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你局《关于执行土地法律、法规有关问题的请示》（皖土［法］字［1993］第062号）收悉，经研究，现答复如下：
一、《土地管理法》第十九条所称“土地管理部门”是指县级以上人民政府土地管理部门。人民政府收回土地使用权的批准权限与原批准用地的审批权限相同。人民政府对用地单位已经撤销或者迁移的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，其土地使用权的收回，是一种行政处理决定。无偿收回土地使用权时，其地上建筑物、附着物可酌情予以补偿。对未经原批准机关同意，连续二年未使用的，不按批准的用途使用的土地使用权的收回，属于行政处罚。其地上建筑物、附着物以及征地费等不予补偿或返还。收回土地使用权的决定由市、县土地管理部门依据县级以上人民政府的批准文件下达。公路、铁路、机场、矿场等的报废，应由其主管部门核准，土地管理部门依据其主管部门核准报废的决定，报经县级以上人民政府批准后，收回土地使用权。
二、《土地管理法》第二十五条所称“耕地”，是指用于种植农作物的土地。
三、《土地管理法》第三十四条中所称“原使用单位受到损失”是指因国家建设使用其他单位使用的国有土地，而使原使用单位实际受到的直接损失。“适当补偿”是指按原使用单位实际损失的程度，予以合理补偿。如原使用单位需要搬迁的，建设单位应当负责有关搬迁费用。
关键词：利益相关者；民族地区旅游业；发展研究
中图分类号：F592.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）04-0-01
随着国家西部大开发特别是西部旅游大开发战略的实施以来，民族地区旅游产业进入一个新的阶段。近年来，民族地区旅游业发展势头良好。但是，在民族地区旅游规模增长的背后，也存在着一定的问题。如：利益分配不均、各参与者相关利益不协调、经营组织单体规模小、服务与管理水平低、增收效应不明显、居民参与面窄，参与层次低、产品单一等问题。究其原因，主要是参与民族地区旅游发展的各利益主体在民族地区旅游发展中的地位及利益冲突及诉求不协调所致。为此，基于利益相关者理论的新视角研究民族地区旅游发展路径模式，改变传统的民族地区旅游发展模式，对于促进民族地区旅游由数量型增长向质量型增长转变，正确把握民族地区旅游产业的发展趋势具有重大意义。
一、文献综述
从国外来看，部分学者已经从大众参与、协作旅游、伙伴关系等相关视角研究旅游(Young，1973；Doxey，1976；Rosenow，1979)。1984年世界环境发展委员会(WCED)明确指出在可持续旅游的过程中有必要理解利益相关者，随后旅游领域利益相关者研究逐渐得到学术界关注。目前，旅游领域利益相关者理论已成为旅游目的地政府制定产业政策与发展战略的重要理论依据。
保继刚等(2000)最早将“利益相关者”概念引入旅游规划与管理中；保继刚(2000)、张伟(2002)、张祖群(2004)分别利用利益相关者理论对桂林、乐山和荆州等地区的旅游发展进行了规划或审视了其旅游发展战略；吴泓(2006)指出包含表达机制、激励和分配机制的利益主体协调机制是保证利益主体融合的途径和基本保证；唐玲萍(2008)利用社会交换理论对社区参与旅游的可能性进行了解释；左冰等(2008)提出个人参与应优于社区参与，并探讨了社区参与旅游目的地的增权模式。陈岩峰(2008)则从景区旅游规划机制、生态旅游共生机制、区域旅游合作的平衡机制等三个方面构建了旅游景区可持续发展中的利益相关者综合协调机制。
三、民族地区旅游发展中利益相关者利益冲突分析
1.政府与旅游企业(公司)的利益冲突
政府作为旅游产业发展战略的主体，应考虑旅游企业、社区居民、旅游者及其利益相关者的利益，积极调动企业、社区居民以及旅游者等利益相关者的积极性和主观能动性，共同为提升旅游产业发展水平而努力。政府是以促进当地的经济、社会文化与环境的效用最大化作为自身的长远目标，其效用取决于从旅游地获得的财政收入、增加的就业数和带动其他产业发展等综合利益与所付出的成本。
2.政府与当地居民的利益冲突
政府与当地居民的利益冲突主要集中表现在利益补偿和旅游资源产权界定。由于旅游业的发展，政府需要征用、征收、拆迁部分甚至全部当地居民的住宅用地，将他们日常生活的环境设为旅游胜地。但，目前政府对征用居民的房屋补偿标准较低，并很少对他们以后的生存发展进行合理地规划，使得居民在得到一些短期利益后，因其传统的直接利用资源的生产生活方式的限制，缺乏新的替代方式，加之自身综合素质的偏低，理财能力不强，造成了一些居民所得的收益与其所失去的土地等资源的价值从某种角度看不相符，从而居民会由于利益补偿的不满情绪往往引起冲突，造成社会不稳定。
3.政府与旅游者的利益冲突
政府所追求的公共利益最大化，如增加财政收入等。旅游者则是物质或精神上的最大满足。因此，政府与旅游者之间的利益冲突表现在政府如何提供一个如意的旅游地吸引更多的旅游者旅游。要吸引更多的旅游者来旅游，政府则要对其旅游地区进行合理规划、管理、公共基础设施建设、安全巡逻保障等，而这需要很大一笔资金的投入。
4.旅游企业(公司)与当地居民的利益冲突
在对旅游资源保护与开发过程中，旅游企业与当地居民之间的矛盾冲突主要集中在就业机会、经营商机、利益分配和对其文化的冲击上。当地居民效用取决于旅游为其带来的经济、社会和环境三者效益的最大化。旅游企业以追求利益最大化为目标，通常在人力资源管理方面，会雇佣技术能力强、综合素质较高的人员进行经营组织。这样一来，旅游企业提供给当地居民的就业岗位和商机大大减少，居民只能从事低层次的旅游经营活动。居民的参与程度低，大量的收益流向旅游企业。即使有些旅游企业会通过不同途径返还居民一定比例的门票收入，但远远低于居民维护资源的付出的成本。
5.旅游者与当地居民(居民之间)的利益冲突
从旅游者的角度看，随着旅游业的发展，以前处于封闭、落后、贫困的旅游社区，居民的生活习俗、价值观念发生了较大的变化。一些居民经营者为了经济利益，破坏性地开发利用历史环境和文化生态资源来盲目地迎合旅游经济发展的需要，甚至不惜背弃地方淳朴的文化传统，制造伪民俗或是使民俗文化庸俗化来博取宣传效应，增强吸引力和客源市场的竞争力。这些引起旅游者的反感，导致旅游者体验质量下降，重游率下降。
6.旅游企业与旅游者的利益冲突
旅游者利益的最大化是旅游者在支付一定的成本(时间、精力、货币)的前提下，所获得的物质和精神上的最大满足。旅游经营者利益的最大化是在满足旅游需求的同时，取得尽可能大的利益。因此，两者之间的利益冲突在于旅游企业能为旅游者提供怎么样的旅游产品(旅游路线、服务质量等)。
参考文献：
[1]唐玲萍.对社区参与旅游发展的再思考[J].旅游论坛,2008(05).
[2]左冰.从“社区参与”走向“社区增权”——西方“旅游增权”理论研究述评[J].旅游学刊,2008(04).
[3]陈岩峰.基于利益相关者理论的旅游景区可持续发展研究[D].西南交通大学,2008.
[4]保继刚,楚义芳.旅游地理学[M].北京:高等教育出版社,1999.
[5]崔凤军.风景旅游区的保护与管理[M].北京:中国旅游出版社,2001.
第一条为了保证国家土地法律、法规的实施，加强土地监察工作，根据国家有关法律、法规，制定本规定。
第二条土地监察，是指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律、法规情况进行监督检查以及对土地违法者实施法律制裁的活动。
第三条土地管理部门通过行使土地监察职权，维护土地的社会主义公有制，维护国家的土地管理秩序。
第四条国家土地管理局主管全国土地监察工作。
县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地监察工作。
第五条土地管理部门依照国家土地法律、法规独立行使土地监察职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第六条土地监察实行预防为主、预防和查处相结合的方针，遵循依法、及时、准确的原则。
第七条土地监察工作必须以事实为依据，以法律为准绳，在适用土地法律、法规上人人平等。
第二章土地监察机构和人员
第八条土地监察机构，是土地管理部门按照内部职责划分设置的专门负责土地监察工作的职能机构。
县级以上地方人民政府土地管理部门应当设置土地监察机构，建立土地监察队伍。
市、县人民政府土地管理部门可以对区、乡（镇）土地监察工作实行集中统一管理。
第九条县级以上地方人民政府土地管理部门经同级人民政府批准，可以向下一级人民政府土地管理部门委派土地监察专员，检查指导土地监察工作。
第十条土地监察机构应当配备足够数量的土地监察人员。
土地监察人员应当具有较高的政治素质，通晓土地监察业务，熟悉土地法律、法规，忠于职守，秉公执法，清正廉明。
土地监察人员应当经过岗位培训并经考核合格方能任用。
第十一条土地管理部门应当加强与有关部门的协作关系。在法律允许的范围内，开展各种形式的联合执法活动。
第三章土地监察职权
第十二条土地管理部门的土地监察职责是：
（一）监督检查土地法律、法规的执行和遵守情况；
（二）受理对土地违法行为的检举、控告；
（三）调查处理土地违法案件；
（四）协助有关部门调查处理土地管理工作人员依法执行职务遭受打击报复的案件；
（五）对下级人民政府土地管理部门履行土地管理职责的情况进行监督检查；
（六）指导或者领导下级人民政府土地管理部门的土地监察工作。
第十三条土地管理部门履行土地监察职责，享有以下权力：
（一）对单位和个人执行和遵守土地法律、法规情况依法进行检查；
（二）对违反土地法律、法规的行为依法进行调查；
（三）对正在进行的土地违法活动依法进行制止；
（四）对土地违法行为和土地侵权行为依法实施行政处罚和行政处理；
（五）对违反土地法律、法规，依法应当给予行政处分的个人和单位主管人员，依法提出给予行政处分的建议。
第十四条土地管理部门依法行使土地监察职权，有权采取下列措施：
（一）查阅、复制与土地监察事项有关的文件、资料；
（二）要求监察对象提供或者报送有关的文件、资料以及其他必要情况；
（三）可以进入土地违法现场察看和测量，并询问有关人员；
（四）对依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施处罚但继续施工的单位和个人的设备、建筑材料等予以查封；
（五）其他依法可以采取的措施。
第十五条土地管理部门报经同级人民政府批准，可以对下级人民政府的违法批地行为予以公告，宣布批准文件无效，注销土地使用证，对有关责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十六条土地监察人员依法执行职务时，必须佩带土地监察标志和出示土地监察证件。
土地监察标志和土地监察证件由国家土地管理局统一制定。
第十七条拒绝、阻碍土地管理部门依法履行土地监察职责，或者对土地监察人员进行打击报复的，由土地管理部门提请公安机关依照治安管理处罚条例的有关规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四章土地监察的内容和方式
第十八条土地管理部门依法对单位和个人下列行为的合法性进行监督检查：
（一）建设用地行为；
（二）建设用地审批行为；
（三）土地开发利用行为；
（四）土地权属变更和登记发证行为；
（五）土地复垦行为；
（六）基本农田保护行为；
（七）土地使用权出让行为；
（八）土地使用权转让、出租、抵押、终止行为；
（九）房地产转让行为；
（十）其他行为。
第十九条对本规定第十八条规定的检查内容，土地管理部门可以根据本地区的实际，采取下列方式进行监督检查：
（一）根据土地监察工作计划，定期、不定期地对监察对象执行和遵守土地法律、法规情况进行全面检查；
（二）针对某一地区的实际情况，对特定的监察对象的特定活动进行专项检查；
（三）为防止违法行为的发生，对监察对象活动的全过程进行事先检查、事中检查和事后检查。
第二十条土地管理部门对下级人民政府土地管理部门制定的与国家土地法律、法规相抵触的规范性文件，可以责令其修改或者向下级人民政府提出撤销的建议。
土地管理部门发现下级人民政府制定的行政规章、规范性文件与国家土地法律、法规相抵触，可以向制定机关提出修改建议；必要时，可以向同级人民政府提出责令修改或者撤销的建议。
第二十一条土地管理部门发现下级人民政府土地管理部门不履行法定职责或者消极执法的，有权责令限期改正或者报同级人民政府责令履行；对下级人民政府土地管理部门及其工作人员执行职务的违法行为有权提出处理意见，报有关部门依法追究法律责任。
土地管理部门发现下级人民政府土地管理部门的未经行政诉讼或者行政复议程序，但已发生法律效力的行政处罚决定确有错误的，
可以责令下级人民政府土地管理部门重新处理，也可以自己依法处理。
第五章土地监察工作制度
第二十二条土地管理部门应当建立土地监察目标管理责任制度。
县级以上地方人民政府土地管理部门应当把土地监察工作纳入土地管理工作的目标考核体系。
第二十三条土地管理部门应当建立土地监察工作报告制度。
土地管理部门应当定期向上一级人民政府土地管理部门报告土地监察工作。必要时，可以越级向上级人民政府土地管理部门报告。
第二十四条土地管理部门应当建立巡回检查制度。
县级以上地方人民政府土地管理部门和乡（镇）土地管理人员应当认真进行巡回检查工作，发现问题及时处理。
土地管理部门应当采取专业人员与群众相结合的方式，建立和完善土地监察信息网络。
第二十五条土地管理部门应当建立土地违法行为举报制度。
县级以上地方人民政府土地管理部门应当公开设置举报电话、信箱。
土地管理部门应当依法保护举报人的合法权益。
第二十六条土地管理部门应当建立土地违法案件统计制度。
土地管理部门应当每年向上一级人民政府土地管理部门报送土地违法案件统计报表以及土地违法案件分析报告。
第二十七条土地管理部门应当建立重大土地违法案件备案制度。
土地管理部门对自己处理的重大土地违法案件，应当在结案后一个月内报上一级人民政府土地管理部门备案。
第六章土地违法案件查处
第二十八条土地违法案件，是指违反土地法律、法规，依法应当追究法律责任的案件。
第二十九条查处土地违法案件，必须做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、适用法律、法规准确、符合法定程序和法定职责权限。
第三十条土地管理部门查处土地违法案件，应当依照规定的程序进行，具体办法由国家土地管理局另行制定。
第三十一条上级人民政府土地管理部门在必要时，可以将土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处，并对案件办理情况进行监督。下级人民政府土地管理部门对上级人民政府土地管理部门交办的土地违法案件，应当认真查处，并及时将查处结果向上级人民政府土地管理部门报告。
下级人民政府土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级人民政府土地管理部门处理的，可以报请上级人民政府土地管理部门决定。
第三十二条土地管理部门应当保证土地监察机构的办案经费和办案工具，改善办案条件。
第三十三条对检举、揭发土地违法行为或者协助土地管理部门依法查处土地违法案件成绩显著的单位和个人，由人民政府或者土地管理部门给予奖励。
第七章奖励和惩罚
第三十四条土地管理部门及其工作人员在土地监察工作中有下列情形之一的，由人民政府或者土地管理部门给予表彰或者奖励：
（一）认真履行职责，依法执行公务成绩显著的；
（二）秉公执法，不徇私情，受到群众拥护的；
[关键字]土地权 所有权 争议
[中图分类号] DF45 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-3-13-1
目前，在中国有相当多的土地使用者和土地所有者关于土地的归属权问题，例如土地所属权和存在归属权等产生争议。归结其成因，固然有历史的原因和显示的原因。而从历史发展的方面来看，自运动、农村合作社、“四固定”、运动后，所有的这些土地权的变革，以第后的土地实行承包经营制度到1988年中国的《宪法》修正之后的关于城镇国有土地所有权的转让，有偿出让等，均与土地有关。并且，在特定的发展时期都会出现不同的土地所有权争议。从现在发展的方面来讲，伴随着土地权制度改革体系的不断完善，市场经济的飞速发展下，土地也作为一种商品走向了世界。所以这就产生了伴随有时展特点的土地权归属争议的案件。在目前来说，《确权规定》是土地管理相关部门解决土地权属纠纷的重要依据法律。随着社会主义市场经济的快速发展，土地权价值利益化的日益加剧，土地权属的争议案逐年递增，而且内容更加复杂和多样化。常常损害到了土地使用权所有者的合法权益。为了保障土地所有权者应有的合法权益，必须更加的完善相关的法律体系。正应为当前的相关法律体系不够完善，所有导致相关部门在处理有关的法律权益的纠纷案中，没有可以依照的强有力的法律条例。土地权属的法律体系滞后情况日趋严重，所以必须对土地确权的相关法律做出合理的调整和完善。所以，本文在调查思考并研究分析了相关土地权归属争议案例后，意识到了一些目前土地确权法律中存在的缺陷，并对相关的确权法律规定提出了一些修改和改进的建议。
（1）集体所有的土地遇到自然因素引起的灾害如河流改道、洪水冲刷时，土地的所有权是否发生改变？若改变，又应如何确定其所有权？对原土地已流失的进行开发和复垦，其后又恢复耕种条件的土地且进行开发和复垦的非原所有者。对于这种情况，土地的所有权应属于原所有者还是后来的开发者？
对于当前的此类问题，中国的法律还尚未做过明确的规定，这就导致在处理这类案件时会不同的结果。有人认为，土地应还属于原所有者，因为在中国，相关法律并没有规定农民集体所拥有的土地由于某些自然原因就归于流失，并且该土地拥有者的所有权并没有发生改变。而有些人则认为，由于河流改道、雨水冲刷等自然原因使土地流失，就人为的所能开垦使用的土地来说，在法律意义上，该土地已不存在。如果原土地所有权的拥有者为集体，则土地的所有权转为国有。若在土地流失后又对这块土地进行开垦利用，原则上是土地的使用权首先确定给原有的使用者，但是如若对这块土地已经进行了开垦和使用，土地的使用权也可以归为后来开发者。为解决这类问题，建议在土地确权的相关法律条文规定中加入一项：“集体拥有所有权的土地若因河流改道、洪水冲刷等不可抗拒的自然灾害破坏后，流失土地的所有权应归为国有。对流失土地后有进行开垦利用回复耕种的，可按照实际情况将土地的使用权归为开发者”。这样就使分配更加明确化。
（2）集体土地的所有者在拥有土地使用权的权限期间。对其所有的土地长期抛荒，且一直都没有主张过对其土地使用权的，是否认为其土地拥有者已经放弃了对该土地拥有所有权？那目前状况下的土地所有权应如何确认？
这些问题均属于国有土地和集体土地所有权的争议问题。都在争议土地所有权由集体向国家的性质转变过程。由于在中国是不承认土地的先占原则，凡是曾经分配给农民集体的土地，并且一直由国家单位所使用的土地，其土地的所有权就应当归为国有。对此，建议在相关的法律条文规定中应加入：“由于长期的将土地进行抛荒，没有出现过对土地拥有权的任何表现行为，所以视为放弃了对该集体土地的所有权，这时，土地权才归为国有”。
（3）当集体土地所有权发生争议时，且争议双方都无法提供对证明其拥有权的有效证据时，土地的所有权又应当如何确认？集体土地权属发生争议时，当权属争议双方均无法提供有效证据时，该土地所有权应当如何确认？
解决土地权争议的原则之一就是要保护现有的利益。如果涉及到历史等原因时的土地所有权争议案件中，因无法提供历史证据或依据不明时，应该以土地权现在实际的所属情况为依据来确定土地权。由于中国在长时间以来，土地的各种权利的确法一直有空缺的地方。土地权混淆，有很多关于土地权的纠纷案件一直未解决。而且关于土地所有权的登记制度一直都没有完善的建立好，所以相关的确定土地权的证据遗失，多年后，双方争议的当事人也都没法提供有力的证据。
在这时候，原则上是按照当前争议双方所使用土地的情况判断土地权的归属。在法律的理论上，占有就意味着权利的实施，现实中的使用土地就代表着拥有土地权。除非争议的另外一方能够提供强有力的证据。如若无法提供证据的，就应当把土地的使用权确定给当前的使用者，进而达到维护现存法律规定的目的。在处理这类问题时，容易和《确权规定》中的第十八条“当土地权益有争议时，并且不能依照法律来证明该土地归农民集体所属的，均归于国家所有”。详细揣摩便可知，这一条规定只适用于集体土地权和国有的争议中。然而对于集体所有者之间产生争议土地权的，应该按照目前的实际现状确定。所以，建议在相关的土地权管理条例中加入“当集体所有权归属问题产生争议，且争议双方都无法提供确凿的证据时，可依照实际现状来确定土地的所有权”。
通过以上三点对土地确权相关法律的建议，可以分析出，这些建议的必要性和实践性。然而，在现有的关于土地确权的法律规定中需要补充完善的还有很多。这就需要在平时处理相关案件的过程中，及时的提出问题、研究和分析问题。并在最后尽可能的总结出解决问题的方法。更加的完善我国土地确权的相关法律。使得法律体系越来越完善，进而在处理与土地确权相关的案件时愈来愈高效化和规范化。
参考文献
[1]认真学习《决定》精神，科学应对国土管理新挑战 - 大庆社会科学2009（2）.
你局以浙土〔1996〕60号转报的杭州市土地管理局《关于要求解释“土地收益”有关问题的请示》收悉。经研究，现就有关问题批复如下：
一、关于划拨土地使用权转让、出租、抵押管理问题。1995年3月11日，国家土地管理局曾就安徽省土地管理局的请示作出过答复，即“国家土地管理局新的‘三定’方案规定的主要职责之一就是‘管理土地市场，会同有关部门制订土地市场管理的法规和规章，规范土地市场’，这说明土地管理部门是土地市场即土地使用权出让和转让市场的行政主管部门。房地产市场同时涉及房屋买卖、租赁、抵押和土地使用权转让、抵押等，凡土地使用权转让、抵押以及房屋租赁涉及土地使用权出租等应由土地管理部门负责规范和管理。”“根据《城市房地产管理法》第三十九条关于‘以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院的规定，报有批准权的人民政府审批’的规定，当事人应当向市、县人民政府土地管理部门提出申请，由该部门审查并报经有批准权的人民政府批准。”请遵照执行。
你省杭州市在划拨土地使用权转让、出租、抵押管理工作中，采取补办出让手续，补交出让金的做法是符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和财政部有关规定的。《城市房地产管理法》施行后，在执行中如何处理该法与该条例的衔接问题，总的原则是：条例与法律规定一致的，应结合起来执行；法律没有规定，条例有明确规定的，应按条例规定执行；法律虽然有原则规定，但根据法律规定必须依照国务院规定执行的，在国务院新的规定出台之前，应按条例或国务院其他规定执行；条例与法律规定不一致的，应当依照法律规定执行。
目前加快城市化建设，促进了国内土地资源管理的发展。作为人们生活以及工作中最重要的物质基础的土地资源，其在国内经济发展中也有着重要的地位。为此，需要对于土地资源的管理进行规划，提升土地资源的利用率，让其为我国社会建设做出应有的贡献。为了将目前国内土地资源管理有所提升，本文针对其管理现状进行介绍与分析，并且提出有效的解决策略。
关键词：
土地资源；管理；解决策略
我国是世界上土地面积第三大国，总面积达到960万km2，具备着较丰富的土地资源，可是实际却因为山地以及丘陵太多，造成实际可以利用面积较少，为此需要加强土地资源的管理，这是目前所研究的重点课题之一。虽然近几年国内已经开展了一系列的整治工作，并且已经有了一定的效果，但是依旧存在大量的土地资源问题没有解决。为此，需要对土地管理高度重视，使得其能够更好地满足人们的需求，促进国家发展。
1土地资源管理现状
土地资源是国家发展中必不可少的部分，目前国内土地资源的发展以及使用的过程中有着大量的问题，这不仅会出现土地资源浪费的现象，同时也会使得国内经济的可持续发挥受到严重阻碍。归纳总结有以下几点。
1.1土地使用结构不合理土地使用结构不合理是现在土地资源管理中的重点问题。现在农村开始不断朝着城市化发展，使得往城市涌去的农村人口在不断增多，造成农村大量耕地闲置，同时当地政府并未及时对这类土地开展有效的管理工作，所以导致耕地一直处于荒芜状态，这就使得这些土地资源产生严重浪费的现象。城市区域中，为了能够满足城市本身的发展要求，越来越多的土地面积都使用在建筑用地方面，造成了土地资源的匮乏与紧张。所以，现在城市以及农村的土地资源结构都明显失衡，对于我国的可持续发展的开展工作有所阻碍。
1.2规划不科学土地资源一直是国内的重点资源之一，在对其进行开发利用的时候，需要预先开展规划工作，可是目前国内在进行土地规划时，大多数有关工作人员并没有进行实际土地使用情况调查以及土地变更方面的管理工作，这就产生土地使用实际情况与收集资料不符合的问题，这将直接对之后政府的土地规划工作造成恶劣的影响。另外还可能造成土地规划缺乏信息依据以及合理性，导致决策出现严重失误，使得土地资源并未达到预期的利用率。
1.3有关法律法规并未彻底执行目前国内与土地资源有关的法律法规较为健全，并且与实际情况有所符合，但是在法律法规执行的时候却出现了问题，主要表现在并未落实到实处，未能实际有效执行。具体情况为：在与土地资源有关的管理政策后，却没有实际履行，同时有关权利也没有明确的划分，并且再与其他原因结合，导致许多权利都出现了位移现象；另外，并未对土地资源的使用者权益开展有效的保护工作，对于相关纠纷而产生的暴力冲突，产生了伤亡等事故；法律法规并未及时更新，一旦土地资源状况发生变化后，法律法规却依旧如初，产生了一定的滞后性，这就导致群众集体土地资源出现纠纷时，往往出现无理可依、无法可循等状况，对和谐社会的建设产生了动摇。
2土地资源管理问题的解决策略
2.1制定并健全法律法规如果要确保土地资源管理能够有法可依，第一步就需要将与土地资源管理有关的法律法规开展健全以及填补建立的工作，这样才能对依法管理工作有所帮助。在这过程中，需要确保立法时的严格审核，确保将土地资源管理能够规范化并且将其中所有有关的案例全部包含，这样才能让目前较为被动的局面有所改变。将有关的职责全部规范并划分，确保农民的合法权益都能被保护，极大程度地制约地方政府官员、违法乱纪的现象，确保土地管理能够合理开展。
2.2执法力度需加强有关的土地资源法律法规健全之后，需要贯彻到实处，有关的执法力度需要全部加强，如果发现任何违法行为，就需要根据情况对有关责任人的刑事以及行政责任加以追究。同时还需要建立领导问责制，这是为了确保责任到位，一旦领导造成群众不满或者在决策上出现失误，并且产生了重大损失，都需要对其追责处理，确保法律法规的执行能落实到位。
2.3土地资源管理需要提高除了出台相关的法律法规，对于保障土地资源处于合理使用状态，还需要将土地资源管理水平有所提升。提升土地资源管理水平需要从以下几点出发：对土地资源科学规划。政府机构以及土地管理部门每年都要合理科学开展土地调查工作，确保土地调查所得信息和土地实际使用情况能够符合，这样才能制定出科学使用的土地规划，提升土地的利用率;土地管理需要严格执行。为了确保土地资源不会被随意浪费，最重要的措施就是对土地管理严格执行。针对建设用地，有关土地管理部门需要设立用地审批管理流程，将审批流程全面规范化，这样可以有效整治如今建设用地方面存在的管理混乱问题;土地资源整合。为了土地资源不浪费、合理使用以及管理，确保土地规划能够顺利实施，为此，需要整合土地资源。土地管理部门可以将地籍基础业务工作做好并改善，城市重点项目的用地有所保证，建设用地的规模加以限制。采取这些土地整合工作后，确保了土地资源使用合理性。
2.4工作人员的素质需要提高土地资源管理具备其特殊的专业性，并且内容多且复杂，如要确保土地资源管理能够依法进行，需要工作人员的专业素养有所提升。目前国内土地资源管理的工作人员队伍不具备专业素养，并且对于土地资源管理的专业知识严重匮乏，尤其是整体素质都高的专业人才。土地资源管理作为中介性较强的工作领域，所以有关工作人员都需要熟悉这些工作内容，知道每个专业领域都需要哪些专业知识以及特点。土地资源管理是需要具备多技术、多学科、跨行业等特点的人才加入，这样才能使得整体管理状况有所提升。
2.5提升农民的法律意识目前农民缺乏其应有的法律意识，为了防止土地资源其本身的作用不受到侵犯，农民的合法权益不受到侵犯，维护其应有的利益，所以需要提升农民的法律意识，让他们能使用法律武器保护自身权益，这样就能够杜绝土地资源被非法使用的现象。
2.6投资需遵循市场规律现在政府投资依旧在土地投资中占着重要地位，而民间投资却较少。目前国内市场经济在飞速发展，各个企业需要依照市场需求开展投资，参与土地投资的企业需要对市场规律尊重，并进行合理规范地利用以及开发工作。
3结语
如今土地资源的使用率在不断提升，这与人们生活息息相关的土地资源也引起了关注以及重视，如何将土地资源管理水平提升是现在关注的重点。本文将管理的现状以及问题详细描述，并且就这些问题进行总结以及分析，将其对应的解决措施提出，同时加以实践。这些解决措施如能长期实施，土地资源管理水平将会不断提升，使得土地资源的可持续发展得到应有的保障。确保原先所存在的土地资源浪费、违规使用土地资源等现象能有所降低。
参考文献
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我们发现，在以自然经济、宗法关系、专制政体及儒家文化为主流特征的中国古代社会不可能产生近现代意义的民法及权利意识，然而这并不意味着古代统治者对民事关系采取放任的态度，也不意味着古代中国社会缺乏相应的行为规则。笔者认为，中国古代虽然没有民法概念，但并非没有实质的民法条款。中国传统社会的保守性与封闭性、宗法性与伦理性烙印于民事制度之上，形成了独具特色的中国古代民法文化。
一、夏、商、西周的民事法律规范
（一）法律规范的产生。《易经》是反映西周初期政治、法律和思想文化的文献，其中就有反映买卖交易的卜辞。如《易经・泰》：“无平不陂，无往不复。”反映了西周社会商品流通与交换的情况，表明了西周时期古典商品经济的发展。古典商品经济发展使得财产所有者开始保护自己的财产和权利。这些需求使确认财产权、保护财产权以及进行平等交换的法律规范自然而然产生。
（二）有关民事法律主体的规定。夏商周时期法律制度的特征就是，社会各阶层因其政治地位不同而具有不同的民事权利能力行为能力。周天子居于最高统治地位，享有完全财产权，“溥天之下，莫非王土”。诸侯享有不完全的财产所有权。广大的自由民具有人身权。
二、秦朝的民事法律规范
（一）有关民事法律主体的规定。秦代民事权利主体较为广泛，“四境之内，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削。”即凡秦国境内之民，皆登记入户籍，从而取得民事主体资格。但是仍有地位层次之分。
（二）有关所有权和债权的规定。秦律所承认和保护的所有权分为国家所有权和私人所有权。国家所有权表现为以皇帝为代表的封建地主据有绝大部分自然财富和社会财富。私人所有权即个人合法拥有的不动产和动产。公元216年，颁布“使黔首自实田”令，在全国全面清查、核实、登记土地占有情况，表明封建土地所有制在全国范围内得到正式确认。
关于债，主要有买卖契约、借贷契约、雇佣契约和租借契约几种。因为秦重农抑商，使得商品经济的发展受到了极大遏制，私人间的债务关系和纠纷比较少。
三、两汉的民事法律规范
（一）有关民事法律主体的规定。两汉时期如秦朝一样，上至皇帝、下至平民均可参与民事活动。但民事主体的民事权利不完全平等。汉代妇女可独立参与民事活动，但在继承法律关系中，男子的继承权优于女子。在民事行为能力上，“民年十五岁以上至五十六岁出赋钱”，以十五岁为成丁征税年龄，应视为具有完全民事行为能力。
（二）有关所有权和债权规定。两汉时期，所有权制度较为完善。所有权的取得方式以国家赐予、买卖、孳息、继承为主。汉代土地买卖比较频繁，土地兼并也比较严重，以致“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”在所有权的保护方式中，损害赔偿是最为普遍且重要的。当公私财产受到他人不法侵害造成损失时，所有权人可以向官府提讼，要求侵权人赔偿损失。
汉代债法并不发达，主要有契约行为、侵权行为和不当得利。汉称契约为“契券”，是确认债券债务关系的重要凭证。为了调整借贷关系，当时还专门制有《贷钱它物律》。债的担保也在两汉出现，形式有保证、家属担保、俸禄担保。国家对债权债务关系也采取了积极保护措施，包括债务登记制度、处理债务纠纷制度等。
（三）有关婚姻家庭的规定。汉代婚姻的目的是“上以事宗庙，而下以继后世也”，与男女双方无关，这就决定了封建婚姻的包办买卖性。婚姻关系的解除则是著名的“七出三不去”。继承关系中，身份继承涉及爵位和户主的继承，财产继承涉及法定继承和遗嘱继承。
四、隋唐的民事法律规范
（一）有关民事法律主体的规定。隋唐把人们分为士、农、工、商四大群体。实际上，又可以划分为两大阶层，一是官，一是民。民又分为良贱。贵族官僚享有参政权、经济优越权以及法律上的某些特权。触犯法律，可以通过八议、请、减、官当等程序减免罪刑。良民没有自由迁徙的权利，良民中的商人在法律上受到一定限制和歧视，如在缔结婚姻时，良贱之间有一条不可逾越的鸿沟。
（二）有关所有权和债权规定。隋唐在所有权制度上推行均田制，但只是将无主荒地分给农民或官僚，并废除了土地私有制。
而其调整债权债务关系的法律已经逐步具备系统性。唐《杂律》规定：买卖房屋、土地、奴婢、牲畜等“并立市券”。就是买卖契约，契约上要有保人的签字。国家方面还设有“市司”，对市场进行管理，禁止欺行霸市。
（三）有关婚姻家庭的规定。唐律确认了一夫一妻多妾制，严禁“有妻更娶”和“以妾为妻”。赋予了尊长主婚权，对尊长所定婚姻，卑幼必须依从。此时期也已形成婚书制度，即婚约一旦成立，具有法律效力。而离婚的形式主要有和离、休妻、义绝。财产继承沿袭两汉以来的“诸子均分”原则，又多了两个，户绝资产的继承和死商钱物的继承。
五、宋元的民事法律规范
（一）有关民事法律主体的规定。宋元民事法律主体的发展主要表现在佃客、仆役的法律地位提高。佃客成为租佃关系的主体，有权选择土地所有者并签订租佃契约。地主与佃客之间是一种纯粹的经济关系，没有人身依附性。仆役是雇工，不再是“律比畜产”的贱民。雇佣奴婢，皆需签订契约，雇佣年限、佣金，概于契约中约定。
（二）有关所有权和债权规定。宋代土地私有制发达，土地可自由买卖。该时期还规定了土地的先占取得制度，确立了印契制度，经官加盖公章的土地买卖契约是及时土地依法取得的凭据，也是土地产权的证明。
在债法方面，宋朝的契约已经广泛地适用于买卖、租佃、借贷、雇佣、担保、承包、合伙等领域，影响最大和最完备的是土地买卖契约，土地买卖分典卖和绝卖及以典就卖。
六、明清时期的民事法律规范
（一）有关民事法律主体的规定。明代继承了宋代的户等制度，将户分为上、中、下三等。上等户在政治、经济上处于优等地位，享有下等户不可能得到的权利。人户还被划分为军、民、灶、匠、医、阴阳等诸色人户。诸色人户所从事的民事活动有所不同，所建立的民事法律关系也就有所区别。
清朝农民人身依附关系的削弱，广大农民和手工业者以及其他劳动者有了相对的自由。清代的“雇工”与“雇工人”具有不同的法律地位，雇工可以自由选择雇主，工钱以及雇佣的时间长短完全由双方议定，是一种较自由的劳动力买卖关系。
（二）有关所有权和债权规定。明律中虽无“物权”一词，但物权的实质性内容是客观存在的。在财产所有权上强调先占原则，保护先占人的所有权；除此之外，还有一个重大变化：明律一改传统法律，承认拾得人对所拾得遗失物享有所有权，着重保护拾得人的利益；还规定发现埋藏物，所有权归发现者；允许土地“人人得以自买自卖”……
清朝明确了典、卖两种契约的不同，明确了典当的回赎年限。
关键词:山东省;宅基地;调查;政策建议
一、山东省农村宅基地使用和制度中的问题
(一)一户多宅现象严重
一户一宅,是指农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。对于一户一宅,《中华人民共和国土地管理法》有着明确的规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是由于继承、土地管理不善等原因,山东省土地使用过程中普遍存在着一户多宅的现象。通过调查和整理的数据可以看出,在抽样的样本中有85%的村民户存在着一户多宅的现象。
(二)土地审批管理不规范
根据我国的有关法律法规的规定,农村住宅用地,经乡镇和县级人民政府批准就可以取得宅基地的使用权。早在1993年,国家就已经取消了与农民建房有关的宅基地有偿使用费、土地登记费、村镇规划费等,申请宅基地使用时只需缴纳5元的土地证书工本费。在此次调查中发现,有69%的村民在申请宅基地时缴纳了文贵的审批手续费。这些手续费大大加重了农民的负担,与我国现在大力减轻农民负担的政策相违背。同时,农民由于普遍的缺乏有关宅基地使用的法律法规,对乱收费的现象往往敢怒而不敢言。
(三)农民对宅基地所有权(即产权)认识不清
有很多农民对于宅基地的所有权认识不清,认为宅基地与宅基地上的附着物一起属于农民个人所有。这种错误的认识源于中国传统思想对农民的影响。《中华人民共和国土地管理法》明确规定农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。农民对宅基地只用使用权,农民无权对宅基地进行买卖、出租、抵押等流转行为。
二、山东省农村宅基地问题原因分析
(一)低成本或无成本的取得是导致宅基地不合理使用的重要原因
我国农村宅基地的使用权大部分是通过继承的方式和占用村内空闲地获得的,由于宅基地的取得不需要或只需要很少的成本,使村民不能够合理有效地利用宅基地。此外,我国法律对于农村宅基地使用期限的规定仍处于空白,使农民可以无限期享有宅基地的使用权,这进一步使宅基地的使用粗放化。
(二)我国有关农村宅基地的法律法规不完善且缺乏专门宅基地法律
无明确的完善的法律法规是导致宅基地现有问题的重要原因。法律方面的主要问题主要有两个方面:一是对流转的规定不明确,二是对宅基地产权不明确。我国虽然在多部法律中都有宅基地流转和所有权的规定,但各部法律存在着很多不明确的结论甚至有互相矛盾的规定。此外,我国现在还没有一部专门针对宅基地的法律,仅仅依靠分散的法律法规进行管理。
(三)宅基地产权的不完整
从现存的有关农村宅基地的法律法规来看,宅基地的财产权的三种权利分散在不同主体中。农民具有专有的使用权,但没有自由让渡权和收益的专有权;宅基地的所有权属于集体所有,因此宅基地的让渡权属于集体,但集体又没有使用权。宅基地产权的不完整违背了产权的排他的性质,造成宅基地使用和管理过程中的混乱,增加了市场的交易费用,也使农民的合法利益遭到了损害。
(三)现行的宅基地审批制度存在缺陷
法律规定村民申请使用集体土地建住宅,必须由申请人向所住地农村集体经济组织或村民委员会提出建房申请,然后由村民大会或村委会对申请进行讨论,经到会人数过半数表决通过后,上报乡(镇)人民政府审核,最后由县级政府批准。现存的这种审批程序过于复杂,程序较多,不仅降低了审批的效率,而且容易滋生腐败。
三、针对宅基地问题提出的政策和建议
(一)进一步明确宅基地产权的主体,保持宅基地产权权能的完整性
明确清楚地宅基地产权是利用市场机制配置土地资源的重要前提。我国的宅基地所有权归属于农村集体所有,然而农村集体的概念比较模糊。村委会是农民自主管理的政治性的组织,乡镇政府也属于国家的政权机关,因此都不是农村集体的代表,没有处置宅基地和从宅基地中获取收益的权利。确定宅基地产权,要依照《宪法》等相关法律法规,进一步确定是由农民组成的农民集体而不是村委会、乡镇政府是宅基地的所有权人。
(二)农村宅基地应该有条件地进入市场
农村宅基地的流转之所以被限制,一是因为宅基地作为村民生存的重要保障,对于稳定农村社会秩序,发展农村经济都具有重要的作用;二是由于政府想从宅基地自由流转中获得一部分收益,而宅基地的自由流转会造成收入的管理不便。但是,市场配置土地资源将是土地配置的基本取向,市场经济的发展也要求取消这种土地管理的城乡二元体制,加之我国农村社会保障体系的建立和完善,宅基地产权主体的明确,应该顺应经济发展的要求,允许宅基地进入市场。
(三)加强农村社会保障的建设
加强对农民的基本社会保障是推进宅基地市场化的关键。农村宅基地自由流转后,存在的最大问题就是农民的基本生活保障消失了,这也是农民最关心的问题。在本次调查中,刘家庄村民也认识到这个问题,调查结果显示由40%的村民表示只有他们搬入敬老院才同意将宅基地流转。因此,需要进一步加大对农村社会保障事业的投入力度,建立健全完善的农村社会保障体系和医疗保障制度。彻底把新型农村合作医疗保险制度贯彻到实处。
(四)规范现行的法律法规,建立专门的宅基地法律
首先对于有关限制宅基地流转的法律法规进行修改。《土地管理法》第六十三条:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”应该在《土地管理法》中添加相关的补充条款,说明宅基地经过相关部门审批和评估后可以出让、转让或出租用于非农业建设。
参考文献:
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(一)公证处人员有限，办理涉农公证效率较低。现在大多数县市的公证员是三到五人，在经济日益繁荣的今天，这样的公证员队伍应付市区的公证事项还可以。但每个县都有十几个或二十几个的乡镇，当几个乡镇同时出现需要公证员到现场办理公证事项时，公证处人员和车辆就安排不开了，只能按先后顺序一个一个地办，这样就影响了办事效率，不利于维护广大农民的权利。又例如:在办理继承公证时，若是在城市的居民，因为离得公证处较近，可以随时到公证处办理，有什么不明白的问题可以随时咨询，公证人员调查取证时也比较方便;而在农村的居民就不同了，因为离得较远，办公证之前先要安排好有关农活，特别是种蔬菜大棚的农户，有一天管理不好都有可能导致一大棚蔬菜的损失。如果涉及公证的大部分人准备好了，而一个大棚里的菜今天要卖了，那就只能等到明天了。公证员到农村调查也不方便，因为路途较远，需要单位派车，有时单位的车少，所以公证人员也要等。导至办事的效率较低。
(二)涉农公证事项标的额较低，农民办理公证成本相对较高。一般涉农公证的标的额都比较低，但相对于因办理公证而取得的收益来看，农民的办证成本又相对较高，有些甚至是入不敷出，如有些需办理继承公证的银行卡里只有几百块钱或者几十块钱，而办理公证的各项费用总共要几百元，使得继承人想继承却无法继承，使农民很难看到公证的非营利性和服务性。
(三)有些涉农公证事项程序繁琐、法律关系复杂，办理公证效率较低。有些涉农公证事项法律要求的程序比较繁琐、法律关系也比较复杂，例如农村土地承包合同就涉及到土地承包方案的通过程序，土地承包的方式，村民参与的人数，是本村村民还是非本村民承包等一系列问题，其中任何一个环节出现问题都有可能导致合同的无效，任何一个环节不能按程序进行都可能导致合同公证的无法办理。有些公证员觉得程序复杂、法律关系复杂，办证风险太大，有时也会一推了之。有些公证员平时对涉农法律不甚研究、对农业政策不熟悉，导致办证信心不足，也一推了之。还有农民到公证处咨询后，觉得依照法定程序太复杂，费用也太大，不如不办公证。这些都导致了涉农公证的办证率较低。
二、当前农村公证服务现状的原因
(一)历史的原因。很长一段时间重视工业发展，轻视农业发展;重视城市建设，轻视农村建设。因此本身就底子薄的农村经济发展严重落后于城市。由于经济的不发达，经济交往相对于城市少，使得需要公证的项目相对较少，而且标的额较低。
(二)制度的原因。现在农村实行的是家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。由于土地属于村集体经济所有，而并非属于农民个人所有，这就导致了村集体经济组织发包土地，农民承包土地，农民转包土地等有关农村土地流转程序的复杂性，以至于很多村集体和村民为了省事，跨过程序直接签订合同，以至于公证程序根本不可能介入。有时，土地承包的双方想办公证，但当知道繁琐的程序后就不得不放弃了。
(三)习惯的原因。逐步摆脱完全束缚于土地的农民只要还从事农业生产，就不可能完全摆脱土地的束缚，也不能完全摆脱乡土社会传统观念的影响。在农民到城里打工暂时摆脱土地时，或者农民变为市民完全摆脱土地时，都不可能完全抛弃其思想中的传统观念。农村传统的观念是邻里友好、互相帮助、办事讲诚信、说话要算数，因而朋友之间、邻居之间、甚至不认识的人之间的经济交往都是不开单据、不签合同的。虽然随着经济的发展，农民们在上当受骗中总结经验教训，法律意识逐步增强，经济交往中能够主动留下和保存证据，必要时还办理公证。但由于传统观念的影响，他们又是很不情愿的，有时亲戚朋友之间觉得一旦让对方签字会很伤感情。因此，有时亲戚朋友主动提出要给“打个条子”，有些农民也会连忙制止说:“不用，不用”。而亲戚间办理公证的就更少了，觉得办理公证是对亲戚的严重不信任。再是国家多年来一直对农村的政策多于法律，有关三农的法律比较少，因而农民知道国家政策的多，知道法律的少;而乡镇和村干部也热衷于用政策来说教农民，农民一般也就比较关注国家的政策。但也有些干部不能严格执行国家的政策和法律，损害了农民的利益，导致了农民对国家政策和法律的不信任，对公证抱有无所谓、甚至怀疑的态度。还有就是公证机构和公证人员的习惯。公证机构和公证人员习惯于在城市工作，而不习惯于到农村工作，甚至不习惯与农民沟通，不利于公证业务在农村地区的宣传。
(四)教育的原因。长期以来农村的教育水平落后于城市，农民所享受到的教学条件和自身受教育的能力也比较低，导致农民的文化水平较低，法律意识不强。此外，农村的普法教育和普法宣传还很弱，农民接受法制教育的机会较少，对公证了解很少。
(五)利益的原因。由于涉农的公证项目比较少，标的额也比较低，有些公证机构和公证员觉得无利益，有些农民离县城较远，办理公证费钱又费力，标的额很低且办理完可能会倒贴钱，这对农民来说很不经济。
三、解决农村公证服务问题的思路
由于造成农村公证服务的现状是多方面的，因而要改变其现状需从社会各方面着手，上下齐心协力，充分发挥公证的预防纠纷、避免风险、维护交易稳定的功能。
(一)在公证人员中深入开展“忠诚、为民、公正、廉洁”核心价值观教育，使公证人员树立正确的价值观和人生观，全心全意为人民服务，正确对待农村地区公证工作，正确对待农村困难群众的公证需求。
(二)深入学习和研究农村有关法律法规和政策，提高公证人员办理涉农公证事项的技能。公证人员要熟练掌握《农业法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《婚姻法》《继承法》等与农民日常生活和生产密切相关的法律，这样才能有效地为农民群众提供法律咨询和办理有关公证业务。
(三)定期组织公证人员到农村中宣传和学习。公证机构和公证人员要经常性地到农村宣传公证和法律知识。宣传要用农民群众喜闻乐见的方式和通俗易懂的语言，使农民群众易于接受。宣传人员的态度要平易近人，解释问题要耐心细致，主动拉近与农民的距离，切忌高高在上，切忌流于形式，这样才能真正让广大农民逐步了解和认识公证的作用和意义。宣传公证知识的同时公证人员也要主动学习农村的一些生产知识，学习农民的优良传统，了解农民的生存环境，从而加深对农村的感情，增强服务农村经济发展的主动性和积极性。
(四)加大对农村公证法律援助的力度。目前农村还有许多贫困人口，有些特别困难的家庭，需要靠政府救济。对农村的困难群众一定要按照国家有关规定给予公证法律援助，对年老体弱的困难群众要根据其需要提供上门公证服务。
(五)制定区别对待农民和市民的公证收费标准，普遍且适当地降低农民办理公证的收费标准。农民和市民办理一件同样的公证，却要付出更多的路费和更长时间的误工损失，只有根据有关情况适当地降低农民办理公证的费用才能体现公证服务的公益性。
(六)积极办理标的额较小的涉农公证业务，对有些特殊的公证事项尽量免除公证费。标的额虽小，但往往关系到农民的切身利益，如果支付公证费，可能会利益全无。近几年出现了种粮补贴款继承公证。种粮补贴是国家为了促进农村经济发展而采取的会弄措施之一，但补贴往往相对于公证费来说并不高，甚至比公证费还少，在公证处正常收费的情况下，往往使当事人根本就不值得办理。因此对种粮补贴款继承公证的费用只有全免才能使国家的惠农政策得到实际的落实，让农民得到真正的实惠。对类似种粮补贴款继承公证的涉农公证事项，不一定符合法律援助的条件，但全免公证费却更能体现国家惠农政策的落实和公证工作的社会价值。
(七)进一步加大农村地区的普法力度，进一步提高农民的法律意识。有关部门应不断加强农村的普法工作，切实有效地宣传有关法律法规，并要重视宣传《公证法》和公证业务，这样可能比公证机构自己“自卖自夸”的宣传效果要好。
(八)建立农村公证联络员。可以在乡镇政府建立农村公证联络员，最好是由乡镇司法工作人员来担任。若因此增加了其正常的工作负担，可以根据其工作量给予适当补助，但不可以根据其业务量拿提成，否则可能会变相加重农民的负担;甚至为了个人利益，把没有必要办理公证的事项也忽悠着农民去办，这将会严重损害公证在群众中的声誉，与公证的宗旨背道而驰。
(九)在条件允许的情况下可以在乡镇一级建立公证工作室。以前很多地方也建立了乡镇公证工作室，当时的形式意义大于实际意义。如果要发挥实际功能，必须壮大公证人员队伍，每个公证工作室至少有一名公证员助理作为日常工作人员，决不可以像以前一样在乡镇法律服务所门前挂个公证工作室牌子，让农民误以为是公证处，在法律服务所办理了见证却误以为是公证。在现在公证处人员紧张的情况下，可以选择经济条件比较好的乡镇设立公证工作室。
(十)深入研究和开拓涉农公证业务，为农村区域经济发展提供有效的法律保障。公证机构可以根据公证的优势和农村经济的特点，在发展传统业务的基础上开拓新的业务。如积极做好村民委员会选举现场监督公证。对村民委员会选举进行现场监督公证，可以有效防止选举中的舞弊行为，确保选举过程的程序合法。也可以打消部分选民的疑虑和对地方组织的不信任，有利于提高选民参加选举的积极性，促进农村地区的社会主义民主进程和农村地区的和谐稳定。
