时间：2023-07-20 16:23:48
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近来中国农民问题引起许多人的关注，事实上，以农民为主体的社会变迁，在世界史上都是一个重大的政治问题，这涉及到如何在人民的时代，成就一个大国的长治久安，至于良心原则、经济利益的考察和计算还远在其次。在笔者看来，中国当前的农民问题，如此迫切沉重，对其决断和回答，不是庸俗的经济伦理及政策所能应对的，它在不断追求一个"清醒而又坚韧"的政治主导层。
一
政治体置人民于何处，在现代政治诞生初期就是一个最为尖锐的问题。在数百年的人类现代化史上，正是那些通过考验的国家进入了发达社会，而印度、拉美等国家仍跋涉在泥泞当中，并落入为世人诟病的"万劫不复"的锁定状态。"历史如同画廊，原创品极少，多是复制品。"（托克维尔语）当今中国农民的处境和当年苏格兰贫民的处境有颇多类似。在16、17世纪之交的苏格兰，刚刚起步的工业革命在激发生产力的同时，也为人类带来了一种全新的现象：一个自由劳动者终其一年辛苦却发现自己一无所有。马克思关于"羊吃人"的描述并未忠实再现苏格兰的这段历史，事实上，对于资本原始积累所造就的大批贫民来说，他们甚至连一条赖以维系于这个社会的"锁链"都失去了。当时占统治地位的苏格兰贵族和天主教势力对贫民的这种悲凉处境保持沉默。尽管教会人士一再宣称贫民的后代也一样是"天使的孩子"，这些社会的弃儿别无选择，他们只能退出因出生而与之订立忠诚契约的社会。"天使的孩子"埋葬了自己早死的父母，起而杀死贵族和天使的代言人们，抢夺足够的钱财，换取一张去往新大陆的船票，从此断绝父辈们和这个社会的任何约定。人们不禁要问，如果一个政治体并不足够幸运，没有一块天赐的"新大陆"作为这些无路可走的贫民的退出之地，情况又该如何呢？难道让他们选择退出生存本身？
英国思想家洛克因此警告国王们：当立法者试图夺取和破坏人民的财产或贬低他们的地位，使其处于专断权力下的奴役状态时，立法者就使自己与人民处于战争状态。洛克强调，就政治的本来意义来说，人民政府的合法权力只要一个正当组成的政府还在起作用就不能加以行使。虽然一个政府是否已经解体，这是个极端繁难和高度智识性的问题，但不要随意挑战人民的感觉和信心。因为一个人不可能放弃判断自己的生命是否处于危险之中的权力。一切誓言、威胁和学说都无法作到这一点。在这件事情上，"人民是事实上的法官"，判断的权力在人民，判断的方式不是靠推理，而是靠感觉。"话语不能阻止人民的感觉。"如果一系列滥权、搪塞和专断都指向一处，人民就不能不感觉到自己是处于什么样的统治之下。洛克向国王们陈述说：当人民身处悲惨之境时，就尤其要制定法律，清楚表明自己爱民的意图，决绝执行法律，让人民看到并感受到它。否则，当人民开始怀疑时，尽管国王可以凭借各种手段维持统治，但他的政治权力已经消失。这时就不再有政治上的尊卑之分，国家的整体命运将只能交付单纯人数的多少来定夺了。
二
对中国农民问题的解答，很多人认为，应给农民以国民待遇。的确，这是关键，但这决非经济学功利计算中的幸福资源配置问题，而更是政治权力落实到何处的问题。亚里士多德早就指出：所谓"王权"的问题在某种意义上乃内在于任何的政制当中，因为任何政制的根本问题都是中央权威如何落实、落实在哪儿的问题。或者法治的政治安排不能允许出现所谓"中的"，更无法容忍把一"国"之"民"在基本权利层面上分隔而治。换言之，现代政治社会的基本单位只能是公民个体，这就是政治家们所洞见到的最基本政治原则--人民。这个原则同时意味着，公民个体与中央权威之间必须具备直接性的政治联系，不容任何地区共同体或人口划分从中加以阻截、切断。"公民"这个概念本身就预设了"国家"的概念：公民乃一国之公民，而非一地方共同体或者一人口群落之公民！中国政治改革的最终目标决不可以任何人为的方式切断公民个体和中央国家之间的政治联系，要让这一联系高度坚韧化、高度民主化，否则国家就无法承受种种冲击和震荡。
美国立国之初，麦迪逊苦心研究了此前人类历史上出现过的几乎所有地方权力体制，并写就《古今邦联札记》和《美国政治之恶疾》。这两篇文章实际上正是即将召开的费城制宪会议的理论基础。在这两篇文章中，麦迪逊委婉表达了对当时各州"民主恐惧症"的痛心，暗示了这种症状必然要带来的最可怕政治后果，即"社稷解体"。在随后的制宪会议上，麦迪逊首先就揭示了现代立国艺术的一项根本原则--人民，他说："反对批准新宪法的人在讨论问题时似乎对人民完全视而不见，从而不但把中央政府与地方政府这些不同的政府建制看成是相同的，而且似乎以为它们之间的争权夺利完全不受共同法律的控制。这些先生们的错误必须在这里指出。他们必须明白，政治的权威不管在什么地方行使，只能来自人民。"也正是在这个意义上，麦迪逊被尊为"国"父而青史留名，今日美国宪法名闻世界的起首句就是"我们美国人民……"。
麦迪逊同时也被公认为人类政治史上屈指可数的杰出政治家之一。他打破了在此之前"大国只可君主制"的固定看法，彻底解决了自马基雅维利以来最要命的政治问题：共和制何以可能长治久安？并且以实践表明了：若要成就真正的政治权力，若要真正地立国，大国无君主不但是可能的，而且是必须的；一个大国，人民不但是可能的，而且是必须的。中国近代以来的政治变革恰恰在这个最要命的点上失落了，并错过了一次又一次的变革良机。如何实现农民的国民待遇，建立中央权威与公民个体之间直接的、民主的联系。这个重大政治问题的决断已经迫切地悬在这个国家的头顶。我们现在所处的危机时刻同时也是人类历史上千载难逢的时机，甚至可以说：人类自法国大革命以来空前重大的决断就等待在此时此地作出了。一个历史上曾经最稳固的君主国家在没有君主的人民时代，要在此刻重新谋求政治权力正当性的基础。
自贾谊《过秦论》以降，中国历代士大夫对一个国家的长治久安一直高度重视，正是出于这种重视，儒家主流历来有以维护大一统为己任的传统。但自1911年帝制、创立共和以来，政治问题一直困扰着中国，事实上，我们甚至连大国如何可能共和？无君主何以可能长治久安？这个再重大不过的问题也没有过认真的思考与讨论。主流儒家士大夫的错不在于他们端以维护大一统为己任，他们的局限之处仅仅在于他们未能考虑过无君主可否长治久安这样的问题。但是，就这个问题来说，在西方也只是到了马基雅维利的《君王论》才真正提出来。如果人们一味以从传统中发掘出"专制"的种子为乐趣，我们不禁要担忧：中国政治还能找回当年贾谊作《过秦论》时的那种眼光、意志和气魄吗？还能在这样的眼光和气魄中为或者中央权力重新奠定正当性基础吗？
这种气魄和眼光倒可以从德国学者韦伯身上感受一二。韦伯当年对德国从一个长期积弱的经济落后国家迅速崛起为一个欧洲经济大国深为忧虑，他认为一个落后民族在经济上的突然崛起必然隐含一个可怕的内在危险，即它将暴露一个落后民族所特有的"政治不成熟"，这将使一个民族的复兴愿望付诸流水。韦伯身后短命的"魏玛共和"几乎成了政治不成熟的代名词。
韦伯指出，现代社会的基本任务在于创造一种政治过程以使多元分散的社会格局仍能凝聚为民族整体的政治意志和政治向心力，只有集团利益或单单人口群落的考虑，其结果将只能是整个民族的崩解。因此，落后民族经济崛起背后所隐含的一个重大问题就是：该民族的政治主导层是否有足够的政治远见和政治意志去塑造一种新的政治机制，以适应社会结构的巨大变动。"大部分问题的关键乃是政治主导层的素质问题。"韦伯认为，这样的政治机制只能是大众民主，即被纳入一个统一国家经济过程的社会成员必须能够同时参与到一个统一的政治过程中去。大多数国民无法生活于本国的政治当中，而被排斥在外，这样的机制在韦伯看来只有在经济发展相当缓慢、社会尚未分化的状况下才可能运行。因为在这种相对静止的状态中，社会整合主要倚靠传统宗教和道德，政治则只是少数精英之间的博弈和制衡。一旦经济和社会快速变动，政治主导层就必然要面对"国民"的民主问题。因此韦伯认为，不但德国容克式封建贵族政治要走向没落，就连老式的欧洲自由主义政治，即英国的政治形态，也未可幸免。1867年，英国改革法案的出台把自己送上了从单纯的自由民族向民主民族过渡的道路，在政治上总是具备智慧、意志和远见的英国政治主导层再一次显示了自己的能力。如托克维尔所见："请你穿越时空，跟随"绅士"一词的命运，你将看到它的意义在英国随着不同的社会地位互相接近、融合而扩大。每一世纪，这词所指的人的等级就更低一点。它最终和英国人一起传到美国。在美国它被用来泛指所有公民。它的历史就是民主的历史。"大众民主最深刻的政治意义在于：他使发达民族的国内政治过程具有一种整体政治教育的穿透力和渗透力，使各个阶层和人群同时具备对"全国性政治"的基本意识，使国民成员养成"责任共担的习惯"，从而具备落后民族所望尘莫及的高度政治凝聚力。韦伯指出，这正是政治民族和非政治民族的根本差别所在。
当年，韦伯最感到忧虑的就是当时的德国是"一个全然缺乏任何政治教育的民族"。韦伯尤其批评了当时德国新兴资产阶级"鼠目寸光的法律与秩序市侩主义"情绪，这种情绪片面强调秩序和稳定而一再错失政治改革的时机。他说："新生代德国市民阶层充斥了"政治厌倦症"，尤其钟情于一种德国特有的"非历史"和"非政治"精神，陶醉于眼下的成功而只求永保太平世界。德国的历史似乎已经走到了头，上千年的奋斗似乎都已经在今天完全达到。谁会操心问一问未来是否将认为我们这一代是行尸走肉、坐失良机呢？……事实上，在我们出生之时，历史老人送给我们的生日礼物是以往任何一代都未曾受过的最可怕诅咒--政治侏儒！"对"经济"的夸大强调往往导致人们虚妄地以为时时歧异的经济利益可以维系一个政治共同体的归宿感。这进一步导致了新兴阶层把下层民众排斥于全国性政治过程之外，丧失了把握民族国家长远的经济政治"权力"利益的能力，最终的代价便是无法成为民族政治意识的担纲者，这是以后希特勒上台的根本原因。希特勒继承了这种市侩思路的一个侧面，片面追求外在强大，把整个民族送上了军事突围的不归路。德国人的枷锁是在国内铸造的。
三
回头看当下的中国问题，当年韦伯所呼吁的政治教育这一巨大工作已经不能再有丝毫延误了，和当年的德国一样，这个问题实际上也就是民族国家如何论证并捍卫自己的问题。在当下，作为一个国家的中国主要面临来自两方面的直截而深远的"非忠诚"挑战。
一方面是来自那些庸俗经济伦理的操练者们。这些操练者只知道一味兜售一种软乎乎的幸福主义景观，而全然不觉民族整体的政治理想和节操。事实上，不管这种景观被描述得如何象人间天堂，都只能表明经济科学和经济本身已经走入迷途。许多庸俗经济伦理的操练者们天真地以为他们需要顶礼膜拜的价值判断标准是商品生产的技术性经济问题，或是分配问题（社会正义）。但在事实上，甚至连这些操练者自己都时时感到了某种绝对压倒这两种价值标准的东西。作为一门说明性和分析性的科学，经济学是跨越民族国家的边界的。但是一当涉及价值判断，经济学就得学会与特殊的地域和民族建立联系。中国的经济政策只能是中国的政策，一个中国经济学工作者所使用的价值标准也只可能是中国的标准。经济政策必须为之服务的最终决定性利益乃是民族国家的权力利益。经济学乃是一门政治的科学，经济学是政治的仆人。这种政治不是日常的官僚政治，而是整个民族长远的权力政治利益。
另一方面的"非忠诚"挑战来自宗教领域。前文所述的那段苏格兰的沉重历史时期也正是宗教改革开始收获自己政治果实的时期。当时的大多数欧洲世俗政治体在发展经济的同时也要面临来自信仰领域的"非忠诚"挑战，众多的信仰操练者们以《圣经》为超越世俗政治的最高准则，在"因信称义"教义的鼓舞下，他们号召所有基督徒平民都有责任随时拿起武器那些"象打网球一般抛扔平民"的国王。他们单单凭借"良心"原则、凭借"对自己主观信念的无限确信"（亚当·斯密语）来建立自己随时随地进行反抗的权力，国家和民族的整体生存也因此不再以凭借高度政治智慧才可建立的"正义"原则为根本，而是漂浮在混乱信众的不确定意见之上。作为结果，人们轻易见证了一个"爱上帝也可以爱得血流成河"的时代。
正如卢梭评论的：如果只知道加尔文在宗教方面的改革，而不注意他与此并行的对政治法的贡献，那就是对他的最大误解。为了反对这种盲目的《圣经》崇拜所带来的激进政治后果，加尔文不无审慎地指出：上帝是通过"下级官员"或者一个特定的英雄人物来抑制专制君主的。加尔文要求下级官员或者特定英雄人物来承担这项再重要不过的政治责任。既然政治决非一桩"修修补补"的事情，这样的一个人就需要经过特别的拣选。对于这样一个崭新的角色，加尔文呼吁把政治当作一种志业来对待，政治家的天职是一项神圣天命的感召，他们在人们当中当享有高度的特殊荣耀，也当享有人们富有见地的尊重。作为一门志业的政治乃是一门关乎国家整体的艺术。政治家必须把任何社会成员都当作"国民"来对待。政治家决不会单单凭借功利原则或者"良心"原则行事，而应当在任何境况下都以"正义"原则行事。
关键词：农民工;贫困;社会排斥
农民工作为由农村转移到城市的一个重要的劳动力人群, 他们的生活状况、社会地位和福利情况,已经受到越来越多的关注。无论在数量上还是在城市的建设上,农民工对城市有了越来越大的影响。本文拟通过对笔者对泰安市建筑工地农民工的深度访谈和其他职业农民工的部分调查问卷,来探讨一下当前农民工的贫困状况并分析致贫原因。
1 对农民工贫困的界定
不同的指标对贫困的定义不同, 现在测量贫困的大部分的指标是以经济条件为基础的,如菜篮子法等。对贫困的定义也基本只包括这一方面。但实际上,对农民工而言,他们的经济状况并不一定很差,但人们仍然把他们看作弱势群体,实际上他们仍然是贫困的人群。这说明,贫困并不仅仅是经济资源上的缺乏,还包括其他方面。结合相关专家、学者的研究,笔者对农民工的贫困这样界定:农民工贫困是指农民工个人、家庭和群体缺乏物质和能力资源以及因为受到社会歧视和排斥而缺少争取资源的途径而导致的一种缺乏状态和缺乏过程。[1,4]
2 农民工贫困的表现
如果以收入水平作为衡量是否贫困的指标,则农民工并不是贫困的一群,因为他们的工资水平无论是与农村其他劳动力相比还是与城市的享受低保的人群的工资收入相比,都比他们高出很多,但实际上,农民工的生活水平没有比这些收入都不及他们的人群好,这是因为农民工的贫困表现在别的方面。[2]
根据上文对农民工贫困的界定,通过访谈和调查,笔者发现,农民工在以下几个方面处于贫困状态或陷入贫困中。
2.1 工资“收而不入”,大量农民工不能及时拿到工资,即使最后拿到也不是足额发放,拖欠和克扣工资现象普遍存在。在调查中,几乎所有的农民工都没有及时领取到工资。在访谈中,问到他们得工资时,基本都是每个月只发200-300块钱得生活费,而且是从工资里面扣除得,大部分得工资都是至少半年才发一次。就像下面两位农民工说得一样:“最大的困难,跟着一个老板,做到年底钱没拿到手,是最难的。我找到一个公司,他以前给那个公司做过活儿,人过年走了,江西人,我们一直等到他过第二个年,找到这个公司才找到他,我等到腊月二十四才找到他本人,后来把这个钱要到了,两年才要到这个钱。”
2.2 能力贫困。在访谈和调查中发现,农民工因为自身能力的原因使得就业机会大大减少,只能靠出卖廉价劳动力获得一些脏累差的工作。他们从事的一般是建筑业、纺织业、餐饮业等劳动时间长,劳动强度大且安全系数比较低的行业。这些工作岗位的待遇水平一般不高,但风险高,一旦出现意外极易陷入贫困。在问及他们有没有转到其他行业的期望时,他们很无奈的回答即使有那种想法,也因为能力的缺乏而无能为力。就像这位农民工ZHJ(陈)说:“(找其他行业的工作)是有点问题(困难),多识点字可以找到好一点的。现在字识的不多,初中现在没用,书读了一点点,现在有什么用呀。”
2.3 社会福利贫困。现在社会福利的水平在提高、覆盖面在扩大,但农民工的福利水平却因为其身份的特殊而处在了福利的中空地带。在农村,现在有农村合作医疗,在城市有最低社会保障制度等福利制度,但农民工却是户口在农村,工作在城市的特殊人群,因为户口的限制,没有城市低保的资格;虽然可以参加农村合作医疗,但由于地理原因,几乎没法享受这种福利。所以,他们的生活没有任何保障。被社会保障制度排斥在外的他们一旦发生变故,就陷入贫困之中。在访谈和调查中发现,最基本的四大社会保险养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险,他们的大部分情况是没有参加,甚至没有听说过。
2.4 话语权贫困。本来就是弱势群体的农民工,极易受到其他群体的不平等待遇,但在受到不平等待遇后却难有寻求帮助解决的途径,这使得他们很难摆脱困境。在调查和访谈中,当问及农民工在遇到困难时是否会求助社会及有关部门,他们都表示了不满,他们坦言,开始的时候也寻求过一些社会帮助,但基本都没有效果,所以,现在他们倾向于用一种他们自己的方式为自己争取权利,而其中有些方式是很危险的,对社会和农民工本身都不好。
从以上可以看出,农民工的贫困更多的是一种权利上、保障上、能力上的贫困,他们是农村中比较活跃的一群,可以说是底层精英,但他们却没有很好的机会和途径向社会上层流动。他们的贫困较少有自身的原因,更多的是一种制度上的排斥,社会应当采取措施为这些底层精英提供更多的机会。
3 农民工贫困的原因
正如上文所说,农民工的贫困更多的是一种制度上的排斥,通过对农民工的访谈和结合当今一些对农民工的政策,笔者认为主要有以下几个原因导致了他们的贫困。
3.1 就业机会的排斥。中国城市的农民工在寻找就业机会的过程中被就业制度排斥了。他们没有被纳入正规的劳动就业服务体系,他们在城市身份的模糊性和不确定性使他们无法在城市正式的就业体系中找到工作,只能在次级劳动力市场中寻找那些不受任何保护的边缘职业和底层职业。
3.1.1 缺少正规的就业信息。严格的户籍制度将农民仅仅束缚于农村,对城市的工作和生活情况并不了解,仅有的信息,比如外面有没有工作机会,工资收入有多少等等,只是通过在外打工的同乡的只言片语中了解到的。对于农民工而言,他们的就业信息缺乏,无法在城市正式的就业体系中找到工作,只能在次级劳动力市场中寻找类似于建筑工人等危险性高、不被社会重视的职业。此外,近年来农民工在面对与城市越来越多的下岗、失业工人的竞争时,进一步排斥和剥夺就业机会的现象,有些受访者曾误解政府又要将他们排挤出城市。
3.1.2 就业培训和服务体系不完善。目前市场上的就业培训费用过高,成为农村青年就业的一道门槛。以技工教育为主的职业培训发展滞后,政府对就业培训的投入不足,对民间培训指导不力,培训费用高、时间短,导致有些培训流于形式,对青年实际技能的提高没有帮助。
3.1.3 基本劳动权益得不到保障。绝大部分用人单位看到农民工对自身基本权益的不了解,没有和农民工签订劳动合同,一旦发生劳动纠纷,农民工没有办法得到劳动就业部门的保护。目前农民工在处理劳动纠纷和工资拖欠问题时大多采用私了的方式,拖欠的工资如果数额较少也不去追究了。另外,农民工也受到来自用工单位在工资待遇、职业福利等方面不平等的待遇。
【关键词】农民工；市民化；社会公正
1 我国农民工的生存现状
1.1 物质生活现状
回首我国改革开放的近30年时间，农民工的血汗劳动和低廉工资，成为推动我国经济迅猛增长的最重要因素之一，但农民工由此受惠并不多。据我国9省范围的不完全统计，全国农民工月平均收入1583.2元，而同期城镇工人是1948.5元，也就是说，因为雇佣农民工，企业每人每月可以节省356.3元。全国因雇佣农民工而节省的开支相当于我国平均GDP的8.5%，这大体相当于中国当年经济增长的速度，这还不包括福利、保险的节省，可以说是农民工的劳动推动了中国经济的发展；中国农民工群体有1.2亿人，其中进入制造业的占30%，占全国出口加工制造业就业人数的68%，中国的进出口额11547亿美元，主要靠制造业，推动中国经济快速增长的人正是这些新生代的农民工，没有这个群体的发展，就没有中国的可持续发展①。
1.2 精神生活现状
农民工身在城市，但精神始终在城市和乡村之间徘徊，由于与城镇居民有着截然不同的管理方式，因此，他们的文化生活几乎成为被社会遗忘的角落。尽管近年来有关部门及社会各界加大了对农民工讨薪、维权方面的关注，农民工物质方面也相应得到了改善，但他们的精神文化生活仍然非常贫乏，这已经成了农民工问题的主要构成部分。有关部门的调查显示，有近60%的农民工对目前自己的文化生活“不满意”、“很不满意”。不满意的原因是显然的，这些农民工有80%的人在休息时的生活就是“睡觉”和“聊天”，蜗居在狭小的工棚里，外界的丰富多彩的生活似乎与他们无关。农民工在为之辛劳工作的城市里，特别是当城里人在信息高速路上享受多彩文化生活的时候，能看看电视、电影却成为这些农民工深切而遥不可及的渴望。在调查中，这些农民工对丰富自己的文化生活充满了渴望。几乎每个农民工都希望能到电影院里看看电影、晚上能看看电视，还有的人甚至希望上免费的夜校，学习一些科学致富的手段。据不完全调查显示，一本书都没有的农民工占我国农民工的四成。有一些农民工在调查时“大胆”地表露出对融入城市身份的憧憬：你们城里人如果能把不要的书、淘汰的电视机给我们看看就好了。当前我国多数农民工的文化娱乐支出为零，即便有最多也不过几十元，他们白天忙于生计，晚上无所事事，经常感到孤独、寂寞。因此，农民工的精神生活状况相当贫乏。
2 农民工市民化过程的影响因素
2.1 农民工自身原因
从农民工的工作和经济状况看，由于整体文化、科技素质水平低下，缺乏参加文化活动的前提条件。而且由于受心理自卑感的影响，在市民化的过程中面临巨大的心理压力和精神压力，这就导致他们的整体素质难以适应城市社会发展的内在需求。另外，农民工成为成天忙于生计，又干着重、苦、累的活，缺乏闲暇时间和精力参加文化活动。同时，收入低、工作时间长、劳动强度大，缺乏参加文化活动的物质基础。
2.2 现有制度的制约
我国特有的城乡二元体制在一定程度上构建了城乡分割的二元社会结构，使农民工市民化失去了最基本的前提。特别是传统的户籍迁徙制度，在某种程度上显示了公民身份的不平等性。加上就业制度因为社会条件的限制缺乏开放性和平等性，限制了农民工市民化的经济基础。另外，整个社会偏见和一些城市政府对农民工的认识存在种种误区，一种是当作招之即来挥之即去的简单劳动力，而非物质文明和精神文明的建设者、享受者，从而导致不能平等、公正地对待农民工的物质、精神文化生活。另外一种是只看到物质生活是人最基本的需求，看不到人的需求的多样化，因而在解决农民工问题时，只重视解决他们的工资福利等经济利益，而忽视解决他们的精神文化权益，以及农民工的市民化渴求。
2.3 城市容纳压力的制约
我国城市化的加速发展能够促进整个经济产业的快速发展，也为农村剩余劳动力提供大量新的就业机会，甚至会通过提高外来农民工的收入，改变原来的生活方式和生活习惯。但受我国国情以及社会发展进步程度的影响，我国城市化速度远远低于工业化速度，呈现出水平低，不均衡，功能弱等特点。特别是城市的住房、学位以及常住人口的物质等需求都在一定程度上受到限制，城市的容纳能力有限，人为设置外来务工人员不能与市民享受同等的受教育权、购房定居权、社会福利等，这些也是制约农民工市民化的主要原因之一。
3 农民工市民化的应对措施
3.1 提高农民工市民化的认知
农民工最稀缺的资本是人力资本，其最缺乏的机会是获得教育的机会，最缺乏的能力是知识能力。相关研究结果显示，农民工市民化的认知对其市民化过程有着积极的影响，而教育和职业培训对农民工的市民化认知具有一定的引导作用，其重要性几乎不亚于正规教育的作用。因此，农民工特别是新生代农民工努力充电，不断提高自身素质，精通一门乃至几门职业技能，是他们改变命运的资本，也是实现市民化梦想的敲门砖。
从本质上看，户籍转变、地域转移以及职业转换这些看似丰富的转变都只是农民工市民化的外部特性，而农民工市民化的真正内涵则在其价值观念、行为方式、生活质量、社会参与等方面与城市融为一体，还有赖于他们自身素质的提高。这就要求政府和农民工双方都要做出努力，一方面要根据城市劳动力供求的特点，建立适合新市民特点的、符合多层次劳动力需要的职业培训网，发挥农民工输出地、输入地以及相关用人单位的积极性和优势，携手合作，共同做好有针对性的职业教育和培训工作，搞好农民工的基本权益保护，法律知识，城市生活常识，寻找就业岗位等方面的教育培训。提高农民工遵守法律法规和依法维护权益的意识，从根本上提高新市民的文化素质和在城市就业竞争的能力。
3.2 推进城市管理体制的变革推进农民工市民化的认进程
3.2.1 加强户籍制度改革
首先，政府要积极推进户籍制度改革，尽快取消农民工市民化的体制障碍。
政府要根据城镇一体化发展的需要，尽快建立城乡统一的户口登记管理制度。在条件允许的情况下，改革现行的户口登记办法，变严格的户籍管理为户籍自由登记，最好以合法固定住所和相对稳定职业或合法生活来源为居民的落户条件，由居民按照自己的意愿选择工作地或生活地作为自己的户籍登记地点。通过建立以居住地登记户口为基本形式的户口登记制度逐步过渡到全国，建立城乡统一的户口登记管理制度，实现城乡人口的一体化管理，消除现行户籍制度带来的社会不公平、机会不平等现象，为农民工市民化提供户籍制度保障。其次，完善我国社会保障体制，完善农民工的衣食住行基本生活保障。
3.2.2 加强社会保障制度建设，解决农民工的后顾之忧
加快社会保障制度建设，是解决农民工市民化后顾之忧的主要途径。要加快社会保障制度建设，就必须在指导原则、工作重点和方式方法上有一个明确思路。在指导原则上，要立足中国国情，从我国社会主义初级阶段的实际出发，遵循社会保障水平与经济社会发展水平相适应、公平与效率相结合、权利与义务相对应的原则；在工作重点上，当前要重点做好农民工参保、属地农民参加社会保险、新型农村养老保险、新型农村合作医疗以及农村最低生活保障制度的建立和完善工作；在方式方法上，要做到统筹兼顾、瞻前顾后、循序渐进，逐步实现农村社会保障制度的定型和稳定，确保农村社会保障的可持续发展。只有这样，才能最终确立适应社会主义市场经济要求的全民社会保障体系框架。
3.3 加强城市变化的进程
要深化城市就业制度改革，首先就要加强城市变化的进程，确保农民工与市民的身份平等。具体措施包括：一是取消农业户籍与非农业户籍的双重管理制度，代之以城乡统一的居民户籍制度，允许城乡居民以平等自由的身份自由迁徒与择业；二是取消传统的强化二元户籍制度的区域性户籍管理制度，代之以全国统一的居民户籍管理制度，允许各地居民在全国范围内自由迁徒与择业，并保障迁徙过程中的各种社会福利；三是取消传统户籍制度附加的各种权利和限制，彻底淡化户籍的政治、经济与社会功能，代之以与世界接轨的人口管理制度，使户籍不再成为显示居民身份，权利和地位等信息的制度性工具。尽管这改革这种制度需要较长的时间，也存在难以估计的困难，但仍然可以预见，二元户籍制度的变革，将为农民增收拓展一条愈走愈宽的大道。改变过去二元就业制度，逐步建立统一的城乡劳动力市场，并逐步把全国的就业工作统一起来使其成为一个有机整体；取消各种就业准入制度，通过建立现代的劳动就业制度，将农民工就业纳入国家统一的就业政策范畴，逐步建立和完善统一开放、竞争有序、城乡一体化的劳动力市场。这些无不真正促进农民工市民化的进程。
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【关键词】城郊；失地农民；养老问题
一、城郊失地农民养老问题研究现状
（一）研究背景
第六次全国人口普查显示60岁及以上人口占总人口的13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%，人口老龄化已成为关乎我国经济社会协调发展的严重问题，养老问题的解决迫在眉睫。城市郊区的发展在很大程度上是社会结构变迁的缩影，伴随着社会经济的不断发展以及城市化进程的加快，以工业园区、高新技术开发区、大学城和外环线等用地项目的规划修建为特征的新一轮“圈地运动”在全国展开。在这一过程中，由于现行土地使用制度的缺陷，行政部门操作的不规范和相关社会保障制度的缺失，城郊失地农民在土地非农化转移的收益分配中，处于弱势地位，其权益常常受到侵害失去土地，农民就失去了基本的生存保障，尤其是进入老年后，随着其劳动能力的逐渐丧失，养老问题成为特别突出的问题。
（二）调查过程与方式
本研究的调查对象城市郊区失地农民-从农村中游离出来的一个新型群体。笔者通过探究其面临的养老困境，提出了一些对策和建议。本次调查采用入户调查方式， 调查对象为南昌市南昌县18岁以上的被征地农业人口， 运用问卷调查法和访谈法等，了解该区失地农民养老现状以及存在问题， 同时对失地农民进行社会养老保险的宣传， 对未就业的失地农民进行就业咨询。本文基于调研数据，通过深入挖掘分析，探讨各种可能的养老路径，为政府提供可行的政策方案，致力于推动城郊的失地农民“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”。
二、南昌县城郊失地农民基本情况
（一）年龄分布
在进行的400份随机调查问卷中，六十岁以上的老人占了36.77%，由于他们已经丧失外出务工的能力，大多在家里做些简单的家务，正在面临养老问题，一定程度上方便了我们了解一手资料，随机调查中老年人所占比例多达68.66%。
表1调查对象年龄分布
（二）性别结构
从性别结构来看，调查的对象多为男性，男性多为户主，对家里的情况较为了解，能够给出较为全面的信息。
（三）文化程度
从调查的对象文化程度来看，小学以下的文化程度占61.66%，初中和高中文化次之，普遍文化程度较低。
三、南昌县城郊失地农民养老现状
城郊失地农民，既有别于传统意义上的农民，又不同于城市居民。在社会保障方面，他们既失去了土地的保障，又不享有城市居民的社会保障，处于社会保障的真空地带。该地城郊失地农民的户口属于城市开发区户口，但其所购买的非城镇居民养老保险，而是新农保，他们虽然拥有城市居民的身份，但却只能享有农村居民的待遇，这就注定了他们的特殊性。城郊失地农民养老问题更是一个重要问题，失去了土地这一基本的保障，如何解决今后的养老问题是每个失地农民心里牵挂的大事。
（一）政府征地补偿标准低
我国《土地管理法》及其实施条例对征用土地的补偿作了比较明确的规定，主要包括以下内容：征地补偿=土地补偿费+青苗补偿费+开发建设基金+安置补助费，按照《南昌县人民政府办公室关于印发南昌县征用（收）土地补偿办法的通知》征地补偿费标准为水田为31824元-32365元/亩，水浇地为每亩31824元-32115元，其它农用地为11138元-11328元/亩，农村居民点用地为21517元-21684元/亩，村庄工矿用地为11240元/亩，水利设施用地及特殊用地均为11138元-11240元/亩，未利用地为6365元-6473元/亩（以上用地补偿均含土地补偿、劳力安置补偿）1。在调研过程中发现，81.31%的调查对象反应的补偿标准没有达到文件要求。与此同时，政府将土地以征地款数倍的价格卖出，土地升值后的红利让政府和开发商拿走了，农民了解情况后颇为不满。政府给失地农民发放土地征用补偿金的，可以让失地农民一夜之间得到相对可观的收入。由于部分失地农民心态的不健全，滋生懒惰思想，只图眼前安逸，不谋求发展，又不善于理财，出现少数失地农民返贫现象。
（二）失地农民对当前收入现状满意度低
表4 失地农民对自己目前收入状况满意度
在对失地农民的养老问题进行调研的结果发现，失地以后有15.95% 的调查对象认为自己的收入与征地前相比严重减少，有25.00%的调查对象认为有所减少，31.93%的调查对象认为变化不大，22.87%的调查对象认为有些增加，另外还有4.25%调查对象认为收入同失地前有很大增加。总体来讲，有超过72.88%的调查对象认为自己土地被征收后，收入没有增加甚至减少了。
（三）家庭养老仍然是农民首选养老方式
表5调查对象认可的养老方式
调查的数据显示，传统的家庭养老仍然是最受欢迎的养老方式， 43.90%的调查对象倾向于家庭养老，也有17.07%的调查对象倾向于购买养老保险。37.19%的调查对象认为要自己存钱养老，因为儿女生活状况也不是很理想，他们不希望给儿女增加负担。计划生育的推行，独生子女增多，依靠子女进行养老的负担也在不断加重。
（四）失地农民对养老问题较为担忧
表6您对现在或者未来的养老问题担忧吗
调查结果表明，26.87%的调查对象对自己今后的养老问题非常担心，38.28%的调查对象对自己今后养老比较担心。从养老经费的来源来看，南昌县高新区给达到推行年龄的老人给每人每月120元，国家社保每人每月发放60元，所调查的村庄集体多数财政吃紧，没有能力提供补助，部分村集体提供每月30元的补助，因此，达到退休年龄的老人累计最多每月210元，按照现在的物价水平看，210元每月根本无法维持生活，并且随着老年人人年龄的增长，身体机能逐渐衰退，看病医疗保健支出不断增加，虽然都参加了农村合作医疗，但是自己还需要支出一部分费用，这也是一笔不小的开支。随着农民的年龄增长，所面临的各种养老问题就越突出。
（五）对现行社会养老保险缺乏信任
从城郊失地农民对农村养老保险态度的统计情况看，多数失地农民主观上愿意参加农村养老保险。但是对现行养老保险缺乏信任，村里的部分年轻人告诉我们，即使他们现在交了养老保险金，也要等到退休年龄到了才能领，万一政策变化，自己交的保费就白交了，其中还有部分调查对象认为没必要交保费，认为养老保险的发放标准太低了，不足以让他们到了退休年龄后养老。还有部分村民对政策不了解，不愿意冒风险，觉得还是把钱放在银行里比较安全。
四、城郊失地农民养老问题产生的原因分析
从调查情况来看，城郊失地农民养老问题具有复杂性，既有制度上的缺陷，也有农民自身的原因。
（一）征地补偿机制不完善
1、补偿标准偏低。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”《土地管理法》还规定：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”近十年来国民经济飞速发展工业制成品的价格飞速上涨，而农产品的价格涨势较慢，按《土地管理法》规定的标准进行补偿已显然过低。而南昌县征用土地时，给予的补偿费用是固定的，基本标准是11000元/亩，有农作物的再加上一些青苗损失费，这些费用远远不足以保证失地农民的生活。
2、安置方式单一。《中华人民共和国土地管理法》第50条规定：“地方各级人民政府应当支被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。这种对于失地农民安置方面的规定明显过于简化过于模糊，对安置失地农民的责任并没有明确；没有规定调解裁处安置纠纷的责任主体和办法，以及对未负责任者的处罚；也没有随着失地农民身份转变而凸显社会保障的必要性。失地农民安置责任不清，从而导致部分政府官员对失地农民漠不关心，采取“事不关己，高高挂起”的态度，也是征地单位普遍采取“一脚踢”的货币安置的重要原因。这种单一的货币安置方式，并不能解决失地农民长久的生计问题。农民失去土地后，将面临经营无门路、打工没人要、办厂缺本钱、就业难度大的困境。
3、政府、开发商与民争利。土地作为一种不可再生资源，具有稀缺性，存在增值的可能。由于信息不对称，农民并不了解土地利用的整体规划，也不可能准确把握土地的市场价值。而土地的征收价格与出让价格之间巨大的利润差异，极大地刺激了地方政府“土地财政”的逐利动机。失地农民的土地在征用前，政府出价相当的低，而在征地后，土地价格飚升，有的高达几十万甚至上百万元一亩。作为土地所有者和使用者的农村集体经济组织和农民理应参与土地的收益分配，而事实上失地农民无法享受到土地的增值利益。
（二）社保机制不健全，严重影响农村的社会稳定
土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农业生产所必需的物质条件和自然基础，也是中国农民生存、发展的重要保障。农民所承包的土地就是农民的就业保障、生活保障、养老保障和伤病养老保险的可靠依托。长期以来，我们实行的是城乡二元经济体制。我国农村实行，在土地均分的原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的手段。土地的福利作用足以抵消其效率损失，从而为家庭经济的发展及其保障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。而城市实行的是“高补贴、广就业”的社会保障制度，即有了城市户口就可享受就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与粮食、副食品、住房等补贴。可是，农民在失地的同时也失去了农民的身份和土地的福利功能，但又未同时获得市民的社会保障待遇，结果是国家、集体、社会“三不管”，什么福利、保障待遇都没有。也就是说，在社会保障制度尚不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本的生存保障，陷入“种田无地、就业无岗、低保无份”的境地。虽然南昌县为全国经济百强县，但是要将失地农民纳入城市社会保障仍然比较困难。
（三）失地农民自身因素
1、传统养老观念的束缚。失地农民受传统农耕思想影响较大，失地农民由农村居民变为城镇居民，不仅仅是身份的转变，更重要的是，还要实现思想观念、行为方式、生活方式等一系列的转变，在这个过程中他们存在或多或少的不适应。表现在养老保障问题上，对失地农民保险知识、风险防范意识的不够，缺乏对养老的责任感。
关键词：农民工；市民化；研究综述
中图分类号：F323.6 文献标识码：A
文章编号：1007-7685（2013）05-0120-04
农民工作为我国的一个特殊社会群体，其总量已经达到2.53亿人。随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化的加速，农民工的规模还将继续扩大。农民工是我国现代化建设的重要力量，但也是收入来源不稳定、长期无法真正融入城市的弱势群体。农民工城市身份的边缘化现象不利于四化的统筹发展，以及共同富裕与和谐社会目标的实现。为此，本文对当前学术界农民工市民化问题的研究成果进行综述，以期为新阶段我国城镇化健康发展提供借鉴。
一、农民工问题的早期研究概述
国内对农民工的研究最早始于20世纪80年代。进入20世纪90年代，随着农民工数量的迅速增加，农民工问题成为国内研究的热点，学者分别从经济学、政治学、社会学与人口学等不同学科拓展和深入研究了农民工的生存现状、生存环境、收入待遇、权益保护、医疗保险、教育文化、社会关系等问题，产生了大量著作和论文等形式的学术成果。早期研究农民工的著作集中分析了农民工的城乡流动问题，如，李培林的《流动民工的社会网络与社会地位》、李强的《中国大陆城市农民工的职业流动》、辜胜阻和刘传江的《人口流动与农村城镇化战略管理》、蔡昉的《劳动力迁移的两个过程及其制度障碍》等。进人21世纪以后，对农民工问题的研究角度开始多元化。如，李培林主编的《农民工：中国进城农民工的经济社会分析》、简新华等的《从民工潮到民工荒——农村剩余劳动力有效转移的制度分析》、国务院研究室课题组的《中国农民工调研报告》、蔡昉等的《城市化进程中的农民工——来自珠江三角洲的研究》、刘传江等的《中国第二代农民工研究》、王小章等的《走向承认——浙江省城市农民工公民权发展的社会学研究》等等，从多个方面对农民工问题展开研究。而以论文形式对农民工问题进行的研究更加广泛，如农民工流动与城镇化发展问题和社会分层问题、农民工的城市适应问题、农民工社会保障问题、农民工子女教育问题、农民工人力资源开发问题、新生代农民工问题、农民工与政府和市民的关系问题等等。总之，国内对农民工问题的早期研究主要集中在：一是农民工问题产生的原因、流动的致因和规模、流出方式、具体分布、内部分化及群体特征等问题。二是对农民工的城市融入、基本权利、公共服务及政府作为等方面的研究。三是对农民工户籍制度及其相关衍生制度的研究，如就业制度、医疗保险制度、教育制度和住房制度等。这些研究为我国新阶段农民工市民化问题的深入研究奠定了重要的基础。
二、农民工市民化的内涵研究
我国农村劳动力转移与农民市民化研究课题组认为，农民工市民化是在城市务工的农民定居在城市，并逐渐成为市民的一种过程和状态，这个过程会伴随着思想意识、生活方式和行为的变化。一方面，农民工市民化既是一个过程，又是一种结果，在某一个时段上，它是一种过程，在某一个时点上，它是一种结果；另一方面，农民工市民化必然伴随着文化的交融和生活、行为方式的变化。刘传江认为，农民工市民化包括职业地位和身份地位的改变以及自身文化道德素质、社会待遇的提高等多个方面。郑杭生认为，农民市民化是指作为一种职业和社会身份的农民在向市民转化的过程中，获得相应的生存能力、取得市民基本资格、逐渐融入城市、具备城市居民基本素质的过程。赵立新认为，农民工市民化是农民逐步向城市市民转化的过程，是从农民身份转化为城市居民身份。它包括：户口的变动，由农村户口变为城市户口；地域的转换，由居住在农村转向居住在城市；产业的转换，由从事农业生产变为非农业生产；文化的转变，农民的生活观念、行为习惯、思维方式等发生变化。胡杰成认为，农民工市民化首先是制度市民化，农民工由农民身份转为市民身份；其次是经济市民化，农民工在城镇中有相对稳定的工作，收入足够支撑家庭在城镇的基本生活，有稳定、舒适的住所，家庭团聚；第三是社会与文化市民化，农民工要形成城市化的生活、行为方式和价值观念。
从以上界定可以发现，学者们对农民工市民化的内涵达成了一些共识。如，学者们都认为农民工市民化是农民工在城市经济地位的提升、获得城市市民的身份和权利、意味着文化素养的提高及与城市的社会融合等。
三、农民工市民化现状研究
现有研究普遍表明，农民工还没有顺利实现市民化，他们的城市适应水平较低，是一种“半城市化”和“虚城市化”，其在城市社会中普遍处于边缘化或底层地位。如，李强研究发现，农民工在城市社会分层体系中处于底层地位，二元劳动力市场将大部分农民工排斥在城市社会之外。刘传江认为，绝大多数农民工在城市的边缘和自我空间领域里“沉淀”为“外来边缘人口”，而且这种边缘性还存在代际传递现象。王春光认为，农民工在城市缺乏市民待遇，导致他们对城市没有认同感和归属感；绝大多数农民工处于“半城市化”状态，并产生了社会隔离和边缘化问题。陈丰认为，尽管越来越多的农民工进入城市工作，但事实上，从享受城市文明、满足人的基本生存需求和各种不同层次需求来看，他们不仅缺少制度性接纳，还缺乏城市社会的认同；农民工只是城市边缘群体，他们处于一种“虚城市化”状态，而不是真正的城市化。
四、农民工市民化的障碍研究
农民工市民化的障碍是农民工市民化问题研究的关键。农民工市民化是一个受综合因素影响的过程，要从多个角度全面考虑其面临的障碍。根据现有文献，现存一些制度、农民工与城市居民之间的互动、农民工市民化的成本（社会资本和个人资本）、政府作为和农民工自身思想文化素质等是农民工市民化的主要障碍。
第一，户籍制度及其衍生制度阻碍了农民工市民化。程亮和郭剑雄认为，影响农民工市民化的因素较多，而制度尤其是户籍制度是其中最主要的因素。户籍制度直接影响农民工所能享受的社会保障制度、医疗教育制度以及社会地位，而农民工的农业户口阻碍了他们在城市的生存和发展。王春光认为，“农民工”是一种制度性身份。也可以说，是基于户籍制度而设计的一整套制度导致了农民工问题的产生。以户籍制度为基础的就业制度、教育培训制度等对农民工在城市的生存和发展以及向上社会流动产生了消极影响。总之，现有研究普遍认为，农民工在城市首先面临着制度性排斥，户籍制度及其衍生的社会保障制度、就业制度、医疗教育制度等一系列制度，是农民工无法真正实现市民化的根源。这些制度产生的各种障碍，导致农民工在经济基础、政治权利、社会生活、文化和心理等方面无法顺利实现市民化。
第二，农民工与城市市民的各种摩擦和冲突阻碍了农民工市民化。从科塞的社会冲突理论出发，有学者认为，农民工与城市市民身份上的严重不平等、对各种资源的占有和争夺以及农民工与城市居民差异合法性的怀疑是农民工与城市市民发生冲突的根本原因，而这种冲突阻碍了农民工市民化。蔡昉等学者提出了“既得利益论”，认为城市里的居民为了维护他们的既得利益，会采取各种手段限制和影响政府政策的制定，从而形成排斥农民工的各种歧视性政策，人为分割劳动力市场，阻碍农民工市民化。钱正武认为，农民工与城市市民的交往只限于业缘关系，在心理上存在着“社群隔离”现象。各种制度和体制导致城市居民对农民工的歧视，使农民工无法平等地与城市居民进行互动和交流，从而使农民工被排斥在城市主流生活之外，而城市市民与农民工两大群体的隔离不利于培养农民工的市民意识。王桂新等认为，农民工的城市社会融合并不只是农民工单方面的问题，而是由农民工“融入方”和城市居民“受纳方”共同作用的过程。即使农民工单方面想融入迁居城市，但迁居城市居民“受纳方”的抵制态度也会影响其市民化进程。因此，农民工市民化受制于迁居城市的特质和居民态度。总之，农民工市民化是农民工与城市市民双向互动的过程，是两个群体之间逐渐融合的社会整合过程；不仅是农民工适应城市的过程，也是城市居民主动理解和积极接纳农民工的过程。因此，农民工与城市市民现在存在的各种摩擦、各种形式的冲突和群体间的隔离，已经成为农民工市民化的重要障碍。
第三，社会资本不足阻碍了农民工市民化。刘林平在研究深圳平江村个案时发现，平江人到深圳去务工和发展，依靠的是充足的社会资本，而不是人力资本和金融资本。因此，社会资本是农民工市民化的重要依仗。曹子玮认为，农民工在城市中构建的社会网规模越大，获取的资源数量就越多，越有利于其实现市民化。反之，则不利于农民工市民化。刘传江和周玲认为，农民工实际占有社会资本的情况与农民工出现的边缘性特征高度相关，农民工是否融入城市的一个主要表现是其社会资本由传统关系型向以业缘为主的现代型转变。
第四，人力资本欠缺阻碍农民工市民化。张杨衍认为，受教育程度、是否受过职业培训和当前工作的持续时间等个人资本情况影响着农民工市民化。刘林平和张春泥认为，人力资本不仅影响农民工的就业、职业稳定性以及收入，还影响着农民工价值观念和生活方式的城市化程度。张新岭认为，从根本上说，农民工面临长时间加班、收入低下、保障层次低、职业选择受限、就业空间狭小等问题的主要原因，是农民工文化程度总体低下且缺乏正常的劳动职业技能。因此，农民工自身人力资本不足是阻碍其实现市民化的重要障碍。认为，农民工市民化的障碍主要来自两方面：社会制度和农民工自身人力资本的欠缺。
此外，还有学者从各个主体认识上的误区，如城市居民、企业主体的短视行为等，来分析农民工市民化的阻碍。还有的从城市化进程、工会组织不完善、农民工市民化意愿和能力、农民工心理等角度分析农民工市民化的阻碍因素。如，钱正武认为，农民工市民化的障碍在于：精神生活空虚、心理矛盾与冲突情绪严重、不愿参与政治、难以融入城市文明等。郑月琴认为，农民工市民化的障碍在于心理和社会文化环境两方面，解决农民工市民化需要调整农民工矛盾心态和建设城市文化。
五、农民工市民化的途径研究
农民工市民化是一项系统、复杂的社会工程。应当加快剔除农民工市民化的诸多障碍，使农民工顺利融入城市、成为新市民。我国农村劳动力转移与农民市民化研究课题组认为，加快农民工市民化，需要推动政策、制度和机制等的改革；加快产业结构调整，推动产业升级换代，通过产业调整吸纳农村剩余劳动力；推动并完善城镇化建设，增强城镇功能，加快我国城镇化的步伐；加快户籍制度和社会保障制度改革；加快土地流转改革步伐，把农民从土地中解放出来。何晓红认为，为了实现农民工市民化必须要克服制度障碍、思想障碍、组织障碍、农民工自身素质障碍等的制约，通过加快法制进程、强化宏观调控、消除制度阻隔、重视教育培训、倡导人文关怀、参与国际经济竞争等来加快农民工市民化。朱信凯认为，根据我国国情，农民工市民化要以政府为主导、以市场为导向、以发展城镇化为方向，加快土地、户籍和社会保障制度改革，建立完善统一的劳动力市场，并大力发展第三产业。谢建社基于社会分层理论，认为农民工市民化要根据农民工群体的不同特征渐进、分期、分批加以实现。林永博认为，为了实现农民工市民化应在六个方面下工夫，即，建立城乡统一的户籍管理制度；保障农民工基本劳动权益，缩小其与城市市民的差异；建立和完善农民工社会保障制度；创新有利于农民工市民化的社会管理制度；建立形式多样的廉租房制度；将农民工真正纳入城市的社会救助体系。欧阳慧认为，推进农民工市民化，应当分区域推进户籍制度改革；构建过渡性农民工社会保障制度；把农民工的住房安排纳入城市住房制度；建立城镇和工业征用农地与农民工转为市民的指标挂钩制度；为退出土地、举家落户城镇的农户建立专项扶持基金；进一步完善农民工子女教育制度；加强对农民工的职业技能培训。国务院发展研究中心课题组认为，推进农民工市民化的整体性政策框架与思路包括：促进农民工在城镇稳定就业，合理稳定提高农民工工资水平；健全覆盖农民工的公共服务体系；建立覆盖农民工的住房保障体系；建立覆盖农民工的社会保障体系，提高其参保比例和保障水平；推进农民工行使民利；完善农民工市民化过程中土地权利的实现机制，保护农民工的土地权益；以城市群为主体，增加城镇对农民工的吸纳和服务能力；建立福利和户籍合一的社会管理制度。此外，还有学者从农民工市民化进程中的心理状态、农民工市民化与城市化战略的关系、农民工市民化进程中社会文化环境的改善等角度，提出了有针对性的促进农民工市民化的对策建议。
摘 要 随着我国工业化和城镇化进程的加快，征占农村土地的现象越来越普遍，失地农民越来越多。在土地征用过程中，农民参与缺失成为日益显露的问题。本文以问卷调研与实地走访为主要资料来源，从长春市净月开发区农村土地征用中农民的参与现状出发，对农民参与缺失的原因进行了分析，并提出相应的政策建议。
关键词 土地征用 农民参与 净月开发区
一、农村土地征用中农民参与现状调查
土地不仅是农民生活的重要保障，还是重要的农业生产资料，同时也是农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道安全网。随着我国工业化和城镇化进程的加快，征占农村土地的现象越来越普遍，失地农民越来越多。他们在失去土地的同时，往往利益并未受到应有的保护，其中一个重要的原因，就是在土地征用的过程中，农民的参与权利并没有受到应有的保障。所谓土地征用过程中的农民参与，主要是指从土地征用的政策到对农民后期的社会保障的整个过程，都需要农民参与。
笔者以长春市净月开发区为实例进行了长达一年的走访、调研、分析与综合工作，通过调研问卷以及实地走访等形式，对农村土地征用中农民的参与问题进行了较为系统、透彻的了解与分析。长春净月经济开发区位于长春市区东南部，区域面积478.7平方公里，常住人口14.6万人。按行政区划，跨玉潭镇胜利村、农林村、黎明村、东升村、潭西村，净月街道办事处丰产村、先锋村、净月潭村。开发区原有耕地2778.8公顷，现有耕地1342.5公顷，自开发区成立以来已征耕地为1494.38公顷，其中已出让409公顷，出让金总额为6.771亿元，失地农民总数为13691人 。那么13691人，甚至更多的“失地农民”中有多少人参与征地的过程中呢？据调查，绝大多数的失地农民反映对当下土地征收政策的未知、土地征用过程中的被动以及无从寻找切实可行的反映自身意见、建议的渠道。超过50%的农民都反映并未听说或参与诸如“听证会”等形式的意见反馈渠道。近七成的农民认为政府所给予的补偿并不及原有土地资源所能为他们带来的利益与保障，补偿标准的制定也没有征求他们的意见等等。通过调查还发现，当下存在的土地征用中的立法很不完善; 政府存在自身利益的本位取向; 农民缺乏必要的利益表达与参与渠道，缺乏基本的参与能力与参与意识。
二、农村土地征用中农民参与缺失的原因分析
（一）土地征用立法不完善
我国的有关土地征用程序立法侧重于保护耕地和征用目的的实现，而对被征用人的合法权益的保护则重视不够。一方面，我国土地征用过程中缺乏公开性，缺乏透明度。《土地管理法》仅规定两次公告，一次是第四十六条规定的“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。 另一次是第四十八条规定的“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。从中可以看出，两次公告分别在征用土地方案批准后和征地补偿安置方案确定后，其他过程是否公开不明确。而且，存在公告程序含糊不清，操作性不强，实际的补偿标准与协议当中规定的不一致等现象。另一方面，立法中缺乏对被征用人权利有效保障和对政府征用权的监督。我国《土地管理法》只是笼统的规定土地征用权属于国务院和省、自治区、直辖市人民政府，这样就对征用权缺乏了事前监督；征用过程的规定又比较原则化，无法进行“事中监督”；有关主管部门对于用地单位征地的过程的程序、范围、用途的审查所进行的事后监督也较为模糊。
（二）政府存在自身利益的本位取向
政府作为权力的行使者，利益本位的取向直接损害农民的利益，具体表现在：政策制定中存在政府利益本位取向，由于中国各级地方政府既是国土资源的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，管理者和所有者的职能重叠使地方政府具有了政治利益最大化和经济利益最大的双重目标，这样的目标下，政府行为难免有偏差，土地征用中的与民争利正是政府本位观的外化和表现 ，从而使政策制定和执行中存在政府利益本位取向。进而忽视了被征地主体农民在征地行为中的权利。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，政府在征地时面对只是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，有权去谈判的只是集体及其代表人物。将集体确定为征地对象，忽视了主要拥有土地使用权农民的利益，农民作为主体却没有参与征地工作的途径。如果农民征地在经济补偿以及安置方面受到损害，农民也没有申诉和主张的权利，而在整个过程中又缺乏畅通的申诉渠道，使得其无法保证其财产的权利。
（三）农民缺乏必要的利益表达与参与渠道
征地程序上，农民作为所有者却完全出于被动地位，从土地征用的人定、补偿费的确定、分配和劳动力的安置等都是政府和有关部门说了算，农民无法以自己独立权利主体的地位参与到征用协商的谈判当中，权利得不到保障。在调研中笔者发现绝大多数的农民都反应并未参与或听说诸如“听证会”等形式的意见反馈渠道这一问题。笔者认为农民作为弱势群体，他们无权无势并无经济基础，当他们的合法权益受到侵害时，大多数人采取非制度化的参与渠道。根源在于农民认为他们所知道的公开徒有其表，并非真正按照公开制度办理，所以对流于形式的民主建设颇为不满。一旦发现问题，大多数人采取不管或私下议论的态度，反映出农民与上级之间上通下达的渠道并不畅通。
（四）农民缺乏基本的参与能力与参与意识
农村改革以来，农民作为改革的直接受益者必然要求他们的政治、经济、文化等多方面的利益诉求能够得到充分的体现和表达，进而维护自身的利益。但是，农民要真正能够利用现有的合法渠道表达利益愿望，还需要农民自身具备较高的素质与知识储备，这一点的实现在现阶段的中国实现是比较困难的。现阶段，我国农民普遍文化程度较低，由于传统的集权政治模式等多种因素，使广大农民在掌握政治信息，利用有效渠道上仍有很多技术上的困难从而无法把自己的意愿、要求进行有效地表达并转变活体现在政府的相关政策上，大多数的农民在涉及政策的问题上，很容易只认识到表面现象，却不能从制度和理论的层面去把握，从而削弱了维权的意识与能力。走访中此类问题就能很大程度的被体现出来，因而如何大幅度的提高农民自身的维权意识是当下我们所要迫切解决的问题之一。
三、促进农村土地征用中农民参与的建议
（一）完善土地征用立法，尊重农民在土地征用中的主体地位
在土地征用工作中，必须尊重农民的主体性，尊重其主动性、能动性和创造性，充分保障失地农民的知情权和选择权，提高其对土地征用政策的参与度。我们从完善相应的土地征用法律法规入手，遵循“公开、公平、公正”的原则，具体为：
一是完善公示程序。用地者应该在向有关国家机关提出征地申请时，就公告于众，并通知土地所有人和土地其他权利人，且将公告程序贯穿于征地的整个工程中，如财产评估、补偿标准等都要公示，接收公众监督。二是建立和完善土地征用听证程序。土地征用主体必须认真的听取被征地农民的意见和建议，对被征地农民提出的有关问题给予合理合法的解答。建立土地纠纷仲裁机构，做好土地征用行政复议和行政诉讼工作；设立仲裁机构，裁决征用者与被征用者之间的争议，保证土地征用过程的合法性及公平性 。三是完善土地征用监督机制。一方面从法律法规角度完善土地征用监督，另一方面积极调动农民参与土地征用监督活动，形成从下至上的监督机制。
（二）建立有限政府
征地的本质属性是政府的强制性，征地权是典型的公权力，征地制度只能、实际上也是有国家（政府）这样一个特殊的组织来制定和实施。我国的征地制度，不论是其本身还是其实施中所存在的问题，以及由此带来的严重后果归根到底都是政府造成的，因此必须建立有限政府。“有限政府”是政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。只有把政府的行为真正依法约束起来，同时积极推进我国征地体制改革，推动集体土地流转方面的探索和实践，从而把农民的合法权益真正保护起来，才能从源头遏制土地违法行为的发生。
（三）拓宽农民利益表达渠道
现代政治学理论认为,“一个具体的政府过程，要经过以下几个基本的环节：利益表达、利益综合、政策制定、政策执行等” 。在现行体制下，农民的利益如何表达？首先，要改革和完善已有的参与渠道，如健全基层人大代表制度，健全制度，健全行政救济和司法救济的法律和程序等。采取各级政府机关渠道、诉诸舆论活动、互联网的政治参与渠道、个别接触渠道等多个方式。其次，在注重在现有的法制制度下积极拓展新的参与渠道。再次，要完善农民利益表达机制。完善舆论监督机制，提高新闻媒体对农民的关注度，切实保障农民通过新闻媒体来实现去政治参与权利；充分发挥农村经济文化组织等对调动农民参与的重要作用，要善于加以引导。
（四）提高农民维权意识、充分调动农民参与民主的积极性和主动性
东北师范大学、吉林财经大学等15所院校坐落于净月经济开发区内。可利用此优越条件，充分发挥大学生在农村法制宣传教育中的积极作用，如大学与村委会建立有效的联系机制，组成“大学生普法知识宣讲队”、“法律服务团”切实到农村为村民讲解法律知识等。同时还要与新农村建设和“民主法治村”工作有机结合，注意帮助解决农民生产生活中遇到的各类问题，积极为农民群众排忧解难。
一要加强对农民的思想政治教育工作，为农民积极参与政策制定做好思想准备。大学生走进农村，可以帮助村民一系列有关思想政治教育工作。二要加强农村法制建设，深入开展农村普法教育。与周边大学城建立有机的联系机制，全面准确地宣传党的扩大基层民主的政治主张和《村委会组织法》的有关规定，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性，逐步培养和提高农民的参与能力。三要加强农村文化建设，全面提升农民文化素质，为农民参与建构起和谐的农村文化气围。
参考文献：
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摘要：随着工业化和城镇化的快速发展，土地不断地被征用，土地给农民提供最基本的生活来源，很多农民逐渐失去他们赖以生存的土地，转变为城镇化农民，失地农民的养老问题已成为社会各界关注的焦点问题。本文在分析城镇一体化过程中失地农民生活现状的基础上，提出了失地农民问题产生的根本原因，提出了解决失地农民养老紧迫性和必要性，最后指出对解决失地农民养老问题的建议。
关键词 ：城镇一体化失地农民养老
我国城镇一体化发展迅速，大量的农村土地被占用，很多农民失去了他们赖以生存的土地，转变为城镇化农民，失地农民区别于以往农民和市民，他们徘徊在城市的边缘，很可能会形成一个新的弱势群体。尤其是失地农民的养老问题，是构建社会主义和谐社会的重要因素之一。面对人口老龄化的形势，在推进社会主义新农村建设中，应做好农村的老龄化工作，发展农村的老龄事业，争取实现农村老年人的老有所养、老有所医的目标，让广大农村老年人共享经济发展和改革开放成果，让老龄工作不断提高。
1 我国失地农民的现状分析
失地农民是指在我国城镇一体化背景下，由于国家征用自己承包的土地失去土地的农民。在我国现阶段，失地农民的队伍逐渐扩大。失地农民在经济收入、养老、就业等方面具有较强的不确定性，生活状况很不乐观，特别是在当前社会就业压力大、社会保障机制不健全的情况下，产生了一系列令人担忧的社会问题。近几年，失地农民越来越多，他们的问题如果处理不好，必将成为影响我国社会稳定的巨大隐患和阻碍经济发展的重大难题。在我国农村养老保险制度尚未健全完善的情况下，失地农民的养老保险工作基本上处于刚刚起步的阶段。失地农民的养老保险的覆盖范围非常有限，同时各地的具体制度安排也有很大差异，统筹层次不高。做好失地农民的养老保险工作已经是我国农村养老保险工作的重中之重。
2 失地农民存在的主要养老问题
2.1 社会保障问题
在农村，农民以土地为生，老年人的经济来源有这样几种形式：子女赡养、农村社会养老保险养老金、被征地农民养老生活保障（补助）等。失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低，自谋出路的农民参加社会保险少，而医疗和失业保险的参保率更低，社会保障已成为失地农民迫切需要解决的问题。2003 年国家统计局对失地农民的调查表明，在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的尚不到三分之一，而医疗保险和失业保险的参保率更低。
2.2 子女的养老意识淡薄
我国人口众多，生产力发展水平低，自古以来都以家庭养老为主。现代社会，人口流动性增强，社会价值观发生转变，年轻人生活压力加大、收入低，养老问题成了子女重大负担。特别在农村，子女虽然与老人住在一个村，但对老人不闻不问。
2.3 老年活动经费不足
很多农村经济条件落后，老年人活动的开展受到经费的制约，活动经费没有来源，活动处于空白状态。
2.4 业余文化生活枯燥
近年来农村活动室建设的步伐逐渐加快，相关部门也加大了投入，但是活动内容以服务中、青年为主，如扭秧歌等形式，基本不能满足老年人的文化生活需求，很多农村老人文化层次较低，文化生活的开展就受到限制。
2.5 收入贫困问题
失地农民的收入明显减少，正在形成新的贫困群体。据辽宁省农调队2004 年对沈阳、抚顺两市14 个县（市、区）670 个农民家庭的调查发现，失地农民在耕地被征用后，收入普遍减少，有21.6%的失地农户收入水平下降。
3 提高失地农民养老保障水平的建议
3.1 完善社会养老保障制度
①失地农民的“老有所养”，包括经济供养、生活照料和精神慰藉等三方面，经济供养是基础，保障了老人的经济来源，才能为老有所养提供物质基础。因此，农村老年人的家庭赡养是农村养老的核心与基础。老有所养不仅包括经济赡养，还包括生活照料与精神慰藉，享受天伦之乐。
②促进失地农民就业。政府为失地农民提供更多的就业培训，提升劳动技能和职业素质，可以由乡、镇政府组织相关培训，并发给对应的职业资格证书；同时要求企业录用失地农民，给予企业一定的优惠政策，如失地农民可以免交个人所得税。
3.2 提升农村老年人精神文化生活
①开展农村形势和政策教育，有稳定的老年教育场所和时间、课程吸引农民学习保健、用药、法律等知识，倡导相信科学，抵制迷信、移风易俗、破除陋习，使他们老有所学。
②根据市场需求和老年人的意愿，为农村老年人搭建服务平台，让他们继续贡献力量。在农村投资建设适宜他们管理的项目，如农贸市场、停车场、仓库等，补充老年活动的经费需要，让他们老有所为。
城镇化农民的养老问题是一个复杂的社会问题，也是如今我们面对的重大问题，仅凭单一的某一方是无法解决的，需要政府、集体、社会和个人共同参与。社会各界应重视失地农民，完善保障城镇化进程中的相关制度，重视城镇化进程中养老问题的紧迫性，积极采取策略，使城镇化农民的晚年生活得到保障，让他们过上幸福的生活。
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【关键词】失地农民就业社会保障
一、引言
随着武汉市快速推进城市化，大量耕地被征用，失地农民呈现快速上升趋势。据武汉市2006年统计年鉴，2001－2005年，武汉市耕地面积减少了8360公顷，造成近10万人失去土地，而且每年以2.5万人的速度增加。这些失去土地的农民普遍存在着生活无保障，征地补偿费低以及，就业难等问题，加上政府“低征高卖”和征地制度自身存在缺陷，这些问题都最终导致失地农民上访，影响社会稳定和经济发展的顺利进行。因此，如何合理妥善地安置失地农民，为其提供有效的有说服力的社会保障，不仅事关失地农民自身的利益，同时也关系到整个社会的稳定和和谐社会的建立。所以，对失地农民社会保障问题的研究不仅具有社会意义，同样具有政治意义。
为了深入了解失地农民的基本情况，研究失地农民社会保障问题，进而探求解决问题的途径和办法，笔者于2007年1月对武汉市东湖高新开发区、江岸区、洪山区，江夏区四个区的16个村进行了实际调研，调研采取随机抽样调查的方式，以问卷和访谈为主。共发放问卷170份，其中有效问卷159份，问卷有效率为93%。问卷主要涉及失地农户的家庭劳动力情况、征地补偿情况、失地农民就业和社会保障情况等。
二、失地农民社会保障存在的问题及原因分析
1、征地补偿费偏低
征地补偿是农民失去土地后，重建家园，参加社会保障制度和再就业或创业的基础。但是，在调查中发现，由于现在的征地补偿比相应的土地年产值要低，多数失地农民对征地不满意，不愿意土地被征用。按照湖北省2005年4月开始实施的《湖北省征地补偿最低标准》规定：全省分为6类地区，土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的8至10倍，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的被征地农业人口数计算，武汉市7个中心城区被列为一类，最低年产值标准为1800元/亩，最低安置补助费标准为18000元/人。东西湖区被列为二类，两个标准分别为1200元/亩、10000元/人。按照这一标准，征用1亩地的土地补偿费最低也就是1.8万元（不含青苗补偿费）。但实际中征地补偿比这个标准还低，如前述江夏区大舒村、藏龙岛新村的土地补偿标准为8000元/亩，东湖技术开发区周店社区、汤逊湖社区的土地补偿标准分别为1.2万元/亩，1.3万元/亩。如果每个家庭平均占有4亩土地，那么每个家庭也只能得到4-5万元。失地农民已经失去基本的生产资料，不能再从土地上获得收益。按照武汉市目前的生活水平，这些土地补偿只能维持他们生活几年、根本没法抽出钱来参加社会保障。况且随着被城市化，他们的生活成本无疑将增多。
2、失地农民就业困难，没有就业保障
在调查中88.7%的失地农民表示能够找到一份合适的工作的难度较大。失地农民就业困难的原因是多方面的，其中失地农民文化素质较低是就业难的首要原因，159户被调查户各种文化程度中，小学及以下文化程度人口占30.7%，几乎占到了总人口的1/3，初中及以下文化程度人口占到了总人口的73.3%，只有5.9%的人具有大学以上学历。很明显，目前失地农民的文化素质不能适应工厂、企业的招工要求，而那些文化水平低、年龄偏大、无一技之长的劳动力就更难找到工作，即使找到就业机会也只能从事耗体力、报酬低、稳定性差的简单劳动。
政府在解决失地农民的就业问题上缺位，是失地农民就业困难的另一个原因。调查结果表明，被征地农民基本上没有得到就业安排，也没有得到安置补助费，安置补助费基本上被村委会留用，失地农民的再就业权益受到侵犯。即使安排了工作，也只是安排到社区做清洁工人、保安人员，而且工资低，数量有限。在安排这些人员就业时，也有很大的随意性。拥有足够的人际关系资源时，才能够得到安排。这对失地农民来说，又是很不公平的。
3、失地农民社会保障层次低
第一，社会保障机制不健全。现行农村的社会保障是以家庭保障为主，土地是他们赖以生存的根本保障。英国古典经济学家威廉·配第曾说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地对农民具有社会保障功能即生活保障功效、提供就业功效、直接收益功效、子孙继承功效、土地增值功效等。农民失去了土地，也就失去了保障。失去最后保障手段的农民本应该拿着土地补偿金从一个保障体系进入到另一个保障体系之中。可是，目前的操作实践中，武汉市并没有将失地农民作为原城镇居民对待，将其纳入到城镇居民的社会保障体系之中。根据调查，失地农民参加最多的是新型农村合作医疗，占45.9%，其次是养老生活补贴，占15.1%，基本上没有城镇居民所享有的养老保险、失业保险等其他保障项目。既没有工作，又没有社会保障，种种问题和现实仍然使他们不安。随着城市化的加速推进，失地农民的问题会日趋尖锐，必然要求政府走在解决失地农民问题的最前沿。政府作为国家权力的执行机构，在社会保障制度运行中扮演着执行主体的角色，政府规定社会保障制度的结构和运行规则，制定、调整社会保障政策，并对社会保障政策负有最后的责任。总之，政府在社会保障中扮演着分配、调节、保障和执行职能。
第二，保障水平低，难以满足失地农民基本生活需求。除了部分家里子女条件不错的被调查者觉得无所谓外，大多数人反映保障水平跟不上物价的上涨。靠每月260元左右的基本生活保障金解决基本生活都困难，如果生病或遇到灾害则无能为力，年纪轻点可以进企业赚钱贴补生活，缺乏劳动力的老人和找工作困难的人来说，只能节衣缩食，赖以度日。4、农村养老保障功能弱化
土地是农民养老的本钱，农民失去了土地，也就失去了养老的本钱。农村另一种非正规保障模式是子女赡养保障，但自从我国实行计划生育以来，农村的家庭结构发生了变化，子女逐渐减少，“四二一”式的家庭逐渐增多，这意味着一个独生子女在成年后将不得不为4－6位老人养老。这无论是经济上，还是在时间和精力上都将难以承受。
现代价值观念对家庭内聚力造成一定的冲击，使家庭赡养暴露出来的问题日益严重。人们更多地追求自我价值的实现，对“孝道”的理解似乎淡了许多，“崇老文化”失去其经济基础。而人口老龄化、家庭结构小型化以及人们工作方式的不同又不断弱化农村家庭的实际养老保障能力。另外，农民对“养儿防老”的观念也逐渐弱化。根据159户失地农民调查数据，只有15.7%的失地农民将来养老靠子女。除以上原因外，关键原因是18岁以下的被抚养人员没有生活保障，60岁以上老人的保障水平低，18岁以上、60岁以下的失地劳动力基本上得到一次性货币安置，没有生活保障，而且这些人员一般面临着赡养父母、抚养子女的沉重负担，再加上找工作困难，有些失地劳动力找不到合适的工作，没有生活来源，自己的生活问题都解决不了，更不用说赡养父母，甚至还要靠父母的养老金生活。
三、建立失地农民社会保障制度的对策建议
农民失去土地，土地对农民的社会保障功能将不复存在，但从目前来看，土地征用制度还未彻底改变，只能用社会保障来缓解对失地农民的亏欠。
1、将失地农民纳入城市社会保障体系
实际上，失去全部土地的农民本身是“新市民”，和城市居民面临一样的市场风险。因此，我们应着力将他们纳入城镇社会保障体系，建立一个包括失地农民在内的城镇社会保障体系，并且作为推进城市化的重要举措，使失地农民在一定时期内得到基本的生活保障，以解除农民的后顾之忧和有利于经济社会的稳定发展。
（1）失地农民社会保障的内容。梁世盛认为对失地农民的社会保障要有区别、有重点地加以实施。遵循这一原则，建立武汉市失地农民社会保障制度的总体思路是，根据失地农民迫切要求，建立符合失地农民现实要求的社会保障制度。根据对武汉市159户失地农民的调查，失地农民目前最迫切需要的是：最低生活保障（30.2%）、养老保险（25.2%）、有一份工作（23.9%）、医疗保险（17%）。因此，失地农民的社会保障制度应包括失地农民最低生活保障制度、失地农民养老保险、失地农民医疗保险和就业扶持四个方面。其中保障是基础，就业是关键。
（2）失地农民社会保障基金的筹集。失地农民保障基金应按照国家、村集体经济组织、个人三方面合理分担的筹集原则。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值受益中列支以及安排专项财政拨款；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。失地农民在各类企业就业后，必须按照规定缴纳城镇职工基本养老保险费。除了养老保险外，还应该以征地补偿费的一部分，为失地农民缴纳医疗保险金，解决他们的医疗问题，减少失地农民看不起病的困难。
（3）失地农民社会保障模式的选择。实行社会统筹和个人账户相结合的模式，主要考虑到社会统筹体现公平和社会供给性以及国家的基本保障义务，个人账户体现效率和保障水平以及个人缴费义务。社会统筹的水平应不低于耕种的收益和城镇居民最低生活保障金中的较高值，这是经济补偿政策的底线，也是建立失地农民保障制度的最低成本线；同时为每一位失地农民建立个人账户，按照权利和义务对等的原则，设计不同的缴费标准，根据集体和个人缴费的不同得到不同的保障，缴费水平可以较低但应有一个下限，并鼓励多缴费。
2、建立失地农民的就业扶持政策
农民在失去土地之后，要想获得永续的社会保障就离不开自身的就业。长期以来，我国的农民由于缺乏受教育和培训的机会，文化素质和知识技能较低，思想观念不适应形势的发展，在市场中竞争力差，处于弱势地位。为了增强失地农民的竞争力，政府对失地农民应采取就业扶持政策。
【摘要题】农民工问题研究
【英文摘要】Atpresent,theissueofmigrantworkersfromruralareashasattractedattentionfrompeoplefromallwalksoflife.Ifitcannotbesolvedappropriately,thisissuenotonlycanslowdowntheprocessofChineseindustrializationandurbanization,butitcanalsointerferewithChinesesocietalharmonyandstability.Soitisthetimetoadopteffectivemeasurestocompletelysolvetheissueofmigrantworkersfromruralareas.
【关键词】农民工/权益/解决
migrantworkersfromruralareas/rightsandinterests/solve
【正文】
一、农民工问题的形成历史
农民工的产生始于党的改革开放政策。党的以后，我国首先在农村推进了许多经济改革措施，实行联产承包责任制，广大农民产生了极大的生产积极性，农业连年丰收，农村经济蓬勃发展。与此同时，由于农业生产率的提高，农村中开始出现“二个剩余”，即剩余的农村劳动力和剩余劳动时间。前者指剩余的可以向其他产业转移的劳动力，后者则是农业劳动力在完成了农业生产劳动以后的剩余劳动时间。“二个剩余”为我国的乡镇企业的发展提供了充足的劳动力和可供利用的劳动时间，促进了乡镇企业的迅速发展，吸收了大量农村剩余劳动力，活跃了城乡经济，增加了农民的收入。但是在这一时期，进入乡镇企业的农民并不被称为“农民工”，因为当时的乡镇企业被归为农业中的工副业，大多地处农村，职工是就近吸纳的农民，完全是农民身份。
进入上个世纪80年代，随着改革开放的不断深入，情况发生了很大的变化。我国的工业化和城市化进程不断加快，大中城市的工业发展和城市建设增加了对劳动力的需求，农民开始进城务工。与此同时，沿海一些发达地区的乡镇企业规模在扩大，当地的劳动力已经不能满足需求，一些不发达地区的农村劳动力开始向发达地区流动。这些离开了家乡的农村劳动人口，已经完全摆脱了农业生产，进入到城市，从事工业生产和城市建设，成为推动我国工业化和城市化发展的生力军。同时，由于存在着的大量农村劳动人口，形成了劳动力丰富的资源禀赋，使我国的出口产品具有了明显的低劳动力成本优势，产生了很强的出口竞争力。这些进城务工的农民由于从事的是城市中的工业化生产和建设，因此被称为“农民工”。在当时的情况下，“农民工”的称谓是一个进步。它冲破了我国长期以来形成的城乡分割、工农分割的限制，给了农民进城务工一个正式的身份，使我国农村劳动人口脱离农业，进城务工具有了合法性。换句话说，“农民工”的称谓是农民摆脱土地进城务工的官方的认可。这个称谓，虽然没有改变农民的身份，但是给了他们进城从事工业生产和城市建设的权利。农民工的出现，标志着我国工业化和城市化进程的加快，也标志着我国城乡二元结构中的农村一元开始向城市一元的转变。
但是，由于农民工是在长期以来形成的城乡分割管理体制不变的情况下出现的，它没有打破原有的格局，也没有从根本上改变我国城市长期排斥农村人口的状况，结果在我国城乡二元结构发展的过程中，出现了与其他国家不同的情况。正如我国的一些学者提到的，我国没有完全实现农村一元向城市一元的转变，而是由从前的城乡二元结构，变成了三元结构，即出现了介于城乡之间的特殊群体，包括乡镇企业职工、农民工和失地农民。这是一个庞大的群体，不仅绝对数很大，而且每年的增量也很大。据统计，近几年乡镇企业的就业人数，基本保持1.3亿人的规模。据估算，农民工现已超过1.2亿人，每年增量保守估计也有400万人左右。失地农民约4000万人，每年的增量约为200万人左右。这三支队伍加在一起的人超过城镇就业人数。[1]这种情况，实际上是我们不愿意看到的，也是违背工业化发展的规律的。在工业化过程中，我们需要大量的廉价的劳动人口，农村的大量剩余劳动力进入乡镇企业或进城务工正好满足了这种需求。但是在大量农民进入城市为工业化发展做出巨大贡献的同时，我们却不能给他们应有的待遇，即使他们工作在城市，也总是拖着一个农民的尾巴，成为城市的“另类市民”，受到歧视，尽管已经摆脱了土地，脱离了农业，却仍不能完全成为工人，享受城市文明的新的“一元”。这种情况，是我国长期以来“三大差别”，即城乡差别、工农差别和体脑差别矛盾的集中体现，是我国改革的难点所在，也是旧体制与市场经济矛盾的集中点。长此下去，一个能促进国家工业化和城市化发展的群体，就逐渐演变成为一个问题群体。
二、农民工问题的主要表现
农民工群体存在的问题很多，归纳起来可以分为以下几类：
第一，权益得不到保障。就目前的情况看，侵害农民工的权益情况非常严重。
首先，许多农民工的工资长期被拖欠。根据全国总工会不完全统计，到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000多亿元。索要工资，许多农民工不愿意通过劳动监察、劳动仲裁及诉讼等合法方式，而选择绑架、堵路、跳楼、爬塔吊等暴力、极端手段，原因之一便是成本过高。而且在许多情况下，农民工在付出了成本以后，权利仍然得不到维护，或是处理结果不能弥补他们付出的成本。为什么会这么难？在我国，仅全国性的劳动法律法规就有962部，这些法律法规之间以及与地方性法律法规之间在实施细则上有多处矛盾的地方，甚至同一部门颁布的法规也互相冲突。新的法规出台后，老的却没有废除。一名法律工作者想弄清楚这么多规则也要假以时日，更何况缺乏法律知识的农民工。程序繁琐和处理时限长，造成了农民工维权必须付出巨大的成本。
其次，农民工聚居区形成了一大批城市贫民窟。改革开放以来，我国城镇居民的居住条件有了很大改善。然而各个城市在规划和建设中，并没有为接纳1.2亿农民工涌入城市作出必要的安排，也没有为他们准备必要的符合现代生活条件的“廉租房”。农民工收入低微，支付能力很差，他们和家属进入城市后，除了栖身于恶劣的人居环境外，别无选择。据一些学者和记者到农民工聚居区调查，这些贫民窟的公用设施极差，居住条件恶劣，其惨状与巴西的里约热内卢和印度孟买的贫民窟差不多。这与我国正在建设的现代化城市，形成了强烈的反差。
再次，农民工在劳动中伤亡惨重。据有关部门公布，2004年，全国有13.7万人死于各种事故，70多万人在事故中受伤或致残。在这些伤亡人员中，农民工占多大比重？有关部门一直没有公布。但可以断定，农民工占有相当大的比重。这是因为，我国的工伤事故，主要发生在那些安全生产条件极差的私营小企业、小煤窑、小矿山，而农民工正是那里的主要劳动力。据天津、江苏、浙江三省(市)统计，2004年私营企业的工伤死亡人数，分别占全省(市)工伤死亡人数的68％、67％和89％。而我国的私营企业的雇工，1/2以上是农民工。由此可见，农民工占了工伤死亡人数中的多数。私营小煤矿的情况更为严重。据统计，我国煤炭产量占世界的1/3，而煤矿矿难死亡人数却占全球的80％。2004年，我国煤矿矿难死亡率，是波兰的10倍、美国的100倍。这些矿难，绝大部分发生在小煤矿，死亡者绝大多数是农民工。
还有，超时疲劳工作现象十分严重。珠江三角洲是我国农民工最集中的地区之一。2002年广东省劳动和社会保障厅的有关资料显示，珠江三角洲的外来农民工每天工作8小时或以下的仅占三成，其余七成超过8小时，10～12小时者占3成多，12～14小时者占四成多，每月没有休息日者竟占到四成七。同时，他们加班一般拿不到加班费，因为一些经营者把加班当成了盘剥农民工的又一手段。这种情况在私营企业中尤为严重。据有关调查显示，在私营企业打工的农民工工作最辛苦，六成多的被访者下班后觉得“非常疲劳”或“比较疲劳”。又据中国财贸轻纺烟草工会对浙江、江苏、河北等5省纺织产业的调查显示，农民工日工作时间一般都在12小时，个别家庭式企业甚至长达16小时。这种违反法律规定标准的加班对农民工造成身体和精神的极大伤害，甚至造成“过劳死”。
第二，身份得不到确定。实际上这个问题与前面的问题是相联系的，因为国家没有给农民工一个明确的身份，所以他们的权益也就得不到相应的保障。在我国，工人和农民本来都是一种职业的称谓，然而在长期城乡分割的管理体制下，农民这个称谓被复杂化了，指的不仅仅是从事农业生产的劳动者，而是一种身份，即不能享受政府提供的各种福利、劳保等等的农民身份。这种身份不是以是否从事工业或农业生产来确定的，而是由城乡分割政策，特别是户籍制度来决定的。我国的户籍制度经过五十余年的发展，已经不是一种简单的户籍制度了，而是一个以户籍制度为中心，包括教育、就业、住房、养老、医疗，以及其它公共服务的城市居民身份与权利的制度。这项制度，在获得城市居民身份的同时，也就获得了相应的教育、就业、住房、养老、医疗，以及其它公共服务等方面的权利。
第三，素质不能适应要求。虽然从总体上说，出外务工经商的农民，称得上是农民中的“精英”了，受教育水平已经明显地高过那些留在农村从事农业的劳动力了，但是还远远不能满足我国工业化、城市化发展的需要。据国家统计局农调队2003年的农村劳动力抽样调查数据表明：2003年外出务工劳动力中，文盲占1.9％，小学文化程度占16.7％，初中文化程度占66.3％，高中文化程度占10.8％，中专及以上文化程度占4.3％，85％左右的外出务工劳动力仅具备初中以下文化程度。加上农民工的流动性较大，不能够在城市长期落户，具有很强的临时性，企业不敢对他们下力气进行培训，提高他们的素质。致使农民工中接受过专业技能培训的比例不足15％。大量的农民工只能从事相对简单的，不用很高文化水平和技术的工作，文化技术水平上不去，工资水平也就上不去。
第四，难以享受社会发展的成果。这主要体现在收入水平上。城市居民劳动就业获得的收入，实际上是由两个部分组成的，一是直接的工资收入；二是福利保障收入。前者是显性的，直接发到劳动者手中，用于个人与家庭的日常支出和消费；而后者则相对隐性，是通过政府、企业来花费在劳动者及其家庭身上，如社会保险、教育、医疗、住房，以及社会救济、救助等。这些花费一方面与劳动者的劳动贡献相联系；另一方面则与其城市居民身份相挂钩。两部分收入，前者很大程度由市场因素决定，根据劳动力的供求情况上下浮动，而后者则大多是由制度因素来决定的。目前农民工的工资水平很低，还不到城镇在岗职工的平均工资的一半。根据国家统计局数据，2004年全国农民工的月平均工资为539元，而同期的城镇职工月平均工资是1335元。工资收入是由市场供给决定的，在农村劳动力大量涌入城市的过程中，这种状况是不可能根本改变的。而福利保障收入是社会发展成果的直接体现，在我国工业化和城市化过程中，工业和城市在获得农村廉价劳动力的同时，应该支付但是并没有支付这部分费用。这就使农民工难以享受到社会发展的直接成果。由于这方面费用没有支付，一方面增加了这一部分劳动人口的不稳定性；另一方面也加剧了社会的不平等。
三、农民工问题的解决途径
经过了十几年的发展，我们积累了一定的经济和社会基础，为解决农民工问题提供了一定条件，但是我们必须清醒意识到，农民工问题是涉及到几亿人口的大问题，直接影响到我国社会经济发展的全局，许多问题的彻底解决都需要支付较大的社会成本，就目前我国的国情和国力情况来看，必须量力而行。因此，解决我国农民工问题必须选择“由易到难，由低成本到高成本，循序渐进”的途径。
第一，千方百计保证农民工的合法权益。保证农民工的合法权益，应该首先保证农民工能够顺利获得合法收入。以2004年农民工平均工资水平计算，农民工打工获得的年收入总数大概有7000多亿元，在这之中大约有近1/6被拖欠。农民工的收入绝大多数是用于家庭的生活消费的，长期拖欠农民工的工资，不仅影响了农民工家庭正常的生产、生活和农村市场的活跃，而且也为社会治安埋下巨大了隐患。为此，各级政府在加紧清欠的同时，应该建立保障农民工权益的长效机制。一方面通过立法，形成保护几亿农村劳动人口获得合法权益的有针对性的法律、法规；另一方面通过建立和健全农民工工会的方式，使农民工的权益通过组织的形式得以保护。那种以政府行政命令，以及法律援助的形式进行清欠只是权宜之计，而且成本很高。只有建立了长效机制，才能使农民工的合法权益得到有效的保护。与此同时，我们还必须加强劳动的立法和实施力度，政府的劳动和劳动监察部门还应该加强管理，取消在一定程度和一定范围内对广大农民工施行了不公正、不公平、不道德的双重劳动标准，实现与城市职工的同工同时、同工同酬、同工同权。政府还应该依照劳动法，监督企业努力改善农民工的居住条件和工作条件，加强劳动保护。
第二，努力解决农民工的培训问题。目前在我国东部沿海一些省份在大量农民工流入的同时，也出现了“技工荒”，这充分说明农民工的文化技术水平低的矛盾日益突出。可喜的是，政府有关部门已经重视起了这个问题，从2004年开始实施“农村劳动力转移培训阳光工程”，由政府公共财政支持开展农村劳动力转移前的职业技能培训。2004年至2005年，重点支持粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展短期职业技能培训，培训转移农村劳动力500万人。2006年～2010年，培训转移农村劳动力3000万人。但是，政府组织的培训只是一个适应就业需求的初步培训，还必须增强企业对农民工培训的积极性。从长远的角度看，关键要能够形成政府、企业和劳动者都有意愿并且都能够从对人力资本投资中获得益处的长效良性机制。
第三，积极建立针对农民工的社会保障体系。长期以来，由于身份难以确定，农民工一直被排斥在我国城市的社会保障体系之外。近几年来，国家有关部门正在努力将农民工纳入到城市的社会保障体系之中，但是效果并不理想。据劳动和社会保障部课题组专家近日完成的《农民工社会保障问题》调研报告显示，目前我国农民工参保率普遍偏低，在“五大社会保险”中，除工伤保险已有相当数量的农民工参加外，养老保险的总体参保率仅为15％，医疗保险的平均参保率为10％左右，失业保险、生育保险，目前仍与绝大多数农民工无缘。究其原因，主要是我国现有的城镇职工的社保体系，难以适应农民工的实际情况。在我国现有的社会保障体系中，由于承担国有企业历史遗留问题的负担，目前企业缴纳的基本养老、医疗和失业3项保险费平均为工资总额的28％，个人缴费为11％。对此，企业和农民工个人普遍感到费率过高、负担太重。而且，农民工主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低，对价格和成本非常敏感的劳动密集型行业，人员流动性非常强，如果按照城镇企业社会保险办法为农民工缴纳社会保险费，企业担心会因此影响市场竞争力和经济效益。同时，一些地方政府对推进农民工参保也有顾虑，主要担心社保制度的高额缴费会影响本地的投资环境。由此可见，我国当前的城镇职工的社会保障体系并不完全适合农民工，必须有针对性的，建立起适合农民工的社会保障体系。这个保障体系，一方面要适应农民工的当前特点；另一方面还必须考虑到以后与城镇职工的社会保障系统接轨。就目前情况来看，针对农民工的社会保障体系，要遵循“低缴费，广覆盖”的原则，先以农民工迫切需要的工伤和医疗两个保险入手，逐渐扩大。同时，加强对农民工的社会救助体系的建设，如法律援助、医疗救助、灾难救助和以外救助等等。
第四，适当放宽户口限制，公平对待农民工。由于我国长期实行的城乡分割的管理体制，把农民工排斥在城市生活之外，享受不到与城市市民同等的待遇和社会发展的成果，影响了我国工业化、城市化的进程。目前，改革我国城乡分割的户籍管理制度的呼声很高，但是如何改革则需要认真考虑。因为要放开限制，使农民工享受与城市居民与城市居民一样的教育、就业、住房、养老、医疗以及其它公共服务等方面的权利，就要涉及到一个“融入成本”的问题。有些专家从社会和谐的角度出发将融入成本称为“和谐成本”。现在，我国还处在城市就业高峰期，解决就业问题的压力很大，如果过早、过快的放开户口限制，势必会加大这种压力。另外，我国的城乡差距很大，一旦放开户口限制，可能出现大量人口涌入城市的情况，特别是一些中心城市，会加大城市的资源紧张状况，为此城市要付出巨大的成本。有鉴于此，我们应该根据国情和各城市的具体情况适当放宽户口限制，对于那些城市建设急需的，较长期居住在城市的农村劳动人口给与一定数量的落户许可。同时，配合“十一五”国家工业反哺农业的计划，在不断提高农村现代化程度的同时，通过城镇化有计划地吸收农村的劳动人口。与此同时，对于那些暂时不能获得城市户口的农民工兄弟，也应该公平对待他们，使他们真正感受到逐渐脱离农村，进入城市，为工业化、城市化建设服务的光荣和喜悦，在全社会营造尊重进城务工人员，善待进城务工人员，共同维护进城务工人员合法权益的良好氛围。
