时间：2023-06-07 15:58:02
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统筹城乡卫生一体化发展的基本思路是：坚持政府主导、城乡统筹、部门协调、社会共建，突出农村卫生重点，着眼于实现城乡公共卫生、医疗服务、医疗保障、爱国卫生和行业管理一体化，建立城乡卫生事业统筹发展的体制和机制，形成以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展格局，努力缩小城乡卫生差距，切实改善城乡卫生二元结构，保障城乡居民公平享有基本医疗卫生服务。一是要统筹城乡公共卫生一体化，筑牢群众健康保障防线；二是要统筹城乡医疗服务一体化，做优三级医疗服务网；三是要统筹城乡医疗保障一体化，维护人人享有健康公平；四是要统筹城乡爱国卫生工作一体化，改善人居环境与生活质量；五是要统筹卫生行业管理一体化，增强宏观调控与发展能力。
统筹城乡卫生一体化发展的基本原则是：坚持以城带乡、共同发展；坚持统一管理、资源共享；坚持纵向整合、优化结构；坚持整体推进、综合配套。一要均衡配置卫生资源，着力消除看病难；二要开展惠民医疗措施，大力破解看病贵；三要创新特色卫生服务，切实保障看好病；四要完善公共卫生体系，未雨绸缪防好病。对此，要建立区域卫生共同体，区医院联办南强镇中心卫生院、西宁乡卫生院和高升、育才、凯旋、龙坪、广德5个社区卫生服务中心，建立以技术协作、业务指导、设备资源共享、转诊转院、会诊查房、信息互通、学术交流为主要内容的共同体，实行“五统一”管理，即财物、人事、后勤、分配、药品实行统一管理；坚持“六个不变”，即所有制性质、职工身份、财政投入、卫生政策、收费标准、职责任务不变。建立乡村卫生一体化管理机制，对村卫生室实行“三统一”管理，即国家对村卫生室投入形成的固定资产统一管理，新农合支付结算统一管理，村卫生室用药统一配送。
统筹城乡卫生一体化，有利于全区医疗卫生资源的整合，有利于推动全区医疗卫生事业的发展。区医院是三级卫生服务体系的龙头，无论是医疗技术还是综合服务能力都是最好的，保升等8个乡镇卫生院增挂船山区医院协作医院，老拱桥等60个卫生室增挂船山区医院协作卫生室标牌，建立对口帮扶协作关系，通过开展临床教学、下派人员查房、手术示教、疑难病例讨论、继续教育讲座、短期培训、巡回医疗、对口支援、双向转诊等多种方式，提高基层医务人员的整体业务素质和执业能力，达到以城带乡、共同发展、资源共享的目的。
我希望受援单位要抓住这个机遇，密切与区医院的协作，主动加强业务上的联系，虚心接受指导，充分运用区医院的教学、科研技术优势，促进自身医疗技术水平和综合服务能力的提高，为全区人民提供更为优质的医疗服务，切实解决人民群众看病难、看病贵的问题。同时也希望区医院要从支援农村卫生工作的角度认识到做好这项工作的重要性，真正体现龙头医院的实力，扩大在全区医疗卫生事业中的影响，带动全区医疗卫生事业发展再上新台阶。
党的十七大报告中明确提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应体系……在推进城乡一体化方面提出了实实在在的措施，为9亿农民带来了新的福音。新医改《意见》要求，要充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，提高医疗卫生资源利用效率，加强区域卫生规划与卫生资源的整合，鼓励共建共享。这些政策都为卫生行业指明了发展的方向，同时也对医疗服务提出了更高的要求。船山区委、区府下发了《关于统筹城乡医疗一体化发展的实施意见》，要求统筹城乡卫生均衡发展，满足城乡群众医疗卫生需求，构建和谐船山。在推进医疗卫生一体化的进程中，我院坚决拥护统筹城乡医疗一体化的政策，积极响应党和政府的号召。在全区医疗卫生单位中，我院具备了最为雄厚的人力、技术、硬件资源优势，能有力填补乡镇医疗资源的不足，我院非常愿意与乡镇卫生院、村卫生室共享医疗卫生资源，担负起作为全区龙头医院应尽的职责。
与城市相比，广大农村老百姓看病难、看病贵的问题尤为突出。大多数村卫生室缺医生、缺必要的医疗设备，这种窘况在造成农民“看病难”的同时，又把看病的农民往城里的大医院赶，增加了农民的看病成本，导致了农民因病致贫、因病返贫的现象。从去年开始，我院就开展了巡回医疗下乡活动，收到了显著成效，提高了乡村医生诊疗水平，也有力缓解了群众就医难的热点问题。
这次开展向村卫生室授牌活动，设定指导卫生室，搭建与乡镇卫生院、村卫生室的合作平台，我们有理由相信，通过开展临床教学、下派专业人员查房、手术示教、疑难病例讨论、继续教育讲座、下乡巡回医疗等多种方式，加强“三基”训练，常见病、多发病、中毒急诊抢救和国家配置基本设备操作应用等培训，一定能大幅提高镇、乡、村医务人员的整体素质和执业能力，实现社会、医院、乡镇卫生院、村卫生室、群众多方共赢的局面，使农民群众在家门口就能享受到区级医疗服务。
这次活动仅仅是一个良好的开端，在以后的工作中，我院将定期选派医疗骨干轮流前往指导医疗点进行帮扶，免费培养乡镇卫生院医疗技术和管理人员，帮助完善各项医疗规范和管理制度，提高基层单位技术水平，拓展业务范围。以此提高乡级医疗卫生工作水平，让农民群众就近享受到较好的医疗卫生服务。
关键词：少数民族地区 城乡医疗保险一体化 文献综述
城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度、城镇居民基本医疗保险构成的我国基本医疗保障体系框架已初步形成。截至2011年7月，全国城乡居民基本医保参保人数达12.7亿人，覆盖率达95%。医疗保险基本实现全覆盖的成绩下也凸显了资源重复投入、医疗保障不均等、城乡分割愈加严重等一系列问题，近年来，国内外学者对城乡医疗保险一体化进行了深入探讨并取得了丰硕成果，而少数民族地区城乡医保一体化的研究却亟待加强。笔者对比普通地区和民族地区医保一体化的研究现状并作文献综述，以期丰富该理论研究。
一、城乡医疗保险一体化研究
目前城乡医疗保险一体化研究主要集中在国内，国外关于中国城乡医疗保险一体化的研究较少，国内研究主要集中在城乡医保非一体化的原因和统筹措施上。
在城乡医保非一体化原因上，国内学者从体制和制度的视角进行了详细研究，认为城乡二元结构、政府政策、财政体制等是主要原因。如李赖志，汪红奎（2008）认为统筹城乡保险首先的制约因素是城乡二元经济的对立及城乡户籍弊端，未能带来医疗保险社会化与城市化的协调发展。张晓杰（2010）指出各区域城市化水平差距缩小,但各区域基本公共服务资源配置的差距渐趋扩大,其中社会保障和医疗水平差距巨大这一局面的形成除了历史因素和资源禀赋影响外,政策机制是造成区域差距的关键。葛延风（2007）认为对医疗卫生事业的特殊性缺乏清醒的认识,将医疗服务机构视同于一般企业,选择了一条过度市场化的改革道路,是导致医疗卫生体制变革中出现偏差导致公平性和效率低的原因之一。
在推进城乡医保一体化的对策建议中，学者提出了相应措施，如荏苒（2011）指出城乡经济社会发展一体化和城乡医疗保险一体化的关键是打破城乡二元分割的体制障碍和政策限制。郑功成（2010）提出在推进医疗保障制度建设与发展进程中，政府应改革和调整财政公共卫生支出的方向和结构, 重点资助弱势群体参加医疗保险。就具体的步骤安排上，多数学者注重实现此目标的阶段性和渐进性。申曙光，彭浩然（2009）指出全民医保的发展方向是“一元制”，但各地区应该根据具体情况，在兼顾公平性原则的前提下，通过整合制度、完善制度设计和配套措施来实现全民医保。
二.少数民族地区城乡医疗保障制度一体化研究
近年来学者的研究主要从宏观角度对少数民族地区基本公共服务进行分析，较少对少数民族地区城乡医疗保险制度一体化展开广泛深入的研究。
1. 少数民族地区基本公共服务研究
李鸿（2008）分析了民族地区与发达地区、民族地区城乡以及不同民族群体之间在公共服务领域存在的差异和突出矛盾，提出要在推进城乡经济社会发展一体化新格局的进程中，加快建立民族地区城乡统一的公共服务体制。谭彦红（2010）则运用图表、数据形象对比了民族地区与全国的基本公共服务均等化程度，包括义务教育、医疗卫生、公共基础设施、社会保障等方面。通过广西与其它地区的对比，探讨了短期要加大对民族地区的转移支付力度，长期应采取措施促进区域经济社会均衡发展的路径选择。
2.少数民族地区农村医疗保险制度研究
张红梅（2007）以重庆市酉阳土家族苗族自治县为例，分析了西部少数民族地区医疗保障制度的现状，如医疗资金运用不当、医疗条件落后等，强调只有深化合作医疗制度，才能真正促进西部少数民族地区医疗卫生事业的发展。云秀清（2007）指出民族地区农村医疗保障和农民生存权利值得引起高度关注，这种现象被描述为“双重失衡中的失衡”，据此提出了对策，即在思想上态度上重视农民和农业，医疗卫生服务体系重点放在乡村级，区别对待不同经济收入群体等等。
3.少数民族地区城乡医保一体化研究
史艳芳（2011）分析了少数民族地区的特点，就少数民族地区的新农合与城镇居民医保统筹情况与试点地区进行了对比，得出了少数民族地区二者统筹存在的问题：管理体制不顺，制度衔接不到位；筹资范围标准有差异；报销手续烦琐等，并提出了少数民族地区二者统筹需要考虑的问题：一是完善落实国家政策，提高中央宏观指导力度，改变少数民族地区社会落后状况，二是改革中国现行行政体制，妥善解决新农合、城镇新农合和城镇居民医保的统一管理归属问题，三是完善长效筹资机制，四是完善民族地区城乡医疗保险政策体系。
三、结论
综上，目前关于城乡医保制度一体化的研究较为成熟，但对少数民族地区相关方面的研究既不充分也不专门，对少数民族地区城乡基本医疗保障均等化的研究势在必行。笔者认为首先应对少数民族地区医保一体化的运行情况进行实证研究，分析其特殊性；其次运用文献资料、个案研究和比较研究归纳医保一体化的普遍规律；三是对比二者差距，研究适合少数民族地区医保一体化的路径。
参考文献：
[1]李赖志,汪红奎.基于城乡一体化的医疗保险社会化问题研究[J].黑河学刊,2008（6）.
[2] 张晓杰.城市化、区域差距与基本公共服务均等化[J].经济体制改革,2010（2）.
[3] 葛延风,贡森.中国医改:问题根源出路[M].北京：中国发展出版社,2007.
[4] 荏苒.城乡经济社会发展一体化与城乡医疗保险内涵解析[J].中国卫生经济，2011(11) .
关键词城镇化；老龄化；农村卫生资源配置；医疗保障
1江苏老龄化与城镇化交织迅猛发展
江苏省自“十一五”以来，开始了以“城乡发展一体化”为目标的新型城镇化建设，预计2020年常住人口城镇化率达到72%。与此同时，江苏农村老龄化进程也在加速，截至2015年底，60岁及以上老年人口达到户籍总人口的22%，而农村的老龄化程度更为严重，老年抚养比已高出城市6．4%。农村老年人受健康状况、劳动能力和文化程度等因素的限制，不能有效通过人口流动实现个人城镇化，只有依靠新型城镇化建设实现原居住地的城镇化才更现实［1］。然而，在城乡发展一体化的实际规划中并没有充分考虑到农村老人对基本公共服务、社会保障、养老服务资源、医疗卫生资源等方面的需求［2］，农村传统的家庭养老方式面临着养老支持弱化与养老需求剧增的矛盾。
2江苏农村卫生资源配置面临严峻考验
2014年5月，国务院《深化医药卫生体制改革重点工作》中指出:要努力推进城乡基本公共服务的均等化。目前，城乡二元经济格局依然存在，江苏城乡间的医疗卫生资源配置在政府财政支出比、卫生资源占有率、硬件建设等方面差距较大［3］。江苏农村医疗卫生服务状况长时间处于边缘化地位，城乡割裂的“碎片化”社会保障格局，阻碍了城乡一体化和城乡基本公共服务均等化的发展。
2．1城乡卫生资源共享不够，政府经费投入不足
江苏城乡医疗卫生服务割裂的状况从未改变，无序化的城乡卫生资源配置一直阻碍着城乡卫生资源的融合和共享，导致农村医疗卫生服务模式发展滞后，制约了农村卫生资源的优化配置，也限制了农村卫生服务的供给需求［4］。虽然政府不断增加对农村基础医疗卫生的投入，但缺乏可持续发展的战略性投入和完善的长效机制，导致低水平医疗服务与高水平医疗服务需求之间的矛盾日益剧烈。
2．2农村公共医疗卫生资源配置非均衡化
公共医疗卫生资源的配置归根到底是社会财富的再分配，故医疗卫生资源的配置水平与当地经济水平直接相关，马太效应十分明显。同时，城市迅速发展产生的虹吸效应也导致医疗资源高度集中在城市，农村的医疗卫生服务能力遭受重创［5］。这种农村公共医疗卫生资源配置非均衡化的现状导致城乡公共医疗资源配置的二元化局面持续恶化。经济条件较好的农村家庭直接到县市级医疗机构就诊，经济条件较差的农村家庭选择在乡镇级医疗机构就诊，却难以得到有效治疗。
2．3健全的科学诊疗卫生服务体系严重缺失
城市综合性医院的优势在于具备完善科学的诊疗制度，而目前江苏农村大多缺乏健全的科学诊疗卫生服务体系，没有有效开展与更高级医院及医生的有序对接，无法有效完成病患的合理疏导和安置。这必将导致农村小病确诊与治疗的不彻底、大病预诊与诊断的不到位、大病转移与治疗的不顺利、与更高级医院二次确诊的不对接、异地就诊无法进行等一系列严重后果［6］。
2．4农村优质卫生人才匮乏
同样受马太效应的影响，大医院凭借其资金、科研、技术等优势不断吸收优质的卫生人才，而农村医疗机构却由于居住条件、个人收入及职业发展前景等因素不断流失现有的卫生人才。据统计调查，江苏农村医疗卫生技术人员普遍年龄偏大、学历不高、医疗卫生知识有限、专业技术缺乏，严重制约了农村卫生事业的发展。同时，数据表明苏南农村对卫生技术人才的吸引力高于苏中和苏北(表1、表2)。
3江苏农村养老保障体系面临的挑战
传统农村社会中，老年人处于家庭管理的主导地位，拥有家庭资源配置的处置权，故能获得较充足的养老资源和较满意的生活照料。随着时代的发展，家庭规模日渐缩小，窄化了农村老人获取养老资源的途径，加上家庭伦理观念和尊老养老社会道德约束力的减弱，农村家庭养老功能日趋弱化［7］。与此同时，老年人寿命在不断延长，“421、422、8421、8422”家庭大量涌现，“空巢家庭”和“亲子分居家庭”已是常态，进一步削弱了子女可供养老资源。相比于城镇居民，农村老人深受多子多福与养儿防老的陈旧观念影响，多将毕生积蓄用于子女上学、嫁娶及购房，对自身养老问题却没有长远规划。此外，当前江苏农村实施的养老保险制度存在诸多不足:一是，仅仅满足了农村老人最基本的养老需求;二是，资金筹集以个人为主，政府和村集体补助只是补充，且补助标准并没有明确规定;三是，养老保险制度缺乏法律强制效力，仅仅只是一项惠民政策，居民是否参保还要依赖宣传教育和个人思想认识［8］。
4江苏农村老年人医疗保障对策
4．1健全农村老年人医疗保障制度
目前，作为农村居民基本医疗保险制度的“新农合”，覆盖面虽广，但保障水平并不高，表现出筹资总量偏低，抗风险能力弱的特点，与城镇居民的医保差距较大。浙江省近年来建立了“捆绑式”老年合作医疗保险，即个人和家庭缴费与政府补贴相结合，在现有的新农合医疗制度体系内，专门建立老年医疗保险基金账户。当“新农合”不能报销医疗费用时，可在老年医疗保险基金账户中按规定比例报销。同时，可借鉴德国的法定医疗保险制度，将江苏所有城乡老年人都纳入“城乡一体化”的老年基本医疗保障体系中。政府可通过立法明确各级政府的财政投入，强制实施老年医疗保险，强制征收保险基金［9］。
4．2促进城乡医疗纵向合作
目前，城市中大量优质的卫生资源并未被有效利用，而农村地区严重不足的卫生资源却出现利用不充分的奇怪现象。若能通过建立县、乡、村区域医疗卫生联合体促进城乡医疗的纵向合作，可有效地整合闲置的卫生资源，实现城乡卫生资源的互补［10］。联合体内实行“基层首诊、分级诊疗、急慢分治、双向转诊”的医疗秩序，这将有利于缓解“小医院看病治愈难”、“大医院看病经济难”的矛盾，也有利于农村医疗卫生机构吸引更多的病患就诊，减轻综合性医院的负担。
4．3加强农村医疗卫生人才队伍建设
一、继续深化乡村一体化管理
1、积极推行 “县镇村一体化，医生进农家”模式，将县镇村卫生组织融为一体。实行统一人员培训、统一药品配送、统一公共卫生考核、统一新农合政策实施、统一业务管理为主要内容的管理体制。(充实一些具体措施内容，可添加，*月组织培训;药品配送的方法措施)
2、积极探索多种形式的县乡村医疗服务一体化管理模式。鼓励不同规模、不同级别的医院之间积极探索以资本、技术、管理为纽带，通过整体托管、重组、联合办医、团队帮扶、城乡对口支援、区域协同医疗、组建医院管理集团、医疗联合体等多种形式的县乡村医疗服务一体化管理的有效形式。(充实一些具体措施内容，可添加**医院与**医院结对子，与**外地医院建立帮扶关系、合作关系等等)
二、加强县级医院管理
1、充分发挥县级医院的城乡纽带作用和县域龙头作用，推动城乡医院人才、技术、管理纵向流动的制度化、稳定化，加强县乡村区域医疗服务网络建设和协调，促进纵向管理的机制创新，使县级医院与城市大医院对接，向基层医疗卫生机构辐射，建立完善县乡村一体、上下联动机制，提高医疗服务体系的整体效率。
2、建立县乡村医疗服务一体化的信息支持机制。充分利用信息网络平台，建立统一管理、县乡村互通互联的医疗卫生管理信息网络平台，为实现县乡村一体化管理提供技术支撑。推动建立以电子病历和居民健康档案为基础的医院信息系统和区域卫生信息系统。从分级分工、科学合理的医疗服务体系和居民在医疗服务体系中的合理就诊流程出发，统筹规划建设区域卫生信息网络平台。加强公立医院与城乡基层医疗卫生机构信息化沟通，建立互联、互通的信息网络，及时沟通患者诊疗信息，运用信息化、网络化手段，方便双向转诊。充分运用已经建成的远程会诊系统，开展远程病理诊断和远程疑难重症会诊等服务，实现城市优质资源与县级医院的互补和相互支持，充分发挥优质医疗资源的辐射作用。鼓励有条件的县区试行患者诊疗信息“一卡通”和县、乡远程会诊，实现县域居民健康档案信息资料的有效利用。
三、强化监督检查
1、确保药品采购安全。把好药品准入关。
2、严格依法依规采购，规范采购行为。
3、加强对辖区内医疗药品的监督检查，严格执行相关规定，实行责任追究制。
4、加强对基层机构的巡查，加强对薄弱环节的重点督导。
四、加强科室管理工作
1、制订年度计划，每半年和年底做好总结，保证工作落到实处。
2、每月按时填写工作记录本及相关台账记录本，对 存在问题要有明确的整改措施。
一、继续深化乡村一体化管理
1、积极推行 “县镇村一体化，医生进农家”模式，将县镇村卫生组织融为一体。实行统一人员培训、统一药品配送、统一公共卫生考核、统一新农合政策实施、统一业务管理为主要内容的管理体制。(充实一些具体措施内容，可添加，*月组织培训;药品配送的方法措施)
2、积极探索多种形式的县乡村医疗服务一体化管理模式。鼓励不同规模、不同级别的医院之间积极探索以资本、技术、管理为纽带，通过整体托管、重组、联合办医、团队帮扶、城乡对口支援、区域协同医疗、组建医院管理集团、医疗联合体等多种形式的县乡村医疗服务一体化管理的有效形式。(充实一些具体措施内容，可添加**医院与**医院结对子，与**外地医院建立帮扶关系、合作关系等等)
二、加强县级医院管理
1、充分发挥县级医院的城乡纽带作用和县域龙头作用，推动城乡医院人才、技术、管理纵向流动的制度化、稳定化，加强县乡村区域医疗服务网络建设和协调，促进纵向管理的机制创新，使县级医院与城市大医院对接，向基层医疗卫生机构辐射，建立完善县乡村一体、上下联动机制，提高医疗服务体系的整体效率。
2、建立县乡村医疗服务一体化的信息支持机制。充分利用信息网络平台，建立统一管理、县乡村互通互联的医疗卫生管理信息网络平台，为实现县乡村一体化管理提供技术支撑。推动建立以电子病历和居民健康档案为基础的医院信息系统和区域卫生信息系统。从分级分工、科学合理的医疗服务体系和居民在医疗服务体系中的合理就诊流程出发，统筹规划建设区域卫生信息网络平台。加强公立医院与城乡基层医疗卫生机构信息化沟通，建立互联、互通的信息网络，及时沟通患者诊疗信息，运用信息化、网络化手段，方便双向转诊。充分运用已经建成的远程会诊系统，开展远程病理诊断和远程疑难重症会诊等服务，实现城市优质资源与县级医院的互补和相互支持，充分发挥优质医疗资源的辐射作用。鼓励有条件的县区试行患者诊疗信息“一卡通”和县、乡远程会诊，实现县域居民健康档案信息资料的有效利用。
三、强化监督检查
1、确保药品采购安全。把好药品准入关。
2、严格依法依规采购，规范采购行为。
3、加强对辖区内医疗药品的监督检查，严格执行相关规定，实行责任追究制。
4、加强对基层机构的巡查，加强对薄弱环节的重点督导。
四、加强科室管理工作
1、制订年度计划，每半年和年底做好总结，保证工作落到实处。
2、每月按时填写工作记录本及相关台账记录本，对 存在问题要有明确的整改措施。
摘要新医改方案确立了“让人人享有基本医疗卫生服务，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度”的目标，并正式实施。山西省目前虽在全省范围内建立了社会基本医疗保险制度，但仍存在着典型的城乡二元经济特征，城乡医疗保险水平还存在一定差距，这些问题亟待改进。
关键词城乡医疗保险一体化路径
一、山西省医疗保险制度面临的问题
1．城乡居民医疗保险差距仍然较大。城镇居民基本医疗保险覆盖面还比较小，仍然有一部分农民没有参加新农合，城镇从业人员还有几类人群参保率还比较低。
2．制度设计上缺乏总体规划安排。制度设计以不同人群为覆盖对象，险种之间存在筹资水平、保障待遇、财政补助等方面的差异，不仅影响了社会公平，而且容易形成社会矛盾。
3．管理体制不科学。目前的医疗保险制度是多元分割运行的体制，城镇职工和居民基本医疗保险由劳动保障部门管理，新型农村合作医疗由卫生部门管理，多部门管理造成管理界限混淆、管理效率低的问题，不适应城乡一体化、人口流动性的要求。
4．相关配套措施未完全跟上。现行城乡二元分治的管理模式导致了卫生资源的不合理分配，优质的医疗资源和人才涌向了城市，而农村的卫生机构则明显不足。医疗费用支付机制不科学，尚未建立有效的医疗服务购买机制。
5．制度运行缺乏法律保障。当前，城乡医疗保险制度之间相互独立运行，统一的社会医疗保障法难以形成。由于各项规章制度的权威性不足、独立性较强，从而导致基金流失的风险较大，难以足额征缴保险基金，继而提高医保资金的风险。
二、医疗保险城乡一体化的路径选择
1．制度普及化的初级阶段。
应彻底打破职业界限，建立一个覆盖所有就业人员的多层次、敞开式的医疗保险制度，坚持“权力与义务对等”原则，主要体现雇主的缴费责任，雇主和就业人员根据各自的承受能力参保缴费，并享受相应的保障待遇。
（1）在推进全民覆盖的具体措施中，要坚持“与户口无关，与需求挂钩”的原则，在城镇职工医疗保险与新农合之间建立城乡医疗保障“过渡区”，实行城乡居民参保平等。
（2）要加大对城乡无保人群的医保宣传力度、提高对城乡，尤其是乡村贫困群众的医疗救助。并以此为切入点构建覆盖城乡、一体多层的卫生网络体系。
（3）在医疗保险帐户身份卡的建立上，实行与个人身份证号码相一致的原则，为未来全国跨区域统筹提供条件。
2．从制度碎片转向制度衔接的过渡阶段。
（1）新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险的衔接与整合。
由于两类参保者都没有雇主缴费，其经济状况和社会地位类似，补助标准、付线、报销比例等待遇标准都大体接近，因此我们认为未来将新农合与城镇居民基本医保加以衔接和整合不仅是必要的，而且是可行的，整合难度很小。
（2）农民工大病医疗保险与城镇职工基本医疗保险的衔接与整合。
首先，专门针对农民工的医疗保险制度只能是一种暂时性的非正式制度安排，最终必然要融入其他制度。其次，农民工群体与城镇职工一样同属于被雇佣群体，其筹资模式都是“企业+个人”模式，财政原则不直接补贴，两者可以融合。
（3）失地农民医疗保险与城镇居民医保的对接与整合。
首先，失地农民大多是因为城镇扩张以及近郊工商用地而产生的，他们的生活方式与城镇居民无异；其次，失地农民由于不再拥有土地这种基本生产资料，他们的性质实际上已经等同于城镇无业居民，因此它与城镇居民基本医疗保险接轨更为合适。
3．建立城乡一体化的医疗保险制度的终极阶段。
打破身份界限，最终建立以家庭为参保缴费单位的全民医疗保险制度。即全体公民不分城乡、年龄、职业等，统一以家庭为单位参保缴费，根据家庭经济承受能力选择相应的保障待遇层次，并按家庭人口数统一缴纳参保费用。这一步的制度整合需要在家庭缴费、雇主缴费和政府补助三者之间划定界限并明确各自责任，但在待遇享受上应尽可能做到同一筹资标准下保障水平的一致性。
在完成了各自制度内的相互整合以后，两种制度将长期并存。因此应不断完善制度和政策的设计，使其最终形成制度设计相衔接、保障水平互为补充、信息资源充分共享、费用结算方便快捷的省级城乡统筹医疗保险制度。
三、实现山西省医疗保险一体化进程的保障措施
1．加大财政投入，扩大医保覆盖面。政府应加大经济支持，不断拓宽医疗卫生经费筹措渠道、优化公共财政支出结构，提高保障支出比重；同时，坚持强制性原则与政府补贴相结合，充分重视预防工作，发展小病门诊的保障，让人人都享有医疗保障。
2．给予政策支持，改革配套设施。政策主要向弱势群体倾斜，政府既要有医保政策出台，还要有经济扶持政策、管理政策、法律保护政策，更要有综合协调政策相互促进；政府必须着眼于提高整个医疗卫生体系的效率，同步推进医疗卫生事业管理体制、公共卫生体系、医疗服务提供体系和药品生产及流通体系的改革，逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，使居民个人基本医疗卫生费用负担有效减轻。
3．深化户籍改革，理顺管理体制。首先，政府应实现城乡居民身份一体化平等政策；其次，政府应该尽快整合各项医疗保障管理机构，实现统一管理，并完善相关法律法规，及时监督实施效果；再次，应在国家总体方针政策指导下，立足于山西省的实际情况，探索适合本省的城乡统筹医疗保险模式，制定相应的有效路径、改革筹资方式、优化经办机制。
4．改革筹资机制，优化经办机制。应建立一个稳定长效的筹资机制，并进行统一管理，不断提高基金统筹层次，增强基金的抗风险能力，特别要提高大病补偿的比例；同时，三大医疗保险项目应当尽快实现由同一经办机构管理。即在制度分割状态下，实行三大医疗保险基金的分账管理，当制度整合后即自然过渡到统账管理。
参考文献：
[1]郑成功.社会保障概论.上海:复旦大学出版社.2005:21―28.
关键词：医疗保险 城乡一体化 建议
随着我国医疗保险事业的的不断发展，推进我国医疗保障制度的城乡统筹一体化的医疗保障体系，是大势所趋、势在必行。改革医疗保险制度是缓解老百姓“看病难、看病贵”问题的重要途径。近几年，有些地方纷纷开始探索城乡统筹的改革，取得了很好的经验，使参保患者享受到了更好的医保待遇，受到了老百姓的欢迎，所以改变城镇居民和农村居民的医疗保险待遇分割的现象，实现人人享有较为均等的医疗保险服务，满足城乡居民医疗保障需求，是社会公平的体现，是民之所盼众之所望。
一、城乡医保一体化是深化医药卫生体制改革的必然趋势
“十二五”时期医保制度建设的中心提升医疗保险质量，而提升质量的首要任务就是实现城乡统筹。目前，我国医保参保率基本达到全覆盖，当前的主要任务是“加快健全全民医保体系”，目标就是从“人人享有”转向“人人公平享有”。
（一）城镇居民医保和新型农村合作医疗两项制度分别由人社部门和卫生部门管理实施，“各自为政”的管理模式，降低了经办部门的工作效率，也给老百姓带来了困扰。积极推进新农合和城镇医保的并轨，实现“统一机构、统一政策、统一待遇、统一管理”医保格局，能够大幅度减少人力、物力、财力等资源的浪费。
（二）现行的城乡医疗保险分块而治，各地为了全力推进城镇居民和新农合的扩面覆盖，相继退出了各种政策规定，制度的差异和空白造成了“重复参保、漏保、断保”现象，待遇水平差距大，导致了城乡居民不能充分享受社会公平。基金的分散管理不符合医疗保障基金的‘大数法则“，城乡居民都是没有固定工作的劳动者，筹资水平低，基金运行稳定性不高，使医疗保险的优越性大打折扣，影响城乡居民参保的积极性。城乡医保一体化能增强基金的抗风险能力，有利于建立公平和谐的医保制度，促进医保可持续发展。
（三）近年来我国的人民生活水平有了大幅度的提高，城乡在物质生活、文化生活上的差距也在逐步缩小，农民对社会公平的向往更加迫切。新农合制度的建立深受广大农民的欢迎，但是居民普遍反映的“看病贵、看病难”的问题，在广大的农村更为突出、更加无奈。不管什么病，必须从最底层逐级诊治，但农村医疗卫生设施薄弱，技术力量欠缺，农民难以享受到较高水平的医疗务，医疗费报销水平低，负担比城镇居民重得多，对医保的信心不足。另外，农村流动人口数量较大，更加不利于看病就医。所以说城乡医保一体化可以说是顺应农民心愿。
二、推行城乡医保一体化的几点建议
实施“城乡一体化”可以使医保覆盖面进一步的扩大，居民受惠多；医疗保险定点网点增多，简化就医报销手续；整合管理资源，提高管理效率。一方面通过政策规范统一，更有效地利用医疗资源为参保人提供更好的服务，另一方面为有效掌控基金的结余，提高基金的利用效率创造条件。但建立一体化的城乡医保不是一蹴而就的，要坚持科学发展观，根据各地实际情况，吸取各地试点经验教训，健康有序地推进，走规范、衔接、统一的路子。
（一）推进医保一体化必须要结束“两项医保”的分头管理的局面，只有职能管理部门和经办机构的统一，才能建立统一的医保管理制度和运行体系，建立经办管理、筹资水平、政府补助、保障项目、待遇水平都相同的城乡医保，避免成本上的浪费，有效的整合医保资源，将新农合逐步向城镇医保过渡，做到顺畅接轨无缝隙，实现城乡二元医疗保险制度的并轨，再最终向一元化的区域性一体化国民基本医疗保险过渡。
（二）医疗保险的基本方针是广覆盖、保基本、多层次、可持续，大部分参保人的医疗费用经过医疗保险报销后个人负担可以承受。但当少数人患大病，医疗费用高昂，使参保人员“因病致贫、因病返贫”，所以应该加大财政投入，建立大病保险和补充医疗保险制度；通过各种渠道加强政策宣传，在农村有些人参保观念淡薄，建议可以强制性全民参保；各地要根据当地的经济状况实事求是、因地制宜，灵活设置参保档次，满足不同人群的需求；开展城乡医保门诊统筹及门诊普通慢性病尤其是大病的工作，降低门诊大病患者的医疗费用负担；提高住院患者医疗待遇水平，增加报销种类和比例；逐渐实行社保“一卡通”，简化就医程序、报销手续，实现实时结算。对于一些地区的贫困家庭可以实行国家和社会救助，真正做到人人享有公平医保。
一、指导思想
以提供基本医疗和公共卫生均等化服务为核心，以提升农村卫生机构综合服务能力为目标，以调整优化农村卫生资源配置和利用为切入点，按照“保基本、强基层、建机制”的要求，缩小城乡医药卫生差距，加快农村卫生事业发展，解决基层群众“看病难”问题。
二、工作目标
通过卫生管理县镇一体化改革，建立分工协作机制，加大对口支援力度，提高农村卫生资源利用率和综合服务能力，力争经过3—5年的努力，达到50%的病人在乡镇卫生院就诊，40%的病人在县级医院就诊，形成较为完善的分级医疗制度和双向转诊制度，真正实现“小病不出乡，大病不出县”的目标。
三、主要任务
按照“三个统一，三个不变”的要求，把县镇两级医疗卫生服务连为一体，建立互为依存、优势互补的协同关系，实现资源共享、统一管理、优化结构、合理分工、相互促进、共同发展，让群众享受到“安全、有效、方便、价廉”的基本医疗服务。
（一）三个统一管理
1．人员统一管理。将镇办卫生院的人员管理权限并入县级医院。镇办卫生院人员与县级医院人员在福利待遇、职称评审、选拔使用等方面享有同等权利。按照“岗位相对固定，人员按需流动”的原则，由县级医院统筹使用调配人员，实行岗位绩效等级工资制，按需设岗，竞聘上岗，按岗聘用、合同管理，分配制度适当向乡镇岗位倾斜。
2．财务财产统一管理。县镇两级财务统一管理，独立核算；资产统一登记，分别建立台账。镇卫生院开展业务所需设备可由县级医院灵活调剂使用。加强对镇卫生院账务制度执行情况的监督和指导，规范财务管理。
3．医疗业务统一管理。镇卫生院医疗业务由县级医院统一管理，做到统一规章制度、统一技术规范、统一人员培训、统一业务指导、统一工作考核，按照功能定位和技术要求开展医疗服务。
（二）三个不变
1．机构设置和行政建制不变。县级医院和镇卫生院保留各自原有机构设置和行政建制，院级干部的管理权限不变，镇办卫生院可增挂县级医院分院的牌子。
2．镇办卫生院承担的公共卫生服务的职能和任务不变。镇办卫生院仍然承担辖区内预防、康复、妇幼保健、爱国卫生、健康教育、计划生育技术指导等公共卫生职能，县级医院给予技术指导和人员培训。
3．财政投入供给机制不变。县镇医疗机构财政投入政策和渠道不变。镇办卫生院人员工资按现行政策全额拨付，可采取“财政拨付总额预算，工作岗位按需确定”等方式进行人员经费动态管理。
四、实施步骤
第一步：健全机构、制定方案。成立卫生管理县镇一体化领导机构，制定实施方案。
第二步：广泛动员、组织实施。落实各项改革措施，全面开展一体化管理工作。
第三步：自查总结、评估验收。10月上旬，由各县级医院组织自查评估，并向市医改办写出评估报告；10月下旬，由市医改办组织对全市卫生管理县镇一体化改革工作进行考核评估，向市医改办写出评估报告。
五、主要措施
（一）建立稳定的投入机制。要在逐年加大卫生投入，不断提高卫生投入占财政收入的比例，并将新增财政投入重点用于农村卫生工作，同时，向实施县镇一体化改革的单位倾斜。财政部门要加强对农村卫生专项资金的管理与监督，切实落实应承担的资金，严禁侵占、挪用和浪费，要依据一体化改革的实际需要，安排必要的工作经费。
（二）做好县镇一体化统一规划。各部门应打破原有部门和行业界限，根据区域卫生规划和完善农村医疗卫生服务网的要求，按照“统一规划、分级负责、整合资源、合理布局、整体推进”的原则，优化配置农村卫生资源，加快建立健全以县级医疗卫生机构为龙头、镇办卫生院为骨干的农村医疗卫生服务网络。特别是在床位人员编制、专业技术人员配置、医疗设备配置等方面向镇卫生院倾斜，不断提高农村医疗卫生资源的占有量，缩小县镇医疗卫生服务差距，引导优质卫生资源不断向基层延伸。在明确各级医疗卫生机构职责分工和发展定位的基础上，依据县镇医疗卫生机构的功能定位，规范农村医疗卫生服务项目，合理制定农村医疗卫生服务价格，努力降低运行成本，控制费用增长，建立完善双向转诊制度，提高医疗卫生资源的利用效率。
（三）健全内部领导体制。在公立医院内部建立以理事会等为核心的法人治理结构，形成决策、执行、监督相互制衡的权力运行机制。镇办卫生院院长由县级医院院长提名,理事会研究通过，按干部管理权限任命，工作人员由县级医院根据实际需要选派，报卫生局备案。
（四）深化人事分配制度改革，完善分配激励机制。健全以人员聘用制度和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度。坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，打破行政职务、专业技术职务终身制,实行由身份管理向岗位管理的转变。自愿在镇卫生院工作的优秀人才和技术骨干,可采用灵活的聘用方法,实行不同的聘期；合理确定医务人员待遇水平,向优秀人才和基层岗位倾斜,完善目标、质量和效率相统一的绩效考核制度。
六、组织领导
