时间：2023-07-12 16:34:07
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关键词：消防行政处罚 自由裁量权 制约机制
消防行政处罚自由裁量权是指在法律法规对消防行政行为的范围、条件、形式、程度和方法未作详细、具体而明确的规定时，消防行政主体可以在法律法规的规定幅度和范围内，或符合立法目的和原则的前提下，根据具体情况自行选择、裁量作出消防行政处罚行为的权力。
一、消防行政处罚自由裁量权的产生
消防行政处罚自由裁量权产生源于以下几个方面：
第一，消防行政处罚权力日益扩大是自由裁量权产生的前提。近年来，我国消防法律法规日益完善，消防行政权力无论从横向还是从纵向分析，其扩大是显而易见的，正是这种局面的形成，为消防行政处罚自由裁量权的实施留下了广泛发挥的空间。
第二，消防监督管理的特殊性、复杂性使消防行政处罚自由裁量权的存在成为必然。消防机关在执法过程中所面临的消防违法违章问题涉及范围广泛、内容复杂、形式多样，在实施处罚过中简单的采用统一的处罚标准困难较大，需要给予消防机关依据消防法律法规进行消防执法的灵活性。
第三，由于消防法制建设的渐进性以及具体立法过程中经验的缺乏，也使消防行政处罚自由裁量权的存在成为可能。新的《中华人民共和国消防法》自2009年5月实施以来，对促进消防工作起到了非常重要的作用，但消防立法对于各地经济发展的不平衡，难以制定出详尽周密的法律对消防执法进行全过程的指导，即使修订消防法时考虑超前，也难以保证消防执法的每一个环节百密不疏。因此赋予消防机关相应的机动权力处理具体事务是必要的。
二、消防行政处罚自由裁量权的形式
根据现行的有关消防法律法规，赋予消防机关行政处罚自由裁量权的主要形式包括：
第一，消防行政处罚作为方式的自由裁量。在公安消防执法机关对行政管理相对人作出行政处罚时，可以在相应的法律条文规定的处罚种类中选择。
第二，情节性质判断的自由裁量。在一些消防违法事实发生之后，对于其性质的认定可能存在所适用条款的选择。情节的轻重也直接影响到消防行政处罚的裁定。由于执法行为人判定标准不一，情节和性质的认定上就存在很大的自主空间。
第三，消防行政处罚幅度内的自由裁量。在消防行政处罚所依据的法律法规中存在许多比例幅度或上下限幅度的规定，这样的条款可以使消防行政执法人员在法定的处罚幅度内自由选择处罚数额。
三、消防行政自由裁量权失控的主要表现及危害
消防行政处罚自由裁量权失控的表现主要是违反合理性原则的滥用。从具体的表现形式看，主要有：（1）偏离法律的目的、法律条文的原旨，错误理解和解释法律的规定，甚至出于恣意性报复目的做出不合理的决定。（2）对事实情节因素的裁量错误，未考虑或不考虑有利害关系的应当予以考虑的相关因素，或者对不相关的因素进行裁量做出决定。（3）违反比例性、必要性的要求，严重偏离各方利益和价值的博弈均衡。如实施裁量时对行政管理相对人个人的损害超过了对社会的利益，使得个人损害与社会获利显失均衡。（4）程序实施和方法不当。如故意拖延结案时间、降低处罚额度以规避适用一般程序等。或者采用的方法措施失度并与要实现的目的相抵触。
消防行政处罚自由裁量权的失控除了导致行政处罚相对人权利的直接损失和社会公共利益的损失外，还存在延伸出来的外部性问题。它直接造就了一种权力寻租，从而滋生腐败，还因为缺乏可预见性和稳定性，增加消防行政处罚相对人的行为预期成本。
四、消防部门行使自由裁量权应遵循的原则
第一，必须符合法律目的。任何法律的制定都是基于一定的社会需要，为了达某种社会目的。《中华人民共和国消防法》总则第一条对立法目的有明确的规定。因而所有消防行政行为都应围绕于、服务于该项目的。
第二，必须具备合理的动机。消防执法行为的动机必须符合法律的要求，出于正当的动机，即做出某一具体执法行为在其最初的出发点和动机诱因上，不得违背社会公平观念和法律精神。如消防部门在进行行政处罚时不是为了制裁违法行为，而为了增加收入，改善工作人员的福利待遇。
第三，必须考虑相关因素。一项执法行为的作出涉及到多种因素，自由裁量权的适用应当考虑到相关因素。比如在作出一项行政处罚时，要考虑到行政处罚相对人的主观恶性、违法情节、对社会造成的危害程度以及不同地区经济的差异等等相关因素。
第四，必须符合公正法则。一是同等情况同样对待。在条件相同的情况下，执法行为无论是赋予权利还是设定义务都应当一视同仁，不能有任何偏见和歧视。二是把握好比例。即作出的决定和相对人所受的处理应成比例。三是前后一致性。即在相同的情况下，先前所作的行政处罚决定和其后所采取的行为应当一致，从而维护行政执法行为的严肃性和连续性。
五、建立消防行政处罚自由裁量权制约机制的实践
为了保证消防行政处罚自由裁量权的正确运用，除了进一步完善立法，处理好法律、法规条文的“弹性”与“可操作性”的关系，尽量减少“弹性”，以及抓紧制定与相配套的行政程序法等有关法律法规外，还应在建立消防行政处罚自由裁量权制约机制上下功夫。
第一，以合理分权为基础的权力制约机制。从消防行政处罚自由裁量权的形成过程来看，权力制约应包涵立法制约、行政制约、司法制约三个部分。立法机构对于所授予的自由裁量权应反复考虑，充分论证，以防止其选择范围过宽而导致消防执法中的滥用。消防机关在自由裁量权的执行过程中，应实施合理分权，形成上下级之间以及平级机构之间相互监督两种监督体系。要加强内部自查，建立严格的消防行政处罚自由裁量权责任追究制度，严格对滥用自由裁量权的单位和个人追究有关的责任。
第二，以提高消防执法人员素质为基础的职业道德制约机制。当前要增强消防执法人员道德修养，帮助他们形成正确的权力观，培养他们勤政廉政为人民服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在不良诱惑，自觉严格要求自己，行使好他们手中的权力，从而减少因道德风险产生的消防行政处罚自由裁量权的滥用。
第三，以约束消防行政处罚自由裁量权为目标的消防执法制约机制。坚持消防执法民主化与公开化，建立健全执法责任制和过错责任追究制为主要内容的内部监督机制。加强执法检查，及时研究、分析、纠正消防执法中存在的问题，从而使消防执法工作更趋完善。同时要接受社会对消防机关的监督，对于被监督事项，要做到“件件有着落，事事有回音”，有错必纠，举一反三。
论文关键词 自由裁量权 必要性 滥用 控制
一、概述
治安行政处罚的自由裁量权是行政自由裁量权的重要组成部分，那么首先要解决到底何为行政自由裁量权？行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。这是在普遍且客观存在于行政机关以及其工作人员的行政执法活动中的，并且他们的职权是由法律法规授予的。如此逻辑，治安管理处罚中的自由裁量权则是公安机关在查处治安违法行为中在已规定的范围或幅度内酌定选择治安案件调查处理行为方式和作出公安行政处罚或措施决定的权力。
二、治安行政处罚的自由裁量权存在的必要性
（一）随着社会各方面的变化发展，社会治安情况也出现了新局面
许多新问题新案例直接导致了公安机关在治安行政处罚权的实施中处于一种不稳定的状态，这也就相应地要求公安机关及其工作人员根据案件的实际特殊情形，加上自己的合理判断，对其进行针对性的灵活便捷处理，这就是自由裁量的体现。
（二）高效率也是行政活动保持生命力的需要
授予治安行政机关一定的自由裁量权力，能够使其在遇到各种不同的实际情况时及时高效地处理问题，维护社会秩序的稳定。自由裁量权的恰当适用能够起到提高治安行政机关的工作效率并提升行政执法水平的作用。治安机关在工作中遇到的问题量多复杂，因此自由裁量权的合理存在和恰当适用是提高公安机关行政管理工作效率的现实要求。
（三）从法律本身而言
纸上的法律只能做出一些制度性原则性的较固定规定，人们已经制定出的法律随着社会的变化发展总会存在着一定的局限性，即法律发展完善的速度不可能与社会发展的速度完全一致，法律发展与完善的脚步永远也追不上社会的变化发展。因为法律作为一种社会控制手段，它总是会有其自身难以避免的内在局限性，而且法律的局限性是客观真实且势必长期存在的，这也就使得自由裁量权在行政活动中有存在的必要性。
治安行政执法活动要求执法人员和机关遇到现实问题时，必须根据案件的实际情况、法律要求的正义精神，并结合理性的判断因事制宜地加以灵活处理，切实做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”，这是治安行政机关对行政执法人员的工作要求原则之一。这一工作原则就要求治安机关必须拥有一定幅度的自由裁量权。给予行政机关以自由活动的幅度，在问题中可以做出有选择的措施，有利于行政机关根据不同人不同的事件做出有针对性的正确管理。
三、治安行政处罚自由裁量权存在的问题
目前，治安行政处罚中的自由裁量权的适用主要存在着以下问题：
（一）治安行政处罚自由裁量权的滥用
滥用自由裁量权是公安机关及其工作人员不恰当不合理行使自由裁量权的最突出的问题。滥用治安行政处罚自由裁量权的原因是多方面的：一方面，由于人是有感情的动物，行政执法人员与当事人可能存在着亲戚、朋友、同学、同事、战友等亲密友好关系，也可能是与当事人发生过冲突，互相有敌对关系，这些都可能导致的自由裁量权被滥用；此外，由于行政执法人员当中个体认知水平、知识水平、工作能力、道德素质等种种因素存在差异，个别道德素质差、法律观念不强、违背工作纪律的工作人员往往也会导致自由裁量权被滥用。
（二）治安行政处罚显失公正
这里的显失公正是指公安机关及其工作人员在进行治安处罚时明显违反行政法所规定的公正、合理和比例原则的具体要求，而是造成明显的不公正、不合理。即公安机关及其工作人员在执法活动中违反了法律的规定，不恰当地运用法律所赋予的治安行政处罚的自由裁量权，超过了法律允许存在“误差”的合理范围。治安行政处罚的显失公正，实质是对自由裁量权的误用和乱用。
（三）治安执法人员拖延履行职责
由于相关的法律规范对公安机关及工作人员履行法定职责期限的规定不明确，因而何时履行法定职责，公安机关及其工作人员可以自由裁量。为了维护社会秩序稳定和认真负责地完成工作任务恪守职责，行政执法工作人员应当积极主动地去履行职责，而不是因为任何不正当理由而任意拖延其履行法定职责的期限。这严重违背了行政法对治安管理活动要求的效率原则，。
在现实的治安行政管理活动中，治安行政处罚中自由裁量权的行使遭遇的问题很多，但是最频繁最典型的问题还是对自由裁量权的滥用。下面则主要针对治安行政处罚中自由裁量权滥用问题的综合性解决性措施作出探讨。
四、治安行政处罚自由裁量权滥用的控制措施
滥用治安行政处罚中的自由裁量权，在生活中通常表现为行政机关及其工作人员在处理问题时十分随便随意，常常是相同情况不同处理，不同情况相同对待，从而引起群众的不满和敌对情绪，造成广大人民在日常生活中不配合国家行政机关和工作人员的正常执法活动，这使得社会生活中行政违法行为数量增加，影响社会秩序的稳定。不仅如此，滥用行政处罚中的自由裁量权，极易滋生腐败，助长特权思想，造成极坏的社会影响，严重损害党和政府在广大人民心目中的形象。虽然说自由裁量权被滥用的问题，在客观生活中是难以避免的，尤其是在我国仍处于社会主义发展的初级阶段，正处于社会生活变革的深刻阶段。不过，正是因为行政处罚活动中自由裁量权容易被滥用，所以必须对这种自由裁量权进行控制。对治安行政处罚中自由裁量权的控制，笔者分析可以从以下几个方面着手：
（一）从主观方面对自由裁量权进行控制
1.在思想文化方面
对所有在职的治安行政机关的工作人员进行知识学习培训活动，提高他们的行政知识水平和行政工作能力，不断提高执法水平。想要真正较好地控制行政处罚自由裁量权的滥用问题，必须要有应对各种各样行政处罚问题的能力，要有足够的能力能妥善处理好随着社会变化发展而不断出现的新情况新问题。而这些能力的拥有与提高只能通过学习的方式来完成，治安行政执法的主体通过主观上不断地学习，提高工作水平，才能有效地将客观上正确行使治安行政处罚的自由裁量权。
2.在道德素质方面
对所有的行政工作人员加强思想道德教育，培养所有行政工作人员的公平正义等法律精神，加强行政执法人员的纪律精神，使他们树立公平执法和国家公务人员应该严格遵守工作纪律的观念。此外，还要增强所有行政工作人员的公仆意识，培养其全心全意为人民服务的工作精神。让他们必须明确他们被赋予的这些权力是来自于广大人民的，他们应该用人民赋予的权力全心全意为人民服务，造福于社会。公仆意识、全心全意为人民服务的思想，本来就是国家公务人员职业道德的必然要求。
（二）从客观方面对自由裁量权进行控制
1.建立和完善治安管理执法活动中的回避制度
我国现有的法律制度体系中虽然已经规定了回避制，但该制度目前在我国司法活动中的应用状况良好，而在行政执法活动中的应用并不理想。该制度要求行政执法人员在处理相关问题时，如果与该活动有利害关系，就应当回避。
2.建立和完善治安行政执法责任制
对于行政机关工作人员处理的治安管理处罚活动，应有相应的记录，对于存在瑕疵和错误的处罚行为要由该执法人员承担相应的责任。并且，这种责任的承担应强调现实可操作性。
3.强化司法审查制度
将使用自由裁量权处理的治安行政处罚行为纳入司法轨道。在具体实施中即要求治安行政执法人员应当告知相对人拥有申辩权、申请行政复议权、提起诉讼等权利，使被执法人的权利具有可救济性，并且应当确立司法途径的解决才是最终解决的管理原则。
4.建立和完善治安行政执法监督体系
一方面要强调监督主体的多样性，要来自于社会的各个方面，能够代表社会不同群体的利益。监督主体不仅要包括党和国家机关，还要包括社会团体、基层群众等能够反映广大人民群众心声的主体。另一方面，则要加强监督的力度。对被发现滥用治安行政处罚自由裁量权的工作人员严厉惩罚，对认真履行监督义务作出有效监督活动的人员可以给予表扬和鼓励。
5.完善立法
在立法层面，要严格控制法律条文中的“弹性”规定，立法者应综合考虑治安行政执法活动所可能遇到的实际操作问题，从而尽可能具体、准确地作出明文规定，以降低法律条文规定内容的可浮动性。
本文以目前的行政法律法规为依据，大致将行政自由裁量权分为六种:第一种，行政执法当中行为方式的自由裁量权。这个种类是比较常见的，例如在《海关法》第21条第3款规定当中:“前两款所列货物不宜长期保存的，海关可以根据实际情况提前处理。”从这个法条可以看出，海关在处置方式上，是有自由选择的权利的，可以利用变价或者冰冻等方式。“可以”这个词还能够放映出海关在对待这种情况的时候，可以是作为的，也可以是不作为的。第二种，行政执法当中处罚幅度方面的自由裁量权。行政机关在进行行政管理当中，针对不同的情况以及行政行为，处罚的幅度在法律法规规范的范围内是可以自由选择的。例如:《治安管理处罚条例》第24第规定:“违反本条规定的处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告”，从这个法条当中可以看到，根据管理相对人情况的不同，对他进行的处罚幅度也不同。可以是这三种当中的一种，这就是行政执法当中处罚幅度方面的自由裁量权的一个体现。第三种，行政执法当中对事实性质认定的自由裁量权。行政执法机关对事实事项或者是管理相对人的认定是有自由的选择。例如:《渔港水域交通安全管理条例》第21条第3款规定:“在渔港内的航道、港池、锚地和停泊区从事有碍海上交通安全的捕捞、养殖等生产活动的”可给予警告式或罚款。这个法条当中的“有碍”就需要行政管理相对人来判断。第四种，行政执法当中对时限的自由裁量权。我国的行政法律法规有些未规定具体的行政行为时限，在这种情况下行政执法人员是有自由选择权的。第五种，行政执法当中有的时候是否执行也是自由裁量权的一个体现。例如，《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。第六种，对情节轻重认定的一个自由裁量。我国法律法规当中有很多语义模糊的词汇表达，例如:“情节较轻”、“情节严重”等等，没有完全定义轻重的具体条件，这样的情况就需要运用自由裁量权了。
二、错误的行政自由裁量权的表现形式
从上文叙述的行政执法当中自由裁量权的分类可以看到，行政机关形式自由裁量权的范围和内容是比较广泛的，贯穿于行政执法的全过程。但是，“自由”是相对于“限制”而才在的，自由裁量权存在的前提就是法律法规的限制，要以法律法规为自由裁量的前提条件。这样行使的行政自由裁量权才是正确的，符合社会发展的。具体错误的行政自由裁量权有两种表现形式:(一)拖延履行由于有些行政法律法规并没对履行的期限做明确规定，行政机关何时履行没有做明确规定，这种情况就需要行政机关进行自由裁量。而行政管理是需要效率的，要坚持效率原则，如果没有对履行时间做规定。那么如果拖延履行，这种自由裁量权就是一种错误的行政行为。(二)是错误行行使行政自由裁量权的最为重要的体现。这种行为导致的直接后果就是具体行政行为的无效，同时，这种行政行为本身是一种违法行为。这种自由裁量没有以法律法规为基础，而是的一种法律行为。这种的行为常常表现为、假公济私、公报私仇等行为，通过不法行为达到种种不廉洁的目的。人民检察院和人民法院对此审查主要包括两个方面内容:一个是看这种行政行为适用的法律法规以及法律条文;另一个方面是行政行为是否违法，要进行调查取证。
三、关于衡量行政执法行为的标准
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②《浙江省烟草专卖行政处罚自由裁量权实施规定》， 时间：2013-04-25
③《长沙市烟草专卖局烟草专卖行政处罚自由裁量权实施标准（试行） 》，，时间：2010-07-16
参考文献：
[1]《烟草专卖管理师（2-5级）专业知识》，全国烟草行业职业技能鉴定培训教材，71-102页
摘要：财政支出的绩效评价是政府管理制度的基本环节，是公共财政管理的必然要求，也是政府用制度管理财政支出的有效措施。大丰市在实行绩效评价的过程中仍存在着缺乏完善的绩效评价体系、工作权责分配不清和缺乏信息网络等问题，本文从问题分析入手，提出相应的提升思路，希望能够为绩效评价的实践提供一定的参考。
关键词 ：财政支出；绩效评价；管理
一、财政支出绩效评价管理的重要性
政府绩效评价的主体为政府与财政部门，由财政部门主持评价工作，对象为公共资金的使用部门，承担政府财政拨款的单位都要接受绩效评价。绩效评价的内容是与财政拨款相关的机构接受监督，同时经常性拨款或项目经费同样也接受相关绩效评价的监督。绩效评价是政府绩效管理的基本环节也是核心环节，主要通过绩效评价来确定财政支出的效果程度、使用效率等问题，从而得出财政拨款的有效性和效率性，通过绩效评价可以使得政府的绩效管理从过程管理转变到结果管理，更能够体现财政拨款的实效性，更贴近于工作实际。
首先，绩效管理可以验证财政支出的有效性。财政支出作为一种科学的资源配置活动，能否做到资源的优化配置，使得支出的财政金额用在实处，起到应有的效果就至关重要。政府应站在国家的宏观角度客观衡量国民经济整体效益，着重管理财政支出的经济性和效益性，这就需要绩效评价进行佐证和判断，为财政支出的效果做出客观评价。
其次，绩效评价能够指导财政预算。通过绩效评价对于各项财政支出的情况反馈，使得领导充分了解到在财政的支出过程中哪些是有效的，哪里没有做到资源优化配置，从而对于政府的财政预算起到一定的引导作用，指导政府按照资源优化配置和提高财政支出利用的科学性和效益型进行科学预算，有效促进预算的科学性。
再次，绩效评价有利于政府目标的完成。通过绩效评价最根本的是对于政府行为进行内部控制并保证政府目标的不断实现，提升政府运行效率和职能转变，促进政府的公信力和执政方针贯彻。
总之，财政支出的绩效评价是政府管理制度的基本环节，也是政府绩效管理中的重要一环，是公共财政管理的必然要求，也是政府用制度管理财政支出的有效措施，是十分重要的，因此，各地都应贯彻国家的绩效评价管理，将绩效管理做得更好。
二、现行财政支出绩效评价的现状
（一）缺乏完善的绩效评价体系
随着大丰市经济的不断发展和财政收入的逐步增多，相应的财政支出也有所增加，现在我国的绩效评价体系仍处于试验阶段，现有的绩效评价体系不能够适应日益增多的财政收支状况，也无法做出公平公正、科学合理的评价，从而影响到绩效评价体系的科学性。
首先，绩效评价指标体系不够全面，有些指标名称不够准确。在项目绩效评价中的产出与效益两级指标以及产出实效的三级指标都表现出不同层次的概念，而在实际的工作中，将二者合并简化为“时效”，这样的表述是不准确的，容易使人产生歧义并且不能够充分体现效率指标的重要性，在实际工作中也没有体现出公平性的目标，整体指标不够科学与健全。
其次，评价周期的设定不合理。我国现有的预算年度采用日历年度制。这就使得一些单位会出现年底突击花钱消费的现象，以防止下个周期不能使用，造成财政资金的浪费，影响绩效评价结果。加之在财政支出和效果因项目不同而时间周期不一致，从而导致采用预算年度作为评价周期会在客观上导致评价内容不全、评价结果失真等问题。
（二）工作权责分配不清
政府的管理部门负责绩效评价的审核工作，但没有一个权威管理部门对于全国财政支出绩效评价做统一的管理和行为的规范，在实际的工作中缺少监管和执行力，从而会导致基础的重视度和积极性降低，在实际的工作中缺乏重视度，从而影响绩效评价的效果。在基层实行的过程中也因权责不清，导致各环节工作人员工作的混乱，责任的相互推诿，也影响了绩效评价的结果的准确性。
对评价对象未做明确分类，无法进行区别性激励与约束。对于使用“本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金”所提供的公共产品和服务未做进一步分类，没有对可评项目与可评而未参评项目在激励机制上做出区分，影响了实际运作中的执行力，导致评价范围的缩小和难以拓展。
（三）缺乏信息网络
大丰市在进行财政支出绩效评价的过程中，还存在着信息不全、不准确与不充足的问题，对于绩效评价的审核的预测和执行缺乏科学的信息网络与广泛的数据库，使得实际操作中难以通过对历史情况的分析做出科学的评价，缺乏信息网络便难以进行考核数据的收集、分析和预测，在我国现有的信息网络下，难以做出科学的评价，并影响到对于下期评价的指导，由于历史数据的欠缺和信息网络的不健全，影响到绩效评价的效果。
三、深化财政支出绩效评价的思考
（一）建立绩效考核指标体系
财政支出的绩效评价既要分析有形和直接的投入产出，又要分析出间接无形的预期投入与产出，既要反映出货币衡量的经济效益，又要反映出社会效益。这就给绩效评价体系的建立提出更高的要求，既要考虑财政支出的特点和工作流程，又要兼顾多层次立体性的指标体系建立，避免使用单一指标所造成的偏差和不科学性，只有建立起科学的绩效评价的指标体系，才能够真实反映财政支出的具体情况，科学的进行绩效评价。
完善评价指标体系。首先，要在效果类指标下设及时性和可及性两个二级指标，同时取消时效指标，分别评价公共产品和服务供给的时间和空间效果；增加公平性指标，作为效果类指标的二级指标。其次，要增加效率类指标为一级指标，并将成本指标作为其二级指标。再次，是调整满意度指标为效果类二级指标，不再单列为一级指标，因为满意度是典型的效果类指标，并根据内外部评价的需要，分别下设面向公众的公共服务满意度、面向政府工作人员的职业满意度等。
（二）建立权责分明的管理系统
首先要确立绩效评价责任制度，将绩效评价中的差错疏漏之处，问责到人，责任到人，合理分工，并建立配套的绩效考核标准和薪资评定标准，使每一个员工能够遵守评价标准的约束性，提升改进创新的积极性。
其次，要制定具体而科学的评价范畴，应涉及到评价程序的具体步骤、绩效评价质量、绩效评价完成效率等，结合任务难易、任务量、进度跟进等综合考虑，建立一套科学的绩效考核标准，保证财政支出绩效评价全过程的顺利进行。
再次，要建立项目分类制度，逐步扩大评价范围。预算绩效评价为适应政府在公共产品和服务的供给方面的多样化特征，就要对评价对象进行分类，然后确定阶段性的评价范围，逐步扩大评价范围。针对可评项目建立评价时间表，并对可评而未参评项目设置评价期限约束。
第四，要科学设计评价周期。适当增加一定的滞后期，以效率评价为主的项目则可适当延长，使预算支出的结果较为充分地实现，以得到更加真实的绩效信息。
（三）加强数据网络和沟通平台建设
建立有效的沟通平台能够为绩效评价过程控制与绩效管理效率提升做出贡献。首先，要使得数据信息及时准确有效的传递到绩效评价人员的手中，为其科学绩效评价奠定基础，保证相互关联的绩效评价事项能够相互佐证与补充，有效避免重复工作。其次，建立各绩效评价小组间协调合作的关系，通过网络信息平台，相互沟通更加畅通，能够有效发现绩效评价过程中的问题并及时做出反应，有效保证各部门协调合作的顺利进行。其三，要保证各部门绩效评价人员的信息共享。各部门通过分工进行数据收集，收集整理的资料可通过信息平台进行分享和上传，使得其他部门进行使用，各部门分别针对不同的数据和信息进行收集和整理与分析，各司其职、合理分工，有效提升了信息处理的速度和质量，避免重复工作的发生，为提升绩效评价管理的效率奠定了坚实基础。同时数据网络的建立能够进一步促进基于历史数据的科学分析评价，有利于大丰市财政支出绩效评价管理更科学的发展。
（四）实现资源的优化配置
首先要在绩效评价工作开展前应对每个人要做的工作进行详细的布置和深入细致的讲解，使得每个人都知道绩效评价的原因、对象、方法与注意事项，为绩效评价奠定基础。其次要全面提升绩效评价人员的素质，只有整体水平提高了，才能有效提升资源的利用率，保证资源的优化配置。最后，要将创新贯穿于绩效评价的全程，使得绩效评价人员树立绩效评价新观念，积极利用计算机为绩效绩效评价提供辅助，为资源优化配置奠定基础。
总之，财政支出的绩效评价是政府管理制度的基本环节，也是政府绩效管理中的重要一环，是公共财政管理的必然要求，也是政府用制度管理财政支出的有效措施。因此，只有做到建立绩效考核指标体系、建立权责分明的管理系统、加强数据网络和沟通平台建设和实现资源的优化配置，才能有效解决实际评价中的问题，才能够促进财政支出评价管理科学有效发展。
参考文献：
[1]成林.我国对财政绩效评价的完善思路.地方财政研究，2013（6）.
[2]孙开.地方财政学.经济科学出版社，2008（5）.
关键词：责令改正；法律属性；行政处罚
中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）14-0128-02
我国现行法律法规有关行政处罚的规定，大多同时附有“责令改正或限期改正”的规定。但学术界对责令改正的法律属性一直存在分歧。那么责令改正是否是一种行政处罚？如果是行政处罚，就应当按照行政处罚所应当遵循的程序要立案、调查取证、告知、决定等，否则，就是程序违法；如果不是行政处罚，它的法律属性又是什么，这对于行政执法机关，尤其是在基层执法中必须要回答的问题。
一、责令改正的概念界定
1.责令改正的法律根据
责令改正的基本法律依据是《行政处罚法》第23条的规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”
关于责令改正的规定，有两种模式，一种是单纯的责令改正，例如《产品质量法》第40条第3款规定，销售者未按照第1款规定给予修理、更换、退货或者赔偿损失的，由产品质量监督部门或者工商行政管理部门责令改正。另一种是把责令改正作为处罚条件，例如《公司登记管理条例》第73条规定，公司登记事项发生变更时，未依照本条例规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期登记；逾期不登记的，处以1万元以上10万元以下的罚款。公司未依照本条例规定办理有关备案的，由公司登记机关责令限期办理；逾期未办理的，处以3万元以下的罚款。
2.责令改正的概念定位
责令改正因各种违法行为的不同而分别表现为责令停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令销毁、责令更换、责令修理、限期拆除、责令改正、限期治理等很多种形式，概念非常抽象。根据学术界对责令改正内容的概括，笔者认为可以把责令改正这一概念解释或者定义为：责令改正一般是指国家机关或法律、法规授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，而作出的要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定。
二、行政处罚的性质分析
1.行政处罚是对行政违法者的一种制裁
根据学界通说：行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的行为人的行政制裁。制裁是对违法行为的制裁，因而必须以违法行为的存在为前提。制裁的目的，是通过强制违法者为其违法行为付出对应的、对其不利的代价。在行政处罚的所有特性中，“制裁性”是行政处罚最本质的特性。
2.行政处罚的目的是为了预防违法者再犯
行政处罚的目的是对违法者的惩戒和教育，促使其以后不再重犯。同时也是为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
3.行政处罚是要求违法者承担一种行政违法责任，而不是一种法定的义务
按照传统理论，责任有两层含义，第一应当做的事，第二应当做的事没做而应承担的不利后果。行政处罚所要求追究的责任模式是第二层面的责任。即行政处罚实质上是要违法者承担一种违法责任。
三、责令改正与行政处罚本质之契合
第一，责令改正的制裁性。首先，责令改正意味着宣告相对人所作行为是一种违法行为，这种违法性宣告，本身就是一种精神层面的惩戒；其次，责令改正还意味着相对人需要重新作出一定的行为，也就是要付出一定的代价。
第二，责令改正的目的。其目的首先是恢复合法状态，但是深层次上，还是要给予相对人和社会一种警示，要求他们合法作出行为，否则就要重新作出行为。因而责令改正在一定程度上，也可以起到防止相对人再次违法的效果。因为如相对人再次违法就需要改正。
第三，责令改正具有的责任性，而不是义务性。即责令改正是要求违法者承担一定的责任，而不是义务。这里可以借用民法的理论，民法通则中，民事责任总共有十种。其中，修理、重做和更换也是一种责任形式。也就是说，责令改正，表面上看是为相对人设定了一种义务。但在实质上，是要相对人承担一种违法的责任。
此外，责令改正和行政处罚在形式上，都是职权行为，都是针对违法行为。通过以上的分析，可以基本得出，责令改正与行政处罚具有本质上的契合性，因而可以将责令改正定性为行政处罚。
四、责令改正与相关概念的辨析
1.责令改正与行政命令
行政命令是指行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令是行政主体的一种强制，只存在于行政处理行为之中，与行政检查、行政决定和行政强制执行相联系，并且相互衔接。责令改正的作出以行政相对人违法为前提，而行政命令的作出并不以相对人行为的违法为前提。
2.责令改正与行政强制
行政强制措施是指行政主体为了实现一定的行政目的，而对特定的行政相对人或特定的物作出的、以限制权利和以义务为内容的、临时性的强制行为。它具有非制裁性，可以针对违法当事人作出，也可以针对合法当事人作出，如查封、扣押等强制措施。
责令改正与行政强制措施都是具有约束力的行政行为，但是两者有明显区别。一是强制程度不同，责令改正则是要求当事人纠正或停止违法行为，不具有直接强制的作用；而行政强制措施直接表现为采取强制手段迫使当事人作为或不作为，具有直接强制的作用。二是作出责令改正必须以当事人出现违法行为为前提；而部分行政强制措施不以当事人出现违法行为为前提。三是责令改正是一个终局性的行政处理决定，它以行政相对人存在不履行法定义务或存在违法行为为前提；而行政强制措施具有非制裁性，可以针对违法当事人作出，也可以针对合法当事人作出。因此不能把责令改正视为行政强制措施的一种。
五、责令改正定位为行政处罚的积极意义
1.将责令改正定性为行政处罚的积极意义
将责令改正定性为行政处罚，通过制定相关法律或司法解释，可以将责令改正列为《行政处罚法》第8条第（七）项规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”之一。如此一来，不但可以填补法律上的漏洞、为相对人提供更好地救济，还可以加强对责令改正行为的法律监督，也有利于行政执法工作人员，依照严格的行政处罚程序进行执法工作。将责令改正定性为行政处罚，那么行政机关在作出责令改正决定时，就必须按照《行政处罚法》的规定，遵循处罚法定、公开公正、事先告知、举行听证等要求，履行法定的行政程序义务，如必须告知当事人有举行听证的权利。如果相对人不服提起行政诉讼，人民法院同样应按照行政处罚法的标准进行合法性审查。这是程序正义的应有之义，也是依法行政的必然要求。
2.责令改正的适用问题
对于能够改正的应当首先适用责令改正，给予相对人一种改过自新的机会，体现行政处罚的人性化。对于拒不改正的，可以适用其他行政处罚；对于情节较轻的行为，原则上不再适用其他行政处罚；对于情节严重的行为，原则上可以同时适用其他行政处罚。
根据法律法规所适用的责令改正规定，具体可以将责令改正的适用情形分为三种类型。
其一，行政处罚法第23条规定的责令改正行为，应为行政处罚的附带结果。行政机关在行政管理活动中，除了要对相对人的违法行为进行制裁外，更重要的是还要纠正违法行为并消除其消极后果。但是，在有些情况下，对相对人进行处罚并不能直接消除违法后果，这时就需要借助责令改正违法行为。但是，这种责令改正是为了在行政处罚中更好地实现行政目的而采取的一种措施，因此其从属于行政处罚，本身并不是一种独立的行政处罚。
其二，属于行政处罚程序类的责令改正。这类责令改正是行政处罚的法定前置程序或者步骤，缺少这一步骤或程序，就不能完成行政处罚，而且这类责令改正必须是以书面形式告知行政相对人知道接受且拒不改正的。其表现形式为递进式，是为了行政处罚的完成提供证据的步骤或程序。
其三，属于行政处罚类的责令改正。这类责令改正是行政处罚一种形式，可以单处，也可以并处，但多数是以并处的方式出现在行政处罚中。其表现的方式为“……的，责令停止生产（销售），没收非法所得，可并处……的罚款”。从处理后果上，责令限期改正是为了实现行政管理的目的，同时必然使相对人较责令其改正之前处于一种不利的地位，因此是对相对人课以的一种行政法上的不利，也符合行政处罚的本质特征。
3.责令改正与“一事不再罚”原则之间冲突的调和
按照一事不再罚原则的精神，对于同一违法行为不能处以两次以上行政处罚。如，工商局发现某些企业违法经营，责令其改正违法行为。这时如果企业拒不改正违法行为或改正不当的。工商局对其处以吊销营业执照的行政处罚。这时候，是不是违反一事不再罚的原则呢？按照正常的理解，应当是违反一事不再罚原则的。因而将责令改正定性为行政处罚，必须要调和二者之间的冲突。
如果将责令改正定性为行政处罚，那么其与“一事不再罚原则”的冲突调和的原理应当是：责令改正尽管是一种行政处罚，但是如果相对人拒绝改正的，则该行政处罚并未对其产生实质影响。这时候，再对其处以行政处罚并没有加重其负担。当然，也可以从救济性行政处罚的原理来论证，即责令改正只是一种救济性行政处罚，其与负担性行政处罚之间并不是完全不能同时适用的。当救济性行政处罚不能起到处罚目的时，完全可以适用负担性行政处罚。
参考文献：
[1]胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,2003:216.
[2]黄开智.论责令改正的适用[J].中国工商管理研究,2005,（9）.
一、责令无照经营者停止相关经营活动，不具有行政处罚制裁性质
行政处罚作为一种行政行为，是制裁或惩戒性质的行政行为，制裁性是行政处罚最本质的特征。而行政处罚的制裁性具体表现为：剥夺或限制当事人已经依法取得的资格或权益，给当事人增加新的义务负担。
《国务院无照经营查处取缔办法》规定，县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以责令当事人停止相关经营活动。从表象上看责令涉嫌无照经营行为人停止相关经营活动，与责令停产停业的行政处罚在结果上是一致的，但本质却大相径庭。
工商管理部门作出的责令当事人停止相关经营活动的具体行政行为，对具备合法经营资格的经营者而言，在责令停产停业的行政处罚作出之前已经依法取得经营资格，只是因为违法经营才被有关行政主体责令停产停业。而予以暂时限制其经营资格是在一定期限内对其依法所享有权利的一种剥夺，其性质是对实施了违法行为的当事人的一种惩戒，显系行政处罚行为，且属依法应当履行听证程序的行政处罚行为。
而对不具备合法经营资格的无照经营者而言，情况则不然。根据我国法律规定，公民、法人或者其他组织，未经核准登记无权开展经营活动，核准登记是对禁止的解除。未经核准登记擅自开展经营活动是一种违法行为，责令无照经营者停止经营，不是对其法定权利的剥夺或限制，而是责令其改正违法行为，履行其原本就应当履行的不得无照经营的义务。其目的就是要求当事人对造成的损害予以补救，使不法状态恢复为合法状态，恢复被违法行为破坏了的行政管理秩序。因此，责令当事人改正违法行为是实现行政补救性功能的具体手段，是行政机关依照职权要求违法当事人对不法状态予以纠正的一种措施。行政处罚的制裁既然在本质上具有损害权益的性质，那么为促使违法者恢复守法状态和纠正违法行为显然不属于行政处罚的范畴，亦无需履行听证程序。
二、责令无照经营者停止相关经营活动，不具有行政处罚终局性质
关键词：地震、行政处罚、效力
一、准确理解行政外罚的概念和掌握基本原则
行政处罚是最容易影响行政相对人的行政执法行为之一。为规范行政处罚行为，国家于1996年出台了《行政处罚法》，这是我国第一部关于行政执法行为的立法，它所确立的原则和制度为一方面对推动行政机关转变行政思维方式发挥极大的作用，同时于其他行政执法行为的立法也产生了深远的影响。因此，熟练掌握行政处罚制度对做好行政处罚工作起着至关重要的作用。
熟练掌握行政处罚制度，首先要正确理解行政处罚的概念，行政处罚是会么？
行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的行政相对人适用一种惩戒措施。
这里主要把握以下几点：
一是实施行政处罚的主体必须是特定的行政机关或法律、法规授权的组织。由于行政处罚是一种公权力，有权作出行政处罚的只能是法律、法规明文规定的拥有行政处罚权的国家行政机关或法律、法规授权的组织，其他任何主体均无权作出行政处罚；二是行政处罚的对象是违反行政管理秩序的行政管理相对人。所谓行政管理相对人是指行政管理相对一方当事人，他们是行政权力作用的对象，包括各种社会组织和个人。行政管理相对人与行政机关之间存在着管理和被管理的关系，有义务遵守国家法律、法规、规章，如果违反，有处罚权的机关就可以给予处罚，以示惩戒；三是行政处罚的客体是违反行政管理法规的行为。行政管理相对人有违反行政管理法律、法规的行为存在是行政处罚的前提，只有违法行为，才能给予行政处罚。因此，只有法律、法规规定必须处罚的行为才可以处罚，法律、法规没有规定就不能处罚；四是行政处罚是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是说行政处罚是指对违反法律、法规但尚未构成犯罪的处罚。一旦违法行为超出行政制裁的范围，构成刑事犯罪，就要给予刑事制裁。
在行政处罚工作中还必须掌握行政处罚的基本原则，行政处罚共有五个基本原则：
（一）处罚法定原则
（二）公正、公开原则
（三）教育与处罚相结合的原则
（四）保障当事人权利的原则
（五）监督制约原则
其中最基本的最重要的原则就是；处罚法定原则，处罚法定原则内容包括：
一是主体法定。行政处罚是一种特定的行政权力，能够实施行政处罚的主体只能是法律、法规规定的拥有的行政处罚权的行政机关和法定的组织。此外，根据法律、法规、规章的规定，行政机关可以委托有关事业组织实施处罚。除以上几种情况外，其他机关或组织不得作出行政处罚。
二是依据法定。行政处罚涉及行政的合法行使，关系到翁、不夫和其他组织合法权益的保护，因此处罚的依据必须法定。根据行政处罚法的规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，因而它们都是行政处罚的依据。而要指出的是法规、规章在设定行政处罚时，必须按照行政处罚法的规定依法设定，否则不能作为行政处罚的依据。比如，地方性法规设定了吊销企业营业执照，规章设定了高额罚款，这都是违法的，都不能作为处罚的依据。另外，无规章制定权的行政机关，在其依法制定的具有普遍约束力的行政决定和命令中，可以在行政法规、规章规定的行政处罚行为的种类、幅度内作出具体运用的规定，我们通常把这种行政处罚作出具体规定的权力称为行政处罚规定权。所以从广义上讲，作为行政处罚依据的，不仅包括法律、法规、规章，还包括行政机关依法的有关行政处罚运用的具体规定。
三是行政处罚的程序必须合法。在行政处罚过程中不仅要求实体合法，而且要求程序合法。行政机关在实施行政处罚时，如果不严格履行法定程序，就会损害受处罚人的合法权益，这样做出的行政处罚决定是无效的、违法的。
二、地震行政处罚合法性要件分析
地震行政处罚是地震行政执法的重要内容，也是地震主管部门行使行政管理职能的具体体现。它是指国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，对违反地震管理法律、法规或者规章的各种行为给予制裁的具体行政行为。地震行政处罚必须遵循行政处罚法所规定的原则。又因为地震行政管理是一个特殊的行业管理，地震行政执法队伍是一个年轻的执法队伍，地震行政处罚是地震行政执法中的一个重要环节，因此，有必要对地震行政处罚合法性，有一个深入系统的了解和认识。通过归纳分析，我认为地震行政处罚具备以下四个合法性要件：
1、地震行政处罚依据合法
《中华人民共和国行政处罚法》明确规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。地震行政处罚的依据是进行地震行政处罚的根本，没有依据或者依据本身不具备法律效力，地震行政处罚就象无源之水，无本之木，失去了应有尽有的赖以存在的基础，地震行政处罚必然无效。地震行政处罚依据合法是地震行政处罚有效的前提。
1）规范地震行政管理的法定依据
《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。地震行政处罚也不例外，必须依据已经公布、正在发生法律效力的规定进行处罚。截止目前，规范地震行政管理的法定依据有：
（1）法律：《中华人民共和国防震减灾法》
（2）行政法规：《地震安全性评价管理条例》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》《破坏性地震应急条例》《地震预报管理条例》。
（3）部门规章：《地震行政执法规定》。
另外，地方性法规和政府规章也是地震行政处罚的法定依据，如：《防震减灾条例》、《安全性评价管理办法》等，但其受法律阶位和适用范围的限制，不具备在全国适用的条件，只在各自的行政区划范围内具备法律效力。
除此之外的规范性文件或政策规定都不能作为地震行政处罚的法定依据。
2）法定依据中地震行政处罚的相关规定
《中华人民共和国防震减灾法》作为我国第一部规范全社会防御与减轻地震灾害活动的基本法律，是《地震安全性评价管理条例》等行政法规及法律位阶更低的地方性法规和规章的立法依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，有关地震行政处罚的规定必须在《中华人民共和国防震减灾法》规定的行为、种类、幅度的范围内，否则，不能成为地震行政处罚的法定依据。由此可见，《中华人民共和国防震减灾法》关于地震行政处罚的规定是地震行政处罚的基本依据，也是具有最高法律效力的执行依据，任何超越基本依据范围的地震行政处罚当属无效。 《中华人民共和国防震减灾法》第43、44条具体设定了地震行政处罚：
第43条规定，违反本规定，有下列行为之一的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施；情节严重的，可以处五千元以上十万以下的罚款；造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）新建、扩建、改建建设工程，对地震监测设施或者地震观测环境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相应措施的；
（二）破坏典型地震遗址、遗迹的。
第44条规定，违反本法第17条第三款规定，有关建设单位不进行地震安全性评价的或者不按照根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令改正，处一万元以上十万以下的罚款。
上述两条的规定明确了地震行政处罚的主体、行为、种类、幅度，是赋权条款，也是限权条款，即：赋予地震主管部门地震行政处罚权，同时也限制了地震行政处罚的行为、种类、幅度。
2、地震行政处罚主体合法
行政处罚权是行政职权的一个类型，既是行政处罚主体的权利，又是行政处罚主体的义务。行政处罚的主体是我国行政管理职能分工决定的，也是由法律明确规定的，地震行政处罚的主体行使地震行政处罚权是地震主管部门依法行政、依法执法的必然要求。
《中华人民共和国行政处罚法》第15条规定：行政处罚由具有的行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第17条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。地震行政处罚是我国行政处罚是我国行政处罚在诸行政管理领域中的重要组成部分，行使行政处罚权的法定主体必然要符合《中华人民共和国行政处罚法》的一般规定，即行政机关、受权组织；同时，地震行政处罚是地震行政管理领域中运用的一种法律手段，必须符合规范地震行政管理的基本法即《中华人民共和国防震减灾法》的具体规定。《中华人民共和国防震减灾法》第43条、第44条的规定，明确了地震行政处罚的主体，一是行政机关即国务院地震行政主管部门；二是行政机关或受权组织即县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构（据目前我国的机构设置现状，县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者有行政编制，也有非行政编制）。在此要注意；受权组织的权利来源只限于法律、行政法规、地方性法规，《中华人民共和国防震减灾法》将地震行政处罚权只授予了县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，县级以下地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构没有得到授权。
同时，《中华人民共和国行政处罚法》第18条规定；行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。可见，行政处罚的法定主体也可以符合法定条件受托组织。具体到地震行政处罚，地震行政主管部门可以根据实际需要，在法律规定的范围内将地震行政处罚权委托给相关组织行使。在实践中，受托组织也是地震行政处罚的合法主体之一。但，就委托本质而言，委托机关负责监督受委托的组织或者机构实施的地震行政执法行为，并对行为后果负责；受委托组织在委托范围内，以委托机关名义进行地震行政执法活动，实际上，最终的名义地震行政处罚主体还是地震行政机关。
3、地震行政处罚程序合法
行政机关的行政行为无论在实质上还是程序上都应受法律制约，都应法制化，这是现代法治的要求，也是依法行政的要求。《中华人民共和国行政处罚法》第3条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该条充分肯定了行政处罚程序的重要性。我国目前没有专门的行政处罚程序法，但《中华人民共和国行政处罚法》第五章、第六章共25条对行政处罚程序进行了两章规定，明确了行政处罚决定的三种程序（简易程序、一般程序、听证程序）及执行程序。《地震行政执法规定》作为专门规范地震行政执法的部门规章，也专章〈第五章〉规定了地震行政执法程序，其中第25条明确了地震行政处罚的一般程序：受理立案、调查取证、决定、执行和结案。第26条到第49条分别对受理立案、调查取证、决定、执行和结案的具体操作进行了规范，从立法上保障了地震行政处罚程序有法可依，也从立法上强制要求地震行政执法人员有法必依、执法必严、违法必纠。
地震行政处罚程序合法，可以监督和控制行政机关的行政权，防止执法人员滥用职权、滥施处罚，保护相对人的合权益，杜绝权大于法，人治凌驾于法治的现象。
4、地震行政处罚决定合法
行政处罚就其性质而言是一种以惩违法为目的的具有制裁性的具体行政行为。势必对违法相对人的权益予以限制、剥夺或对其科以新的义务。地震行政处罚也不例外，地震行政处罚决定直接关系到相对人的利益，地震行政处罚决定合法可以惩戒违法行为，制裁违法相对人，维护社会公共利益；地震行政处罚决定不合法，非但不能惩罚应受惩罚的行为，反而给相对人造成不应有损害，有悖行政处罚的宗旨，有违依法行政的要求。
要做到地震行政处罚决定合法，必须以事实为依据，以法律为准绳。
以事实为依据即要求事实清楚，执法人员必须查明违法事实是否存在，违法行为人是谁，违法行为应由谁管辖、违法行为是否应当予处罚。事实清楚，是地震行政处罚决定合法的基本前提。
以法律为准绳即要求处罚种类和幅度与违法事实相一致。我国法律赋予了行政执法人员一定的自由裁量权，不是说行政处罚可以听凭执法人员主观臆断，而是要求执法人员必须综合考虑相对人违法行为的动机、目的、情节轻重、危害程度、补救措施等情况，在法定幅度内确定具体罚款数额。根据《中华人民共和国防震减灾法》的规定，地震行政处罚的种类只有警告和罚款两种，罚款的幅度有5千到10万、1万到10万两种，可见地震行政处罚的种类十分有限，警告和罚款之外的处罚显然是于法无据，但罚款的幅度却很大，如何确定罚款的数额？必须遵循处罚种类和幅度与违法事实相一致。
离开合法性，效力性也无从谈起。地震行政处罚效力必须建立在地震行政处罚合法的基础上。
以上所述，只是自己一点粗浅的认识，希望通过对地震行政处罚合法性的认识，使之在地震行政执法实践过程中，认真严格做好地震行政处罚工作有一定指导作用。
参考文献
[1]: 《中华人民共和国行政处罚法》
[2]: 《中华人民共和国防震减灾法》
[3]: 《地震安全性评价管理条例》
[4]: 《建设工程地震安全性评价结果审定及抗震设防要求确定行政许可实施细则（试行）》
[5]: 《地震监测设施和地震观测环境保护条例》
行政处罚是最容易影响行政相对人的行政执法行为之一。为规范行政处罚行为，国家于1996年出台了《行政处罚法》，这是我国第一部关于行政执法行为的立法，它所确立的原则和制度为一方面对推动行政机关转变行政思维方式发挥极大的作用，同时于其他行政执法行为的立法也产生了深远的影响。因此，熟练掌握行政处罚制度对做好行政处罚工作起着至关重要的作用。
熟练掌握行政处罚制度，首先要正确理解行政处罚的概念，行政处罚是会么？
行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的行政相对人适用一种惩戒措施。
这里主要把握以下几点：
一是实施行政处罚的主体必须是特定的行政机关或法律、法规授权的组织。由于行政处罚是一种公权力，有权作出行政处罚的只能是法律、法规明文规定的拥有行政处罚权的国家行政机关或法律、法规授权的组织，其他任何主体均无权作出行政处罚；二是行政处罚的对象是违反行政管理秩序的行政管理相对人。所谓行政管理相对人是指行政管理相对一方当事人，他们是行政权力作用的对象，包括各种社会组织和个人。行政管理相对人与行政机关之间存在着管理和被管理的关系，有义务遵守国家法律、法规、规章，如果违反，有处罚权的机关就可以给予处罚，以示惩戒；三是行政处罚的客体是违反行政管理法规的行为。行政管理相对人有违反行政管理法律、法规的行为存在是行政处罚的前提，只有违法行为，才能给予行政处罚。因此，只有法律、法规规定必须处罚的行为才可以处罚，法律、法规没有规定就不能处罚；四是行政处罚是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是说行政处罚是指对违反法律、法规但尚未构成犯罪的处罚。一旦违法行为超出行政制裁的范围，构成刑事犯罪，就要给予刑事制裁。
在行政处罚工作中还必须掌握行政处罚的基本原则，行政处罚共有五个基本原则：
（一）处罚法定原则
（二）公正、公开原则
（三）教育与处罚相结合的原则
（四）保障当事人权利的原则
（五）监督制约原则
其中最基本的最重要的原则就是；处罚法定原则，处罚法定原则内容包括：
一是主体法定。行政处罚是一种特定的行政权力，能够实施行政处罚的主体只能是法律、法规规定的拥有的行政处罚权的行政机关和法定的组织。此外，根据法律、法规、规章的规定，行政机关可以委托有关事业组织实施处罚。除以上几种情况外，其他机关或组织不得作出行政处罚。
二是依据法定。行政处罚涉及行政的合法行使，关系到翁、不夫和其他组织合法权益的保护，因此处罚的依据必须法定。根据行政处罚法的规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，因而它们都是行政处罚的依据。而要指出的是法规、规章在设定行政处罚时，必须按照行政处罚法的规定依法设定，否则不能作为行政处罚的依据。比如，地方性法规设定了吊销企业营业执照，规章设定了高额罚款，这都是违法的，都不能作为处罚的依据。另外，无规章制定权的行政机关，在其依法制定的具有普遍约束力的行政决定和命令中，可以在行政法规、规章规定的行政处罚行为的种类、幅度内作出具体运用的规定，我们通常把这种行政处罚作出具体规定的权力称为行政处罚规定权。所以从广义上讲，作为行政处罚依据的，不仅包括法律、法规、规章，还包括行政机关依法的有关行政处罚运用的具体规定。
三是行政处罚的程序必须合法。在行政处罚过程中不仅要求实体合法，而且要求程序合法。行政机关在实施行政处罚时，如果不严格履行法定程序，就会损害受处罚人的合法权益，这样做出的行政处罚决定是无效的、违法的。
二、地震行政处罚合法性要件分析
地震行政处罚是地震行政执法的重要内容，也是地震主管部门行使行政管理职能的具体体现。它是指国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，对违反地震管理法律、法规或者规章的各种行为给予制裁的具体行政行为。地震行政处罚必须遵循行政处罚法所规定的原则。又因为地震行政管理是一个特殊的行业管理，地震行政执法队伍是一个年轻的执法队伍，地震行政处罚是地震行政执法中的一个重要环节，因此，有必要对地震行政处罚合法性，有一个深入系统的了解和认识。通过归纳分析，我认为地震行政处罚具备以下四个合法性要件：
1、地震行政处罚依据合法
《中华人民共和国行政处罚法》明确规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。地震行政处罚的依据是进行地震行政处罚的根本，没有依据或者依据本身不具备法律效力，地震行政处罚就象无源之水，无本之木，失去了应有尽有的赖以存在的基础，地震行政处罚必然无效。地震行政处罚依据合法是地震行政处罚有效的前提。
1）规范地震行政管理的法定依据
《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。地震行政处罚也不例外，必须依据已经公布、正在发生法律效力的规定进行处罚。截止目前，规范地震行政管理的法定依据有：
（1）法律：《中华人民共和国防震减灾法》
（2）行政法规：《地震安全性评价管理条例》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》《破坏性地震应急条例》《地震预报管理条例》。
（3）部门规章：《地震行政执法规定》。
另外，地方性法规和政府规章也是地震行政处罚的法定依据，如：《防震减灾条例》、《安全性评价管理办法》等，但其受法律阶位和适用范围的限制，不具备在全国适用的条件，只在各自的行政区划范围内具备法律效力。
除此之外的规范性文件或政策规定都不能作为地震行政处罚的法定依据。
2）法定依据中地震行政处罚的相关规定
《中华人民共和国防震减灾法》作为我国第一部规范全社会防御与减轻地震灾害活动的基本法律，是《地震安全性评价管理条例》等行政法规及法律位阶更低的地方性法规和规章的立法依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，有关地震行政处罚的规定必须在《中华人民共和国防震减灾法》规定的行为、种类、幅度的范围内，否则，不能成为地震行政处罚的法定依据。由此可见，《中华人民共和国防震减灾法》关于地震行政处罚的规定是地震行政处罚的基本依据，也是具有最高法律效力的执行依据，任何超越基本依据范围的地震行政处罚当属无效。
《中华人民共和国防震减灾法》第43、44条具体设定了地震行政处罚：
第43条规定，违反本规定，有下列行为之一的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施；情节严重的，可以处五千元以上十万以下的罚款；造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）新建、扩建、改建建设工程，对地震监测设施或者地震观测环境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相应措施的；
（二）破坏典型地震遗址、遗迹的。
第44条规定，违反本法第17条第三款规定，有关建设单位不进行地震安全性评价的或者不按照根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令改正，处一万元以上十万以下的罚款。
上述两条的规定明确了地震行政处罚的主体、行为、种类、幅度，是赋权条款，也是限权条款，即：赋予地震主管部门地震行政处罚权，同时也限制了地震行政处罚的行为、种类、幅度。
2、地震行政处罚主体合法
行政处罚权是行政职权的一个类型，既是行政处罚主体的权利，又是行政处罚主体的义务。行政处罚的主体是我国行政管理职能分工决定的，也是由法律明确规定的，地震行政处罚的主体行使地震行政处罚权是地震主管部门依法行政、依法执法的必然要求。
《中华人民共和国行政处罚法》第15条规定：行政处罚由具有的行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第17条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。地震行政处罚是我国行政处罚是我国行政处罚在诸行政管理领域中的重要组成部分，行使行政处罚权的法定主体必然要符合《中华人民共和国行政处罚法》的一般规定，即行政机关、受权组织；同时，地震行政处罚是地震行政管理领域中运用的一种法律手段，必须符合规范地震行政管理的基本法即《中华人民共和国防震减灾法》的具体规定。《中华人民共和国防震减灾法》第43条、第44条的规定，明确了地震行政处罚的主体，一是行政机关即国务院地震行政主管部门；二是行政机关或受权组织即县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构（据目前我国的机构设置现状，县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者有行政编制，也有非行政编制）。在此要注意；受权组织的权利来源只限于法律、行政法规、地方性法规，《中华人民共和国防震减灾法》将地震行政处罚权只授予了县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，县级以下地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构没有得到授权。
同时，《中华人民共和国行政处罚法》第18条规定；行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。可见，行政处罚的法定主体也可以符合法定条件受托组织。具体到地震行政处罚，地震行政主管部门可以根据实际需要，在法律规定的范围内将地震行政处罚权委托给相关组织行使。在实践中，受托组织也是地震行政处罚的合法主体之一。但，就委托本质而言，委托机关负责监督受委托的组织或者机构实施的地震行政执法行为，并对行为后果负责；受委托组织在委托范围内，以委托机关名义进行地震行政执法活动，实际上，最终的名义地震行政处罚主体还是地震行政机关。
3、地震行政处罚程序合法
行政机关的行政行为无论在实质上还是程序上都应受法律制约，都应法制化，这是现代法治的要求，也是依法行政的要求。《中华人民共和国行政处罚法》第3条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该条充分肯定了行政处罚程序的重要性。我国目前没有专门的行政处罚程序法，但《中华人民共和国行政处罚法》第五章、第六章共25条对行政处罚程序进行了两章规定，明确了行政处罚决定的三种程序（简易程序、一般程序、听证程序）及执行程序。《地震行政执法规定》作为专门规范地震行政执法的部门规章，也专章〈第五章〉规定了地震行政执法程序，其中第25条明确了地震行政处罚的一般程序：受理立案、调查取证、决定、执行和结案。第26条到第49条分别对受理立案、调查取证、决定、执行和结案的具体操作进行了规范，从立法上保障了地震行政处罚程序有法可依，也从立法上强制要求地震行政执法人员有法必依、执法必严、违法必纠。
地震行政处罚程序合法，可以监督和控制行政机关的行政权，防止执法人员、滥施处罚，保护相对人的合权益，杜绝权大于法，人治凌驾于法治的现象。
4、地震行政处罚决定合法
行政处罚就其性质而言是一种以惩违法为目的的具有制裁性的具体行政行为。势必对违法相对人的权益予以限制、剥夺或对其科以新的义务。地震行政处罚也不例外，地震行政处罚决定直接关系到相对人的利益，地震行政处罚决定合法可以惩戒违法行为，制裁违法相对人，维护社会公共利益；地震行政处罚决定不合法，非但不能惩罚应受惩罚的行为，反而给相对人造成不应有损害，有悖行政处罚的宗旨，有违依法行政的要求。
要做到地震行政处罚决定合法，必须以事实为依据，以法律为准绳。
以事实为依据即要求事实清楚，执法人员必须查明违法事实是否存在，违法行为人是谁，违法行为应由谁管辖、违法行为是否应当予处罚。事实清楚，是地震行政处罚决定合法的基本前提。
以法律为准绳即要求处罚种类和幅度与违法事实相一致。我国法律赋予了行政执法人员一定的自由裁量权，不是说行政处罚可以听凭执法人员主观臆断，而是要求执法人员必须综合考虑相对人违法行为的动机、目的、情节轻重、危害程度、补救措施等情况，在法定幅度内确定具体罚款数额。根据《中华人民共和国防震减灾法》的规定，地震行政处罚的种类只有警告和罚款两种，罚款的幅度有5千到10万、1万到10万两种，可见地震行政处罚的种类十分有限，警告和罚款之外的处罚显然是于法无据，但罚款的幅度却很大，如何确定罚款的数额？必须遵循处罚种类和幅度与违法事实相一致。
