时间：2023-06-12 16:10:58
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安然事件后，CPA行业监管问题成为会计审计界的热点问题之一。从监管实务看，美国颁布萨班斯法案，成立公众公司会计监管委员会(PublicCompanyAccountingOversightBoard，PCAOB)，对CPA行业实行独立监管；英国革新监管框架，完善自律监管体制；国际会计师联合会（简称IFAC）决定建立一个公众利益监管委员会，监管其审计与职业道德准则制定情况；我国财政部从中国注册会计师协会（以下简称中注协）手中收回行政监管权，进一步明确财政部的行政监管职责和中注协的行业自律监管职责。从监管理论研究看，国内外学者用博弈论、市场失灵和政府管制等理论分析CPA行业存在的问题，对政府监管、行业自律监管和独立监管体制进行了深入的探讨，提出不少有价值的观点和可操作性的建议，在众多建议中，不少学者对英美原有的CPA行业自律监管体制持否定态度。英美自律监管体制是否一无是处，其体制变迁对我国有何启示？这些问题值得进一步研究。
自1853年英国爱丁堡会计师协会成立至今，注册会计师（简称CPA）行业监管已有150多年的历史。在这150多年间，行业监管部门为CPA行业制定规范，创建方法，提供服务和支持，对违规CPA进行惩戒与处罚，从而为促进CPA行业健康发展、维持资本市场稳定乃至为整个国民经济的健康可持续发展作出了巨大贡献。
英国最初的行业监管体制是纯粹的行业自律，经过150多年的发展，英国CPA行业监管体制的核心虽然还是行业自律，但与最初的行业自律相比，已发生了根本性的变化，现已形成行业自律监管、独立监管与政府监管相结合的体制。美国的CPA行业自律监管对世界各国CPA行业监管的发展影响最大，在120年的发展历程中，它由最初的纯行业自律，经过期间的政府监管与行业自律监管的不断摩擦，发展到现在的独立监管、行业自律监管与政府监管相结合的体制。英美CPA行业监管体制的变迁，在早期主要是诱致性变迁，后期是诱致性制度变迁与强制性制度变迁的交替进行。
一、英美CPA行业监管体制的变迁过程
英美CPA行业监管体制都是由最初的行业自律，经过法律规范、政府的适度监管，成立独立监管机构，发展到现在的自律监管、政府监管和独立监管相结合的混合体制。笔者将两国CPA行业监管体制的变迁过程归纳如下表所示。
二、英美CPA行业监管体制变迁动因分析
（一）监管目标引致
英国2003年后实行的是行业自律监管为主、独立监管与政府监管为辅的混合监管体制；美国萨班斯法案后实行的是独立监管为主、行业自律监管与政府监管为辅的混合监管体制。
英美CPA行业监管体制是随着CPA行业监管目标的变化而变迁的。
1.在监管目标只有一个，即保护CPA行业整体利益时，CPA行业实行的是纯行业自律监管体制，尽管提高执业质量、维护行业声誉会给公众带来好处，但从当时的监管目标本身来看，只是为了行业的生存和发展。
2.在监管目标演变为保护行业利益和维护公众利益并重时，CPA行业实行的是自律监管为主、政府适度行政监管为辅的体制。
3.在监管目标发展到维护社会公众利益为主，保护行业利益为辅时，CPA行业监管开始引入独立监管体制。以美国为例，20世纪30年代前，CPA行业监管的目标只是为了维护CPA及事务所的垄断地位，确保执业CPA的利益，行业监管是自发性的自律行为；30年代后，虽然《1933年证券法》和《1934年证券交易法》赋予了SEC监管CPA行业的权力，且SEC也是出于维护公众利益而实施监管的，但直到70年代，SEC还只是对自律监管组织进行适度监管，并不介入CPA行业日常监管，监管主体是AICPA及州注册会计师协会，监管目标仍然主要是为了维护CPA行业利益，这一阶段的监管体制是政府少量介入的行业自律监管体制；70年代后，AICPA为了避免政府过度介入CPA行业监管，而自行改革行业自律监管体制，设立POB并推行同业互查，在社会公众的呼声和政府的压力下，行业自律监管的目标发展为行业利益与社会公众利益并重，这一阶段的监管体制是政府适度监管下的行业自律监管体制；安然事件后，维护公众利益成为CPA行业监管的主要目标，行业监管体制演变为现在的独立监管为主，自律监管和政府监管为辅的体制。
（二）监管主体引致
CPA制度确立之初，人们普遍认为CPA行业监管是职业团体内部的事，所以监管主体只有行业自律组织，监管体制也只能是行业自律监管；当CPA对证券市场乃至整个国民经济的影响逐渐增大时，单纯靠市场机制监管CPA行业会造成市场失灵，政府开始介入CPA行业，并进行适度监管。此时的监管主体包括行业自律组织和政府，从而CPA行业监管体制就演变为自律监管与政府监管相结合的体制；而当CPA审计舞弊案时有发生且对证券市场影响较大、很多公众对CPA行业信誉提出质疑时，政府就会加大监管力度，或建立独立的监管机构，以避免行业或政府的不独立。此时的监管主体有行业自律组织、政府部门和独立监管机构，其监管体制也就是英美现行的独立监管、政府监管与行业自律监管相结合的体制。
但我国监管体制的变迁与监管主体的变化几乎没有必然联系。1980年我国恢复CPA制度之初，行业监管主体只有政府部门实行政府监管体制；之后政府决定成立CPA行业自律组织，并由自律组织代为履行政府职能，监管主体是行业自律组织，实行的却是政府监管为主的体制；现在的监管主体包括行业自律组织和多个政府部门，实行的是政府监管与行业自律监管相结合的体制。其监管体制变迁是政府行政命令引致，与监管主体变化无关。
三、英国CPA行业自律监管体制变迁对我国的启示
（一）英国CPA行业自律监管体制的主要贡献
1.作为行业自律监管的发源地，为各国CPA行业监管体制的建立指明了方向。
2.为行业自律监管体制树立了典范。美国的自律监管体制坍塌，英国不仅没出大问题，行业自律监管反而更加稳固，这本身就值得世界各国借鉴学习。
3.“分而治之”有其自身的优越性，它可以通过自律监管组织之间的竞争促进CPA行业的发展。
4.能够审时度势，及时调整应是英国监管体制的另一大优势。从职业团体的分散管理，到团结合作，再到加强政府监管、实施统一透明的外部监管，说明这个行业监管最古老的国家不仅没有固步自封，而且在不断寻求改进和完善策略。而一系列的改革措施在取得实质性进步的同时，也使CPA行业的公信度大大提高，自律监管也取得了重大进展。
5.与美国重在帮助教育的同业互查相比而言，英国的联合惩戒和独立惩戒措施更为严厉，监管力度更大，效果也更好。另外，对CPA个人及对事务所合伙人的经济处罚，比对事务所的处罚更重，也是英国的CPA行业监管效率更好的原因之一。
（二）英国CPA业务自律监管体制的不足之处
与其他国家的CPA行业监管体制相比，英国最大的特色是多个CPA职业组织共同实施对CPA行业的自律监管，即“分而治之”。前已述及“分而治之”的优越性，但也有其不足之处。笔者认为“分而治之”的主要缺点是：
1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA这四个被英国贸工部认可的CPA管理职业团体都设有注册委员会、惩戒委员会和申诉委员会等，负责各自的考试、注册管理、规则制定和行业监管等工作，其准入条件、执业标准和监管力度必然会有区别，从而会使监管质量和会员的执业质量有差异。长期以来，六大职业团体在投诉和惩戒制度上各自为政，职业团体在投诉和惩戒程序上存在较多的差别。2.不同的职业团体间虽有合作，但更多的是竞争，在自由竞争的情况下同样存在市场失灵问题。
（三）英国CPA行业自律监管体制带给我国的启示
1.CPA职业团体与社会公众利益密切相关。由于CPA的利益与社会公众不尽一致，社会公众理应要求加强对CPA的监管。而CPA职业团体出于自身生存和发展的需要，同时迫于政府部门和社会各界的压力，必然会规范CPA执业行为，监管CPA提高审计质量，维护行业信誉，从这点来看，CPA职业团体与社会公众的利益又是一致的。
2.政府对CPA行业的适度监管是非常必要的，但政府的监管应是宏观管理与指导，而不应介入CPA行业的日常细节管理。
3.条件允许时，可成立独立的监管部门，以弥补行业自律监管的独立性不足和政府监管的官僚性缺陷等问题。
四、美国CPA行业自律监管体制变迁对我国的启示
（一）美国CPA行业自律性监管体制的优点
AICPA作为世界上最有影响的会计职业组织，其行业自律监管为CPA行业监管的发展作出了重大贡献，主要表现为：
1.为CPA执业制定了最系统完整的审计准则体系。
2.成立公众监督委员会（POB），设立证券市场业务部（SECPS），对上市公司和非上市公司CPA审计业务分别管理，创新了行业监管体制。
3.同业互查制度是较为有效的自律监管方法。
4.在安然事件前，POB的监管被多数人认为是有效和值得推广的。
（二）美国行业自律监管体制的缺陷
1.POB受经费等诸多因素限制，并不能独立发挥监督作用。POB的经费来源是通过AICPA下属的SECPS从所监管的会计师事务所筹集。因为缺乏财务上的独立性，POB不可能完全独立于注册会计师行业，所发挥的监督作用极其有限。AICPA和原“五大”对POB的支持不够，也是POB不能发挥应有监管作用的一个重要因素。2.美国注册会计师行业近几年与SEC的关系过于紧张，AICPA利用其影响削弱了SEC对注册会计师行业的监督作用。3.同业互查被认为是“相互挠痒的组织”，未能发挥应有的作用。4.美国的自律监管重在帮助教育，对会计师事务所和注册会计师的处罚措施不力，其处罚形式只限于会员权力范围内，一般只是强制后续教育和暂停会员资格，最严厉的措施也就是取消会员资格，但这并不会对被处罚人的执业产生实质影响。
（二）美国行业自律监管体制对我国的启示
1.AICPA的很多监管理念和方法是值得我国学习和借鉴的，不能因为安然事件就否定美国的行业自律监管。
2.注册会计师协会应正确处理好公众利益与行业利益的关系，AICPA因法律没有授权其监管地位，使其过分地强调了维护行业利益，最后将自己陷入CPA行业的代言人角色，这是值得中注协吸取的教训。
3.从SEC与AICPA长期存在的矛盾中可以得出，政府监管与行业自律监管的密切配合是CPA行业监管发展的方向。
4.同业互查虽然不具有强制性，但它是美国CPA行业自律监管的最有效方法，为美国CPA行业监管作出了巨大贡献。虽然每次同业互查都被评为“优秀”的安达信，仍没有逃脱解体的命运，但我们可以想象，如果没有同业互查，类似安然事件的审计失败案早已发生。同业互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查责任等需要改进。但同业互查为CPA行业自律监管方法指明了方向，我国CPA行业的执业质量检查应大胆借鉴。
对于安然事件后美国实行的独立监管体制，众说纷纭，评价不一。笔者认为其运行效果有待于实践检验，现在对其评价为时尚早。
一、银监会各项职能的正面效应
（一）整合银行业监管力量，建立统一的监管框架。银监会成立以前，我国银行业监管体制属于典型的多元监管体制，人民银行有关监管司局负责对金融机构的业务监督，中央金融工委负责对金融机构的干部监督管理，国有商业银行还有专门的外部监事会负责监督管理。由于多头交叉监管，一方面导致金融机构疲于应付各部门的监管，另一方面却可能出现监管“真空”。银监会的成立，有效地整合了各部门的监管力量，克服了多头监管的弊端，有利于形成统一全面的监管框架和对金融机构的全面监督管理。
（二）进一步确定中央银行货币政策的独立性。单独设立银监会，不仅是为了将央行的双重职能予以分离，加强银行业的系统监管，更重要的是为了维护和加强中央银行自身的独立性，有利于提高相关货币政策决策机制的透明性，增强货币政策的独立性。在我国央行具有监管和货币政策双重职能的时候，央行有动力予以救助以减轻其监管责任，但也可能导致金融机构的“道德风险”，甚至诱发通货膨胀。将监管职能从央行分离，单设银监会的做法，将有效地增强中央银行货币政策的独立性，有利于保持物价水平稳定。
（三）有利于提高银行业监管专业化水平，以应对金融全球化与金融创新的浪潮。八十年代以来的金融全球化与金融创新浪潮此起彼伏，对银行业监管产生了较大影响，尤其是增加了新的监管对象——外资金融机构，并改变原有监管对象的行为，加之金融创新层出不穷，不仅增加了整个金融系统的复杂性，而且加大了金融机构的风险。由于不同业务的交叉以及金融控股公司的出现，监管的难度也日益加大。因此，建立专业化的银行监管机构，使监管者的工作职责更专一、工作目标更明确、范围更集中，可以更好地防范金融机构的风险，维护金融机构的稳健经营，使监管效率大为提高。
二、银行业监管体制运行中可能面临的问题与障碍
应当指出的是，机构变革仅仅是金融监管体制改革的组织保障，单纯的监管组织机构改变并不能代替深层次的改革。监管机构如何设置充其量只能算是第二位重要的问题，监管理念、监管制度、监管技术和监管模式的变革才是深层次的根本性改革。《巴塞尔协议》关于有效银行监管的核心原则认为，有效银行监管的必要条件是：法律赋予的独立性，制约平衡机制，相对稳定充足的资金来源以及相应的吸引和留住优秀人才的激励机制。从银监会的体制框架看，我们认为必须妥善处理好以下几个方面的关系：
（一）银监会与中央银行的关系问题。主要体现在两个方面：一是监管信息的共享问题。央行制定和实施货币政策的微观基础是金融机构经营行为、财务状况和风险控制情况、企业与个人的信贷行为。而这些信息来自于监管当局对金融机构的现场检查和非现场检查。在信息来源上，两个机构也许会存在一定的摩擦和障碍。因此，建立银监会与央行之间充分、及时的信息沟通机制至关重要。二是对出现流动性风险和退出市场的金融机构的资金救助问题。由于中央银行履行最后贷款人职责，对出现流动性风险和退出市场机构提供资金支持问题，在银监会成立以后，牵涉到两个部门的协调与配合。银监会应当在对金融机构风险正确评价的基础上，及时审慎地向中央银行提出对高风险金融机构提供资金支持。中央银行资金支持的形式应当逐步向成熟市场经济国家靠拢，尽量减少直接发放信用贷款救助，而是通过再贴现形式或某一中介（如设立的风险救助基金、存款保险机构）来发放救助资金。否则，在救助问题上，可能出现央行拯救过度造成金融机构的道德风险，或是拯救不足影响整个金融体系的稳定。因此，建立中央银行与银监会之间的有关金融稳定的协调机制已成为一个紧迫的问题。
（二）银监会与证监会、保监会的业务分工与配合问题。随着金融创新以及金融控股公司的出现，不同种类金融机构业务的日益交叉，金融业综合经营、混业经营将成为一种趋势。交叉性业务的出现，既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。因此，有必要对各个监管机构的职能明确分工，对交叉业务协调配合落实监管职责。
（三）银监会与地方政府的关系问题。在对地方中小金融机构监管的问题上，地方政府与银监会应当在制度上明确监管的层次与次序。地方政府应当定位在大股东的位置，对地方中小金融机构的重大问题实施内部监督管理，银监会作为外部监管者应当以维护整个金融系统的稳定为目标，要防止大股东侵犯存款人和其它债权人、小股东利益的做法。否则，有可能出现地方政府运用当地金融机构的资源发展地方经济，而将金融机构的风险向中央银行转嫁的风险。同时，银监会与地方政府的关系也是关系到银监会独立行使其监管职责的重要问题。
（四）银监会的内部制度建设问题。尽管已经搭建机构的组织架构，但银监会的独立性、监管理念、监管文化、激励机制与监管技术等问题都是迫切需要解决的问题。这些问题解决的如何才是决定银监会体制是否能有效运转的关键因素。现在可以肯定的是，银监会的设立已经打破了原有多头监管的体制，原有的监管理念、监管文化也势必要经历改革扬弃的过程。
三、实施深层次制度变革，完善银行业监管体制的政策建议
（一）实现监管的独立性。我们在加快金融机构体制改革的同时，要尽快建立可信赖的监管机制。另一方面就是要建立一支具有较高专业水准和一定规模的现场检查队伍，负责组织对各地区之间的机动交叉检查。其目的是避免目前监管当局的分支机构的监管者与当地的被监管对象之间存在千丝万缕的联系造成监管的弱化。尽管理论上我们可以建立对监管者定期的异地轮换制度，但考虑到人员流动的高昂成本，实际工作中很难行得通。相反，可替代的制度安排是建立强有力的现场检查队伍，实行异地交叉检查，这应是体制约束下的最优方案。
（二）分阶段逐步设立银监会的分支机构。在省一级建立一支业务精良、规模强大的监管队伍。待今后随着监管业务的发展，再根据需要逐步延伸到地市或县一级机构。这样，将有效地减小机构变更带来的不必要的震荡和机构设置过多导致的高昂成本。
自1853年英国爱丁堡会计师协会成立至今，注册会计师(简称CPA)行业监管已有150多年的历史。在这150多年间，行业监管部门为CPA行业制定规范，创建方法，提供服务和支持，对违规CPA进行惩戒与处罚，从而为促进CPA行业健康发展、维持资本市场稳定乃至为整个国民经济的健康可持续发展作出了巨大贡献。
英国最初的行业监管体制是纯粹的行业自律，经过150多年的发展，英国CPA行业监管体制的核心虽然还是行业自律，但与最初的行业自律相比，已发生了根本性的变化，现已形成行业自律监管、独立监管与政府监管相结合的体制。美国的CPA行业自律监管对世界各国CPA行业监管的发展影响最大，在120年的发展历程中，它由最初的纯行业自律，经过期间的政府监管与行业自律监管的不断摩擦，发展到现在的独立监管、行业自律监管与政府监管相结合的体制。英美CPA行业监管体制的变迁，在早期主要是诱致性变迁，后期是诱致性制度变迁与强制性制度变迁的交替进行。
一、英美CPA行业监管体制的变迁过程
英美CPA行业监管体制都是由最初的行业自律，经过法律规范、政府的适度监管，成立独立监管机构，发展到现在的自律监管、政府监管和独立监管相结合的混合体制。
二、英美CPA行业监管体制变迁动因分析
(一)监管目标引致
英国2003年后实行的是行业自律监管为主、独立监管与政府监管为辅的混合监管体制;美国萨班斯法案后实行的是独立监管为主、行业自律监管与政府监管为辅的混合监管体制。
英美CPA行业监管体制是随着CPA行业监管目标的变化而变迁的。
1.在监管目标只有一个，即保护CPA行业整体利益时，CPA行业实行的是纯行业自律监管体制，尽管提高执业质量、维护行业声誉会给公众带来好处，但从当时的监管目标本身来看，只是为了行业的生存和发展。
2.在监管目标演变为保护行业利益和维护公众利益并重时，CPA行业实行的是自律监管为主、政府适度行政监管为辅的体制。
3.在监管目标发展到维护社会公众利益为主，保护行业利益为辅时，CPA行业监管开始引入独立监管体制。以美国为例，20世纪30年代前，CPA行业监管的目标只是为了维护CPA及事务所的垄断地位，确保执业CPA的利益，行业监管是自发性的自律行为;30年代后，虽然《1933年证券法》和《1934年证券交易法》赋予了SEC监管CPA行业的权力，且SEC也是出于维护公众利益而实施监管的，但直到70年代，SEC还只是对自律监管组织进行适度监管，并不介入CPA行业日常监管，监管主体是AICPA及州注册会计师协会，监管目标仍然主要是为了维护CPA行业利益，这一阶段的监管体制是政府少量介入的行业自律监管体制;70年代后，AICPA为了避免政府过度介入CPA行业监管，而自行改革行业自律监管体制，设立POB并推行同业互查，在社会公众的呼声和政府的压力下，行业自律监管的目标发展为行业利益与社会公众利益并重，这一阶段的监管体制是政府适度监管下的行业自律监管体制;安然事件后，维护公众利益成为CPA行业监管的主要目标，行业监管体制演变为现在的独立监管为主，自律监管和政府监管为辅的体制。
(二)监管主体引致
CPA制度确立之初，人们普遍认为CPA行业监管是职业团体内部的事，所以监管主体只有行业自律组织，监管体制也只能是行业自律监管;当CPA对证券市场乃至整个国民经济的影响逐渐增大时，单纯靠市场机制监管CPA行业会造成市场失灵，政府开始介入CPA行业，并进行适度监管。此时的监管主体包括行业自律组织和政府，从而CPA行业监管体制就演变为自律监管与政府监管相结合的体制;而当CPA审计舞弊案时有发生且对证券市场影响较大、很多公众对CPA行业信誉提出质疑时，政府就会加大监管力度 ，或建立独立的监管机构，以避免行业或政府的不独立。此时的监管主体有行业自律组织、政府部门和独立监管机构，其监管体制也就是英美现行的独立监管、政府监管与行业自律监管相结合的体制。
但我国监管体制的变迁与监管主体的变化几乎没有必然联系。1980年我国恢复CPA制度之初，行业监管主体只有政府部门实行政府监管体制;之后政府决定成立CPA行业自律组织，并由自律组织代为履行政府职能，监管主体是行业自律组织，实行的却是政府监管为主的体制;现在的监管主体包括行业自律组织和多个政府部门，实行的是政府监管与行业自律监管相结合的体制。其监管体制变迁是政府行政命令引致，与监管主体变化无关。
三、英国CPA行业自律监管体制变迁对我国的启示
(一)英国CPA行业自律监管体制的主要贡献
1.作为行业自律监管的发源地，为各国CPA行业监管体制的建立指明了方向。
2.为行业自律监管体制树立了典范。美国的自律监管体制坍塌，英国不仅没出大问题，行业自律监管反而更加稳固，这本身就值得世界各国借鉴学习。
3.分而治之有其自身的优越性，它可以通过自律监管组织之间的竞争促进CPA行业的发展。
4.能够审时度势，及时调整应是英国监管体制的另一大优势。从职业团体的分散管理，到团结合作，再到加强政府监管、实施统一透明的外部监管，说明这个行业监管最古老的国家不仅没有固步自封，而且在不断寻求改进和完善策略。而一系列的改革措施在取得实质性进步的同时，也使CPA行业的公信度大大提高，自律监管也取得了重大进展。
5.与美国重在帮助教育的同业互查相比而言，英国的联合惩戒和独立惩戒措施更为严厉，监管力度更大，效果也更好。另外，对CPA个人及对事务所合伙人的经济处罚，比对事务所的处罚更重，也是英国的CPA行业监管效率更好的原因之一。
(二)英国CPA业务自律监管体制的不足之处
与其他国家的CPA行业监管体制相比，英国最大的特色是多个CPA职业组织共同实施对CPA行业的自律监管，即分而治之。前已述及分而治之的优越性，但也有其不足之处。笔者认为分而治之的主要缺点是:
1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA这四个被英国贸工部认可的CPA管理职业团体都设有注册委员会、惩戒委员会和申诉委员会等，负责各自的考试、注册管理、规则制定和行业监管等工作，其准入条件、执业标准和监管力度必然会有区别，从而会使监管质量和会员的执业质量有差异。长期以来，六大职业团体在投诉和惩戒制度上各自为政，职业团体在投诉和惩戒程序上存在较多的差别。
2.不同的职业团体间虽有合作，但更多的是竞争，在自由竞争的情况下同样存在市场失灵问题。
(三)英国CPA行业自律监管体制带给我国的启示
1.CPA职业团体与社会公众利益密切相关。由于CPA的利益与社会公众不尽一致，社会公众理应要求加强对CPA 的监管。而CPA职业团体出于自身生存和发展的需要，同时迫于政府部门和社会各界的压力，必然会规范CPA执业行为，监管CPA提高审计质量，维护行业信誉，从这点来看，CPA职业团体与社会公众的利益又是一致的。
2.政府对CPA行业的适度监管是非常必要的，但政府的监管应是宏观管理与指导，而不应介入CPA行业的日常细节管理。
3.条件允许时，可成立独立的监管部门，以弥补行业自律监管的独立性不足和政府监管的官僚性缺陷等问题。
四、美国CPA行业自律监管体制变迁对我国的启示
(一)美国CPA行业自律性监管体制的优点
AICPA作为世界上最有影响的会计职业组织，其行业自律监管为CPA行业监管的发展作出了重大贡献，主要表现为:
1.为CPA执业制定了最系统完整的审计准则体系。
2.成立公众监督委员会(POB)，设立证券市场业务部(SECPS)，对上市公司和非上市公司CPA审计业务分别管理，创新了行业监管体制。
3.同业互查制度是较为有效的自律监管方法。
4.在安然事件前，POB的监管被多数人认为是有效和值得推广的。
(二)美国行业自律监管体制的缺陷
1.POB受经费等诸多因素限制，并不能独立发挥监督作用。POB的经费来源是通过AICPA下属的SECPS从所监管的会计师事务所筹集。因为缺乏财务上的独立性，POB不可能完全独立于注册会计师行业，所发挥的监督作用极其有限。AICPA和原五大对POB的支持不够，也是POB不能发挥应有监管作用的一个重要因素。2.美国注册会计师行业近几年与SEC的关系过于紧张，AICPA利用其影响削弱了SEC对注册会计师行业的监督作用。3.同业互查被认为是相互挠痒的组织，未能发挥应有的作用。4.美国的自律监管重在帮助教育，对会计师事务所和注册会计师的处罚措施不力，其处罚形式只限于会员权力范围内，一般只是强制后续教育和暂停会员资格，最严厉的措施也就是取消会员资格，但这并不会对被处罚人的执业产生实质影响。
(二)美国行业自律监管体制对我国的启示
1. AICPA的很多监管理念和方法是值得我国学习和借鉴的，不能因为安然事件就否定美国的行业自律监管。
2. 注册会计师协会应正确处理好公众利益与行业利益的关系，AICPA因法律没有授权其监管地位，使其过分地强调了维护行业利益，最后将自己陷入CPA行业的代言人角色，这是值得中注协吸取的教训。
3.从SEC与AICPA长期存在的矛盾中可以得出，政府监管与行业自律监管的密切配合是CPA行业监管发展的方向。
4. 同业互查虽然不具有强制性，但它是美国CPA行业自律监管的最有效方法，为美国CPA行业监管作出了巨大贡献。虽然每次同业互查都被评为优秀的安达信，仍没有逃脱解体的命运，但我们可以想象，如果没有同业互查，类似安然事件的审计失败案早已发生。同业互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查责任等需要改进。但同业互查为CPA行业自律监管方法指明了方向，我国CPA行业的执业质量检查应大胆借鉴。
对于安然事件后美国实行的独立监管体制，众说纷纭，评价不一。笔者认为其运行效果有待于实践检验，现在对其评价为时尚早。
一、交通运输行业监管的内涵及构成要素
监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制和间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。主要包括经济性监管和社会性监管两方面的内容。
从世界上看，政府监管首先起自交通运输行业，交通运输也始终是各国政府监管的主要领域之一。这是由交通运输的性质所决定的。交通运输具有较强的自然垄断性、网络性、外部性会导致市场失灵，由此决定了政府实施监管的必要性；尤其是交通安全直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全，必须加强对交通运输的行业监管，这也是世界各国政府的通行做法。
有效实施政府监管，需要解决“谁来监管、监管什么、怎样监管、如何监督监管者”等问题。由此，交通运输行业监管的构成要素主要包括：（1）监管模式。目前世界上存在三种模式：一是彼此独立。行业监管部门与行业管理部门分设。二是合为一体。由行业管理机构同时行使行业监管职能。三是相对独立。在行业主管部门下设相对独立的监管机构。（2）监管内容。各国的交通运输监管内容大多包括，一是准入监管，是对市场主体从进入到退出的全过程监管，包括投资准入、运营准入、市场退出等。二是价格监管，是建立合理的运价形成机制的基础。市场经济下运输价格应实行监管定价，即以合理的计价成本为基础、按监管定价方法（模型）确定运输价格，包括运输企业客货运输价格、运输企业间的线路使用费等。三是互连互通监管，这是市场经济下保证路网完整性的主要手段，其核心是确保各市场主体之间必须无歧视开放路网，实现公平、公正地互连互通。四是普遍服务监管。五是社会性监管，重点是行业安全监管、对与运输有关的卫生保健、环境保护等方面监管和对运输企业履行普遍服务义务实施监管。（3）监管方式。在不同监管理念的影响下，监管方式包括保护性监管和激励性监管两种方式。主要体现在价格监管上，分别以美国的收益率监管定价方法和英国的价格上限监管定价方法为代表。（4）监管的监督制衡机制。与市场失灵一样，监管同样会存在监管失灵问题，主要包括“监管过度”和“监管不足”两种。这就带来一个问题：谁来监管监管者，即谁来审核监管机构的监管规章，从而限制其自由裁量权的滥用。需要设计一种制度对于必要的或必须的监管进行判别。
二、我国交通运输行业监管现状及存在的问题
（一）我国交通运输行业监管现状
目前，我国履行交通运输行业监管职能的部门包括交通部、民航局、铁道部等行业主管部门和国家发改委等综合管理部门。在准入监管方面，国家发改委是投资准入的主管部门，行业部门则负责对运营准入、退出的监管；在价格监管方面，国家发改委作为物价主管部门负责价格监管及成本监管，同时授权行业部门对部分服务价格实施监管；在互联互通监管方面，各行业部门各自对不同运输方式内部的互联互通实施监管；在安全监管方面，各行业部门对不同运输方式各自实施日常的安全监管。
国家交通运输部是我国公路、水运行业的行业监管部门。铁道部是我国铁路行业监管部门。中国民用航空局是我国民航业的行业监管部门。国家邮政局是我国邮政行业的监管部门。
（二）存在的主要问题
1、监管机构缺乏独立
监管机构的理想模式是保持相对独立性以避免监管侵占或监管收买，又要便于得到行业管理对监管政策实施中所需的支持，同时避免与行业管理政策相互制肘。但是目前，我国交通运输行业监管的独立性低，影响了行业监管职能的履行。在市场监管方面，行业监管机构与行业管理机构合二为一，行业监管职能与行业管理交织在一起。在安全监管方面，受铁路政企合一体制影响，铁路行业安全监管者与被监管者合二为一，制度上无法保证铁路行业监管的公正性，造成安全监管主体缺失，没有外部监管，难以克服企业自律性管理固有的制度缺陷。
2、市场监管职能分散
从国外经验来看，监管职能的统一是市场监管高效的前提条件。从我国情况来看，交通运输行业监管职能是分散和低效的。目前，我国交通运输行业的市场监管职能分散在交通运输部、铁道部、民航局、邮政局①，即使在各行业部门也是按具体内容分散在不同司局，没有形成统一的市场监管体系，不仅不同运输方式难以按照统一的原则进行监管，而且也难以对单一运输市场形成监管合力，在很大程度上影响了监管效率，不利于促进建立综合运输体系。
3、市场监管手段缺失
监管是对企业微观活动的直接干涉，需要有科学合理的监管规则、方法、程序和专业化的监管人员。目前，我国交通运输行业的政府管理以行业管理为主，对市场监管规则、方法、程序缺乏研究，监管过程不透明，也缺少专业化的监管人员。尤其在价格监管方面，《价格法》明确规定政府指导价、政府定价应当依据有关商品或者服务的社会平均成本等因素。目前，我国客货运输普遍存在成本规则缺失、信息不透明等问题，政府制定价格缺乏合理的依据。
4、监管缺乏评估监督机制
建立交通运输监管评估和监督机制，是纠正监管失灵的有效手段。目前我国运输业政府监管尚未形成明确的影响评价理念，对政府监管影响评价的对象、内容和方法的理解还缺乏清晰、明确、统一的认识，尚未形成一套系统的监管影响评价制度体系，难以做到对交通运输监管体系的持续性改进，也难以及时纠正监管失灵现状。
三、国内外经验启示
（一）有效监管是促进交通运输行业发展的关键因素
各发达国家通过建立和完善交通运输监管体制，较好地弥补了交通运输市场的缺陷，实现了纠正市场失灵的目标，既促进了运输市场竞争、提高了生产效率；又促进了运输产品供给，为用户提供了更多选择，提高了选择效率，最终提高了资源配置效率，也较好地促进了交通运输行业的发展。
（二）正确处理好行业监管与行业管理的关系
在监管体系的模式选择上，美国、英国等国家最初都强调监管机构独立性而设置了独立的铁路监管机构，但由于在实践中逐步暴露出一些问题，目前都转为行业管理与专业监管相结合的体制。从国内看，目前电力行业设置了独立性很强的监管机构，而电信、民航、邮政等行业监管职能都分散在行业主管部门的各内设机构，在实践中这两种模式都存在问题，前者过于强调监管独立而难以与行业管理职能协同配合，后者由于没有专门的监管机构而容易出现监管职能弱化等问题。
（三）正确处理好经济性监管与社会性监管的关系
各国根据交通运输发展阶段，不断优化调整监管结构。一方面，逐步放松经济性监管，实行经济性监管的综合化，通过放宽准入、赋予运输企业更多的定价权等自主经营权和统一市场监管政策，促进了市场竞争和交通运输网的互联互通，为其展开市场化运作提供更大的空间，也为通过市场方式实现综合运输提供了市场和制度基础。另一方面，不断加强安全等社会性监管，实行专业化监管，有效防止了交通安全、环境污染等对社会造成的巨大危害。
四、我国交通运输行业监管改革建议
（一）思路
构建综合交通运输体系是交通运输行业的发展方向。按照《国家“十二五”规划纲要》，我国在十二五期间将“初步形成网络设施配套衔接、技术装备先进适用、运输服务安全高效的综合交通运输体系”。我国交通运输行业监管改革应当：从深化政府职能转变出发，适应交通运输行业市场化改革进程，统筹行业管理与行业监管，实行与行业管理既相对独立又相互协同的监管模式；整合监管职能，推进市场监管综合化、安全监管专业化；优化监管结构，逐步放松准入、运价监管，强化互联互通、普遍服务义务、安全监管；探索建立激励性监管制度和对监管的评价机制；加强监管能力建设，研究制订公正透明的监管方法、程序。在此基础上，构建适应社会市场经济的依法独立、公正高效的交通运输监管体系，为建立综合交通运输体系和完善交通运输市场提供有力保障。
（二）调整交通运输行业监管机构
交通运输行业监管机构的设置应综合考虑几个因素：一是从体制环境看，目前我国仍然处于体制转轨时期，交通领域的大部制改革正在推进，综合运输管理体制尚未建立完善，行业管理与专业监管职能相互交织，关系紧密。二是从监管本身看，监管的独立性越强，所需要的条件越多，特别是需要建立与行政管理部门间的横向沟通机制，需要更多的监管资源储备，需要建立对监管机构的监督制衡机制等。借鉴美国等国家交通运输监管先进经验，建立交通运输监管机构的基本思路：一是采用相对独立的监管模式。在交通运输行业管理部门下设相对独立的经济性监管部门和社会性监管机构，只负责政策的执行而不负责政策制定；但同时要建立与行业管理的协同机制，更好地实现监管目标。二是整合监管职能。设立综合性的市场监管机构，统一负责对铁路、公路、水运、民航、邮政的运价、市场准入、互联互通、履行普遍义务行为等方面实施综合性监管；按照不同运输方式分别设立安全监管机构，分别对铁路、公路、水运、民航、邮政行业标准、安全等方面实施监管。三是着重加强监管机构能力建设。由于交通运输具有高度的技术复杂性，在确定主体准入资格、协调价格控制机制运行、监督复杂的交易活动、保护消费者权益等方面，都需要监管机构有一支包括经济学家、律师、会计师、财务分析师等组成的稳定的专家队伍，以更好地克服监管者和被监管者的信息不对称。四是按照公正透明的原则，制订监管规则、内容和程序。监管规则要体现对参与市场交易的不同运输方式的各种市场主体公平对待的原则，要充分考虑投资者、消费者、被监管企业的利益和国家的社会目标，以公正的原则协调可能的利益冲突。五是建立监管评估监督机制。通过立法建立相关的制度对监管者实施监督，以保证监管者不滥用权力和不断改进监管工作。
（三）优化交通运输行业监管内容与方式
1、价格监管
对价格进行监管并不是为了指定一个“市场价格”，而是创造一种诱发高效和创新行为的激励机制，在可能的情况下要尽量采取市场导向的干预手段。运输价格监管的总体思路：一是逐步缩小政府定价范围，适当扩大运输企业尤其是铁路企业的定价权。在竞争较为充分的客货运输领域，放松运价管制，逐步过渡到市场定价。二是加强垄断环节的运价监管，制定适用于政府监管定价的成本核算规则和监审办法，建立科学合理的政府监管定价形成和调整机制。三是加强成本监审。四是制订不同运输方式统一的定价原则，形成合理的比价关系，一方面促进运输市场结构的优化，另一方面引导运输用户合理使用交通运输方式。
2、准入监管
包括投资准入、运营准入和退出监管。准入监管是经济性监管中十分有效的监管手段，需要注重发挥好其综合效用。一是把好运输市场主体的进入关，既要确保由合格市场主体提供运输服务，促进运输市场的良性发展；又要防止运输市场壁垒过高，阻碍了有关市场主体提供综合运输服务。二是把好退出关，既要将不合格市场主体清理出运输市场，又要防止因有关市场主体拒绝提供运输服务而影响社会公共利益。
3、互联互通监管
互联互通监管的核心是确保各市场主体之间必须无歧视开放路网，其主要思路是：一是通过以完善准入监管为依托，完善运营许可管理，促进运输大市场的形成；二是重点加强对运输市场上既有垄断企业的监管，积极消除市场壁垒；三是加强对交通线路接轨、运营接入和路网使用费的监管，鼓励新投资者进入铁路市场。
4、普遍服务义务监管
基本运输服务（包括基本邮政服务）都属于国家需要保障的普遍服务，是有关企业需要履行的义务。一方面，需要加强对运输企业提供基本服务质量和数量的监管，确保社会公众得到保质保量的普遍服务。另一方面，可采取激励性监管政策，引导和促进相关企业不断降低运输成本，从而提高财政保障普遍服务资金的使用效率。
5、安全监管
在交通运输领域，安全居于核心地位，是交通运输行业实现科学发展的核心基础。在市场经济条件下，企业是运输安全的责任主体，政府是运输安全的监管主体。保障运输安全，必须充分发挥两个主体的作用。多年来，交通运输行业已建立了安全管理体系，但政府监管体系尚不完善，需要加快建立或完善：一是补充和加强不同运输方式安全监管的力量，提高监管能力；二是积极推动铁路政企分开，推动公路、水运、民航、邮政安全监管与其他职能的分离，建立健全运输安全外部监管机制；三是创新监管措施，注重现场监管与非现场监管相结合，利用现代先进技术丰富监管手段，重点在常态化监管、监督管理结果运用、监管工作机制等方面下工夫，实现安全许可审查、持续性监管并重，合规性监管、风险预控性监管并举，静态管理、动态监控并用，以及定期专项全面检查向重点突出、针对性强的常态化实时监管转变。
注：
①虽然民航局、邮政局隶属于交通部，但在职能上至今没有进行整合。
但是，随着我国社会主义市场经济发展步伐的加快，农资市场问题日益呈现多样性和复杂性，制假售假等违法行为仍然存在，特别是重大的假劣农资坑农害农事件时有发生，其重要原因之一就是农资生产销售经营主体信用缺失。针对当前农资市场主体信用缺失的状况，各级工商部门积极组织实施农资经营者信用分类监管，探索农资市场信用体系的建设，取得了初步进展。
一、农资行业的发展与特点
自上世纪九十年代，农资流通领域改革开放，农资经营由供销社一统天下的格局被打破，农资生产企业、农技推广部门、农业专业合作社、个体工商户等都纷纷涉足农资流通市场。农资行业发展到现在，已形成国有农资公司、农技站(土肥站)和个体工商户及个人的多种经济成分、多形式、多渠道格局。但随着农村社会的发展进步，农资市场日趋复杂，出现了监管主体乱、市场主体乱、农资商品乱等问题，在资源配置、流通体制、竞争机制上畸缺而无序，致使农资商品流通秩序发生紊乱现象。这些问题使监管执法的难度也相应增大，简单的市场巡查、农资质量定向检测等普通监管手段已不适应当前农资市场的发展需要，急需建立科学高效、监管有力、行动协调、反应快捷的农资市场监管长效机制。
市场经济是信用经济，信用是维持市场经济正常秩序的保证。没有信用，就没有秩序，市场经济就不可能健康发展。党的十七大报告提出“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”，2011年10月19日，国务院召开常务会议部署制定礼会信用体系建设规划，提出“十二五”期间要以社会成员信用信息的记录、整合和应用为重点，建立健全覆盖全社会的征信系统，全面推进社会信用体系建设，这一举措将有力促进我国社会信用体系逐步完善。
农资市场信用体系建设是以培养农资生产经营企业遵纪守法为核心，通过相应的制度规范、运行系统和运行机制建设，实现褒奖守信、惩戒失信，从而从根本上规范农资市场秩序，实现农资产品监管关口前移。
二、农资市场信用缺失原因分析
市场经济条件下，要求产品的生产者和经营者必须遵守行业信用。近年来，部分生产者和经营者在经济利益的驱使下，不遵守行业信用，生产和销售不合格的产品。综合分析，农资经营者不遵守行业信用主要有以下原因：
第一，行业法律法规不完善。目前，我国关于农资行业市场方面的法律法规还不完善，致使部分生产者和经营者为了获得更大的经济利益而暗地里降低农资市场生产和流通的标准，以至于不断出现农资质量问题。只有加强相关立法，才能迫使农资生产者和经营者将农资质量保障放在第一位，才能真正提高农资质量监管水平。
第二，当前我国信用体系不健全。自改革开放以来，我国经济一直保持着高速发展，这与我们注重经济快速增长的发展观念和发展模式是分不开的，但与此同时，我们却在相当程度上忽略了社会的信用建设，特别是市场参与者的诚信建设。个别生产者和经营者为了获取高额的经济利润，坑蒙拐骗消费者，不求企业的长远发展，不求自身信用建设。农资行业之所以出现屡禁不止的质量问题，也与这一行业的参与者忽视自身信用建设分不开。
第三，缺少社会信用建设的氛围。在过去相当长一段时期内，由于信用体系不完善，信用管理制度和法律不健全，对失信行为的处罚力度弱，导致社会的各行各业都缺少信用建设的氛围。这种缺少信用建设的社会氛围对于农资行业也存在一定程度的影响，导致农资市场不断出现问题。
三、构建农资行业信用体系的对策
2011年8月18日，国家工商总局在全国工商系统企业信用分类监管经验交流会上提出，利用三年时间建立世界上最大的“国家级经济户籍库”，对全国多达上千万家企业划分不同的信用等级，相应给予不同的监管方式。建设农资市场监管信用体系，是新时期顺应社会诚信建设的必然趋势，也是农资行业加强市场建设的必由之路。笔者认为，构建这一信用体系必须做好以下几个方面的工作。
(一)建立农资市场信用管理体系
建立以“政府主导、工商牵头、部门参与、协会配合”的农资市场信用管理体系，完善农资企业综合信息数据库，进一步健全完善农资市场信用管理体制，明确农资市场信用管理工作的职责、内容、程序、方式、手段等。工商部门对农资市场信用体系建设框架进行总体设计，并对各部门、各行业、各地区的具体建设方案组织协调。
加强农资企业综合信息数据库的建设，以信息化管理为手段，对农资生产、经营企业开展信用信息征集，实行辖区管理，及时更新，确保企业信用信息的全面性、及时性和准确性，同时逐步实现工商、农业和质监系统的互联互通，资源共享。
1.公开企业基本登记事项记录。企业登记事项是企业最基本的信息，属于社会公共信息，是了解企业信用的原始数据，依法通过网络向社会，提供查询服务。
2.公开违法行为记录。对行政处罚结果按照分类监管的不同要求进行公开，作为企业信用信息予以记录并可提供社会查询；对吊销营业执照的企业依法吊销公告。
3.公示典型违法企业。对违法情节特别严重、社会反响强烈的典型案件，将该企业违法情况通过网络等形式。
(二)建立农资市场信用标准
农资市场信用标准是评价农资生产和销售企业信用等级的尺度和依据。只有在全国范围内实行统一的市场信用标准，坚持独立、公正和审慎的原则，严格按照标准和程序进行评价，保证评价结论的合法性和权威性。2007年1月，全国整规办和国资委共同印发了《关于加强行业信用等级试点管理工作的通知》。这是为我国农资市场信用标准建设而做的初期努力工作。经过三年多的实践，已经取得了一定的成效，但距离我国建立起真正意义上的农资市场信用标准还存在不足之处。为此，一方面要在农资经营者信用分类监管的基础上继续朝制度化、规范化方向迈进，另一方面，还要通过发动社会力量参与其中，从而做到对信用评价单位的信用等级核实无误。只有这样，农资市场信用标准才能真正在实践中取得成效。
(三)完善农资市场信用评价制度
农资市场需要严格按照标准和程序运行的信用评价制度，以保证评价结论的合法性和权威性。建立由政府部门、农资行业和社会三方组成的评价主体则是必然选择。例如由工商部门对企业的农资市场信用作出相应的评估，积极借鉴农资行业协会意见和建议，并采取听证的方式多方听取社会意见，对企业农资市场信用作出正确的评价。
工商部门可以农资经营者“经济户口”为依托，结合对经营主体市场交易行为的动态监管，对所掌握的
与其信用相关的主体资格、经营行为、遵纪守法情况、商标注册认定、广告行为、合同管理、质量认定、受表彰奖励情况等信息进行定量、定性分析，确定各类经营主体的信用等级，将其分为A、B、C、D四个等级(A级为守信企业，B级为警示企业，C级为失信企业，D级为严重失信企业)，从而在日常监管中加大对A级农资经营户的扶持力度，适度管理B级农资经营户，强化C级农资经营户的监管力度，严管D级农资经营户，定期向社会农资经营者的信用信息，预警和引导农资消费。同时，在农资经营者中大力开展“文明诚信企业、商户”、“守合同重信用”企业、“农资商品放心店”争创活动，引导农资经营者诚实守信，营造重信誉、守信用、讲诚信的良好经营氛围。
同时，鉴于政府能力的有限性，有必要引入专业评估部门来帮助政府分担农资市场信用评价工作的压力。专业的农资市场评估部门作为独立于政府、企业、行业协会之外的独立评估机构，由于与其他部门之间不存在隶属关系，因而在评估过程中更能体现独立性与公正性。因此，政府有必要在顺应市场经济发展的同时，出台相应的政策，支持和鼓励专业农资市场评估组织的发展。
(四)建立农资市场信用披露制度
农资市场信用相关信息的收集、整理、汇总和存档，是做好农资市场信用工作的基础。政府应当利用电视、报纸、广播、互联网等方式来将农资行业信用状况向广大消费者公布，确保行业内其他相关企业和普通民众能够通过多种途径了解这些信息，从而为企业的经营和生产提供借鉴，为消费者的消费选择提供依据。鉴于当前信息传播技术和手段的现状，保证农资市场信用披露的真实性和有效性，必须做到以下三点：
1.构建农资消费预警网络。充分利用工商、农业、质监等部门的检测手段和专业技术优势，实现检测结果共享。同时，不断加强农资商品质量监管，及时市场监管预警信息和农资消费指导信息，保证农民用上合格放心农资。
2.政府担任农资市场信用披露的主体。不论是利用电视、报纸、广播或是互联网等传播手段，政府必须作为农资市场信用披露的主体，只有这样，才能确保信息的真实性和权威性。
3.建立信息反馈制度。由于政府能力所限，无法确保每次披露的农资市场信用完全真实准确，需要通过社会反馈进行修正和调整。
(五)完善农资市场信用奖惩体系
工商、农业、质监等农资市场监管部门可以根据信用等级状况，对农资生产经营企业实行分类监管。对长期守法诚信企业要给予宣传、支持和表彰，如在年检、抽检、行政审批等方面给予便利；在农资直补政策享受和农资龙头企业评选等相关优惠补助政策方而优先，建立有效保护和激励机制。
同时，还要建立严格的不合格农资退市制度。按照法律法规的规定，对质量不合格农资严厉查处，及时追回、收缴、罚款；对虚假宣传的，及时警告并消费警示。对严重违反农资管理制度，制假售假等严重失信的市场主体，实行重点监管，可采用信用提示、警示、公示、取消市场准入、限期召回商品以及其他行政处罚方式进行惩戒，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
四、加快农资市场信用体系建设的保障措施
加快农资市场信用体系建设要以创新农资市场监管体制和提升行业监管效能为主线，按照“引导、规范、提升”的总体思路，通过实施农资企业信用分类监管，结合农资打假，建立上下互动、横向互通的监管机制，进一步深化农资信用体系建设，引导农资企业加强自律建设，营造诚信守法、公平竞争的良好经营环境和放心的消费环境，实现农资监管关口前移，从源头上确保农业生产和农产品质量安全。
(一)加强法制建设，提供制度保障
农资市场信用体系建设涉及农资市场建设的诸多方面，要逐步建立健全农资市场信息管理制度，不断提高农资市场信用法制建设水平。要在调查研究的基础上，积极推动有关农资市场信用法律、法规的制定与完善，保障农资市场信用体系建设依法进行。
(二)加强舆论宣传，营造守信氛围
开展多种形式的农资市场信用宣传活动，形成人人讲信用、人人重信用、守信为荣、失信为耻的良好社会氛围。农资生产经营企业要开展重合同、守信誉、依法经营的活动，倡导文明经商，形成有效的企业自律：农资行业协会要积极普及农资基本知识，提高农民对农资的鉴别能力，维护消费者合法权益。
关键词：建筑行业；微观准许；准许管理体制；持续发展
中图分类号：F426
文献标识码：A
文章编号：1009-2374(2009)17-0060--02
我国建筑业从1978年改革开放起，就进入了高速发展期，至今建筑业已成为我国经济支柱产业，为国家改革开放30年做出了大极贡献。但在这一发展过程中，随着我国市场经济的形成，政府对建筑业管理体制也有诸多不适应行业发展的问题出现，从而导致建筑市场的规范程度与市场经济不相匹配。诸如政府从宏观上重点要求建筑总承包企业的注册资本金、从业技术人员数量来核定资质等级，但这些宏观指标并没在实施中带来具体表现，从而使得联营挂靠等诸多不宜市场良性发展的问题产生。
一、建筑业现行准许管理体制描述及问题
(一)建筑业现行准许管理体制描述
中华人民共和国建设部第159号令规定：建筑业企业(建筑业企业，是指从事土木工程、建筑工程、线路管道设备安装工程、装修工程的新建、扩建、改建等活动的企业)应当按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等条件申请资质，经审查合格，取得建筑业企业资质证书后，方可在资质许可的范围内从事建筑施工活动。国务院建设主管部门负责全国建筑业企业资质的统一监督管理。国务院铁路、交通、水利、信息产业、民航等有关部门配合国务院建设主管部门实施相关资质类别建筑业企业资质的管理工作。省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门负责本行政区域内建筑业企业资质的统一监督管理。省、自治区、直辖市人民政府交通、水利、信息产业等有关部门配合同级建设主管部门实施本行政区域内相关资质类别建筑业企业资质的管理工作。其资质序列、类别和等级规定如下：
1、资质序列：施工总承包、专业承包和劳务分包三个序列。取得施工总承包资质的企业(以下简称施工总承包企业)，可以承接施工总承包工程。施工总承包企业可以对所承接的施工总承包工程内各专业工程全部自行施工，也可以将专业工程或劳务作业依法分包给具有相应资质的专业承包企业或劳务分包企业。取得专业承包资质的企业(以下简称“专业承包企业”)，可以承接施工总承包企业分包的专业工程和建设单位依法发包的专业工程。专业承包企业可以对所承接的专业工程全部自行施工，也可以将劳务作业依法分包给具有相应资质的劳务分包企业。取得劳务分包资质的企业(以下简称劳务分包企业)，可以承接施工总承包企业或专业承包企业分包的劳务作业。
2、资质类别和等级：施工总承包资质、专业承包资质、劳务分包资质序列按照工程性质和技术特点分别划分为若干资质类别。各资质类别按照规定的条件划分为若干资质等级，建筑业企业资质等级标准和各类别等级资质企业承担工程的具体范围，由国务院建设主管部门会同国务院有关部门制定。其国家各级职能部门管理的资质权限如下：
国务院建设主管部门对下列资质和类别进行管理：施工总承包序列特级资质、一级资质；国务院国有资产管理部门直接监管的企业及其下属一层级的企业的施工总承包二级资质、三级资质；水利、交通、信息产业方面的专业承包序列一级资质；铁路、民航方面的专业承包序列一级、二级资质；公路交通工程专业承包不分等级资质、城市轨道交通专业承包不分等级资质。
工商注册所在地省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门对下列资质和类别进行管理：施工总承包序列二级资质(不含国务院国有资产管理部门直接监管的企业及其下属一层级的企业的施工总承包序列二级资质)；专业承包序列一级资质(不含铁路、交通、水利、信息产业、民航方面的专业承包序列一级资质)；专业承包序列二级资质(不含民航、铁路方面的专业承包序列二级资质)；专业承包序列不分等级资质(不含公路交通工程专业承包序列和城市轨道交通专业承包序列的不分等级资质)。
工商注册所在地设区的市人民政府建设主管部门对下列资质和类别进行管理：施工总承包序列三级资质(不含国务院国有资产管理部门直接监管的企业及其下属一层级的企业的施工总承包三级资质)；专业承包序列三级资质；劳务分包序列资质；燃气燃烧器具安装、维修企业资质。
建筑业企业可以申请一项或多项建筑业企业资质；申请多项建筑业企业资质的，应当选择等级最高的一项资质为企业主项资质。取得建筑业企业资质证书的企业，可以从事资质许可范围相应等级的建设工程总承包业务，可以从事项目管理和相关的技术与管理服务。
(二)建筑业现行管理体制问题分析
我国现行建筑业管理体制，从政府对该行业宏观的管理上，表面上是没有什么问题的，资质分类很全，分级已很到位，但问题是，宏观解决后，在体制运行中并没有得到微观的支持，从而出现了以下几方面的不利因素：
1、从建筑业资质的准入条件(注册资本金、科技人员数量)高导致工程挂靠行为发生：建筑工程产品，是一个十分个性化的产品，除建筑产品的结构安全设计需要强大的理论支持外，其完成产品的成型最重要的是工程施工管理经验，而这一经验又主要体现在实际的项目具体管理者身上。诸多的建筑施工管理者本身已完全具备工程项目的管理能力，但要注册一个公司来营运工程承包管理就被过高的准入条件所限制，由此，这部分人就将自己承接到的项目挂靠一个有资质的公司来解决自己的不足。反过来，作为很多有资质的建筑公司，他们又接不到工程，在利益的驱动下，正好就与这些能接工程又没有资质的人提供了方便，从而形成了建筑业工程承包的挂靠市场。这一市场行为的出现，给建设工程管理带来了极其不利的影响。
2、从建筑业科技人员的流动性大导致在企业注册的科技人员不能在注册企业就业：建筑企业是订单式的生产方式，这一特殊生产方式对建筑业科技人员的就业稳定带来了极大的挑战，从而以导致建筑业科技人员频繁流动成为常态。由此大量的企业注册科技人员，实质并没有在注册企业就业，这一现象就导致了资质要求的科技人员数量和人员质量准入条件的不可能。
3、从项目部管理团队水平决定单项目运行成功关键导致业主对建筑企业的淡漠：虽然国家对建筑总承包企业设置了较高的准入条件，但这对项目业主来说，并不重要，他们认为，单一项目运行成功的关键在项目管理团队，而不在建筑企业，这一因素也导致众多的业主选择好项目运团队后，由团队自己去找一家有资质企业来应付国家的宏观准入条件管理。
二、建筑业微观准许管理体制研究及优势
从我国改革开放30年来，建筑市场已步入到相对成熟阶段，通过各类工程项目管理吸取的经验教训，建筑业准入体制 管理可从以下几个方面进行管控运行：
(一)从建筑业企业资质宏观要求向微观管控转变
1、建筑企业注册资本金不设限制：建筑企业的资本金注册后，并不等于该资本金就能够为合作对方承担起有效的责任，况且公司法还规定，有限责任公司是以公司的资产承担有限责任。这一法律规定实质就说明注册资本并不能解决企业承担义务的本质性要求。有效解决这一建筑企业承担义务的方法是：用法律的形式规定，在项目开工前，要求建筑企业按一定比例缴纳履约保函(保证金)来解决这一问题。这一方法不但有效解决了建筑企业在出现违约时的兑现，而且还迫使建筑企业强化自己的信用，从而获得金融机构的支持，让企业真正走上应付政府宏观要求的注册资本金，而转向自己主动增大注册资本来获得业主及金融机构的支持和信用。
2、建筑企业宽泛的注册科技人员准入要求转向企业关键技术人员要求：根据建筑产品这一特殊生产方式带来的建筑从员工不稳定实际情况，加之科技人才流动频繁这一不可抗拒的社会自然现象，对建筑企业要求多少科技人员已不切合实际。为有效解决这一行业问题，在企业准入规则中，仅要求建筑企业满足该企业准入的建筑类别相对应的1～3名专家即可，这几名专家的作用是制定企业标准，掌握国家技术准则并在自己的企业内执行，总结经验教训，确保企业能健康持续的发展。在现行建筑企业中，不管企业大小，真正对企业技术起到关键作用，也就是这几个专家团队，而不是全部科技人员，至于其他的科技人员，作用在具体的项目工程中，而不在企业高层。
3、建筑企业资质对承接项目的准入条件转向项目团队人员资格的审查。作为一个项目，不管建筑企业的资质有多高，真正运行项目的是项目团队的水平，特别是建造师(项目经理)和项目技术负责人的个人素质决定着项目成功的关键，由此政府应从原有重企业资质向项目开工前重对项目团队人员资格能力的审查，这一制度设计，可改变企业现有应付政府对企业资质科技人员的要求，转变为主动的培养和留住项目管理科技人员，同时也改变了科技人员靠企业生存而转化为，企业必须依靠科技人员才能生存的互动作用。
4、建筑企业繁杂的资质类别及等级要求转向简单的行业备案。由3.1.3制度设计所知，建筑企业的资质等级也不在重要，而重要的是将建筑业从业人员的专业类别与建筑业类别相通，形成专业化人才，并对这些专业化人才建立健全个人信用档案，对他们的职业德进行信用约束，对他们的职称和资格认定，除理论考试外，重点放在实践经验和能力上。这样就可以推进建筑企业的资质等级改革，从而逐步取消资质等级，建筑企业仅进行简单的行业备案即可，国家从对企业宏观的资质审批转向微观的项目团队资格审查。
(二)从业主开发资质和注册资本要求向项目资本金监控转变
业主开发资质和注册资本的要求并没有实质解决项目资金的正常运行，为有效维护市场经济的良性运行，政府职能部门应重点制定项目资本金制度和项目资本金监控使用制度，对项目资本金不到位的项目，决不能开工建设，这样做虽然可能对当期城市建设进程有所阻挡，但对国家经济的运行和长期效应非常有益。同时应强行业主在工程开工前向总承包商出据银行支付保函。这一制度设计有效解决项目业主单位盲目开工建设和故意拖欠，同时也迫使业主单位加强自身的信用建设。
三、结论
我国在20世纪80年代全面引进了西方管理会计的理论和方法，管理会计在工业企业当中得到了广泛的运用，但银行业管理会计体系的建设却还相对落后，对管理会计的研究略显不足，管理会计在商业银行经营管理中的重要性尚未得到充分认识。
中国加入世贸组织以后，市场环境不断变化，国内金融业务逐步向外资放开，银行竞争进一步加剧，外部监管更加严格，商业银行必须从资金、装备、人才、技术、营业网点布局、业务品种等方面提高竞争能力，银行业也迫切需要寻找新的利润增长点，传统的粗放型的银行财务管理模式不再适应。银行所面临的一个非常实际且具有战略性的选择就是应用管理会计，通过管理会计的方法进行银行的成本核算、盈利分析、业绩评价、资产负债管理、预算管理等，提高银行的管理水平和竞争力，建立业绩一流的银行。
一、管理会计在我国商业银行应用的现状
近年来，许多银行都在探索性地实施管理会计，已收到了一些成效。但是，由于管理会计的复杂性，加上国内市场环境以及银行组织架构、管理模式与国外先进银行都有很大不同，所以，银行业管理会计体系的建设还相对落后，主要表现在以下几个方面：
（一）国有商业银行的机构和部门设置不合理
目前，各国有商业银行的机构和部门设置在很大程度上仍沿用了计划经济下的设置方式，基本上属于直线职能制的组织体系。纵向上组织结构层次多，按省、市、县、区等设置分支机构，实行分块管理，基本不考虑环境、资源及客户情况，上下级之间的关系主要仍是一种行政隶属关系，经济利益制约的特征不明显；横向上，同一级别的内部职能部门多，部门职能的内涵和外延一直缺乏明确的界定，责任往往难以分清，产品和客户数据难以获得，内部转移价格计算的盈利也只能作分析之用，结果不容易被各级管理层所接受，更难以作为考核所用，这些都给管理会计实施带来了相当大的难度。
（二）没有建立科学的成本核算体系，成本主体缺位
我国商业银行的成本核算基础较为薄弱，成本项目普遍在200个左右，且绝大多数为间接费用。在成本核算过程中， 长期以来都是以机构作为核算对象，分产品、分部门、分客户、分货币、分营销渠道的成本核算体系尚处于起步阶段，建立在成本核算体系之上的预算管理体系难以搭建。成本主体缺位，从而无法计量各成本主体完整的投入产出状况和创利能力，成本预算和控制乏力，成本的粗放核算决定了成本意识淡薄，成本主体的缺位造成事前缺少准确的预算，事中缺乏有效的监控，事后则无法对机构、部门、产品和客户的成本开支情况进行正确的量化评价。
（三）商业银行的产品缺乏准确的定价机制
随着利率市场化进程的加快，商业银行如何进行定价管理，成为目前一个十分迫切的问题。在我国现行金融体制下，中国人民银行制定和调整主要金融产品价格，如存贷款利率、金融服务收费标准等，各商业银行作为产品既定价格的接受者，缺乏产品定价自。随着金融体制改革的深入和金融市场的成熟，利率市场化是大势所趋，各商业银行将面临自行确定存贷款利率的问题――即产品定价。然而，银行内部各个单位和部门之间发生的转移行为，并不象真正的市场行为一样有一个客观的交易市场存在，这就导致内部转移价格的确定相当主观，有时甚至不合理。对银行来说，内部转移价格的确定主要涉及内部资金转移调拨定价和间接费用的分配两大问题。虽然银行经营管理理论提供了完备的产品定价模型，但在实践操作中，定价模型中的资金成本、费用成本、风险成本等关键要素难以确定。
（四）分部门、分产品的业绩评价机制难以推行
兼顾公平与效率的业绩评价机制以及相应的薪酬激励机制，是商业银行完善公司治理的重要内容。由于作为资源配置、业绩评价的重要杠杆和工具的内部资金转移价格多年来一直存在着多极定价的问题，在期限结构和价格传递上不能有效地将存贷款市场、货币市场和内部资金市场对接，无法将利差收入在资产负债产品之间进行有效的分割，分部门、分产品的业绩评价机制难以推行，所以我国商业银行的激励机制尽管取得了长足进展，但仍然保留了许多平均主义因素。
（五）数据质量差，建立管理会计需要的信息系统基础工作薄弱
我国国有商业银行管理信息收集分散化，管理信息利用和反馈滞后。由于数据处理手段的欠缺和人为因素的影响，会计业务信息自上而下产生的机制仍未形成，银行会计信息缺乏真实性、充分性和完整性，银行各类信息数据分别存在于不同的系统或不同的部门中，造成业务信息分散，数出多门，统计口径不一致，不能满足信息共享和集中管理的要求。
二、借鉴西方商业银行的管理经验，建立价值创造型的银行管理会计体系
国外银行在经营管理上比较成熟，有完善的管理会计体系和专司其职的管理会计部门，组织架构实行扁平化的事业部制；业务按公司业务、私人业务、资金业务等进行管理；事业部内部按产品线和营销线进行运作。银行设有专门的管理会计职能部门，负责银行客户、产品的收入、成本、效益核算和分析工作，使管理层能及时掌握哪些产品、哪些条线以及哪些客户能够为银行带来收益，收益多少；哪些产品、条线是亏损的，亏损的程度有多高，在此基础上，管理层可以科学地作出有关核心产品或业务扩张、维持、收缩或退出的决策。国外银行建立了较为成熟的成本核算体系和严格的成本预算和控制制度。以矩阵式管理架构为基础的成本核算体系保证了银行各级机构、条线、产品、客户成本核算的相对真实性，在这个体系下，上层管理部门可以制定内部转移价格，可以合理评价交叉销售行为，可以对每个经营机构、每个产品种类、每个管理条线、以至每个客户进行成本核算、成本预算和成本控制。西方商业银行会计业务处理的集约化程度也比较高，各商业银行普遍采用超大型计算机和商业智能技术来处理跨空间、跨部门、跨产品的数据集成问题，在业务电子化集中处理的基础上，应用计算机技术开展成本核算、控制和管理，使上级管理者对机构、部门、产品的成本和收益情况能够做到事前预测、事中控制和事后反馈，提高了银行运作的效率，降低了风险。
我国银行为了创建有价值的管理会计体系，提高银行的效益，可以借鉴上述经验，根据责权利相结合的原则，在银行推行全面预算管理、引导内部资源向价值大的机构、产品和部门倾斜，建立业绩导向型的绩效评价机制。
（一）推行全面预算管理制度
推行全面预算管理要求商业银行在预测与决策的基础上按照规定的目标和内容对银行未来的资产负债规模、营业收入、经营成本等有关方面以计划的形式具体地、系统地反映出来，通过量化形式将经营目标落实于经营管理的各个环节和各个方面，根据管理控制服务的需要形成总预算下的分级、分部门、分产品、分客户、分货币预算等，以便有效地组织、指挥、协调和控制银行的全部经营活动，实现银行的既定经营目标。
为了保证预算的顺利进行，提高编制工作效率，预算的具体执行部门要参与预算的编制，一般采取自下而上和自上而下相结合的编制方法，最后经过汇总、平衡，将批准后的经营目标层层分解，作为正式执行计划下达给执行部门。
（二）实行业绩挂钩的利益分配内部控制体系
在预算执行过程中，运用管理会计的方法进行差异分析与控制。对预算执行情况在年度内进行监控，对差异进行分析，引导内部资源向价值创造能力强的区域和产品倾斜，同时还要引导内部费用资源向创造价值资源大的机构、部门和个人倾斜，以期银行的经营运转按照预算量化的目标推进。
（三）建立价值创造型的业绩评价体系和激励机制
在竞争全球化、顾客需求多元化、个性化的社会竞争中，银行之间的竞争更多地表现为对优质顾客的竞争。银行管理会计必须以“什么是顾客认为有价值的”作为起点，银行管理的目标也应更多地表现在为顾客创造价值与价值的差异化上。综合业绩评价制度就是将银行的财务目标和顾客、员工的满意度联系在一起，从财务维度、顾客维度、企业内部流程、学习和成长等四个方面全面评价经营业绩的战略实施系统。在考核中要突破传统的单一财务业绩考核，将业绩的评价与企业战略目标紧密结合在一起，并将业绩评价的结果和人员奖金的分配、福利待遇挂钩，兑现奖惩措施，促进银行长期核心竞争力的形成，最终实现银行的战略管理目标。
三、商业银行实施价值型管理会计的基础性工作
构建价值创造型的银行管理会计体系是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，这一过程除了受资金、技术的限制外，更受到银行管理基础性工作的影响，因此，价值创造型的银行管理会计体系建设的首要任务就是做好一些基础工作。基于我国商业银行的管理现状，参考管理会计在国外银行的运用，我们应做好以下基础工作：
（一）建立科学的成本核算体系，实现由一维到多维的会计核算
科学的成本核算体系是预算管理体系的基础，也是对部门、产品、客户、货币的效益进行分析的基础，成本核算体系的建立要与管理体制相适应。商业银行可以根据经营管理的特点和自身的管理要求，借鉴工商业的成本核算方法，建立起自己的分部门、分产品、分客户、分货币的成本核算体系。
在建立科学的成本核算体系的基础上，由于电子计算机在银行业的普遍应用，会计核算的分类标准可以多元化，可以按照部门分类，按照产品分类，按照客户分类，按照货币分类等等。实现从一维到多维的会计核算，实现同源数据下的按多种分类标准进行的银行会计核算。
（二）建立分级、分部门、分产品、分客户、分货币的管理机制
目前，国内商业银行普遍采用按机构的会计核算以及业绩评价和考核模式，难以实现按部门、产品、客户的盈利分析和考核评价。我们必须在成本和风险分摊的基础上建立起银行分部门、分产品、分客户的业绩评价体系。分级、分部门、分产品、分客户、分货币的管理机制，是这一业绩评价体系应用的基础。
（三）加强银行数据信息质量管理，建立统一的银行信息管理部门
要建立完善的银行管理会计系统，不仅需要数据仓库作技术上的支持，而且还需要改进银行数据信息质量，才能使管理会计系统充分发挥其作用，从而更好地为银行服务。目前各商业银行有必要改变传统的按部门、分专业“自下而上”层层上报汇总、编制各种会计信息报表的模式，代之以自上而下的会计信息集中形成机制。为了实施成本管理会计，一方面需要抽取现有核心业务系统、风险管理系统等系统的交易数据，有的数据要进行整合，没有的数据要进行补充，无法获得的数据要争取今后予以改善；另一方面需要将现有各系统不符合要求的数据进行转换加工，将每一笔交易、每一个产品从发生到结束的现金流全部模拟出来，以获得高质量的运用成本管理会计所必需的数据。
（四）改革组织机构，调整管理模式，进行业务流程再造
（浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310008）
摘 要：本文认为，现阶段我国公用事业特许监管中普遍存在的管制过度、监管不力和监管缺位等问题，在很大程度上是由于监管体系设计未能完全到位导致的。我国公用事业特许监管制度具有明显的政策主导性，相关政策体系不完整、相互冲突，监管方式缺乏可操作性；监管制度的法制化进程滞后，现有法律制度中市场准入机制不健全、审批机制设计不合理、监管方式规范化程度低、公众参与机制缺失。公用事业特许经营是一个长期的过程，政府应在“过程性监管”思维的指导下构建系统的监管体制。具体来说，政府的过程性监管应按时间要素分为事前监管、事中监管和事后监管。事前监管主要包括风险评估、市场准入和特许协议制度，事中监管主要包括价格监管、安全监管、绩效评估和临时接管应急处理制度，事后监管主要包括市场退出制度等。
关 键 词：公用事业；特许经营；制度性风险；过程性监管
中图分类号：D922．181 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）10－0073－17
收稿日期：2015－05－20
作者简介：李明超（1986—），男，山东泰安人，浙江大学公法与比较法研究所研究人员，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系国家社会科学基金资助项目“行政法视野下的公私合作治理研究”的阶段性成果，项目编号：12BFX044；中国法学会资助项目“公用事业特许经营法律问题研究”的阶段性成果，项目编号：CLS（2012）C48。
公共产品的政府提供和私人提供就像钟摆一样，随着经验和政治需求的变化，每数十年出现一次摇摆。从20世纪30年代到70年代，这一钟摆虽有小幅调整和震荡，但总的趋势是向政府提供倾斜，传统的政府管理模式占据主导地位。［1］然而，随着社会经济的发展特别是城市化进程的快速推进，公用事业的需求已经大大超出了政府财政资金所承受的限度。而国家垄断经营，缺乏竞争，致使公用事业产品和服务的质量降低、运营绩效不佳。［2］“政府失灵”促使人们开始反思政府垄断公用事业运营的正当性与有效性，①市场化改革随之在争议声中试水推进。作为政府治理的一种工具，特许尽管谈不上新颖，却在最近变得更加重要起来，成为许多发达国家和发展中国家公用事业市场化改革的重要方式。②特许在我国大陆兴起于20世纪90年代初期，首先受到了上海、深圳等沿海发达城市的青睐，上海南浦大桥、杨浦大桥以及深圳沙角火力发电厂等基础设施项目的建设运营都运用了特许经营的方式。随后，特许经营迅速波及到东北、西南、西北等许多内陆城市。［3］经过近20年的实践，这种公私合作方式对于缓解政府财政压力、扩大公用事业规模都起到了重要作用。
目前，我国公用事业领域内的特许经营改革只是经营层面上的变革，由国营转为民营。但是，不论公用事业的经营主体如何变革，政府始终都担负着提供公共产品和服务的职责。由于历史的原因，很多国营公用事业都背负着沉重的债务包袱，政府不堪重负，欲借公用事业市场化改革之机，把公用事业推向市场，通过拍卖、合资等方式，解决财政难题。虽然政府为民营企业打开了“一扇门”，让民营企业进入公用事业领域，但其并未尽到后续监管和督察的责任。近年来，政府监管“失灵”使公用事业特许的市场化改革出现了大规模的回潮现象。以公交民营化为例，由于缺乏监管，各公交企业在运营线路中“挑肥拣瘦”，有些线路的公交车甚至拒载持免费乘车证的老年人。公交企业片面追求经济效益，频频违章，导致事故频发，备受市民诟病。针对这些情况，十堰、重庆、合肥等地原已民营化的公交企业又重新变为国有公用事业。①
由于理论界和实务界对监管机构的设置机理缺乏系统、深入的研究，加之我国改革的复杂性和渐进性，使我国目前的监管体系与现代意义上的监管体系还存在相当大的差距。现阶段普遍存在的管制过度、监管不力和监管缺位等问题，在很大程度上是由于监管体系设计未能完全到位而导致的。［4］公用事业监管体系完善与否关系到公用事业改革的成败，已成为当下我国政府急需解决的问题。鉴于此，本文在梳理和分析现行公用事业特许相关政策规定和法律制度的基础上，对公用事业特许监管体系中存在的可能导致政府监管失灵的制度性风险进行了探讨，进而借助行政过程论的视角在现行监管制度的基础上构建系统的公用事业特许监管体系，以有益于政府监管制度的构建。
一、公用事业特许监管的制度性风险
离开了管制文化的法律制度，“实际上如同篮子里的一条死鱼”。［5］不去关注政策和体制因素是如何进入现实经济生活，只是针对理想境界去寻找或设计对应的政策和体制，就会产生很大的理论和实践误导性。［6］因此，在构建公用事业特许监管制度体系之前，应对现存的相关政策规定和法律规定进行详细的梳理和分析，以揭示其中存在的可能诱发监管失灵的问题。
（一）公用事业特许监管制度的政策主导性
从国际经验来看，无论是英、法等发达国家还是智利、阿根廷等发展中国家，其推行公用事业市场化改革的一个前提条件都是制定和完善基础性和配套性的法律框架，如《公用事业法》《公用企业法》《公共服务价格与补贴法》《公用事业监管法》《公共服务法》等，通过这些法律法规，对政府、企业、公众的权利和义务等做出清晰的界定。［7］但我国公用事业特许制度的改革肇始于国家政策的演变，呈现出明显的政策主导性，并且制度改革沿袭了传统的改革模式——“摸着石头过河”，先试点，后推行。与国外公用事业市场化改革相比，我国公用事业市场化改革是由政策推动的，缺乏法律保障，这本身就会成为改革的内在风险之一。但是，“任何一个国家的政府管制都受制于特定的历史条件和社会经济发展水平。由于中国与世界各国社会经济背景的差异，使得中国的政府管制模式有着根本不同的体制性差异、逻辑起点与制度背景。”［8］总体来说，我国公用事业特许政策的演变主要经历了试行期、快速发展期和调整期三个不同的阶段。［9］经过近30年的发展，公用事业特许相关政策逐渐成熟，对实践的发展与法制建设都起到了无可替代的指导作用，但通过细致的梳理可以发现，我国特许监管政策中还存在一些诱发风险的因素。
第一，相关政策体系不完整，内容分散。通过对国家政策的梳理可以发现，系统规定公用事业特许经营的政策极少，仅有原建设部的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（以下简称《意见》）和《关于加强市政公用事业监管的意见》（以下简称《监管意见》）对公用事业特许监管的主要内容做了较为系统的规定。其他政策都是对某一行业或对公用事业某一方面的规定，并且政策的直接相关度极低，已有的规定也十分原则和简约。公用事业特许监管的相关政策未形成一个完整的体系，这无疑加大了政府对特许监管制度的理解和把握的难度。由于缺乏系统性制度的引导，使得特许经营监管者在进行监管时无所适从，导致实践中大量特许经营项目出现了政府监管权滥用或监管失灵的现象。
第二，相关政策间存在矛盾和冲突。一是中央层面政策之间偶有冲突。因为公用事业涉及多个部门，粗略统计大致包括国务院、住建部、发改委等10多个部委或机构，各部委或机构的职权交叉重叠，各自为政，缺乏相互沟通，极易导致相关政策内容的重叠和冲突。这不仅降低了政策的质量，也不利于特许经营实施者对相关政策的选择和适用。二是中央和地方政策间存在冲突。由于我国是单一制国家，地方政府具有有限的自主权，基于自身的特殊性可以对相关政策作出有效的变通。但变通是有限度的，对基本制度或强制性规定的变动可能会使相关政策失去合理性。例如原建设部《意见》规定：实施特许经营应该通过规定程序向社会招标选择投资者和经营者，但深圳市人民政府的《深圳市公交行业特许经营改革方案》避开了招投标制度的适用，仅规定了招募的方式，这不仅与中央政策相抵触，也不利于公开、竞争、有序的特许经营准入机制的形成和确立。
第三，监管方式缺乏可操作性。原建设部《监管意见》对公用事业特许监管内容作了较为全面的规定，但之后相关部委和地方政府并未就其中的制度做进一步的细化规定，导致现有的监管方式缺乏可操作性。主要表现为：⑴相关政策主要集中于对公用事业产品和服务的价格规制制度，较少对公用事业特许监管中的市场准入、绩效评估、临时接管等制度作出明确的规定；⑵现有监管方式的内容规定过于原则，实体性规定较多，程序性内容缺乏，导致监管部门在实际操作中缺乏具体的行为准则。
（二）公用事业特许监管制度法制化的滞后性
从公用事业特许市场化改革的实践来看，我国政府依旧沿袭“先改革后立法”的传统，相关法律制度的制定严重滞后。总体来说，现阶段我国公用事业特许经营立法依旧处于“少、慢、差”的状态，存在着立法位阶低、形式合法性缺失等问题。已有立法中只有1部部门规章、9部地方性法规、14部地方政府规章，其余多为地方政府规范性文件，且现行立法多偏重于实体法而忽略程序法的规定。［10］通过对公用事业特许经营立法文本特别是对原建设部规章和9个地方性法规的解读，结合相关法律、法规、规章和政策的规定，可以归纳出当下我国公用事业特许监管立法中存在的诸多不足之处。
第一，市场准入机制不健全。一是特许经营申请者范围设置过窄。原建设部《办法》规定，特许经营权的申请主体应当是依法注册的企业法人，杭州等地的特许经营条例中也作了相同规定，但北京和贵州等地的特许经营条例则把特许经营申请主体的范围界定为法人和其他经济组织；新疆的特许经营条例更是把自然人纳入到特许经营申请主体的范围之中。在这里，特许经营申请主体与特许经营主体的混同是造成各地规定不一的主要原因。《招投标法》把投标者的资格界定为法人和其他组织，并且规定两个以上法人或其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。实践中，公用事业特许经营的投标者多是由几个法人或组织组成的联合体。中标后，联合体各方投资组建专门的项目公司，并同政府签订特许经营协议，进而开始特许经营项目的建设或运营。因此，现行立法仅把企业法人作为特许经营申请主体的做法是不科学的，不仅与现行法律规定相脱节，也违背了国家对投资体制进行改革的初衷。二是准入方式规定混乱。《行政许可法》规定，涉及公用事业的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式做出决定。原建设部《办法》也强调必须通过招标的形式选择特许经营者，在这之后的政策性文件都把招标作为强制性要求，这显示出政府对市场普遍存在的不规范操作的顾虑，但却有矫枉过正之嫌。现行《招投标法》主要是针对工程建设项目招投标的实际需要制定的，《拍卖法》则主要是针对传统物品或财产权利的拍卖制定的，把这些法律适用于公用事业特许经营权的出让存在很大问题。以《招投标法》的适用为例，特许经营项目的招标属于法人招标的范畴，并且特许经营项目具有高投资、经营周期长等特点，合格的特许经营者往往很少，时常会发生投标者少于3人的情况。如果固守工程招标的规则，往往会导致反复招标或流标，造成人力、物力和时间上的极大浪费。
第二，审批制度设计不尽合理。从地方性法规的规定来看，特许经营项目从立项到建设运营阶段开始之前需要经过两次审批。第一次审批是立项与实施方案审批，办理审批的主体通常是行业主管部门，参与审批的部门涉及规划、土地、建设、环保、财政、价格、国资委等有关行政主管部门。第二次审批是在特许经营协议签订后，以特许经营者（大多数情况下是由中标者投资组建的项目公司）为主体办理相关手续，负责审查的主体仍是上述各行政主管部门。但是，按照《行政许可法》的规定，特许经营项目经政府批准并赋予特许经营者特许经营权后，不需要再办理审批手续。国务院《决定》明确指出：对于企业不使用政府投资建设的项目一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护公共利益角度进行核准。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。从效力上来说，国务院《决定》仅是规范性文件。但由于我国目前市场经济法制并不健全，国务院在经济体制改革中需要根据实践的要求适时出台相关文件，以指导全国的经济体制改革，其决定在全国范围内同样具有适用力。由于公用事业涉及公共利益，由特许经营者投资的项目应该实行核准制，地方立法规定不应与中央政府改革现有行政审批制度的政策相悖。但是，地方立法之所以规定两次审批程序主要基于如下的考虑：特许经营项目的可行性研究和实施方案虽然得到了各行政主管部门的批准，但是各行政主管部门并未参与项目招标、评标的过程，特许经营协议的内容很难保证与实施方案的内容相一致，再次进行审批是为了防范建设、运营阶段出现问题。地方立法的初衷本无可厚非，但这会使中标结果充满不确定性。如果相关部门提出的审查意见与特许经营协议存在根本性冲突，就会导致特许经营项目实施的中断，投资者和政府之前付出的成本也将付之东流。特许经营者办理审批手续有其必要性，但从简化程序和降低项目不确定性因素的要求来看，特许经营者办理审批手续则成为该制度设计的瑕疵。
第三，监管方式的规范化程度低。原建设部《意见》和《监管意见》对政府监管手段作了较为全面的列举，包括价格监管、安全监管、绩效评估、应急接管等，但现行立法规定并未对这些监管方式作出详尽的规定，大多只是作了原则性的规定，缺乏明确性和可操作性。以价格监管为例，公用事业价格在定价上遵循“成本加合理利润”的原则，国家发展和改革委员会的《政府制定价格成本监审办法》和原建设部的规范性文件都要求建立公用事业成本绩效评价机制，但现行立法在成本监管方面还没有形成系统的监督、监测、绩效考核体系，在企业利润核算标准等方面的规定也是一片空白，不利于对价格的准确核算和有效监管。此外，在价格调整的申请主体方面，地方立法的规定与《价格法》的规定也不一致。《价格法》规定：消费者、经营者可以对政府指导价、政府定价提出调整建议，而深圳和湖南等地的特许经营条例则规定：特许经营者、消费者组织、公众监督委员会、行业协会或者公用事业主管部门可以用书面形式向价格主管部门提出制定或调整市政公共产品、服务价格的申请，也可以由有定价权的部门依法直接提出定价、调价方案。法律、法规及规章不同条款之间的冲突使公用事业价格制定和调整机制难以有效运转。
第四，公众参与机制缺失。“如果不把行政置换于公众——它从其中产生并且其活动亦是面向它们——之中，就不可能了解行政”。［11］公用事业关系公众的切身利益，公众参与应是公用事业特许监管的题中应有之义。但是，目前我国尚没有关于公用事业特许经营公众参与监管的特别立法，现有关于公用事业特许经营的立法仅对公众参与监管作了原则性规定，缺乏具体制度和操作流程，使公众参与监管的行为存在形式上的合法性危机。
二、行政过程视角下的公用事业特许
监管体系之建构
政府从传统管制领域中逐渐淡出意味着国家、社会、个人之间的责任范围及其相应主体间关系结构的调整，但并不一定意味着监管强度的减低；相反，政府在放松管制，逐步淡出的同时，可以通过其他替代性的管制方法，加大监管力度。激励、自律、合作等管理方式由此应运而生，相伴而生。［12］对于行政法学以及管制理论专家而言，面对诸多管制工具，最为重要的是去了解和研究各管制工具的用途和局限，从而在确定政府施政目标的前提下根据目标来选择最佳的管制工具。［13］公用事业特许经营权从授予到收回往往需要很长时间，经历不同的阶段，因此，政府监管应当贯穿于公用事业特许项目运营的全过程，即需要系统的“过程性监管”。政府的过程性监管按时间要素可分为事前监管、事中监管和事后监管。对应于公用事业特许政府监管的方式，事前监管主要包括风险评估、市场准入和特许协议制度，事中监管主要包括价格监管、安全监管、绩效评估和临时接管应急处理制度，事后监管主要包括市场退出制度等。本文主要遵循“政府主导、市场调控、企业运作和公众参与”的原则，［14］以公用事业特许监管中的市场准入、特许协议、价格监管、绩效评估和市场退出等5项核心制度为着眼点进行探讨。
（一）市场准入制度
公用事业具有自然垄断的特性，所谓的引入竞争，并不是真正在经营过程中的竞争，而是事前竞争，是为赢得市场而竞争。作为特许经营监管首要环节的市场准入制度如果缺乏竞争性，公众利益就会受到损害。因此，必须制定科学的标准和严格的操作程序，把好市场准入关。
第一，市场准入方式。从前述立法规定和实践可知，我国公用事业特许中的市场准入方式主要包括招标、拍卖、招募、竞争性谈判、直接委托、有偿转让等。招标方式因其公开、公平、公正的内在特质，具有其它方式所不可比拟的优势，成为立法和实践中的首选，在市场准入方式中居于主导地位。直接委托和有偿转让方式由于缺乏内在的竞争性，与市场准入制度的精神内核相悖，不宜作为市场准入方式。拍卖虽然是一种竞争性的方式，但其将价格作为竞买者胜出的唯一标准，缺乏对特许经营申请者的全面考察，内藏巨大风险。相比之下，招募和竞争性谈判两种方式不仅具有竞争性，而且具有可操作性和灵活性，可以作为辅助的市场准入方式。
第二，市场准入条件。市场准入条件的设定直接决定了未来特许经营者所应具备的资质，只有适格的特许经营者才能保证特许经营项目的顺利进行。一个合格的申请者必须符合以下几个方面的要求：⑴申请主体要求。为了扩大投资主体范围，鼓励民营资本进入公用事业领域，并保证特许经营项目的顺利进行，申请主体可确定为法人和经济组织，并允许两个以上法人或者经济组织组成联合体进行竞标，在此排除了自然人和非经济组织的投资主体资格。同时，为了打破地方投资壁垒，这里的法人和经济组织不应仅限为在本地区注册或登记的法人和经济组织，还应包括在国内外其他地区注册或登记的法人和经济组织。⑵财务实力要求。良好的银行资信、财务状况及相应的偿债及抵御风险的能力是一个合格的申请者所须具备的条件。为此，政府可根据特许项目所需资金额度对申请者的注册资金、净资产、资产负债率提出明确的要求，并要求其提供银行资信证明。如果是联合体，联合体每一成员的资产总额或净资产乘以其在联合体内所占股份比例之和应满足相应要求。⑶专业能力要求。申请者（或联合体中的一方）应当有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位的人员和切实可行的经营方案。⑷相关业绩要求。申请者（或联合体中的一方）须具有按特许经营方式实施市政基础类工程或其他工程项目的经验与业绩，或者拥有有效证明，证明其具有组织建设类似项目与管理运营类似规模项目的能力。⑸社会信誉要求。申请者（或联合体中的一方）应具有良好的社会信誉，近三年内无违约等不法行为，未发生重大安全事故等。⑹其他要求。各地方政府可以根据地方特色和项目具体情况规定一些特殊的条件。
第三，市场准入程序。具体来说，市场准入程序应包括以下步骤：⑴前期准备。主管部门在特许经营项目立项后，应委托专业的招标机构协助其编制招标文件。主管部门在招标文件编制完成后应送交政府审查，在没有异议的情况下，政府批准招标文件。⑵招标公告。主管部门可通过报刊、政府公报、网站、电视、广播等多种形式公告，但至少要在一种全国发行的报纸上公告。公告的内容应包括特许项目的概要、建设资金和建设计划的安排设想、对申请者的资格要求、政府对意向申请者所提方案的评估程序及评估标准等。公告的期限应当不少于30日。⑶意向登记和资格预审。在公告规定的期限内，对特许经营项目感兴趣的投资者应当向主管部门进行意向登记，提交预审文件。公告期满后，主管部门应依法组建资格评审委员会负责资格预审。该委员会由政府牵头组织，由主管部门、相关部门以及经济、技术、法律顾问和消费者代表组成，其中相关专家代表比例不得低于二分之一，与该项目的申请者有血缘关系、利益关系或其他足以影响其作出公正决定的委员应主动申请回避，未申请回避的，主管部门或者行政监督部门发现后，应当立即停止其参与评审活动。该委员会根据招标文件的要求进行资格预审，主要对申请者进行法律审查、能力审查和经验审查，以确定邀请参加正式投标的候选人名单，列入候选名单的被邀请者一般不少于3个，不多于6个。①⑷递交投标书。投标候选人应当在规定的期限内递交投标书，政府应该留出充分的时间让投标人了解情况，准备投标，必要时可以召集投标人举办竞标疑问解答会。投标书的内容应包括项目的可行性研究报告、建议的各类收费标准、投标保证金等。⑸评标、定标。政府组织评标委员会进行评审。该委员会主要由招标人代表和相关专家组成，专家代表人数不得少于三分之二，与投标人有血缘关系、利益关系或其他足以影响其作出公正决定的委员应主动申请回避，未申请回避的，主管部门或者行政监督部门发现后，应当立即停止其参与评审活动。评标委员会应本着公平、公正、科学和择优的原则，对投标书内容的可行性及存在的风险进行评估，并经过必要的质询和公开答辩程序。评标因素除了价格因素外，还应综合考虑非价格因素，如报价人资质、业绩、能力等方面的因素，竞标结果也将完全取决于各投标人在价格因素和非价格因素两方面的综合评定。⑹公布中标结果，接受公众异议。中标者最终确定后，政府应在新闻、报纸、网站等媒体上公布中标结果，公示时间不得少于20日。在公示期间，相关组织或公众可通过电话、信件、网站等渠道对中标结果表示异议。政府部门在收到相关异议后应立即进行审查，异议不成立的，应向公众说明理由；异议成立的，应立即组织调查，必要时可组织听证会，并将结果向公众公布。⑺授予特许经营权，签订特许经营协议并备案。公示期满，对中标者没有异议，或相关异议经调查已经消除，政府应授予中标者特许经营权，并在30日内与中标者签订特许经营协议，协议签订后应送交相关部门备案。
（二）特许协议制度
“在一个混合行政的时代，在一个对公权力和私权力的创造性互相作用及其依赖的时代，合同乃行政法之核心。”［15］特许协议是特许经营制度中的重要内容，协议的目的在于约束和规范协议双方的行为，明确协议双方各自的权利义务、收益和风险，以保证特许经营活动顺利进行。特许协议不单是一种静态的文本制度，从协议运行的整个过程来看，其更是一种充满活力的动态调控制度。
第一，协议的谈判。政府主管部门和特许经营者是协议谈判的双方主体，协议的成立基于双方的合意，双方在谈判过程中需秉持契约自由及诚信原则，消除信息不对称和有限理性等不利因素，在维护公共利益的基础上达成满意的条款。总体来说，谈判过程是双方力量博弈的过程，也是主管部门代表的公共利益与特许经营者利益不断权衡和妥协的过程。协议的谈判过程涉及一系列的权衡，包括成本和质量之间的权衡、成本和速度之间的权衡、成本和风险之间的权衡等。［16］在建立协议关系时，主管部门应有意识地考虑“天下没有免费的午餐”，不进行这些权衡，就很难知道正在建立的关系对公众来说是好还是坏。
第二，协议的设计。特许协议是以政府特许权为中心，对政府和对方当事人实施政府特许所产生的权利义务和争议的处理作出的书面规定。它是双方在整个项目过程中处理互相关系的基本准则。［17］作为政府规制风险的一种手段，特许协议应包含稳定预期及分配风险的内容。由于所在城市、涉及领域、规制目标的不同，其内容很难用一种固定的协议模式或者固定的协议条款来确定，但以下几项内容应是任何特许协议中不可或缺的：⑴权利义务条款。我国相关立法和原建设部的“特许协议示范文本”①已经对权利义务条款做了较为详细的规定，实践中应根据相关规定结合特许项目的具体特点对双方的权利义务作出明确详细的规定。⑵投资回报条款。特许项目中存在着许多不确定的风险因素，特许经营者从事特许项目的最终目的和内在动力是为了获得投资回报，即追求较高的经济利益，若没有充分的回报，就不会吸引民间资金和外资的进入。一般来说，投资回报主要有三种模式：自负盈亏模式、固定比例模式、弹性比例模式。［18］自负盈亏模式将所有风险转移给特许经营者，不符合风险分担原则的内在精神，不利于特许项目的顺利进行。固定比例模式因其缺乏灵活性，容易与实践相脱离，使政府承担过大的风险，已被相关法规政策所禁止。①弹性比例模式则为一种较好的模式，不仅能够合理分配风险，还内含激励机制，有利于保障各方利益。⑶补贴条款。特许经营者在特许经营过程中不仅承担了一些政策性义务，还有可能在履约过程中遇到出乎缔约双方意料之外、不可预见的实际困难，因此应建立富有成效的政府补贴机制，给予特许经营者适当的补偿。补贴不仅限于积极的给付性补贴，还包括减免性补贴，如免除一般的税费负担。协议双方应在法律允许的范围内商定补贴的具体情形及支付方式。⑷责任条款。公用事业特许经营相关立法及“特许经营示范文本”都对特许经营者的违约和违规行为设定了罚则，但未对主管部门和监管部门的违约和违法失职行为所应承担的责任作出明确的规定。特许协议中当事人双方权利义务应基本对等，监管部门享有维护公共利益所必需的特权，对此需要对其特权施加必要的限制，应对其违约责任作出明确的规定。⑸争端解决条款。当前，在公用事业特许经营领域适用传统的行政复议、行政诉讼和仲裁手段还存在一定的制度性障碍，也不是最有效的争端解决方式，因而有必要在协议中规定更为合法、灵活、有效的争端解决机制。特许经营是一种公私合作的方式，沟通协商是双方合作的基础，因此友好协商方式应成为解决争议的首选机制，当双方出现争端时，可根据特许协议进行充分讨论，以彻底消除双方的隔阂和矛盾。
第三，协议的履行。合同政策改革的重要目标之一是强调规避风险，建立一种积极有效的工作关系。特许经营协议的履行期限一般都比较长，这就需要协议双方保持协作关系，在遵循诚实信用原则、尊重现行惯例的基础上认真履行合同内容，并在管理上采取开放的方式，用激励性管制代替消极的管制，用市场导向管制取代政府导向管制，用对称管制和公平管制取代非对称管制和歧视性管制。
第四，协议的变更。协议变更主要包括两种类型：一是政府基于公共利益的需要对协议条款进行单方变更。政府单方变更权的行使须基于公共利益，不得变更原始协议的基础结构，须完整补偿相对人的损失。政府在单方变更协议条款时需书面告知特许经营者并听取其意见，若协议变更对特许经营者利益造成了重大影响，特许经营者可要求开启听证程序，由各方利益主体对协议变更的必要性、变更的程度及相应的补偿内容等进行充分的公开辩论。二是特许经营者由于客观情况的变化而导致自身经营出现问题时可以向政府申请对协议相关条款进行变更。此种情况下政府需要对特许经营者所描述的问题进行调查，以确定是否存在对协议进行变更的问题。政府经调查发现确实存在需要对协议进行变更的情况，则允许协议双方就需要修改的条款进行协商谈判，如果协议变更可能对消费者造成不利影响，政府需要召开听证会，广泛听取各方意见，在此基础上对协议的内容进行相应的修改。
第五，协议的解除。协议的解除主要包括两种类型：一是政府为了公共利益需要单方解除协议。政府基于政策等客观因素的重大变化或特许经营者严重违约而单方解除协议时，将会给特许经营者利益造成不利影响，进而导致信赖利益受损，同时，协议的解除也会给受益人带来相当大的影响。因此，政府在解除协议时应给特许经营者提供相应的程序性保护和补偿性保护。在协议解除过程中，政府应以书面形式告知特许经营者并召开一定形式的听证会，以充分听取特许经营者和消费者的意见，同时应充分考虑特许经营者的合理利益。当政府因政策等客观因素的改变而解除协议，对特许经营者预期利益造成严重影响时，特许经营者可以向政府提出补偿申请，并获得相应补偿。［19］二是特许经营者因能力不足、投资不足、管理不力或者破产等因素向政府申请解除协议。特许协议的解除涉及公共利益，对此政府应通过法定程序审慎对待。具体来说，政府应召开听证会，对特许经营者退出的理由进行质证、辩论，充分听取各方利益主体的意见，必要时政府可对相关问题进行调查核实。若特许经营者还具有继续经营的能力并且愿意继续经营，政府可给予必要的扶助以帮助其渡过难关；若特许经营者不具备继续经营的能力，政府则需解除协议，但在特许权移交给政府或新的特许经营者之前，原特许经营者应继续提供服务，不得随意中断。
（三）价格规制制度
作为经济性规制方式的价格规制与公用事业终端消费者的即期利益最为密切，是一种比较有效的政府监管方式。在特许监管过程中，克服诸多制约因素，实现有效的价格规制，离不开清晰明确的定价目标和原则，更离不开系统的制度创新与程序设计。
第一，价格规制主体。公用事业的自然垄断性和公益性决定了公用事业产品或服务的价格不可能通过市场竞争自由决定，政府是公用事业价格的决定者，并拥有一套独特的定价机制。我国《价格法》和相关公用事业立法授权政府价格主管部门作为价格规制的主要部门，行使和承担相应的职权和职责。问题在于价格主管部门并未全程参与公用事业特许过程，对特许项目缺乏详细的了解，加之信息的不全面和内外部监督机制的缺乏，很难独自制定和实施一套有效的价格规制制度。因此，有必要对价格规制主体进行扩充，形成以价格主管部门主导、公用事业监管部门和公众参与监管委员会协助、特许经营者和相关消费者组织或个人广泛参与的多元复合规制主体，以便在价格主管部门、特许经营者、消费者之间建立相互制衡的约束机制和信息沟通机制，实现价格规制的最优目标。
第二，价格规制模式。目前，世界上存在两种最具典型意义的价格规制模式，即以美国为代表的投资回报率规制模式和以英国为代表的最高限价规制模式。当前，我国公用事业特许立法明确规定了公用产品或服务价格应根据社会平均成本、经营者合理收益、社会承受能力等因素予以确定。但实践却与此相背离，采取的是以个别成本为依据的定价方式，这种传统的具有实报实销特征的成本加成模式是激励强度最弱的价格规制机制，使得企业发生的任何成本都可以转嫁到消费者身上。相比之下，最高限价模式更具激励性，但是我国尚不具备有效的信息沟通机制及完整的会计和审计体系，监管机构也缺乏必要的能力和经验，导致无法完全推行该种模式。在现阶段，投资回报率模式和最高限价模式相结合的综合规制模式将成为我国最有效的价格规制模式，①国家和地方立法可以根据具体情况确立其作为过渡方式，以指导实践。当然，在条件成熟的地方可优先推行最高限价规制模式。
第三，价格制定和调整。我国《价格法》及相关的公用事业特许立法都明确规定公用产品或服务价格的制定和调整应当通过正式的听证程序来确定，国家发展和改革委员会也制定和了《政府制定价格听证办法》（以下简称《听证办法》）。然而，价格听证制度在实践中则暴露了各种各样的问题，甚至还出现了诸多异化现象，［20］这与现行公用事业特许立法缺乏详细的程序规定有关。因此，应在现有规定的基础上，结合公用事业特许的特点，对其价格制定和调整程序作出更为系统的规定：⑴启动。根据提起主体的不同可分为两种情形：一是公用事业价格主管部门依职权主动启动。价格主管部门在特许项目开始运行时和运行过程中因公用企业成本和其他经济、政治环境发生变动时根据价格法有关规定直接提出定价或调价方案；二是公用事业价格主管部门依特许经营者、消费者组织、公众监督委员会、行业协会或市政公用事业主管部门书面申请启动。价格主管部门在收到申请后应当对申请材料进行调查、核实并听取申请者的意见，申请材料不齐备的，应当要求申请人限期补齐，审核后，价格主管部门认为申请符合价格制定或调整条件的应当予以受理，若申请不符合条件，则不予受理，但应向申请者送达书面决定书并说明理由。⑵成本监审。成本监审由价格主管部门内设的成本调查机构根据相关规定组织实施，特许经营企业上报的有关成本资料必须由独立的审计机构进行审核，同时聘请相关专家对资料的合理性、合法性进行审查，并根据所有被监审的经营者的成本核定表核算定价成本，向价格主管部门递交成本监审报告。⑶听证前的准备。价格主管部门应当在作出受理决定之日起3个月内举行听证会，在举行听证前应进行社会承受能力的调查，广泛听取公众意见，以确定价格听证涉及的主要群体及社会的总体承受能力，并在听证会举行前30日通过政府网站、新闻媒体向社会公众公告听证会参加人员、旁听人员、新闻媒体的名额，产生方式及具体报名办法。⑷听证。在听证会举行前15日，价格主管部门应当通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会举行的时间、地点、定价听证方案要点、听证会参加人员名单，并向听证会参加人送达定价听证方案、成本监审报告等听证材料，必要时价格主管部门可举行听证预备会，就听证中涉及到的专业问题，由经营者或相关专家进行解答，以保证听证代表的有效参与。在听证会进行过程中，应充分保障听证代表特别是消费者和持不同意见代表的话语权，听证代表对申请人提出的定价方案可进行质证和辩论。此外，听证会应设旁听席，旁听人员由价格主管部门根据公民、法人或者其他组织报名情况，按报名顺序选取或随机抽取，旁听人员没有提问和发言权，但可于听证会结束后通过电话、网络或信件向价格主管部门提交意见。⑸决策。听证会只是政府机关决策前的一种征求意见的程序，听证会本身并不决策，听证代表所发表的意见能否为价格决策机关真正听取，作为记载听证会代表意见陈述的重要法律文件——听证笔录能否作为价格决策机关最终定价的重要依据甚至唯一依据，将直接关系到价格听证制度根本目的的实现。然而，《听证办法》及公用事业特许立法仅规定定价机关作出决定时应当充分考虑听证会意见，并未对听证笔录的效力作出明确的规定。“如果行政机关的裁决不以案卷为根据，则听证程序只是一种欺骗行为，毫无实际意义。”［21］因此，在定价决策中应引入听证案卷排他的规则，将听证案卷所记载的意见作为价格决策部门定价的主要依据，在听证会代表不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，必要时应由政府价格主管部门组织再次听证。⑹批准和公布。价格主管部门对定价或调价方案进行修改、作出最终决定后，应在7日内将定价或调价方案、听证会纪要、听证会笔录和有关材料一并提交政府进行审核。政府批准定价或调价方案后，价格主管部门应通过新闻媒体、网络等向社会公布并组织实施。
第四，价格保障机制。任何有效的监管都不是单独依靠某一种制度来发挥作用的，而是需要相应配套制度的支撑，综合性价格规制模式的实现至少还需确立以下配套制度：⑴定期审价制度。公用事业产品或服务价格受多种因素的影响，不可能一成不变。价格主管部门应当建立定期审价制度，设立成本数据资料库，形成有效的成本约束机制，改变定价过程中政府与公用企业信息不对称的现状，并根据公用企业成本的变化对价格作出相应的调整，一般来说定期审价的间隔时限最短不得少于1年。⑵价格调节准备金制度。美国将公用事业价格调节基金作为价格规制的一种常用方法，［22］我国部分地方公用事业特许立法也确立了此种制度，专项用于公用事业价格和利润的调控。①当特许经营者的实际利润率水平高于规定利润率水平时，高出部分产生的利润进入价格调节准备金。当公用事业成本费用增加幅度不大时，可以用价格调节准备金来调节，先不调整价格，以保持公用事业价格的稳定；只有当价格调节准备金不足以弥补公用事业运营成本的增加时，才考虑调整价格。⑶价格违法责任制度。一是特许经营者的价格违法责任。在特许经营者违反相应价格规定时应对其进行相应的处罚。国务院颁布的《价格违法行为行政处罚规定》明确要求价格主管部门可据此对特许经营者的价格违法行为进行处罚。二是价格主管部门的价格违法责任。我国价格主管部门的监管行为尚未受到政府和社会公众的有效监督和制约，相关法律和政策并未对其价格违法责任作出明确的规定，今后立法应对此作出回应。
（四）绩效评估制度
绩效评估是指在实现某种行政管理目标的过程中，通过定量、定性等方式对比分析一个机构或组织相关活动的投入、产出和结果，进而综合衡量该机构或组织所具有的特定能力的效率、效益的活动。绩效评估作为政府管制手段的优势表现在它为社会各阶层提供了一个直接参与项目管理的平台，为明晰并落实各方主体的法律责任及社会责任提供了一个长效机制。我国公用事业特许经营相关立法大都确立了绩效评估制度，但并未对此制度作出明确的规定，缺乏可操作性，此项制度大多处于“冷藏”状态。因此，立法应着重就绩效评估的主体、内容、程序、方式和结果处理等作出详细的规定。
第一，评估主体。现行立法大都将公用事业主管部门作为绩效评估的实施部门，笔者认为这一规定不尽合理，应将独立于公用事业主管部门的第三方机构作为绩效评估的实施主体。其理由如下：一是绩效评估包含了对特许协议履行情况的评估，主管部门作为协议一方的当事人，评估内容不可避免地会涉及到主管部门的履约情况，由主管部门进行评估不仅违背了正当法律程序的要求，而且还会掺杂主管部门过多的主观因素，使评估结果的可信度大打折扣；而独立的第三方机构可客观中立地行使职权，得出公正的结论，同时通过评估可以有效监督和制约主管部门的规制行为。二是绩效评估是一项专业性很强的规制手段，需要大量的专家、技术人员的参与，主管部门作为执法机关尚不具备相应的条件，而且实践中主管部门并不是自己独立进行评估，大多是委托独立的第三方中介机构进行绩效评估。①
第二，评估内容。“在今天的新公共管理中，确定绩效标准面临的一个挑战是如何将顾客满意标准和内部产生的目标以及政府选择的基准整合起来。一种整合的方法是把一些绩效衡量标准结合起来，这些标准可以通过在一个可比较的项目中建立基于绩效的基准来加以确立，可以使合同组织中的人员通过可接受的限制范围建立 他们自己的标准来加以确立，也可以通过客户调查获得外部输入来加以确立。”［23］可见，绩效标准是一个开放、不断发展的动态标准，是由评估主体组织相关专家、行政机关、行业协会、特许经营企业以及消费者共同制定和实施的一套多维立体的指标体系。绩效标准评价体系主要包括两方面的内容，即分别对特许经营协议和特许经营企业的评估。其中，对特许经营协议的分析主要包括协议的合规性分析、责权分配与风险管理、协议的动态适应性分析等。对特许经营企业的评估主要包括对产品质量、服务质量、建设与改造、运营管理、财务状况、安全保障与应急、公司治理与文化以及其他事项的评估等。在确立这些基本评估指标后，可采用自上而下的层次分析方法，在一级指标的基础上逐渐细化，分别建立二级和三级指标，逐级构建指标体系。
第三，评估程序和方式。具体来说，绩效评估制度主要包括以下几个步骤：⑴评估启动。绩效评估的首次启动应在授予经营者特许经营权1年之后。评估主体应根据特许项目的具体特点，确定绩效评估的对象、范围、目标和评价方法，据此制订绩效评估计划，然后向政府递交评估申请，经政府审核通过后开始实施。绩效评估的再次启动应按照立法规定的期限进行，评估周期一般不得低于2年，特殊情况下可以实施年度评估。⑵评估准备。这一阶段主要是搜集和整理有关绩效评估的资料，包括公用事业主管部门和有关部门在日常监管中所搜集保存的有关资料和特许经营企业自身经营情况的资料数据。其中公用事业主管部门和有关部门需要提交的资料包括：特许经营企业提交的日常经营数据和自评报告、监管机构定期的考核报告和评估报告、监管机构日常的监管资料等；特许经营企业需要提交的资料包括：财务状况、成本控制、日常管理、质量和安全标准、对突发事件的处理情况、企业人员管理等资料。当评估资料不完整时，评估主体可通过市场调查、实地调研等渠道，听取相关机构和人员的意见获取相关资料数据。⑶评估进行。评估主体根据监管机构和特许经营企业提交的资料及自身调查搜集的资料对特许经营协议履行情况和特许经营企业的绩效作专业性的定量分析，以确定风险事故发生率、风险事故损失程度、风险管理成本收益、协议内容履行程度等指标，必要时评估主体可委托有资质的独立中介机构协助其完成此项任务。另外，评估主体应进行民意调查和民意测验，因为社会公众是公用产品和服务的直接体验者，具有很大的话语权，通过公众参与，可以掌握评估特许项目产生社会效益的情况。⑷评估结果的作出及其公布。评估主体可以在绩效评估指标体系的基础上依据评分细则对各项指标进行打分，以此获得综合评价分，从而将绩效评估结果划分为优、良、中、低、差等几个层次。评估主体作出评估报告后，应分别向政府、公用事业监管部门、特许经营企业送交评估报告，同时将评估报告在政府网站、新闻媒体上公开，接受公众监督。
第四，评估结果的处理。作为一种网罗信息的有效手段，绩效评估制度的落脚点并不在于搜集信息，而在于通过解决评估信息所反映出的制度运作问题，实现提升特许运营绩效和降低特许运营风险的目标。因此，应赋予评估报告一定的法律效力，防止评估流于形式。一方面，公用事业主管部门应根据评估许协议履行状况，在同特许经营者协商的基础上对特许经营协议作出必要的修正，并根据评估报告的建议改进自身的规制手段。另一方面，应根据评估结果确立相应的激励机制：当特许经营者获得优秀或良好评价时，可给予其一定的精神或物质奖励，或在某些方面给予优惠；当特许经营企业获得较好、一般评价时，可对其存在的问题提出整改意见并限期改正；当特许经营企业获得不合格评价时，可视情况给予警告并进行相应的金钱或物质上的惩罚，如提取履约保函，同时对其存在的问题提出整改意见并限期改正；当特许经营企业对其存在的问题拒不改正或连续两年考核不达标时，可以取消其特许经营权。
（五）市场退出制度
作为公用事业特许监管的最后环节，市场退出应当是一种“备而慎用”的管制手段。对特许经营者的退出规制是以保障消费者权利为导向的社会性规制，其核心并非让公共服务更有效率地提供给消费者，而是防止以不可欲的方式分配财富或机会，防止消费者无法获得最低限度的、持续的公用事业服务。［24］我国公用事业特许相关立法明确规定，特许经营者应当优先保证公共利益不受损害，确保提供持续、安全、方便、优质、高效、公平和价格合理的普遍服务，未经直辖市、市、县人民政府批准，获得特许经营权的企业不得擅自停业、歇业。基于宪法、法律和契约的要求，从行政法学和规制理论出发，特许经营者退出营业的自由应受到一定的限制。
第一，事先批准。特许经营者的退出主要存在两种情况：一是特许项目因特许期满而退出，即正常的市场退出；二是特许项目在期满前因违约或其他原因而退出，即非正常的市场退出。在第二种情况下，行政主体并不必然做出批准退出申请的决定，应以调查所获得的信息为基础，对申请人的运营状况、申请人所提供服务的可替代性、消费者对申请人提供服务的依赖度等相关因素加以考虑，作出批准或不批准退出的决定。同时，退出决定的作出应有明确的时限要求，一般来说，行政主体应当自收到特许经营者退出申请的3个月内做出答复，并就相关决定说明理由。
第二，听证。程序的意义就在于限制恣意的行政，保证理性的选择，具有“作茧自缚”的效应，对讨论、决定过程的反思性整合。［25］公用事业牵涉各方主体的利益，而政府对特许经营者的市场退出拥有较大的自由裁量权，通过程序控制可以增强政府决策的合法性和合理性。听证程序为各方利益主体提供了参与的渠道和机会，并为现行立法所确认，但现行立法规定听证只是一种可选择的、被动的程序。①笔者认为，公用事业事关重大的公共利益，作为公正裁决基础的听证程序应作为决策的必经程序，而不是可选择的程序。公用事业主管部门在做出撤销或收回特许经营权决定之前或特许经营者提交解除特许经营协议的书面申请后，应当在一定期限内组织听证。
第三，终期评估。终期评估制度是指特许经营期届满之前或特许经营协议终止时，行政主体对特许经营者的协议履行情况进行审议，对特许经营设施、设备等进行资产评估的制度。目前，我国尚未建立完整的终期评估制度，仅是部分地方性立法对此做出了简单的规定。①笔者认为，终期评估主体应为独立于主管部门的第三方。评估内容主要包括对特许经营协议履行情况的评估和对特许经营企业的评估，其中对特许经营企业的评估主要是对特许经营者财务审计、特许经营设施和设备等资产进行的评估。公用事业主管部门应根据评估结果做出不同的处理决定：对特许经营者完整地履行了特许协议内容并且特许经营设施、设备保存完好的，公用事业主管部门可给予其一定的精神或物质奖励，或在某些方面给予优惠；对特许经营者未完整地履行协议或特许经营者对应当更新和维修的设备设施不予更换和维修的，特许经营者须承担违约责任，公用事业主管部门可提取履约保函或给予特许经营者相应的处罚。
第四，补贴。特许协议终止之后，特许经营者如何将特许项目转移给政府，现行立法规定不一。例如《贵州省市政公用事业特许经营管理条例》第9条规定：特许经营者按照城市规划投资建设的市政公用设施，在特许经营期满或特许经营权终止后，无偿移交给政府。但杭州、深圳、淮南等地的公用事业特许经营立法则规定：特许经营者应当按照城市规划和特许经营协议的约定及时建设和更新市政公用设施，特许经营权被收回或终止后，该市政公用设施归政府所有，需要补偿的，根据特许协议的约定给予特许经营者合理补偿。如果特许经营者承担项目资产的技术改造和维护任务且项目转让是无偿的，由于特许经营者担心维护投资在特许经营期满前无法全部收回，其对项目的技术改造和维护投资将会尽量压减，项目资产的技术改造和维护就可能无法正常进行；如果公用事业主管部门承担项目资产的技术改造和维护任务，就会影响市场力量的作用范围，而且投资决策和经营决策的分离必然会影响两者的协调性，在出现产品和服务质量问题时，很难划清责任。［26］因此，笔者认为，应在市场退出制度中建立合理的激励补偿机制，以保证特许经营者承担所有要求的投资而又不会使其过分投资。根据各国政府进行基础设施特许经营的经验，其常用的补偿方法有以下五种：政府根据资产状况给予原经营者适当的财政补偿；补偿金额由新一轮投标决定，新经营者支付补偿金；在新一轮招投标中设定有利于原经营者的条款；要求经营者向政府缴纳资产质量保证金；采用期限较长的特许期限。［27］上述方法已在我国公用事业特许实践中得到了不同程度的运用，①但是在当前立法缺乏明确规定的情况下，解决补偿问题较为可行的方法是由特许经营者和公用事业主管部门在不违背现行法律规定的前提下于特许协议中对补偿制度事先做出明确的约定。
在现代社会中，国家权力仅仅停留在市民社会的外缘是不允许的，而必须以各种方式积极地参与到市民社会之中去，这已经成了时代的要求。［28］“政府的基本职责之一是提供一种我们可以用以修改规则的途径，调解我们在规则含义上存在的分歧以及强制少数不遵守游戏规则的人遵守规则。”［29］这实际上表明了政府的核心服务是制度的生产。公共服务的市场化运营是我国政府改革的主导方向，特许经营作为一种有效的制度安排发挥了其不可替代的作用。然而，我国公用事业特许是在缺乏一般性的法律、政府角色不明确以及监管体系不健全等背景下产生的。现行公用事业特许经营立法显然无法对公用事业特许活动提供有效的规范与指引，因此，完善公用事业特许经营立法，真正明确公用事业特许制度的核心法律地位，并围绕它形成一整套详尽的法律制度体系，已成为当下我国公用事业特许实践中急需解决的问题。
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1、股份制商业银行股权结构不合理，国家股仍占相当比例。虽然股份制商业银行在成立伊始，就已经明确界定了金融产权，基本上建立了较为合理的法人治理结构，形成了三大权力机构——股东大会、董事会和监事会，发挥了股份制商业银行规范管理、自主经营、灵活运作等体制优势，银行业绩不错。可是随着时间变迁，慢慢发现这些股份制商业银行的行为逐渐向四大国有商业银行趋同，即体制优势的边际产出递减趋势已日益明显。有关专家把这种现象称为“体制回归”。出现这种现象的主要原因是我国股份制商业银行基本上实行的是以公有制为主体的股份制结构。这种股份制结构主要有三种类型：第一种是以大中型企业为股份持有者，如光大银行等；第二种是政府投资和企业投资相结合，如交通银行、中信实业银行、兴业银行等；第三种是向公众募股并上市，如深圳发展银行、招商银行、民生银行等。由于一些股份制商业银行要么是依托某种政府部门背景自上而下组建起来的，要么是国有大中型企业控股，导致股权结构不合理，存在“一股独大”现象，董事会权力真空化，决策缺乏独立性和科学性，治理结构仍然更主要体现“党管干部”的原则，董事会在聘任行长方面没有多少实质性的发言权。同时，一些股份制商业银行的规章制度是参阅国有商业银行的版本制作的，人员基本上都是从国有商业银行中挖过来的，经营者的选择方式以及激励方式与国有商业银行也没有根本区别。时间一长，这些股份制商业银行也就演变成了小型的“工农中建”。
2、股份制商业银行治理结构制度的不完善造成股份制商业银行存在“内部人控制（InsiderControl）”。在以公有制为主体的产权模式下，股份制商业银行形成了一级法人总行对分行、分行对支行多层次的委托关系。虽然这种委托关系已不同于四大国有商业银行的那种行政式的特殊委托，但由于委托人与人之间的信息不对称、利益不一致和责任不对称等，同样会导致费用高昂和管理的不到位。股份制商业银行监督资源的稀缺是导致“内部人控制”生成的关键原因，而股份制商业银行的外部人缺乏足够的激励去获取信息和行使监督权是股份制商业银行“内部人控制”生成的又一原因。股份制商业银行治理结构的不完善造成的直接后果就是，政府或国有大中型企业作为所有者同股份制商业银行之间、股份制商业银行上级行与下级行之间，都普遍的存在“内部人控制”的问题，即基本上无须承担财产风险的经理人员和员工共同取得了对股份制商业银行资产的事实上的控制权和支配权。这种控制权和支配权使得经理层和员工有可能出现的行为。
3、股份制商业银行链长，导致成本增大，约束机制弱化。总分行体制下的股份制商业银行，一级法人总行对分行、分行对支行等实行授权与转授权经营，从而形成了股份制商业银行内部总行到分行、到支行直至到职工个人的多层次委托关系。这一多层次的“委托—”链条上，隶属于同一个法人主体的委托双方，其委托关系往往以责任目标考评方式予以明确。一方面，所有者目标在各级层逐层变形，传达到基层就变成了掺杂着各级者自利性目标的混合物；另一方面，人的首要目标，有时可能既不是利润最大化，也不是银行资产的增值，而仅仅是完成上级的计划指标。因此，在信息不对称客观存在的情况下，如何防止各层经理人员利用信息优势向上级委托人提供虚假信息，如何有效地监督各级经理人员的偷懒和不负责任，是股份制商业银行面临的一个重要问题。
