参考依据，进而对国民经济需要在建设投资项目中付出的价值进行分析和计算。此外，凭借对建设投资项目给国民经济创造的效益，可实现检验和评价宏观经济层面工程建设投资项目应用合理性的目的，检测的内容既包括项目决策的科学性分析，又包括项目决策的合理性分析[3]。除此之外，采用不确定分析法可以实现对不断改变的不确定因素进行测量，通过对不确定因素变化情况的分析和计算为工程建投项目提供科学且可靠的理论支持。
四、工程建投项目经济评价的注意事项
首先，应当重视基础数据的准确性；工程建投项目的经济评价应当以工程项目的实际情况作为立足点，继而进行全面且系统的评判，从而为能够相关资料收集的准确性和及时性提供保障。分析其原因在于，具备科学性、实用性以及有效性的预测方法能够适应于资料占有和目标预测两方面，而且持续的跟踪预测能够实现滚动的发展，流动资金等其他基础性的数据能够承担准确务求的工程建设项目经济评价。其次，需要重视价格的合理性；所谓价格的合理性是指价格既能够基本符合价值又能够反映市场供求，而投资主体的经济利益便是工程建投经济评价中的价格[4]。项目建投工程经济评价中，将当前的价格体系作为评价基础，可有效实现对合理价格的有效预测，但当前的价格受某些因素的影响易产生变动，因此工程建投项目需要以偿债能力和盈利分析能力作为基础，对投资项目的价格作出合理的调整。
综上所述，项目经济评价指标一定程度上能够在企业项目投资的效果中起决定作用，综合项目内在经济因素和项目社会经济因素两方面对项目经济评价进行综合分析，其不仅评价投资主体的经济利益，还需要对国民经济的效益进行评估。良好运用工程建设项目的经济评价可行性研究分析，不但能够有效实现投资主体追求投资效益的目的，还可以极低的成本实现最大的经济效益。
参考文献：
[1]李雅琴.工程建设投资项目经济评价方法及应用研究――以合肥乌鲁木齐路油气合建站为例[J].上海煤气，2014，24（2）：41-46.
[2]李宏艳.浅析工程建设投资项目的经济评价[J].黑龙江科技信息，2014，15（10）：171.
在持续国家投资拉动内需的背景下，以及各级政府财政收入的逐年增加，政府投资项目在国家基本建设中所占的比重逐年提高，投资方式也在不断创新。由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与一般投资项目不同的特点。通常理解，政府投资项目应该大多数是为社会提供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。也会涉及一些虽盈利却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。如何对政府投资公益项目进行融资，融资方式途径、渠道方法等的创新，也是摆在不同时期、不同市场环境、不同项目上值得探讨的热点话题。
1.对公益性政府投资项目的界定
1.1政府投资项目的概念
政府投资项目，就是以政府为投资主体对建设项目进行投资的项目。依据项目产品自身的特点及市场环境不同，我国目前政府投资项目可以分成两类：（1）基础性项目，即体现在社会经济领域，包括交通、能源、水利、通讯等设施的建设，这类项目仍属经营类项目范畴，建设后有长期、持续、稳定的收益，项目自身虽具备一定的融资能力，但由于不能通过市场自行有效调节，所以需要政府参与投资。根据基础性项目的特点，这类项目在管理上有条件实行项目法人责任制，法人不仅负责项目筹划、设计、建设实施、还要承担部分资金筹措、投资控制直至生产经营管理、归还贷款以及资产保值增值的责任。（2）公益性项目，即体现在社会公共领域，包括文化、教育、卫生、党政机关、政法和社会团体等项目，这类项目是为社会发展服务的，建成后由有关单位无偿使用，难以产生直接的回报，所以由政府作为单一的主体投资建设。
1.2公益性项目及公益性政府投资项目特征
1.2.1公益性项目
公益性项目属于纯公共物品，作为纯公共品，它不能通过向受益者或使用者收费获得经营收入，故其建设资金以及建成以后的运行、维护费用，主要来源于政府财政性资金和以政府财政信用为基础的融资；其投资是非营利性的投资；投资主体为政府，长期以来无论是西方发达国家还是发展中国家，政府都责无旁贷地担负起公共物品的提供者的责任。
1.2.2公益性政府投资项目的特征
通常，公益性政府投资项目具有三个方面的特征，即：（1）资金来源基本由财政收入支付；（2）投资不能产生微观的财务效益；（3）这种投资形成的固定资产在使用上是无偿的。这三个特征就决定了公益性政府投资项目的管理方式不同于经营性政府投资项目。
2.政府投资公益项目融资中的实际问题分析
一般来说，公益性项目投资的资金绝大部分来自财政资金，具有无偿性的特点；同时，与资金来源的特征相对应，大部分公益性项目的使用也是无偿的，免费向全部社会成员提供服务。但是，城市经济建设的加快使得整个城市往往会对公益性产品的需求大幅上升，而公益性项目的特点又决定了其投资主体只能是政府。从一些城市公益性项目投融资的实践来看，公共品的生产供给主要以财政融资为主，市场融资所占比例很小，这种融资结构决定了公共物品的生产设施管理不是按照市场机制运作的，而是由政府投资、政府拥有、政府运作的公共事业。以事业性为主体的发展模式，虽然在一定程度上有利于维护社会公平，防止私人垄断，但另一方面，由于政府有限的财政资金难以满足公益性项目的巨大投资需要，而在现行财政体制、金融体制下，政府又不能利用银行信贷和发行债券来筹集投资资金，公共物品的生产供给严重落后于国民需求，导致供需矛盾加剧，严重影响社会福利水平的快速提高。而且这种模式缺乏竞争激励机制，是导致现有公共物品的生产机构运作效率低下、人员冗杂、创新不足、技术革新缓慢、腐败浪费等问题的重要因素。
以政府财政信用为基础的融资无论是在融资渠道还是在融资方式上均受到很大程度的限制，这导致一些城市的公益性项目建设中存在一个非常普遍、非常突出的问题，即在项目建设期内政府可用于项目建设的财政性资金（包括预算内基本建设资金和预算外专项建设资金）往往难以满足项目建设所需要的资金。
3.政府投资公益项目融资的创新方式
在现在的政府投资公益项目融资的实际中，现实做法是：为弥补公益性项目建设期内的资金需求缺口，改变公共品的生产供给过多依赖于政府财政的局面，政府必须设法以自身的财政信用作保障，在建设期内集中地从其他渠道，如国内外银行或民间投资者等，筹集建设资金。然后在项目建成后的一段时间内，再用财政资金慢慢地向银行偿还贷款或向民间出资者支付投资回报。
现在，全国各地的政府投资公益项目越来越多，也造成了政府投资公益项目融资方式的多样性，政府吸引投资的渠道也越来越丰富，本文下面仅仅推举论述两种方法，以供交流。
3.1政府项目补偿费质押贷款方式
此方法中：（1）定义、特点和适用条件。政府项目补偿费质押贷款方式是指在无未来现金流的公益性项目下，政府代替公益性项目的所有使用者向政府性项目建设单位承诺，在一定时期内以项目补偿费形式拨付财政性资金给项目建设单位，作为其项目收入，项目建设单位再以政府的项目补偿费作为质押担保向银行（包括政策性和商业性银行）申请贷款。其主要特点是：政府没有直接向银行贷款，也没有直接向银行提供贷款担保，没有违反有关国家法律规定，贷款的第一责任主体不是政府，而是项目建设单位。其适用条件包括：项目本身不具备收费条件或不产生未来现金流；项目是一种人人受益的公共工程，尤其是城市路桥，河道改造和治理和城市给排水系统等市政基础设施；以政府财政资金的拨付作为项目建设开发的收入，项目的建设单位是政府授权或新建的政策性公司或事业机构。（2）该融资方式的理念。政府项目补偿费质押贷款方式意味着给无未来现金流收入的公益性项目赋予了经营的理念。政府成立的项目公司虽然是政策性公司或事业机构，但是政府本着经营项目和资产的意识，代替公益性项目的所有受益人以小部分财政资金作为项目的使用费，赋予公益性项目未来现金流，从而使得项目公司能够以这部分未来现金流申请到银行贷款，筹集到的银行贷款资金。而在原来的政府直接投资方式下，政府的投资资金必须全部利用财政资金，而不能利用银行贷款。
3.2以政府项目补偿费吸引民间主动投资方式
此方法中：（1）基本定义和适用条件。①基本定义：在无未来现金流的公益性项目下，政府面向非政府投资主体，采用公开招标或磋商交易等方式确定项目投资主体，项目投资主体在政府授权的经营期限内建设，开发，管理或维护该公益性项目，获得政府拨付的财政资金作为项目报酬，当授权经营期限已满，将项目无偿转让给政府。②适用条件：项目是不具备收费条件或不产生未来现金流的公益性项目；项目投资主体是非政府投资主体，包括国有企业，股份公司，民营企业或外资企业等；项目投资主体不仅承担项目的投资，还承担项目的建设、开发、运营、管理和维护等；政府向非政府性的项目投资主体支付财政资金作为项目补偿费，以此来获得非政府投资主体开发经营的公益性项目；非政府投资主体以来自政府财政资金的补偿费作为项目建设、开发、运营或维护的收入；必要时政府还得有部分政策优惠或支持，加大吸引民间资本主动投资的激励。（2）主要特点。①本身的主要特点：对于政府来说，政府不必直接承担项目建设期的各种风险，也不必以财政资金直接出资，还不必为项目投资总额负债，从而有利于政府降低财政风险。政府只需在授权期限内较为平均地支付补偿费，这也有利于政府平衡财政预算和管理预算外资金。对于项目投资主体来说，这种投资方式具有稳定的项目收入，比较适合于稳健型的非政府投资主体，此外，也有利于协调政府和企业的关系。②以政府的项目补偿费吸引民间投资主动投资方式与BOT方式的不同点：第一：前者适用于没有经营收入或不具备收费条件的公益性基础设施项目，而BOT只适用于经营性或具备收费条件的基础设施项目，如：发电厂，收费公路和桥梁，城市污水处理等。第二：在前者的方式下，由于项目本身不产生未来现金流，所有项目的建设开发，运营维护等费用最终还是要有政府承担。在BOT方式下，项目投资主体主要以项目自身资产和未来现金流作为资金偿还保证，对政府没有或者只有有限的追索权。③以政府项目补偿费吸引民间投资与政府项目补偿费质押贷款的区别。第一，项目建设单位的性质不同。在前一种方式下，项目建设单位是非政府投资主体，但包括国有企业。在后一种方式下，则是政府性质的政策性公司或事业机构。第二：资金来源不同。在前一种方式所吸引的资金是主动投资的民间资本。在后一种方式所吸引的主要是银行机构的质押贷款。第三：具体环节有所不同。在前一种方式下，还存在非政府投资主体在授权经营期满后将项目无偿转移给政府的过程。（3）以政府的项目补偿费吸引民间主动投资方式的理念探索。能够推行该种项目投融资方式的重要原因在于政府有了一种基础设施建设开发的代建和有偿回报的意识。政府作为单一投资主体又无力完成投资规模和满足城市建设发展对公益性项目的需要，解决问题的出路在于引进非政府性的民间投资，由民间投资代建公益性项目，实现投资主体多元化，但是，公益性项目本身并不产生未来现金流，这就需要政府对民间投资的公益性项目付出有偿回报。
问：请谈谈推进投资体制改革的重要意义？
答：改革开放以来，投资领域进行了一系列改革，基本形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，一些深层次的矛盾和问题还没有得到根本解决，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。
推进投资体制改革，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要举措，对当前加强和改善宏观调控有特别重要的意义。首先，深化投资体制改革，确立企业的投资主体地位，减少政府对企业生产经营活动的直接干预，有利于更好地发挥市场配置资源的基础性作用，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。其次，深化投资体制改革，促进行政管理、国有企业、财政税收、金融信贷等方面的改革，有利于建立企业和银行自我激励、自我约束的机制，促进社会主义市场经济体制的进一步完善。第三，深化投资体制改革，改进对外商投资和境外投资的管理，有利于进一步扩大对外开放，更好地利用国际国内两个市场、两种资源，为经济发展拓展更为广阔的空间。第四，深化投资体制改革，加快政府职能转变，有利于政府把工作重心转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。第五，深化投资体制改革，有利于消除产生投资盲目扩张等问题的体制性根源，增强经济健康发展的内在活力和动力。
问：请您具体谈谈深化投资体制改革与当前加强和改善宏观调控之间的关系?
答：深化投资体制改革，是加强和改善宏观调控的重要举措。客观地分析，我国经济发展中反复出现的一些突出矛盾和问题，其根本原因是经济体制不完善，机制转换滞后，经济结构不合理，增长方式粗放。当前，要把解决某些行业盲目投资、低水平扩张等突出问题所采取的一系列宏观调控措施落到实处，必须标本兼治，深化经济体制改革，特别是进一步改革投资体制，建立健全投资主体自主决策、自我约束的机制，强化银行独立审贷的责任，减少行政干预，完善政府对投资的宏观调控体系，有利于从根本上消除投资盲目扩张的冲动，解决经济生活中存在的深层次矛盾和问题，实现经济平稳快速发展。另一方面，加强和改善宏观调控，又为推进投资体制改革提供了有利条件。我们可以抓住投资领域暴露出的突出矛盾和问题，结合宏观调控的实践，探索有效的解决办法，防止出现一管就死、一放就乱，使投资体制改革积极健康地推进。
问：深化投资体制改革的主要目标是什么？
答：深化投资体制改革的总体目标是，按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。具体来讲，就是要改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。
问：《国务院关于投资体制改革的决定》有哪些新的重要举措？
答：概括地讲，《决定》新的重要举措主要体现在以下四个方面：一是改企业投资项目的审批制为核准制和备案制。《决定》要求，今后对企业不使用政府投资资金的建设项目，一律不再实行审批制，政府只对其中的重大项目和限制类项目进行核准，对其它项目实行备案制。二是合理界定了政府投资的职能。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化。采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式，合理使用各类政府投资资金。对非经营性政府投资项目，加快推行“代建制”。三是完善投资宏观调控体系，改进调控方式。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。四是完善对政府投资的监督管理，建立政府投资责任追究制度，健全政府投资制衡机制，建立政府投资项目后评估制度和社会监督机制；加强和改进对社会投资的监督管理，建立健全协同配合的企业投资监管体系，依法加强对企业投资活动的监督，建立企业投资诚信制度；加强对投资中介服务机构的监管，对咨询评估、招标等中介机构实行资质管理。
问：核准制与审批制的区别是什么？
答：核准制与审批制的区别主要体现在三方面：第一，适用的范围不同。审批制，只适用于政府投资项目和使用政府性资金的企业投资项目；核准制，则适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目、限制类项目。第二，审核的内容不同。过去的审批制，政府既从社会管理者角度又从投资所有者的角度审核企业的投资项目；核准制，政府只是从社会和经济公共管理的角度审核企业的投资项目，审核内容主要是“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等方面，而不再代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审核。第三，审核的程序不同。审批制，一般要经过批准“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”三个环节，而核准制只有“项目申请报告”一个环节。
从一定意义上讲，实行核准制是我国固定资产投资管理的一项重大制度创新。为保证这一制度的顺利实施，作为《决定》的附件，公布了《政府核准的投资项目目录（2004年本）》。
问：《决定》提出要健全备案制。请问实行备案制的涵义和意义是什么？
答：实行备案制，是深化投资体制改革的重要内容。《决定》实施以后，对于大多数企业投资项目，政府将不再审批，而是由企业自主决策，按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。有效地实行备案制，政府可以全面掌握投资意向信息，及时、准确地监测投资运行情况，适时投资信息，引导社会投资方向。按照《决定》的要求，国家将加强对备案工作的指导和监督，既要切实落实备案制度，又要防止以备案的名义变相审批。
