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一、新时期中国农村的贫困现状
1978年以前，中国农村贫困人口总量约为2.5亿人。经过为主要内容的农村经济体制改革，到1985年农村贫困人口减少到1.25亿人。20世纪80年代以来，中国政府开始大规模扶贫开发和贫困人口能力培育扶贫战略，中国贫困人口由1993年的8000万人下降到2006年的2148万人，中国农村贫困规模和贫困发生率发生了巨大变化，其变化趋势，见下图1和图2。
根据2005年绝对贫困人口(绝对贫困人口的标准为低于683元)和低收入人口(低收入人口的标准为低于944元)的计算标准，2005年底，农村绝对贫困人口的数量2365万人，比上年减少245万人，减少9.5％，贫困发生率为2.5％，同比下降0.3个百分点；低收入人口数量为4067万人，比上年减少了910万人，减少18.3％。农村低收入人口占农村总人口的比重为4.3％，同比下降1个百分点。从农村绝对贫困的发生率和农村低收入人口的比重来看，这两方面的数据虽然已下降到很低的水平，但是由于中国农村总人口的基数较大，因而农村绝对贫困人口的规模和农村低收入人口的数量仍然是一个相当大的数字。从中国政府在农村反贫困的成效来看，图1和图2中国农村贫困整体变化趋势和贫困发生率的下降趋势呈明显的水平状态，说明中国政府反贫困政策成效呈递减的趋势，以及中国农村反贫困的难度越来越大。这些情况表明，中国政府在农村反贫困方面依然面临着十分严峻的挑战。
二、新时期中国农村贫困的特征
进入新世纪以来，在“国家八七扶贫攻坚计划”和《中国农村扶贫开发纲要(2001―2010年)》指导下，农村贫困规模和贫困发生率呈明显下降的趋势。但是，随着反贫困战略的实施，尤其近年来中国政府反贫困所取得的成效呈递减的趋势。这种变化趋势与新时期农村呈现的贫困特征具有密切联系。
(一)从宏观视角上分析，农村贫困人口分布呈总体分散性和局部集中性并存
全国农村贫困发生率虽然降到较低水平，但国家扶贫开发工作重点县贫困发生率仍高达7.1％，而低收入人口比重高达10.8％。农村贫困人口及低收人人口在全国和重点贫困县分布情况(表1)。
从上表1分析，可以发现农村贫困人口和低收入人口在重点县所占的比例超过一半以上，如2004年和2005年重点县贫困人口占全国贫困人口的比重分别为61.8％和60.6％，而贫困发生率高于全国平均水平为1.9倍和1.8倍，可见贫困人口和低收入人口很大程度上集中在国家重点贫困县。从农村贫困人口空间分布上来看，贫困人口主要分布在中西部地区，西部地区的贫困发生率明显高于中部和东部地区。中国农村东、中、西的贫困人口规模、贫困发生率及贫困人口呈明显的递增趋势(表2)。
从贫困人口空间分布来看，中国农村贫困人口规模从东到西呈递增的趋势，贫困发生率也呈现出西部最为严重，尤其西部地区农村贫困人口所占比重超过50％。很明显，中国农村贫困人口主要集中在西部地区。从西部地区贫困人口所处的地势、地形来看，贫困人口主要集中于山区和边缘地带。2005年底，山区贫困人口1228万，贫困发生率为5.5％，占农村贫困人口总数的51.9％。从贫困人口的省际分布看，西部省份贫困发生率相对较高，其中，青海贫困发生率在10％以上。内蒙古、贵州、云南、、陕西、甘肃、新疆等7个省区贫困发生率在5％―10％之间。因此，农村贫困人口的分布呈明显的集中性与分散性并存的特征。
(二)从中观视角上分析，贫困地区产业结构和收入结构呈单一性特征
我国贫困地区的经济结构体系具有三个特征：产业结构单一。第一产业比重高达90％以上，而且种植业约占第一产业的70％。其中，粮食作物约占65％的比重；生产投资结构不合理。一是生产投资资本不足，人均投资少；二是投资构成不合理，长期投资少；三是产业投资结构不平衡，第一产业投资比重占85％以上；投入产出的低效率。由于贫困地区产业结构的单一性也决定了其收入结构的相对单一。收入主要来源于家庭第一产业，尤其是种植业。据2005年统计数据，贫困地区人均纯收入中来源于第一产业的比重分别为61.5％，高于全国平均水平16个百分点。因此，贫困地区产业结构和收入结构的单一性特征，说明农村反贫困的长期性与脱贫的不稳定性并存。
(三)从微观视角上分析，贫困人口家庭负担重和劳动力素质低并存
国家统计局农村社会经济可(2005)调查发现：农村贫困及低收入人口的每个劳动力负担人数为1.6人，高于全国1.4的平均水平。同时，农村贫困和低收入农户中家庭结构为“一对夫妇及三个以上孩子”和“三代同堂”的比重明显高于全国平均水平。在劳动力素质上，贫困和低收入人口中劳动力人均受教育年限分别为6.5年和6.8年，比全国平均水平低1.5年和1.2年；文盲发生率分别为16.8％和14.4％，比全国平均水平高9.9个和7.6个百分点。由于贫困人口的家庭负担重和劳动力素质低，进而导致了贫困人口收入与其他农户收入差距进一步拉大。贫困人口收入上限与全国农民人均收入差距从2001年的1：3.6上升到2005年的1：4.8。用五等份分布法，2005年农村居民最高收入的20％占全部农村纯收入的43.6％，而最低收入的20％只占全部收入的
6.3％。这些说明，从微观视角上农村贫困人口与其他农户收入差距正在不断扩大，发展性贫困(或者相对贫困)特征凸显。
三、新时期农村扶贫开发机制存在的问题
新时期农村贫困呈现的特征说明，农村扶贫工作具有综合性、复杂化和难度性加大等特征，由此也暴露出了政府在农村扶贫开发政策和机制上所存在的一些问题。
(一)从宏观运行机制上看，农村扶贫开发管理体制和瞄准机制不完善
首先，从农村扶贫开发目标上分析，中央政府与地方政府之间目标不一致。中央政府目标是实现既定脱贫目标，而地方政府更倾向于发展地方经济，增加地方财政收入。实际上，二者在贫困资金使用方面构成了委托关系。在信息不对称的情况下，地方政府更倾向于按照自身利益最大化来使用扶贫资金。因而，出现中央政府扶贫资金常被地方政府挪作他用，如发展县办工业、乡镇企业，导致扶贫开发战略偏离了既定方向。学者黄承伟(2001)认为，中央政府与地方政府之间存在目标偏差，但我国扶贫战略却忽视了这一点。
其次，从农村扶贫资金的管理体制上，中央政府的扶贫信贷资金(贴息贷款)管理权隶属于中国农业银行。中国农业银行作为商业机构有自身的商业利益诉求，对扶贫贷款和扶贫项目选择往往会从银行利益出发，但扶贫项目的选择权却在各级扶贫办。这必然带来资金管理权与资金使用选择权以及目标主体的矛盾，而这一矛盾会导致扶贫资金无法及时到位，削弱了政府扶贫资金的运作效率。从扶贫资金使用来看，中国扶贫资金支出包括三大项：一是用于生产性项目投资的扶贫贷款；二是用于改善生产条件项目的以工代赈资金；三是用于提供社会化服务项目的发展基金。国家审计署(2001)通过对592个国家重点扶贫县中央财政资金使用审计表明：地方财政部门用于发工资或其他支出4.4亿元，用于主管部门行政经费、建房购车、公款私存等6.6亿元，用于贫困地区基础设施建设和人力资本投资所占比例较少，严重影响了扶贫资金的使用方向和使用效率。
再次，从农村扶贫目标瞄准机制上，由于扶贫管理体制诸多问题以及以县为单位扶贫开发，实际上造成扶贫资金不能有效惠及贫困人口，而是一部分非贫困人口享受了信贷扶贫资金的好处，这是因为32％的信贷资金以项目形式下达，而且要求抵押或担保，而贫困农户无法满足担保或抵押条件，从而使扶贫瞄准机制上出现了较大偏差。
(二)从中观运行机制上看，农村区域性开发扶贫模式有待于完善
改革开放以来，我国推行的制度创新促进经济增长扶贫战略和区域性开发式扶贫模式，极大缓解和减少了农村绝对贫困人口。但是，区域开发式扶贫模式始终不能很好解决瞄准机制的问题。长期以来，区域性瞄准的基本单位都是贫困县。每年中央政府都向这些贫困县拨付扶贫资金，以支持这些地区的经济发展。但是，贫困县的选择过程将直接影响到扶贫资金的使用效率。Park等人(2002)研究表明，一些非经济因素使得贫困县的选择不甚合理。同时，处于贫困县以外的贫困人口，也会因为项目只瞄准贫困县而得不到帮助。从2001年开始，中国政府开始强调瞄准到村，甚至到户，确定了14.8万贫困村，覆盖了大约83％的农村贫困人口(国家统计局农调队，2004)。但由于县一级政府是决定扶贫资金分配的基本单位。因此，县域经济差异贫困标准仍然是贫困瞄准偏差的重要原因。
(三)从微观运行机制上看，农村贫困人口民主参与机制没有建立
政府扶贫可以看作是政府向社会提供公共物品行为，但这种行为必须建立在公共物品需求者的参与机制上，否则，容易造成政府提供公共物品的低效率，甚至提供的公共物品并不是社会所需要的或者贫困者所需要的。农村扶贫的决策和规划程序自上而下，缺乏贫困人口的参与，往往也会出现三种情况：一是扶贫项目不符合贫困户的需求，致使贫困户无法参与或者没有积极性和主动性，导致扶贫资源排斥了真正的贫困人口和家庭；二是项目虽然符合贫困户的需求，但是项目的实施方式不适合农户，最终导致扶贫规划缺乏可持续性；三是信贷扶贫资金的获取需要抵押或担保，排斥了真正需要信贷资金的贫闲农户。农村扶贫决策和规划没有建立贫困人口参与机制，造成在扶贫项目的选择、资金分配、投资机制等缺乏贫困人口自身的声音，从而导致参与主体积极性、主动性无法发挥，极大影响了农村扶贫项目和资金使用的效率和效益。
四、新时期中国农村扶贫政策调整的对策建议
在国外的扶贫实践中，发达国家与发展中国家截然不同。发达国家通常的做法是：一方面中央政府采取一系列的政府措施帮助贫困地区开发，另一方面建立福利制度(如社会保险制度和救助制度)保障每个人基本生活条件，如美国对西部和南部地区的开发政策；发展中国家则更多地采取经济增长――直接进攻战略的轨迹来进行反贫困的。国内学者于洋、戴篷军(2004)认为，政府应制定一个综合性的反贫困战略体系以消除贫困。唐海英(2000)认为，农村扶贫机制是一个由社会保险机制、社会服务机制、生态保护机制和心理培育机制等组成的有机系统。借鉴国内外扶贫开发实践和国内专家学者的观点，新时期需要进一步完善中国农村扶贫政策和机制。
(一)从宏观层面上，以科学发展观为指导实现扶贫政策和机制的创新
国内外反贫困实践证明，政府在反贫困中的角色和职能不仅会影响到扶贫绩效，而且会影响到以贫困人口为主体的持久反贫困机制的形成。因而，从宏观层面上，首先必须转变政府在扶贫中的角色和职能，把以政府为主体的反贫困机制转变为政府引导下的贫困人口为主体的反贫困机制。政府在反贫困中的主要职能体现在：制定贫困线标准，准确识别贫困目标群体，并进行贫困监测；制定反贫困战略，保持宏观经济的稳定和持续快速经济增长，实现财政转移支付；提供公共物品和公共服务，并对贫困人口进行培训等等。
其次，完善扶贫资金管理体制，提高扶贫资金使用效率。中央财政扶贫资金应由国务院扶贫开发领导小组根据各省、自治区贫困人口数量、贫困状况和资金使用效益，统一协调和统筹安排，合理确定资金使用的目标、范围、用途。然后，由省、自治区扶贫开发领导小组根据国家扶贫攻坚总规划、贫困人口分布状况和资源优势，按区域、按产业，统一规划项目并确定扶贫开发项目的优先顺序，分期分批的开发实施。
再次，就扶贫政策的设计来说，应根据不同的贫困群体特征，设计不同的反贫困政策。对于具有自然资源开发优势的地区，应采用利用自然资源优势进行合理开发的扶贫策略；而对于具有劳动力资源优势的地区应采用鼓励劳务输出的扶贫政策；对于缺乏自然资源优势和生存环境恶劣的地区，应采用异地搬迁或者异地开发式扶贫政策。
最后，建立和完善农村社会保障机制。新时期农村贫困的性质和特征说明，过去以经济增长为目标的扶贫方式已经不再适应边缘化的贫困人口，区域性开发式扶贫的效果也呈递减趋势。因此，需要借鉴发达国家的反贫困实践经验，逐步建立和完善农村社会保障体系，构建中国农村反贫困的安全网，它是新时期农村扶贫机制创新的重要着力方向。
(二)从中观层面上，调整和改善农村贫困地区的产业结构
从农村贫困地区的调查资料来看，贫困地区的单一产业结构是导致农户收入低下和无法脱贫的重要原因。要实现贫困人口的真正脱贫，必须改变贫困地区的产业结构，加快贫困地区农业的产业化、工业化进程，拓宽贫困人口的增收渠道。在政府财政、税收、信贷等优惠政策扶持下，发展农副产品加工工业，建设区域性的龙头产业，用公司加农户的方式，推进农业产业化经营，形成产业稳定增长、增收、增资自我良性循环的脱贫机制。
一、“输血管”两大成效显著
（一）节约了广大农民群众办理日常金融业务的成本与时间，满足了其最基本的金融服务需求
惠农支付服务业务的开通，为全县广大农民群众日常生活现金支取、学生生活费汇取、低保领取、农副产品收购结算等提供了一条便捷安全的支付通道，有效解决了过去需长途跋涉去县城办理业务的难题，节约了相应的成本开支与时间耗费。自2010年惠农支付服务开展以来，截至2013年末，全县各惠农支付服务点累计办理金融业务220035笔，金额5058.75万元，其中消费17399笔，金额512.48万元，取款120057笔，金额4212.03万元，转账2721笔，金额302.13万元，缴费9431笔，金额32.11万元，银行卡查询52444笔，公共支付话费查询12679笔；其中翠玉乡某便民服务点截止2013年末累计办理取款业务1.85万笔，金额1100万元。据测算，宁蒗县惠农支付服务共节省农民时间483613小时，节省农民费用293万元。
（二）形成了惠农合力，助推惠农政策得到较好落实
惠农支付服务点的建设，凝聚了各方力量，涉及到多项业务，从而形成了强大的惠农支付合力，使惠农政策得到了较好的落实。参与主体方面：业务由人民银行牵头，农村信用社、农行、邮政储蓄银行三家银行业金融机构参与，改变了之前单一机构在农村金融服务上力不从心的局面。服务对象方面：服务点还将新农合、新农保、财政涉农补贴等惠农政策纳入了支付体系，使财政涉农补贴的发放可直达农民家门口。截至2013年末，全县各惠农支付服务点共发放财政涉农补贴8529笔，金额475.45万元。另外，服务点还成为金融知识宣传窗口和掌握农村金融经济信息的源泉，对持续了解农村地区金融需求和贯彻落实好惠农富农政策起到了良好的助推作用。
二、搭建“输血管”的主要做法
（一）人行牵头，多方推广
成立专门领导小组和工作小组，明确了“人行牵头、政府扶持、金融机构积极参与、多方受益”的工作原则，制定了“完善设施——规范业务——强化管理”的工作机制，细致安排落实各项工作。人行宁蒗县支行作为牵头部门，利用金融工作会议、金融联席会议等平台，统一思想、明确任务、稳步推广；另外，工作小组广泛动员，组成强大宣传团，针对农民文化水平较低、新事物接受能力较弱的特点，以“泛年龄——跨地域——多语言”的宣传方式，通过民族语言讲解、条幅悬挂、现场咨询、业务演示等形式，使惠农支付服务知识得到了有效普及。截至2013年末，宁蒗县多层次多形式开展惠农支付服务宣传累计33次，累计悬挂横幅、滚动播放电子显示屏上百条次，张贴海报413张，发放宣传手册5900份、宣传单18000张、纪念品8600份。
（二）“软硬”并重，优化服务
各参与机构在乡镇百货店、供销社、农资连锁店、通信及电网运营商等场所进行了107台POS机具的安装调试，并通过流动服务网点做好零钞供应工作。同时，各机构采取了集中组织培训与下乡指导学习相结合的灵活方案，提高特约商户的收付水平。对集中申报审批的商户开展POS机具的使用维护及支付结算、反假币等相关知识培训，截至2013年末，累计开展集中培训9次，参加人次417人；收单银行认真落实每月至少下乡检查指导一次的原则，积极上门回访，面对面交流，手把手教学，收集相关技术业务问题，形成反馈机制；利用电话联络机制进行业务咨询与指导，及时处理各种故障，排除风险。
（三）强化管理，督促落实
加强对收单银行和特约商户的监督管理，切实将惠农支付服务落到实处。严格把好特约商户准入门槛，结合地理位置、经营情况、信用程度等实地考察情况，从优筛选，保证特约商户的质量，在2013年新申请商户中有两户因综合营业能力较弱、位置偏远，而未能批准；认真执行调研制度，宁蒗人行累计开展调研12次，信用社10次，农行7次，认真分析工作成效与问题，并以《调研信息》、《工作简报》等形式向上级反映，解决支付业务开展的困难。截至2013年末，人民银行宁蒗支行累计撰写关于惠农支付服务的调研信息12篇；同时还落实检查反馈机制，督促服务点严格遵守相关规定，树立诚信经营意识，不断提高服务质量。
为此，全国政协委员、民盟湖南省副主委，湖南大学两型社会研究院副院长戴晓凤在本次全国两会上呼吁加强农村中小学寄宿制学校建设，推进教育精准扶贫 。
“十几年前的老式课桌还在使用，桌面坑洼露钉子；学校操场没有硬化，晴天满是灰，雨天一片泥；宿舍由老教室改建，几张铁床挤了56个孩子；食堂很小，满操场站着吃饭的孩子；不到10岁的小姑娘踉跄着提桶打热水洗浴……”说起当年在湖南偏远农村看到的场景，戴晓凤至今仍觉得心酸。
近年来，农村中小学的“撤点并校”导致农村学校服务半径不断延长，农村孩子上学的路途也变得越来越远。尤其是一些边远山区少数民族地区，孩子走读上学变得非常困难，安全问题也日益凸显。
为了解决边远农村及少数民族地区孩子上学难问题，早在2005年，国务院办公厅、教育部与国家民委就先后出台了《关于农村与少数民族地区寄宿制中小学的建设与管理工作》的指导意见，将寄宿制学校作为发展农村及少数民族地区基础教育的有效办学模式。
为全面了解少数民族地区农村义务教育寄宿制学校的建设和发展情况，2016年4月初至10月上旬，湖南省政协民宗委组织部分委员、专家学者，深入湘南、湘西各市（州）的民族乡（镇），共15个中小学进行实地调研，针对学校“住宿难、就餐难、洗澡难、如厕难”的实际困难，提出尽快推进寄宿制学校标准化建设工程，实现“一生一床、热水淋浴、热饭热菜、饮水安全、厕所卫生、课桌椅换新”。湖南省政协还于当年11月14日召开界别协商会议，就“全省民族地区农村义务教育寄宿制学校建设”展开协商和探讨。
调研结果显示，农村义务教育寄宿制学校的建设，对整合师资力量和改善办学条件、提升农村综合办学能力、提高教育教学质量各个方面起到了促进作用。但与此同时，农村寄宿制学校建设中的一些问题也十分突出。
“困难很简单――缺钱！缺人！划拨的公用经费只能维持学校的基本运转，对寄宿的新增成本缺乏科学测算及综合考虑，不能满足实际需要。难以引进人、留住人，优秀教师、年轻教师一有机会就千方百计考试外调。没有专业的生活教师。班主任上课是老师，课外是心理辅导员，晚上是寝室管理员。因预算有限，从社会聘请的生活管理人员素质偏低，基本没有教育引导学生人格养成的能力。”戴晓凤认为，教育扶贫的根本目的是阻断贫困的代际传递，为贫困地区的孩子提供公平的受教育机会，而农村寄宿制学校建设正是推进贫困地区教育精准扶贫的重要抓手。因此，加强农村寄宿制学校基础设施建设，着力改善农村寄宿制学校条件就成为当务之急。为此她建议：
出台专项政策。建议从国家层面出台专项政策，明确农村中小学寄宿制学校的统一建设与管理标准，并将贫困地区列为优先发展区。
加大资金投入。一是加大财政投入。增设农村中小学寄宿制学校建设，运行专项转移支付项目，加大教育扶贫资金向农村中小学寄宿制学校的投入力度。二是引导社会资助。建议各级政府切实做好各种教育类社会公益组织、教育基金组织、教育公益类项目等的对接、服务、协作，建立、完善社会捐助教育的平台和工作机制，引导社会助学资金对农村寄宿制学校的重点帮扶。
强化人员配备。一是强化农村地区的师资培育，将师训经费予以单列并纳入预算。要继续加大委培师范生招录力度，进一步推广农村教师到城区学校锻炼、城区教师定点支教农村寄宿制学校的双向交流。二是增加人员配备。围绕寄宿制学生的生活，研究适应当前形势的学校人员配备模式与后勤服务的供给方式。
在2020年全面建成小康社会和基本消除绝对贫困的战略要求下，黔西南布依族苗族自治州全面开展了农村最低生活保障与扶贫开发的“两项制度衔接”工作，将符合条件的农村贫困人口纳入农村低保保障范围并整合农村低保与扶贫开发资源，以更高效地推进反贫困工作。随着核查工作的开展以及低保年保障标准的逐步提高，衔接工作取得了一定的成果。但不可否认的是，“两线合一”在执行过程中依然面临着不少问题，因此客观分析衔接工作中存在的问题与难点，提出相应对策和改进路径，对最终实现中央提出的“最低生活保障制度和扶贫开发有效衔接”具有重要的现实意义。
1存在问题
11档案数据尚不完善
贫困人口的识别及分类是进行衔接工作的第一步和关键所在。当前黔西南政府根据国家政策进行了低保户和贫困户的识别工作，但在实践过程中依然暴露了档案数据尚不完善的问题。
一方面，由于我国精准扶贫和低保制度发展时间较短，档案资料不完善的现象在社保覆盖较晚的农村尤为显著。黔西南州2014年开始实行低保户 “一户一档”和贫困户“建档立卡”制度，规定从申请到审批诸多环节的各类材料包括申请人户口本复印件、身份证复印件、申请表、家庭经济收入调查表等装入档案袋；2015年又将低保对象基本情况录入“贵州省低保信息系统”，实行信息化管理。而黔西南州两项制度衔接工作也是始于2015年，所以衔接制度的工作数据来源就是前一年开始的低保对象存档和“建档立卡”。由于到目前为止建档工作仅仅实行两年，数据的真实性未得到充分核实，因此衔接工作的有效性尚需核查工作的检验。另一方面，农村低保标准和扶贫标准的制定存在时间差。贵州省的农村低保标准由省民政厅、省扶贫开发办、省财政厅共同制定，一般上年末制定，下年初开始执行；而扶贫标准则由国家定期，再由地方政府酌情调整，出台时间与低保标准的出台时间不同步，导致黔西南州在开展核查的过程中低保使用今年的标准而扶贫使用去年的标准。时间差则造成了农村低保与扶贫标准对象识别上的标准一直存在差异，增加了实现“两线合一”的困难。
12农村扶贫标准增长缓慢
根据《黔西南州推进精准扶贫建档立卡工作实施方案》（州扶领〔2015〕3号）要求，全州精准扶贫对象的评定标准是一致的，都以国家统计调查部门公布的贫困线即上一年度农村居民家庭年人均纯收入为标准。如2014年全州精准扶贫建档立卡时，是以农村居民家庭2013年人均纯收入低于2736元（相当于2010年2300元不变）为标准，2015年以2014年度农村居民人均纯收入2884元为贫困线标准，2016年则以2015年度农村居民人均纯收入2968元为贫困线标准①，以此类推。而反观农村低保标准，黔西南州民政局门户网站公布数据显示，2014年黔西南州全州农村低保年人均保障标准为1988元；2015年农村低保年保障标准为：兴义市、义龙试验区 2640元，兴仁县、普安县等县2580元②；2016年全州农村低保平均标准提高到3076元/年③，平均增幅达1861%。由此可见，低保线在短短三年内超越了贫困线，且有差距逐渐拉大的趋势。考虑到要完成贵州省2020年扶贫标准达到6200元的要求，扶贫标准的增幅压力正变得越来越大。
13人为因素影响衔接工作的有效性
在精准扶贫识别对象工作中，客观和主观两方面人为因素的掺杂影响了衔接工作的有效性。一方面是客观环境造成的――按照 “规模控制”的原则，扶贫名额是自上而下层层分配的，因而下级必须依照上级分配的名额开展精准扶贫各项工作。具体到村就是由每个村干部领回精准扶贫的“名额”，当村干部针对名额进行分配时往往感到无所适从，因为往往不是名额多了，就是名额少了，导致名额的分配成为一项棘手的工作。客观名额与实际情况的差异导致认定过程的不确定性因素增加。另一方面，根据《贵州省城乡低保减量提标方案》的要求，要通过对低保“减量提标”以最终实现“两线合一”，主观上一些基层政府在扶贫与低保核查工作中为了尽快完成减量提标任务，存在通过下达指标指令性削减农村低保对象人数的情况，特别是大幅度削减低保对象中的一般保障户。这不仅与农村低保“应扶尽扶、应保尽保、应退则退”的工作原则背道而驰，还造成应保未保、应保漏保的现象。
14农村基层人力资源不足影响工作开展
目前在农村地区，由于需要识别和帮扶的农村人口?盗烤薮螅?基层民政部门在人力配备上往往存在人力资源不足的问题，主要体现在数量不足、素质不高两个方面。
具体到黔西南州乡镇各级政府，是人力资源的数量匮乏。首先体现在乡镇机构人力资源未得到针对性的加强。近几年民政和扶贫工作业务量增加，而黔西南州乡镇民政机构不仅没有得到加强，反而被裁撤合并；而工作人员也没有增加，所以现有民政工作人员兼职情况严重，除要承担民政业务外，还要承担计划生育、征地拆迁等工作，一心多用。其次是工作人员自身的能力问题。在开展工作的过程中，暴露了一些干部素质不高、能力不足的问题，在一定程序上影响了工作质量。最后是客观上低保和精准扶贫程序多、要求严、工作量大，放大了基层人力资源不足的缺陷。
15农村基层管理监管工作不当
低保制度和精准扶贫制度在运行的多个环节上都缺乏必要的监管，间接影响衔接工作的有效性。首先，在贫困标准的制定上，几乎没有农民参与的声音；其次，在精准识别等扶贫的具?w程序上没有贫困群体的参与环节和听证、论证环节；最后，在评估和验收阶段，缺乏具体的民意收集及反馈措施。在黔西南州脱贫攻坚指挥部相关文件中，有关民意调查的部分仅仅是笼统地一笔带过，并没有具体的规定说明。纵观整个扶贫流程，基本属于政府操作下的非透明状态，这样的模式显然无法实现贫困群体和其他农村居民的监督。
2对策
21加大财政转移支付力度
充分的资金支持是实现“两线合一”工作的首要前提，解决资金问题无疑需要政府的财政支持。而转移支付是指政府通过相应的机制，将“地主”的钱通过相应制度发放给贫困人口，以促进社会公平以及社会资源的合理分配。当前黔西南州扶贫标准过低等一系列问题与扶贫资金不足有很大的关系。要彻底扭转这一局面，必须采取有力措施，加大国家财政对贫困地区基层的转移支付力度，为衔接工作夯实财政基础。
22合理规划衔接工作进程
在保障资金充足的前提下，如何规划好扶贫标准和低保标准的衔接工作进程是能否实现有效衔接的关键所在。扶贫标准、低保标准的制定除了参考国家层面的规定以外，还需要地方政府必要的规划和测算才能如期实现两项制度的平稳衔接并避免现实中两项标准差距逐渐增加的情况出现。由于低保是保障贫困群众最基本的生活的“最后一道防线”；而扶贫是致力让贫困群众脱离贫困的工作，因而在标准制定上，扶贫线要高于低保线。近几年的低保线与扶贫线数据显示，黔西南州农村出现扶贫标准低于低保标准且差距逐渐拉大的现象。建议扶贫部门能按年度及时调整标准，实现农村低保标准与精准扶贫标准同步演进。
23完善数据衔接工作
在衔接工作的开展过程中，能否保证数据的可靠性和真实性，进而实现数据衔接决定了衔接工作的准确性程度。一方面，可以考虑依靠定期核查工作建立动态管理机制，将低保对象分为长期、中期和短期三种类型，再根据不同类别开展不同的精准扶贫工作，对有劳动能力的中短期低保对象可以通过生产项目帮扶鼓励支持进行生产自救、劳动自救，对长期的低保对象要落实低保兜底，从而实现扶贫对象认定精准；低保对象核查精准；低保对象分类精准。另一方面，通过信息衔接完善识别机制和退出机制。两部门通过系统对接实现数据共享，对不在扶贫对象中的低保对象部分，由民政部门进行全面兜底；对有劳动能力的低保对象，纳入扶贫范围进行帮扶；对经过帮扶后脱贫的贫困户，及时完成退保；对今后因病或因灾等原因返贫的且符合认定条件的，可以再次纳入低保范围。
24健全监督机制
监督机制的有效与否是能否保证反贫困工作公开、透明的根本所在，因此要坚持内外部监督相统一。一方面，在对贫困户和低保户的公示过程中，不仅要将符合条件者的收入和家庭基本情况等信息公示，还要把收入计算的公式和流程一并公示出来，以保证有据可查；另一方面，也要将各村低保户、贫困户数量及计算公式一并上传到网站，接受社会大众的外部监督，降低工作中主观人为因素的干扰。
25对驻村干部和村干部提供培训
基层工作人员的业务水平和态度是影响衔接工作能否落实到位的重要因素。因此从培训对象上来看，不仅要对驻村的扶贫办工作人员提供针对性培训，还要对村委会工作人员进行相关培训，以保证精准扶贫工作中的实施者和辅助工作者都能够发挥应有的作用；从培训内容上看，不仅要涉及衔接工作的概念和性质等理论内容，还要涵盖工作的基本流程以及注意事项等实践内容，以保证操作流程的规范化，提高工作效率。
3结论
低保扶贫衔接工作旨在实现两项制度的统筹――通过低保制度对没有劳动能力的贫困人口实现托底性生活保障并通过扶贫开发帮助具有劳动能力的贫困人口摆脱贫困。“两线合一”是确保实现党的十七大提出的到2020年“绝对贫困现象基本消除”目标的重大举措。
尽管黔东南州在“两项制度衔接”的实践中取得了积极的成果，但在实施过程中由于尚不完善的识别机制，政府财政投入有限，农村基层人力资源不足，缺乏贫困群体参与的贫困户监督机制等原因的掣肘，制约了反贫困工作的进一步深入。要解决出现的问题应该结合不同的工作阶段对症下药，在准备阶段，不断加大财政转移支付力度以保证资金的充足；而在执行过程中，首先在识别阶段要做好扶贫和低保数据衔接工作，在执行阶段对村干部和驻村干部提供能力培训，在公示阶段健全监督机制。
反贫困是一个综合性的系统工程，而对低保制度和扶贫制度进行衔接的最终目的就是在有限的时间内
实现反贫困效益的最大化，在今后的衔接工作中，黔西南政府要继续克服困难扎实推进衔接工作，让国家改革的成果更多地惠及农民，最终实现全面建成小康社会的目标。
注释：
①国家统计局2016年《中国农村贫困检测报告》.
一、农业产业化扶贫是贫困落后地区农民脱贫的关键
我市是贫困地区，农业生产水平比较低，但是农业资源不是最贫乏的，德保、那坡、田林、隆林都有不错的资源，可以种植大面积的耐旱粮食、饲草和耐旱的中草药，既保护土地植被又可以产生很大的经济收入。现在一些被认为贫困的地区其实并不完全是资源贫困，而是这些资源没有得到充分的利用，是生产水平低生产力水平低造成了这些地区的经济落后。所以产业扶贫是十分重要的。
目前国家的扶贫投资主要通过国家各级政府的扶贫机构，把扶贫资金投入到到贫困地区的家庭或企业中。从我们目前的情况看，分散使用国家扶贫资金的结果是贫困地区依然贫困，经济落后地区依然落后。许多具有市场潜力、具有市场效益的农业项目，没有得到规模化发展、推动农民增收所需要的资本金，没有得到国家产业化扶贫投资的有力扶持。
农业产业化扶贫投资是脱贫的关键。农业产业化扶贫投资就是要解决贫困地区农业产业链中缺口所需要的资本金问题，对现行农业扶贫投资模式进行调整，可以改变当前只有单一部门投入的劣势，可以整合农业、畜牧等部门的资源优势，让扶贫资金可以发挥更大优势，符合市场竞争规律，是在国家政策指导下的财政政策，是可以提高农业生产力的重要举措。
二、农业部门在农业产业化扶贫工作中做了有益的尝试
1、以"农家课堂"为主的人力资源开发，扶优扶贫。"农家课堂"是开展农村主体的精英培训，通过"以一传十、以十传百"的培训，依靠科技进步和提高劳动者素质，通过宣传、培训交流和效益吸引等手段，促进集群技术模式的普及和推广，发挥规模效益，实现农业可持续发展。特别是通过各土专家演示与农艺师现场解说结合，并充分利用现场不同生长期作物资源及学员的现场培训操作，作为一个新型农民培训的亮点，体现在"多、快、好、省、土、灵、特"几个优势（一是"多"，师资来源多样，有效解决定点"农家课堂"的教学资源不足、教学面狭窄等问题；二是"快"，巡回教学快速便捷高效，同样的授课内容相对以往形式可大量减少授课时间；三是"好"，直接到农户家中、田间现场授课，减少环节，效果更好；四是"省"，有效降低了农民学习成本；五是"土"，授课老师主要是土专家、土洋结合教，授课语言主要是本地土话方言，群众感觉亲切易学，授课教材多是经过专家充实过的"土经验"、"土教材"，更适合当地生产生活实际；六是"灵"，可以根据不同地方、不同品种、不同生产时期和当地农民朋友的不同需求灵活安排授课，真正实现"地头有问题地头解决"；七是"特"，充分体现农业种植业培训在农村培训中的重要特殊地位，进一步转变农业干部作风，增强为"三农"服务责任感）。能在极短的时间内培养大批技术型农村人才，引导大批科技素质较高的人才到农村与农民群众相结合，实现传统农业基础与现代农业接轨，促进科技型、开发型高效农业的发展，有利于建基地、兴龙头、拓市场，全面推进农业产业化。
2、在推广实用农业技术中，强化科技扶贫。在当前形势下，以科技为动力、为切入点，是实现先进生产力作用、先进文化带动作用，落实广大人民利益的有效方式。通过科技发挥作用，使农村从传统农业向现代农业逐渐转变，是农村实现产业结构战略性调整的一个重要方面。近几年来，我农业部门综合"优粮优经""沃土工程""植保工程"等先进适用技术进行配套试验示范，推广生态富民"百千万"工程、小蚕共育、应急粮食试验示范、烟稻轮作、油菜+中稻、猪+沼+果+灯+鱼，茶叶综合化工开发、特色立体农业种养、农作物"三避"技术应用示范推广、水稻、玉米、马铃薯免耕技术、中草药gap技术应用与推广、高山玉米高产示范栽培等农业实用综合技术，优先解决提高品质、降低成本、延伸产业链等关键技术问题，结合实施"十个百万亩工程"，并围绕关键技术进行配套集成，形成简便易行的标准化的成套实用技术，以优势区域为基地开展技术组装、示范和推广，推动科技资源向优势区域集中，为右江河谷和两翼山区农业产业调整及农民增产增收打下坚实的技术基础。
3、在发展中不断改进**农业产业化开发建设思路。从2008年起，**将全力抓好"123456"，即重点"构建一轴两翼特色农业产业带，研究好三条发展路子，优化四业并举，深入建设五个基地，提升六大龙头"，不断强化农业支撑保障能力，促进农业稳定发展、农民持续增收，努力实现农业农村经济又好又快发展。此工作思路不仅着眼于面上的产业化发展，还将继续紧跟产业扶贫的思路，捉紧壮大和发展，以面上的发展带动整村推进式扶贫的发展。
三、农业部门在扶贫工作中不可替代作用
1、农业的基础地位不可能改变，拓展扶贫空间必须加强农业。
**农村人口众多，占总人口94%左右，农户收入仍然是"四为主"的格局，即农户收入仍然以家庭经营为主，占全年总收入的67％；家庭经营收入仍然以农业收入为主，占家庭经营收入的65％；农业收入仍然以种植业为主，占农业收入的78％；种植业收入仍然以粮食为主，占种植业的70%。滞留在农村的农村人口仍以农业的主，因此，农业种植业的基础地位不可能改变，农村扶贫工作中，农业产业发展仍是基础。
从**市的农业和农村经济发展的现状来看，目前仍处于传统农业向现代市场型、科技型农业转化的阶段，处于非持续发展向可持续发展转变的阶段。在实现传统农业向现代农业、粗放型农业向现代型农业转变中的一系列矛盾和问题中，最根本、最核心的解决办法是不断提高农业科技水平。提高农业科技水平需要通过制度和机制的创新，把当前分散的扶贫项目、个别行为转化为依托农村科技大户和农村行业协会，通过农业部门的技术引导盘活现有农村资源，并兴办农村龙头基地、协会、企业等，激发农村经济发展的潜能，具有较大的可行性。
2、种植业仍然是农民增收的主要渠道。
通过深入实施"十个百万亩工程"推动全市农业优势产业发展，全市2008年将新增水果15万亩、甘蔗10万亩、茶叶2万亩、桑蚕5万亩、剑麻达到20万亩、木薯达到10万亩，优势产业调整优化面积35万亩，新增产值3.9亿元。另外，大力推广良种及测土配方施肥等农业先进适用技术节本增收0.42亿元。两项预计促农人均增收140元，超过2008年预计农民人均增收的42%。而且，农业部门集中了大量的技术基础，一大批长期在一线工作的农艺师是农村最信任的技术致富带头人，他们与农村群众关系密切，其中不少人是扶贫开发工作的先头部队，是扶贫战线上的中坚力量。因此，农业种植业还将是产业扶贫的重要组成部分，仍需要上级部门的资金支持。
[关键词] 新途径 林业科技兴农 林下经济作物种植
[中图分类号] F326.12 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）07-0110-02
引言：科技扶贫政策的提出，它是应对贫困农村地区技术生产落后和技术人才极度缺乏的这一经济现状的，近些年来，科技扶贫为实现我国现代化第三步战略目标，做出了非常卓越的贡献。即便如此，我们也不能盲目乐观，因为在我国，科技扶贫政策的提出较晚，地区之间发展的还很不均衡，还没有形成一致认识的扶贫模式的具体界定。因此，研究科技扶贫发展的具体操作模式，探索形成比较规范和科学先进的科技扶贫模式理论，对完善和发展科技扶贫理论和进一步推进科技扶贫实践都显得十分重要和迫切，在这种背景下，林下经济作物种植模式就应运而生，它是在实行了集体林权制度改革之后，将集体林地承包到了农户手中，广大林农为充分的利用林地空间，深挖林业生产力，实现不砍树也能致富的绿色循环经济，而在农业生产领域涌现出的新生事物。近年来，我国把把林下经济作物种植产业作为促进生态保护、农民增收、社会发展的重要农业产业，大力发展林下经济经济作物种植，取得了明显成效。
一、科技扶贫的意义及其特征
1.科技扶贫的意义
科技扶贫政策的实施与应用，促进了贫困地区社会与经济的发展，使农民尽快的实现了脱贫致富。高素质的科技扶贫人才应用先进的科学技术，对农民群众进行科技扶贫政策与技术的普及教育，提高了农民的农业科技文化素质，增强了贫困地区农民自我发展和积累的能力，大幅度提高了贫困地区劳动生产率水平，以得到最好的经济、社会和生态效益。
2.科技扶贫的特征
2.1先进科学技术的应用在科技扶贫中始终扮演着第一位的角色，起到的作用永远是最重要的也是决定性的。由于贫困地区自然、经济、社会和人文等方面与发达地区相比较还存在着巨大的差异，在科技扶贫开发中，需要大力发展本土科技以及引入必要的先进技术，同时由于农林牧渔等行业技术具有强烈的地域性和适应性，在贫困地区引入技术时，必须要求技术本身是先进的、成熟的，并结合当地实际综合体现技术的先进性、成熟性、实用性和经济性。
2.2加大力度提高了农民的农业科学文化素质。科技扶贫不仅要求有先进实用的科学技术，同时要求科技实施人员素质较高，因此提高个体素质是贫困地区脱贫的必备条件。通过多种形式，提高农民群众自身的科学文化素质。不仅要引入科技和管理人才，组织实施各类型的扶贫项目和扶贫讲座等类型的活动，集中解决贫困问题以及增大群众的认知面，而且要在扶贫项目和扶贫讲座等类型的活动的带动下，大力开展科技扶贫政策与技术的培训与教育，以达到普及科学技术，提高农民科技文化素质的目的，这样就从根本上转变了农民思想观念，很大程度上提高了农民的个体素质，造就了当代的适应社会与经济发展的新时代农民。
二、应用林下经济作物种植模式的开展方法
笔者生活在平原地区，随着退耕还林工程以及防护林工程等项目的实施，农民栽树的积极性高涨，林地面积在近几年迅速增加，改变了林木稀少的的状况，生态环境得到了明显改善。
1.近几年来，养殖业收益较好，林农可以充分利用自己的林地资源，实现养殖以及林业的双重发展。在林地里散养家常鸡、鸭，鹅等，在各地都有非常成功的例子，在果园散养鸡鸭鹅等家禽，能够明显的减少害虫的虫口密度，而且不用给果园单独除草，省工省力。在合适的林地规划一片空地圈养生猪和羊，有的还在林地建立托牛所，利用林地的坑塘养鱼，收益相当高。而家禽家畜的粪便又是林木生长良好的肥料，二者相得益彰，极大地提高了林地资源的利用率，促进林木的生长。
2.林下种植已经非常普遍，在当前经济形势下，人们对环境的要求越来越高，林下套种喜阴的园艺用卉苗木前景广阔，喜阴的有苔类。在林木种植的初期，可以采取林木与矮杆作物间作，例如大豆、花生、辣椒、等。耐阴的药材品种非常多，而且随着中医药的发展，药材的需求量非常大。可栽植人参、西洋参、等很多品种。林地栽植食用菌历史悠久，可以种植蘑菇等菌类植物。
3.充分发挥林木丰茂、空气清新、生态良好的优势，合理利用森林景观、自然环境和林下产品资源，发展旅游观光、休闲度假等产业，大力发展森林旅游。建立“林家乐”，突出个性特色，以采摘、垂钓等休闲模式吸引各方游客来享受林地的中的农家乐趣。
三、 林下经济作物种植对社会经济发展的推动作用
1.促进农民致富增收
林木的生产周期是比较漫长的，这严重制约着林改后农民的发家致富。而发展林下经济作物种植，增加了林业附加值，开辟了农民增收致富的渠道。
2.因地制宜成本低
林下经济作物种植模式利用森林系统良好的生态条件，在林下种植南药、棕榈藤和切叶花卉等适宜的经济作物（植物），这种种植模式是充分利用当地现有的药用经济作物和资源，投入少、效益高，也可有效地帮助山区农民脱贫致富，从而实现“靠山吃山、吃山养山”的脱贫致富奔小康的目标。
3.保护环境效果好
林下经济作物种植模式，可构建不同类型森林复合经营系统，在发展经济的同时又能有效地保护生态环境，从而达到农业可持续发展的目的。
结语
林下经济作物种植作为一条农村科技扶贫新途径，具有农民可操作性强、投入少、见效快、种植面积广、大大增加农民收益、保护生态环境等优势，在农民林业生产实践的各个方面得到了广泛的应用。
林下经济作物种植能提高森林覆盖率，同时由于林下经济作物种植又在一定程度上大大增加了农民的经济收益，产品符合绿色环保的要求，这样，林下经济作物种植作为一种可持续的经济发展模式，其发展潜力巨大，发展前景广阔，必将成为农村经济发展新的经济增长点，因而也成为了我国林业经济可持续发展的必然选择。
参考文献
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[2]毕文博.深化科技扶贫，做好科技共建工作[J].农业科技与农业生产，2003
[3]李金海.林下经济理论与实践[M].中国林业出版社，2009
一、整合资源，充分发挥财政资金的聚合效应
该市在推进城区农村开发过程中，坚持按照《规划》要求，把专项扶贫政策与部门政策、政府力量与社会力量有机结合起来，整合各类资金，调动各方力量，形成“各炒一盘菜、共办一桌席”的资金整合格局，使各类资金向片区集中倾斜，充分发挥资金的聚合效应，有效地保证了片区开发的资金需求。一是市级财政每年预算安排扶贫资金1000万元，区级财政按比例进行配套，专项用于城区农村扶贫开发，通过以奖代补、先建后补、贴息补助等方式，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，运用市场手段扩展社会融资渠道，引导社会资金投入；二是把涉农部门项目与扶贫开发有机整合，坚持由区级政府在申报项目时对下一年度项目统一把关，明确要求以区级政府总牵头，区直各部门围绕片区开发申报项目，落实各部门项目计划，把水、电、路、广播电视、卫生、种植养殖业及生态建设项目通盘考虑，实现先期捆绑后一并申报；三是严把资金整合关，责任落实到位。按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各记其功”的原则，将国家、省、市安排的扶贫资金与其他部门资金“打捆”下达、“捆绑”使用。要求以区级为单位，各部门的项目围绕扶贫开发统一规划去实施，使项目跟着规划走、资金跟着项目走，只要扶贫开发的重点定在哪里，部门的专项资金就跟着投向哪里。通过资金的有效整合，基本解决了过去资金分散，整体效果差的问题，充分发挥了资金使用的叠加放大效应，取得了政府、部门和农民三满意的良好效果。2010年以来，全市累计投入28522.1万元用于城区农村扶贫开发，其中市本级财政专项投入3000万元，两区财政配套投入698.5万元，部门专项投入9925.7万元，群众自筹14897.9万元。张湾区在城区专项扶贫资金投入449万元的基础上，整合各类资金8754万元用于西沟片区建设，连片开发的投入总量相当于过去五年的总和，使西沟乡的贫困面貌得到明显改善。
二、理顺思路，坚持把农民增收作为扶贫开发的首要目标
该市经过第一期城区农村扶贫开发规划的实施，城区农村基础设施薄弱的现象得到明显改善，过去以项目建设为主要方式，通过项目建设查缺补漏、填补城区农村基础设施建设欠账的方式已明显不适应城区农村扶贫开发的新形势。对此通过认真调研，在制定第二期城区农村扶贫开发规划时，明确提出把连片开发作为城区新一轮扶贫开发的首要任务，通过连片开发，整体解决片区贫困群众生活遇到的突出问题，提高规模效益和建设水平，为实现“城乡通开、城乡统筹、城乡一体化”创造条件、打牢基础。通过新一轮城区农村扶贫开发，农民收入稳步增加，贫困人口不断减少。截至到2011年，城区农民人均纯收入达到4631元，比2009年增加1013元，累计解决城区农村贫困人口5200人，城区农村基础设施进一步加强。三年来，通过扶贫片区和重点村建设，引导部门专项资金投入城区农村基础设施建设，城区农村基本实现了“村通水泥路、组通砂石路、户饮洁净水”的目标；社会事业稳步推进，城区农村收视难、通信难、就医难、入学难等问题基本得到解决，村村通电视、电话，电视入户率达到85.8%；村村有卫生室，新型农村合作医疗参合率达到99%。基层组织建设得到加强，农民精神文化生活全面提升。
三、明确重点，坚持把连片开发作为产业扶贫的重要途径
扶贫连片开发，连在哪里？该市通过反复调研，认为扶贫连片开发最关键的是要连在产业上，通过连片发展特色产业，形成规模相对集中的特色产业集群，实现发展效益的最大化。在推进扶贫连片开发时，该市明确了城区农村以菜、茶、药、果四大产业为主的发展格局，根据各片区实际，合理确定扶持项目和扶持标准。一是做大做强产业基础。茅箭区大川片区把发展中药材作为片区主导产业，2011年以来，新发展金银花1600亩，总面积达到2500亩，并依托该市武当生物药业公司开展金银花加工，发展金银花茶、金银花露等，卡子村、唐家村成为金银花种植专业村。二是立足城区实际，大力扶持专业合作社。城区农村土地稀少，人均耕地不足0.4亩，缺乏龙头企业带动产业发展。在此情况下，该市提出把专业合作社当作龙头企业，走一村一品专业化发展的路子，先后扶持了白马山财神有机茶叶专业合作社、斤坪蔬菜专业合作社、停舟山果品专业合作社等一批专业合作社，成为连结农民和市场的纽带，取得显著成效。张湾区白马山村全村169户665人，耕地只有197亩，是个典型的贫困村。实施片区开发以来，在财政、扶贫部门的扶持下，白马山村在过去产业发展基础上，大力发展茶叶种植，全村茶叶种植面积达到1200亩，户均达到6亩，并成立了白马山财神有机茶叶专业合作社，全村所有农户都成为合作社员，由合作社引导农民统一种植、加工、销售，全村茶叶总产值达到200万元以上，农民人均纯收入超过4000元。以白马山、凤凰山为龙头，一条由柏林镇扩展到西沟乡的万亩茶叶带初见雏形。通过扶贫连片开发的推进，该市城区农村产业扶贫初见成效。三年来，城区农村共新建和改造以茶叶、蔬菜、干鲜果为主的特色产业基地13750亩，其中新建茶园面积8500亩，蔬菜2500亩；新发展特色养殖山羊24200只、牛2360头；新培植特色农家乐92家，以张湾区白马山村、斤坪村、水堤沟村、茅箭区廖家村、大沟村、唐家村为代表的一批特色产业专业村逐步形成。
四、严格管理，确保扶贫资金的安全有效运行
（二）主要工作措施。
1、围绕工作重点，抓好千村扶贫开发百村整体推进工作。按照中央、省、州的要求，坚持以贫困户为基础，以贫困村为单元，切实搞好千村扶贫开发百村整体推进工作。一集中财力，加大投入力度。加强对扶贫资金的整合，保证重点，提高资金使用效益，使贫困群众长期受益，贫困村稳定脱贫。二是围绕“866”建设目标，项目到村，扶持到户。坚持建设项目直接安排到自然村或村民小组，扶持资金进村入户，扶持项目本着缺什么补什么，需要什么建设什么的原则，扶持资金优先保证安居房、人畜饮水、入户通电、沼气池、节能灶、卫生厕、卫生厩、基本农田地及水利设施、产业发展等关系改善群众生产生活基本条件的建设项目。三是依靠群众，民主决策，形成合力。农民群众是受益主体，同时也是参与建设的主体，充分发挥群众自力更生建设家园的作用，在确定扶持对象、扶持内容、项目实施及后续管理等方面，发动农户主动参与，重大事项由村民自主决策；项目、资金的管理、使用向社会公告、公示，项目确定后，充分发动和依靠群众，通过投工投劳等方式搞好建设。四是及早部署，及早掀起“866”建设。计划早下达，资金早安排、项目早实施，抓住农闲时节，掀起“866”建设，2010年5月30日前完成农户8个有建设项目，2010年11月30日前全面完成“866”项目建设任务。
2、推进产业化扶贫，拓宽贫困农民增收渠道。从特色经济林果着手，大力发展核桃、冬桃、花椒、优质石榴、茶叶等经济林果，努力形成“引龙头、建基地、带农户、城乡联动”的产业化扶贫之路，有效拓宽贫困地区农民增收渠道，促进新农村建设。抓实财政扶贫资金产业发展项目：一是积极向上级争取财政资金扶持，按照各乡镇的自然条件和资源优势，因地制宜，合理布局，整体协调，推进产业发展。二是扶持种植大户规模化种植，发挥示范辐射作用，带动周围农户发展特色经济林果，逐步建立起具有规模的特色经济林果种植生产基地。三是抓好实用技术培训。一方面依托科技部门技术人员深入乡村、农户、田间地头搞好培训，做好服务；另一方面培养一批熟练掌握种植和管理技术的大户，以点带面，带动特色经济林果规模化发展。四是引进和扶持龙头企业，为种植户提供配套服务。一方面通过龙头企业规模大、实力强，研究市场，分析市场信息，将准确的市场信息传递给农户，并按市场需求来组织生产、加工、销售产品，并提供技术、物资、设备等配套服务，推动种植业逐步向产业化方向发展；另一方面加大对龙头企业的扶持力度，重点是信贷资金贴息扶持，力争每年都有两三个企业享受到财政贴息贷款扶持。
3、培训新型农民，加大贫困乡村劳务输出力度。积极稳妥地扩大贫困地区劳务输出，不仅是目前增加农民收入的一条现实而有效的途径，也是促进贫困地区群众接受新的思想观念、提高劳动技能、增强自我发展能力的重要措施。2010年新型农民培训主要抓两个方面的工作：一加强对劳动者素质的培训，加强对农村富余劳动力职业技能、法律法规、安全知识和公民道德规范培训。二积极探索劳务输出的新途径。坚持就近转移与跨区域转移相结合，常年转移与季节性转移相结合，走政府引导，市场调节，自愿输出的路子，加强劳动力市场的培育，广开就业渠道，组织和引导农村富余劳动力在城乡、地区间合理有序流动。
4、推进小额信贷扶贫，拓宽资金使用覆盖面。进一步总结经验，完善管理办法，确保小额信贷资金安全运行，取得效益。对小额信贷还款率低的地方，及时采取有效措施找准问题加以解决。积极探索小额信贷扶贫支持龙头企业、促进农业产业化进程的新模式，积极探索小额信贷扶贫促进贫困地区劳务输出的新方法，努力拓展资金使用的覆盖面，使小额信贷扶贫在新时期的扶贫开发中发挥更重要的作用。
宜昌山里来蔬菜专业合作社是一家主营蔬菜种植、加工、销售，兼营大三峡地区农户土特产收购、加工与销售的农业专业合作社，近年来带动了当地286户建档立卡的贫困户就业。今年，张明星准备扩建蔬菜种植基地，却因需要大量资金苦闷不已。有人告诉他，三峡农商银行推出了新的贷款品种，专门针对贫困户和吸纳贫困户就业的农业专业合作社，他欣喜不已，立刻到三峡农商银行分乡支行进行咨询，提交贷款资料，没几天就通过了审核，获得了贷款。
“‘扶贫贷’是三峡农商银行向符合国家扶贫政策的贫困户以及吸纳贫困户就业的新型农村经营主体、家庭农场主、专业大户发放的生产经营性贷款。在给单个贫困户发放小额扶贫贷款外，将扶贫贷款资金重点投放到农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体，进而辐射和支持周边种植养殖等相关产业发展，为贫困农户创业增收创造机遇和条件。”三峡农商银行夷陵支行饶泳明如是说。
夷陵区分乡镇普溪河村六组70多岁的村民李国清家庭因病致贫，多年前守着几亩薄田，一年到头最多几千元的收入，远远不够老伴和两个儿子的医药费。“我把几亩地租给山里来合作社，然后在这里打工，一年下来有2.4万多元的收入。”
据悉，依托新型农业经营主体带动贫困户整村整乡脱贫已经成为新时期精准扶贫的趋势。近年来，三峡农商银行深入开展“精准扶贫”工作，创新金融扶贫机制，多年来为扶贫开发事业投入了数百亿信贷资金，创造出多种切实可行的扶贫模式，积累了丰富的金融扶贫经验。该行针对精准扶贫工作先后开发了“助农贷”、“惠农贷”、“文明贷”、“支农贷”、“龙保贷”等扶贫类金融产品，帮助贫困农户加快脱贫致富步伐。
