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关键词：国有资本收益；确认；国有资本收益监管
中图分类号：F032.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)10-0155-01
从整体来看，国有资本经营收益按形式可分为两大部分：一是税后利润类收益，即企业实现的税后利润应属国有资本分得的部分，包括股息、红利、承包上缴利润等；二是产权(股权)转让类收益。具体来讲，国有资本经营收益包括以下内容：
(1)国有企业应上缴国家的税后利润，是指企业税后净利润扣除弥补以前年度亏损后的余额，按一定比例上缴的税后利润，上缴后的余额可按规定提取公积金、公益金。
(z)有限责任公司中国家作为出资者按照出资比例应分取的红利，是指有限责任公司中，国家作为出资者根据股东会批准的利润分配方案，按照出资比例应分得的红利。
(3)股份有限公司中国家股应分得的现金股利，是指经股东会批准的利润分配方案中国家股应分得的现金股利。
(4)国有产权转让收入，是指国有企业的产权持有人转让国有产权取得的收入。
(5)对有限责任公司中国家出资转让的收入、股份有限公司中国家股股权转让(包括配股权转让)的收入，是指国家出资转让收入、国家股股权(配股权)转让收入。
(6)各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益应上缴国家的部分。
(7)其他非国有企业占用国有资产应上缴的收益和其他按规定应上缴的国有资本收益。
2 国有资本收益的确认
国有资本收益的确认包括对国有资本投资企业的会计收益进行确认和对国有资本应当分得收益进行确认两部分。
(1)企业会计收益的确认。国有企业会计收益的确认实际上是根据会计准则和相关法规，确认会计利润的真实性，防止利润虚增或虚减。国有企业按照规定，年末需依据有关会计账簿记录和相关财务会计资料，编制上报财务决算报告，反映企业年末结账日财务状况和年度经营成果、现金流量、国有资本保值增值等基本经营情况。中央企业于2008年1月1日起全面执行新企业会计准则。执行新准则，相同的经济业务采用不同的会计政策处理，将影响企业的财务状况和经营成果。进而影响国有资本收益。
(2)国有资本应分得收益的确认。国有资本应当分得收益的确认是指根据有关财务法规确认国有资本应分得的利润。防止同股不同利。在确认国有资本应分得收益时应贯彻以下原则：①等量资本获取等量收益。防止企业在内部人控制下。采取各种手段侵蚀国有资本股权收益。如同股不同权、同股不同利、国有股低价转让、剥夺国有股配股权等。②统筹兼顾，适度集中。要统筹兼顾企业自身发展和国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配的比例。从既有利于继续支持国有企业改革和发展，又有利于国家宏观调控、规范企业收入分配秩序出发，国有资本经营预算初期，国有企业税后利润收取比例的确定，应以“适度、从低”为原则。③循序渐进，分类处理。我国不同行业企业由于受不同条件因素的影响，税后利润水平差异很大，不宜采取“一刀切”的办法，统一确定一个上交比例。因为企业的现金流和资本结构不同，对不同行业的不同企业需要一个不同的比例。
3 国有资本收益的监督管理
国有资本收益在管理上存在的主要问题，一是国有资本收益的确认不正确。二是国有资本管理过程存在层层授权、链过长，导致信息层层失真。因此，构建一个有效的国有资本收益监督管理机制，是防止国有资本收益的流失和转移的必要措施。监督主体包括企业、社会中介机构和国家。
3.1 企业监督
国有资本收益的企业监督主要是指公司治理结构、内部审计及内部控制系统。(1)公司治理结构。内部治理主要是通过一定的制度安排，使出资者(股东)能够运用自己享有的监控权来建立对其人(经营者)的监督和约束机制。这种制度安排包括以下几方面：①促进股权多元化，引入更加积极的股东，提高公司内部治理结构的有效性。②增强董事会的功能，建立对经理人员的有效约束机制。③强化监事会权威。现实中，上市公司监事会的权威和受重视程度往往不够。④以股权激励方式建立市场化、动态化、长期的激励机制。(2)内部审计。在企业决策、执行与监督组成的企业管理体系中，内部审计处于监督位置上，代表经营者对本企业和基层单位进行经济监督评价。在我国的审计体系中，内部审计发挥着基础性的作用。(3)内部控制。设计合理并且执行有效的内部控制可以保证财务报表的可靠性，减少财务信息失真，保证国有资本收益确认准确。
3.2 社会中介机构监督
国有资本收益的社会中介机构监督主要指会计师事务所对国有资本收益实施的监督。在现实中，会计师事务所在国有企业年度财务决算、国有企业改制及国有资产评估中均扮演着重要的角色。其中，注册会计师受托对国有企业财务报表进行审计，在一定程度上保证企业会计收益的准确确认。为保证企业年度财务状况及经营成果的真实性，根据财务监督工作的需要，国资委统一委托会计师事务所对企业年度财务决算进行审计。
3.3 国家监督
(1)审计监督。在我国审计监督体系中，国家审计处于最高层次和主导地位，它的重要职能之一就是对国有资本进行宏观和微观的监督。从宏观角度看，政府审计部门要在审查监督国有资本配置与使用的合理性和合法性方面、重大投资项目的监督方面、在国有资本收益分配的合理性与合法性方面要发挥应有的监督作用。从微观角度看，政府审计部门对企业财务状况和经济效益状况也要进行监督。与注册会计师审计共同形成防止国有资本收益流失的防线。(2)外派监事会。2000年3月，国务院颁发了《国有企业监事会暂行条例》，进一步明确监事会以财产监督为核心，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资本及其权益不受侵犯。
关键词：国有资本经营预算；预算组织；预算编制；预算执行；预算；监督
国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，改革开放以来，随着我国预算体制的改革，国有资本经营预算制度经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算和国有资本经营预算四个发展阶段。2007年9月8日，国务院《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《试行意见》）拉开了我国实行国有资本经营预算的帷幕。由于其在我国刚刚起步，在理论和实践方面仍有待进一步分析与研究，这使较早在地方进行国有资本经营预算试点的上海、深圳、武汉、北京、广州五个城市的实践经验对进一步开展国有资本经营预算尤其可贵。
一、北京市国有资本经营预算运行的实践现状
继2007年《试行意见》后中央本级国有资本经营预算于2008年开始实施，标志着我国政府复式预算制度正式建立，国有资本经营预算登上历史舞台，它在深化国有资产管理体制改革，完善社会主义市场经济体制中发挥着重要作用。北京市积极响应国家政策，于2009年10月由市审计局、市财政局联合制定了《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》，与市国资委联合制定了《北京市国有资本收益收缴管理暂行办法》，并于2011年2月1日颁布北京市财政局关于修订《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》的通知（京财国资〔2011〕166号），这两个政策性文件的颁布构建了北京市国有资本经营预算的基本框架，确定了国有资本经营预算体系运行程序的组织体系、编制体系、执行体系和监督体系。
1.北京市国有资本经营预算的组织体系
（1）《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》和《北京市国有资本收益收缴管理暂行办法》明确规定，国有资本经营预算的主管部门为市财政局，负责国有资本经营预算的各项管理和预算编制以及会同预算单位制定国有资本收益收取办法，收取企业国有资本收益。
（2）预算单位为代表市政府履行出资人职责的机构或部门即市国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）和其他预算单位（预算企业的上级集团公司），负责本单位国有资本经营预算的执行和管理，编制本单位预算草案。
（3）预算监督单位为市审计局、市财政局和预算单位，负责监督本单位国资预算的执行和管理。
2.国有资本经营预算的编制体系
国有资本经营预算收支依据量入为出、收支平衡、分级编制、保值增值原则进行编制。北京市国有资本经营预算的编制分为收入预算和支出预算编制两部分，采取不同的编制主体和编制程序。
收入预算由市财政局会同国资委及企业集团公司根据本年度国家经济发展战略、国有经济结构调整计划以及本企业经营成果，借鉴以往年度收益上缴情况，进行预测并编制收入预算。支出预算采取分级编制，由企业集团公司根据财政局制定的预算支出项目编制指导意见，结合本企业经营发展需要编制预算支出项目计划报企业集团审核，企业集团根据企业报送的支出项目计划编制本预算单位预算支出建议草案报送市财政局审核，市财政局对各预算单位的预算支出草案的合理性、真实性、效益性进行审核后对各项目的重要性排序，统筹安排后编制市本级国有资本经营预算草案报市人民政府审核。
3.国有资本经营预算的执行体系
国资预算编制完成后，预算执行机构即按照制定的计划负责国有资本经营预算的实施，具体包括收益征收主体对出资企业的收益收缴、根据支出计划对国有企业进行资本投入，对国有企业的预算执行情况进行跟踪监督与激励、对执行结果进行审核与评价。
北京市国有资本经营预算由北京市财政局负责收取国有资本收益，对国有独资企业按照税后利润的20%收取、国有控股参股企业的股利股息收入全额上缴，国有产权转让收入和清算收入在扣除相关费用后的净收入全额上缴。
4.国有资本经营预算的监督体系
《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》规定国有资本经营预算的外部监督由市财政局、预算单位及市审计局共同负责，在内部由预算单位负责监督本单位的预算执行。
北京市国有资本经营预算体系中的运行程序是指预算中的预算组织、预算编制、预算执行与预算监督等方面，其各方面间是相互影响、相互作用的，共同组成国有资本经营预算的运行系统。正是因为体系中的各部分间存在紧密相连的关系，某一部分设置的不当不仅会直接影响国有资本经营预算的运行还会导致其他部分运行的不当，从而影响国有资本经营预算的有效运行。如从预算组织方面看，预算组织是国有资本经营预算运行程序的基础，预算组织包括预算编制组织、预算执行组织和预算监督组织，因此预算组织的主体确立和职责分配的妥当与否直接影响整个预算的运行系统、关系到国有资本经营预算是否能发挥其微观的国有资产保值、增值和宏观层面的提高社会资源配置效率的作用。所以从加强国有资本经营预算运行效率的角度构建国有资本经营预算体系是重要的也是可行的。北京市国有资本经营预算的预算组织在运行程序中的职能如财政局与国资委的职责分配问题，预算编制中的收益收缴比例确立等问题是影响预算运行效率的重要因素。
二、北京市国有资本经营预算运行程序的缺陷
北京市国有资本经营预算工作是我国较早进行国有资本经营预算试点的地方之一，从2009年至今，经过3年的探索已形成国有资本经营预算的“北京模式”，但是北京市国有资本经营预算工作仍处于探索阶段，在组织结构、预算编制，国有资本经营收益收缴以及预算监管方面需对其进一步完善。
1.国有资本经营预算组织体系中的国资委的职能与地位认识不足
北京市财政局作为国有资本经营预算的主管部门与编制主体，在预算中占有重要地位，而国资委作为预算的出资人在经营预算中处于次要地位，也没有收益收取的权利，违反了“出资人收益权”职能，这将降低国资委在预算工作中的积极性。
2.以财政局作为单一预算编制单位存在的缺陷
国务院颁布《试行意见》后，各省市的国有资本经营预算编制主体主要为各地财政部门与国资委，北京市国资预算的编制主体为市财政局，深圳、武汉等地由国资委负责编制预算。由财政局编制预算出现的问题是：
（1）政企不分。政府与企业具有不同的性质与职能，在国家发展中的地位与作用也存在差别，政府的主要任务是履行社会管理职能、治理国家，保证国家经济与社会安全，企业则是经济组织，其运行遵照自主经营、自负盈亏的原则，以利润最大化为经营目标。为建立社会主义市场经济体制，发挥企业在促进经济发展中的作用，改革开放之初提出了政企分开以减少政府对企业过多干预，增强企业自主性，保证企业在经济发展中的作用，北京市由财政局编制国有资本经营预算无疑违背了这一原则，阻碍国有资本经营的有效运行。
（2）财政局对国有企业经营情况的信息获取不足。市财政局负责制定预算编制办法和预算收支科目，编制国有资本经营预算草案。财政局属于行政事业单位，其对企业经济组织并没有详细的了解，则建立在此基础上的预算编制的合理性有待商榷，国资委作为国有企业的上级预算单位，对企业的内部经营与管理以及对外投资状况、盈余情况和未来发展方向则更加了解、更有资格对国有资本经营预算进行编制，因此国有资本经营预算编制单位的确定至关重要。
3.国有资本经营预算执行体系中的预算范围和收益收缴问题
（1）国有资本经营预算的预算范围。北京市国有资本经营预算以狭义的国有资本概念即经营性国有资本为依据，将预算的范围确定为国有独资企业、国有控股参股企业，这不仅降低了行政事业单位中的经营性资产发挥其保值增值的作用，也直接减少了预算的收入，限制预算支出从而不能保证预算项目实施的有的放矢。
（2）国有资本经营预算收益收缴比例。预算的收益收缴比例采取20%的“一刀切”制度没有充分考虑不同行业、不同企业之间的差异性，对于垄断性行业和竞争性行业，两者之间在获取利润上有巨大差异，若采取同样的比例则欠缺合理性，同时对于竞争性行业内的盈利不同的企业采取同样的比例收取收益也是不妥当的，如对于在行业内利润水平较低的企业对其收取较多的收益可能会使其拥有的剩余现金流量不能满足以后生产经营活动的需要，甚至可能影响该企业的正常运转。
4.国有资本经营预算监督体系的主体缺乏和职责不明确
北京市国有资本经营预算的外部监督没有将市人大纳入外部监督系统，在内部监督方面只规定预算单位监督本单位的预算执行，而没有明确各个责任主体的职责与管理部门的权利，这将降低国资预算的运行效率妨碍国有资本经营预算目标的实现。
《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》规定国有资本经营预算监督由市财政局、预算单位和市审计局三家单位组成，但并没有明确各单位的监督内容，使得对预算的监控不足，可能导致预算执行偏离计划，无法实现国有资本经营预算的目标。
5.缺乏对政府预算内容的正确认识，导致国有资本经营预算独立于政府公共预算和社保预算，不利于国有资本经营预算工作的有效开展
根据《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》规定，北京市国有资本经营预算支出包括：首先，资本性支出。根据市政府制定的国有经济发展规划、国有经济布局和结构调整，以及国家出资企业发展要求等需要，安排的资本性支出；其次，费用性支出。用于弥补国家出资企业改革成本以及解决历史遗留问题等方面的费用性支出。最后，其他支出。其中其他支出只是一个模糊概念，并没有明确支出的方向。
从此可以看出北京市国有资本经营收益主要用于国有企业的发展，与政府公共预算和社会保障预算脱钩，这妨碍了政府预算的统一性，应该认识到国家预算的三大组成部分（公共预算、国资预算、社保预算）是一个有机整体，在各自体系内发挥保障国家稳定运行与经济发展作用的同时，相互之间进行资金调剂也是必要的，比如国有资本经营收入用于公共预算资金的调剂。预算的实质是分配资源，实现资源的有效利用，公共预算的一个基础且重要的职能是进行资源配置，保证国家经济走稳定、持续可发展道路，当公共预算出现缺口时用国有资本经营收入进行调剂，实现国资预算与公共预算和社保预算的有效衔接，以促进国家安全、保证经济稳定发展是必要且有效的。
三、深化运行程序研究，完善北京市国有资本经营预算体系
国有资本经营预算体系包括国有资本经营预算的级次、层次、运行程序等基本要素，国有资本经营预算的级次是指根据国家财政实行分级管理体制的要求将国有资本经营预算收入划分各级政府的层级要求；国有资本经营预算的层次是指与国有资本运营、管理、监督相适应的层次划分；我国目前国有资本经营实行“两级三层”的预算体系，即中央和地方国资委两级，国资委、国有资本经营机构和国有企业三个层次，其中国有资本经营机构是指国资委以契约方式授予其权利对国有资本进行管理的单位，北京市国有资本经营预算则是地方级次的预算。运行程序是指“两级三层”预算中的预算组织、预算编制、预算执行和预算监督等方面，“两级三层”的预算体制在实践中彰显了其合理性，而运行程序中各部分是否合理影响了各级、层次国有资本经营预算的全过程，因此运行程序是国有资本经营预算体系的重要组成部分，北京模式的运行程序中的预算组织、预算编制、预算执行及预算监督仍存在以上种种缺陷，对北京市国有资本经营预算运行程序中的各部分进行分析，以提高预算的实践效果，着手完善“北京模式”并结合“沪深模式”与“穗武模式”，重点在于关注运行程序各部分的合理性，提高国有资本经营预算运行效率，完善国有资本经营预算体系。
1.国有资本经营预算组织体系
国有资本经营预算组织体系是指国有资本经营预算的参与主体的权责关系即各主体在预算编制、执行、评价与监管过程中的享有权利与承担的责任，表现为财政部门、国资委、审计局和企业集团公司在预算过程中的职权关系。预算组织是国有资本经营预算体系运行的起点、贯穿于整个预算过程，其设立的合理性关系到预算的全过程，其在国有资本经营预算体系中的地位至关重要。为避免“北京模式”的政企不分，增强预算编制的合理性，国资委由于其与企业集团公司联系较紧密、掌握企业的经营状况与发展需要的信息很充足，在预算项目的制定上能给出必要的意见，因此应提高国资委在预算中的主体地位，协调财政局与国资委关系，使两部门在预算中积极履行各自职能，促进国有资本经营预算有效实施。
参考“沪深模式”可将财政部门作为预算的主管部门，并会同国资委和其他预算单位作为预算编制主体。建立、健全国有资本经营预算的资金管理制度和内部审计制度，规范资金核算，确保资金按规定用途使用，加强国有企业经营的激励与评价机制以促进企业积极发展，完善对预算执行的内部与外部监督保证实践与预算目标紧密相连。
2.国有资本经营预算的编制体系
在确立了各参与主体的职权，了解国有企业经济布局、落实出资企业项目计划后就需要进行预算编制，预算编制是国有资本经营预算的重要组成部分，预算编制工作完成才有预算执行以及相应的监管体系，预算编制规定了国资收入的下拨项目和资金数量的同时也对国资经营成果进行了一定程度的预测，因此从特定意义上说，预算编制的好坏预示了国有资本经营预算工作开展的优劣、取得的业绩高低、对国有经济发展的贡献程度。决定预算编制成功与否则取决于参与编制的主体选择以及主体的工作效率。
（1）国有资本经营预算编制单位的选择。对北京市国有资本经营预算的分析中已从政企关系和财政部门掌握信息程度角度对财政部门履行预算编制职责的适当性进行了描述，表明单由财政部门进行预算编制是不恰当的，预算编制的好坏直接影响预算执行以至影响国有资本经营系统的运行，更为可取的方法是财政部门会同预算单位共同完成预算的编制工作。
国资委根据企业上报的项目支出计划编制国有资本经营预算支出建议草案报送财政部审核，财政部统筹平衡并审核后编制国有资本经营预算草案，这种方法下预算编制的最初草案由国资委确定将更加切合企业发展方向，最后由财政部审核则综合考虑了拟定项目的各方面影响、提高了国有企业自身发展与产业结构调整方向的拟合程度，将更加有利于国企改革、促进国有经济发展。
（2）国有资本经营预算编制的原则。国有资本经营预算编制的原则是预算编制应遵循的前提，原则制定的优劣严重影响着预算编制的经济后果。
国有资本经营预算的编制包括国有资本经营收入预算与支出预算的编制，国有资本经营预算的支出来源于国资收益的收缴，因此存在确定国资预算收入与支出的数量关系问题，考虑到预算的可操作性，国资预算的编制应以量入为出、不列赤字和收支平衡为基本原则。根据国资预算的级次和层次进行分级编制以及实现国资预算基本目标而遵循的保值增值原则。
（3）国有资本经营收益的分级收缴比例。已预先试点的各地方国有资本经营预算采取不同的收益收缴比例，较高达到30%，较低只有5%，这是由于各地的经济发展情况有高低、各行业的盈利能力有差别，在全国范围内开展国有资本经营预算则应区分各地、各行业制定不同的收缴比例，层次可区分为5%、10%、15%，财政部2010年12月30日的《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》规定从2011年起国有资本经营收益收取比例按企业类型分四类执行，第一类为企业税后利润的15%；第二类为企业税后利润的10%；第三类为企业税后利润的5%；第四类免交国有资本经营收益。差别比例收取收益将更加切合企业的经营实际，调动企业参与国有资本经营预算的积极性，保证企业及时足额上缴国有资本经营收益。
3.国有资本经营预算的执行体系
国有资本经营预算编制完成以后，根据设定的目标、遵照编制的内容进行预算执行体系成为保证预算实施的关键，预算执行体系不仅包括完成预算编制的硬性任务如在预算范围内按规定收取出资企业国有资本经营收益以及对企业投资项目的资金下拨，而且包括对企业预算执行的激励、报告与评价的软系统，比较而言后者执行的效果具有一定的弹性，因为这取决于企业经营权与所有权分离后充当企业经营者的职业经理人的业绩，因此对企业经营负责人设定一定责任目标是非常有必要的，设定经营业绩考核指标如净利润指标、主营业务收入指标、国有资产增值率等是一种有效的考核与激励方法。
北京市国有资本经营预算的预算范围仅包括企业国有资产，从广义国有资本角度应将金融类国有资产及行政事业单位的经营性国有资产纳入预算范围，扩大国有资本经营预算的收入来源。收益收缴比例采取20%的“一刀切”制度，忽视了处于不同行业的国有企业的盈利能力不同，在该方面其他试点地方则采取不同政策：安徽省国有资本经营收益收缴比例分为资源性行业和竞争性行业收缴，资源性行业的收缴比例为10%，竞争性行业的收缴比例为5%，深圳、武汉市的收缴比例高达30%，因此鉴于各地实践经验，应区分各盈利行业的收益收缴比例，以避免“一刀切”产生的企业上缴利润意识不强、隐瞒利润以求少缴国有资本经营收益等问题的出现。
4.国有资本经营预算的监督体系
国有资本经营预算的执行过程应配有一定的监控体制以约束其实践按照预算的线路进行，避免预算一套、实践一套以及预算资金挪用等不良手段发生，确保国有资本的保值增值、推动经济结构调整和国有企业改革。
《试行意见》只规定财政部门为预算的主管部门，对预算监督问题没有明确规定。监督是为了完成预先设定的目标而对活动的全过程进行的控制，因此可从企业活动的外部和内部进行监督，即国有资本经营预算的监督体系由外部监督和内部监督组成。
（1）国有资本经营预算的外部监督。外部监督由财政局、预算单位及审计局组成，财政局和预算单位负责对预算企业执行预算情况进行监督并对资金的使用效益进行评价；审计局负责对预算的编制、执行和决算进行监督。
（2）国有资本经营预算的内部监督。北京市国有资本经营预算的监督体系强调了外部监督单位及其应履行的职责，而对内部监督执行主体及职责却未明确。内部监督直接关系到预算企业的经营活动是否依照预算执行，最终影响预算目标的实现，因此需提高国有资本经营预算的内部监督地位。内部监督由企业内部相应管理部门负责如企业内部审计、工业企业的质量控制部门等，内部履行监督职能的部门应明确各自的权利与责任，具体可明细到对预算资金使用的监督、项目实施的质量与效率监督、与项目实施相关的职能部门工作的监督等。
5.正确认识国有资本经营预算内涵，进一步完善国有资本经营预算体系
《试行意见》中对国有资本经营预算的界定是：国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本经营收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。将国有资本经营预算的内涵理解为国有资本的收支预算。
国有资本经营预算服务于国有资本经营，国有资本经营预算的对象为国有资本，因此国有资本的定义影响国有资本经营预算的内涵界定。国有资本定义区分广义国有资本和狭义国有资本，广义国有资本包括企业国有资产、行政事业单位的国有资产、金融机构的国有资产以及国有资源中以自然形式存在的土地、矿产等；狭义国有资本仅指企业国有资产。
《试行意见》中规定预算的收入来源仅包括出资企业的国有资本经营收益，可见国有资本经营预算针对的是狭义国有资本，从长远来看国有资本经营预算范围应从“狭义”向“广义”拓展，届时预算对象改变进而预算组织；预算科目增加进而影响预算编制；预算组织体系和编制体系变化就要求预算执行和监督适应其变化，因而整个预算体系将发生改变，因此法律、法规环境的改变在一定程度上影响着国有资本经营预算，国有资本经营预算体系在各影响因素变化下缓慢地调整，不断实现其自身的进步与完善。
国有资本经营预算的运行程序部分是国有资本经营预算的核心，决定着国有资本经营预算实施的结果能否完成预期目标，因此在“两级三层”预算体制下，运行程序中的预算组织、预算编制、预算执行及预算监督各要素的合理性关系到预算的运行效果，影响整个国有资本经营预算体系，国有资本经营预算的“北京模式”提供了建立国有资本经营预算运行程序的宝贵经验，同时随着国有资本经营预算制度的完善，国有资本经营预算体系也在不断提升以保证国有资本经营预算的实施，达到国有资本的合理配置，确保国有资本保值增值，促进国有经济调整、加快社会主义市场经济发展。
参考文献：
[1]国务院：《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，2007年9月8日.
[2]北京市财政局：关于修订《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》的通知，2011年2月1日.
（一）市场经济的发展推动了国有资本经营预算的产生
长期以来，由于种种原因我国一直没有对国有资本经营收支单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支混列在一起。无疑，这种做法是无法体现政府“社会管理者”和“国有资产所有者”两种职能及其分类收支活动的运行特征的。随着市场经济体制的建立，政府“社会管理者”和“国有资产所有者”这两种职能逐渐分离，必然会要求建立一种有效的管理体系——国有资本经营预算管理体系，来切实反映国有资本经营收支活动状况，进而确保国有资本增值和再投入计划的有效进行。
（二）国有资产管理工作的不断加强促进了国有资本经营预算的开展
近年来，全国各地国有资产管理工作不断加强，国有资本经营预算作为一种监督、管理、运作的重要手段日益引起各级政府的高度重视。因为将国有资本经营收入和支出纳入预算管理，可以充分发挥预算的分配、调节和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权利，提高国有资本的运营效率，增强国有资本的控制力，从而有效地促进国有资产的优化配置和国有资产管理体制的改革。
（三）公共财政体系的构建使国有资本经营预算的出现成为必然
随着公共财政框架构建和国资管理体制改革工作的逐步推进，国有资本经营预算的作用日显突出。事实上它有着公共财政预算不能替代的功能、特点和作用，它的收入来源主要是国有资本经营收益，支出安排也以追求经济效益和资本金绩效为目的，而这恰恰是公共财政不可能也不应该出现的内容。
时至国有资产管理体制改革日趋深入的今日，建立国有资本经营预算制度、开展国有资本经营预算编制工作将有着更加重要的意义和作用：
第一，建立国有资本经营预算有利于促进政府职能的转变，使政府的“资产所有者”职能得到真正体现。在市场经济当中，政府作为社会管理者，不能参与市场的运作行为，更不能干预企业的经营行为，因而建立国有资本经营预算可有效地促进政府职能的转变，充分发挥政府的“资产所有者”职能，增强政府对社会经济的宏观调节和控制能力。
第二，建立国有资本经营预算有利于体现国家凭借所有者身份参与社会产品分配所形成的市场经济体制，促进市场经济的健康发展。国有资本经营预算是改变过去计划经济体制下社会公共收支与国有资本经营收支混为一体，行政管理者分配职能取代国有资产所有者分配职能的有效办法，因此国有资本经营预算的建立将会对市场经济的健康发展起到极大的促进作用。
第三，建立国有资本经营预算有利于加强国有资本对社会经济的宏观控制力，进而推动社会资本的有序发展，共同建立公平的市场经济秩序。国有资产管理部I，]以国有资产所有者的身份参与国有资本的利润分配，将收益用于重点项目、重点目标和重点行业的再投资，可不断提高国有经济的控制力和竞争力，推动社会资本的发展，与各种所有制经济形式共同建立起公平的市场经济秩序。
第四，建立国有资本经营预算有利于加强国有资产的监督和管理，避免国有资产不应有的流失，实现真正意义上的国有资产保值增值。因为国有资本经营预算将国有资本经营的收入和支出纳入预算管理，可充分发挥预算的分配和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权益。
二、国有资本经营预算的编制
（一）国有资本经营预算的组成
国有资本经营预算由预算收入和预算支出组成。
1.国有资本经营预算收入是指国有资产管理部门、国有资产营运机构（国有资产授权经营公司），及其权属企业对经营性国有资产进行投资经营和产权运作所产生的收益，主要包括：（1）国有资产营运机构及国有独资或全资企业实现的税后利润；（2）公司制企业中按国有资本出资比例计算分享的税后利润，包括股息、红利和其他形式收入；（3）国有独资企业产权转让收入；（4）公司制企业国有股权转让收入；（5）国家以特许经营权、知识产权、土地使用权等国有经济资源作价投入形成国有资本的转让收入；（6）按照国家法律、法规规定依法获得的其他收入。
2.国有资本经营预算支出主要用于国有资本的再投资和再发展，主要包括：（1）向企业投资或转增资本支出，包括新设企业投资、国有独资企业增加资本金、股份有限公司扩股、配股及有限责任公司增资等；（2）国有资产营运机构的监管费用支出，包括为组织国有资本收益预算实施所发生的费用，经营管理国有资产的费用，委派产（股）权代表、监事、财务总监、审计的费用等；（3）其他支出。
（二）国有资本经营预算的编制原则
国有资本经营预算编制应遵循下列原则：
1.收支有度。国有资本预算收入的编制应实事求是、稳妥可靠，按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列；国有资本预算支出的编制应当统筹运作、主次分明、留有后备。
2.综合平衡。国有资本经营预算收入和支出必须做到既充分合理地利用资金，又不超前分配和超额使用资金。
3.保证重点，兼顾一般。安排国有资本预算支出时，对关系国计民生的重点项目、主导产业的投资应优先安排。
4.效益原则。国有资本预算支出应该用于有效投资，确保资本投入的效益，从而实现国有资本的合理流动，优化国有资本的配置。
（三）国有资本经营预算的编制内容。
国有资本经营预算的编制内容由预算说明书和预算收支表两部分组成：
1.预算说明书，应包括以下内容：（1）预算编制单位（国有资产管理部门、国有资产营运机构及其权属企业）基本概况：（2）预算编制的主要依据及增减变化情况说明；（3）预算收支安排情况，包括收支规模、安排依据、计划年度内收支与报告年度比较的增减情况和原因说明，（4）预算编制中存在问题以及解决问题准备采取的措施等。
2.预算收支表。（1）国有资本经营预算明细表；（2）国有资本经营预算调整明细表；（3）国有资本经营决算明细表，（4）国有资本经营预算、调整及决算明细表有关项目说明：①国有资本经营收入，其所含的主营业务收入、其他业务净收入、营业外净收入等项目的不确定因素较强，且不属于单纯的资本运营收益，从长远角度看不应在国有资本经营预（决）算主项目中进行编制。鉴于国有资本编制初创阶段的一些特殊情况，目前暂时列在预算收入项目之中；②国有资本投资收益，其项目下所列示的主要是资本经营类收益；③国有产权转让收入，其所含内容为涉及国有资产产权转让的各种收入，此类收入成因复杂，在实际编制当中应考虑具体情况；计算准确后填列；④其他收入，其填列范围应包括以上收入项目之外的所有国有资本经营、运作收入；⑤国有资本经营支出，其所含的主营业务成本、主营业务税金及附加、三项费用，以及“所得税”项目均为经营性指标，同样存在较强的不确定性，不属于单纯的资本运营支出，从长远角度看不应在国有资本经营预（决）算主项目中进行编制，亦因目前的特殊情况，暂时列在预算支出项目之中；⑥补充资料，主要体现各资产管理和运营单位的有关辅助资料，应结合各预算编制单位的实际情况加以具体说明。
（四）国有资本经营预算的编制和审批主体。
各级国有资产管理部门是国有资本经营预算的主要编制单位，负责编制汇总预算，监督预算的执行。国有资产营运机构或权属企业是次一级国有资本经营预算的编制主体，负责制定本级次的预算、组织预算收入的收缴和支出的管理，完成预算目标。从目前看各级政府应是国有资本经营预算的审批主体，经过审批由本级国有资产管理部门组织执行，并下达给下一级单位具体实施。
（五）国有资本经营预算的编制级次。
各地方国有资产的管理级次是随着管理模式和改革进度的不同而存有差异的，归结起来主要的级次和模式有三种：
1.三级管理模式，即国有资产管理部门——国有资产营运机构——权属企业。这一模式下的国有资本经营预算编制级次要按照其管理模式进行三级编制，即权属企业编制三级国有资本经营预（决）算；国有资产营运机构编制二级并汇总三级国有资本经营预（决）算；国有资产管理部门编制一级并汇总二级国有资本经营预（决）算。
2.二级管理模式，即国有资产管理部门——国有资产营运机构或权属企业。这一模式下的国有资本经营预算要进行二级编制，即国有资产营运机构或权属企业编制二级国有资本经营预（决）算，国有资产管理部门编制一级并汇总二级国有资本经营预（决）算。
3.一级管理模式，即国有资产管理部门或营运机构。这一模式下耍直接编制一级国有资本经营预（决）算。
（六）国有资本经营预算的编制时间和程序。
国有资本经营预算和决算年度同会计年度一致，白公历1月1日起至12月31日止。预算编制以人民币为计算单位。国有资本经营预算（下年）和决算（当年）编制任务由国有资产管理部门于每年年末向各下级单位进行布置，各下级编制单位于次年初向国有资产管理部门报送下年度预算草案和上年度决算报告。国有资产管理部门审核预算草案并汇编出总预算，报同级政府审批后实施；同时审核各下级单位的决算草案并汇编出总决算，报同级政府批准。
（七）国有资本经营预算编制的执行。
国有资产管理部门对各下级编制单位的预算收支执行情况进行监管和考核。预算支出按预算确定的用途、范围及用款进度由各级次编制单位自主决定，并于每一会计年度的中期和终期向上一级编制单位报告其所运营的国有资本经营预算执行情况。预算执行年度内由于特殊情况需要增加预算支出的，由各级编制单位编制预算调整方案，经上一级编制单位审批后进行调整，未经批准不得调整预算。
三、国有资本经营预算编制过程中的问题与思考
目前，随着市场经济的建立和不断完善，特别是新的国有资产管理体制的确立，建立国有资本经营预算的条件日趋成熟。经过一段时间对国有资本经营预算编制的探索与实践，笔者对国有资本经营预算编制在增强了感性认识的同时，也发现了一些实际问题，如：受改革大环境的影响，国有资本经营预算与政府公共预算相互重叠，一时难以完全分离开来，无法作为独立的预算来运行；国有资本经营预算编制尚处于“初级”阶段，难以进行规范、全面、准确的编制；在国有资本经营预算编制中是实行预算会计制度还是企业会计制度还有待进一步探讨，不同的会计制度会对预算编制产生不同的影响，与财政预算比起来，国有资本经营预算有着自身的特点，其最主要的特点是它面对的是企业和市场，由于企业和市场的不稳定性，导致预算和决算有可能产生较大差距；由于市场的原因，预算没有完成，政府部门在进行审批时，对此类行为如何认定、评价等等。针对这些问题笔者展开了较为深入的思考，并期待着在今后的实践中进一步加以完善和解决。
1.研究处理好国有资本经营预算与公共财政预算的关系，努力解决“相互重叠”问题，尽快确立国有资本经营预算的法律地位。
2.研究制定符合国有资本经营预算的会计政策。真实、完整地反映国有资本总量、分布及其运营状况和收益情况，并于年度终了及时、准确地编制国有资本经营预算收支决算表，报国有资产管理部门审核、汇总。
经区政府授权履行国有资本出资人职责的区属企业（以下简称“区属企业”）。
二、区属企业国有资本收益收取的范围
（一）应交利润：国有独资企业按规定上交的利润。
（二）股利、股息：国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息。
（三）产权转让收入：企业国有产权（含国有股份）转让收入。
（四）清算收入：国有独资企业清算收入（扣除清算费用），以及国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用）。
（五）其他国有资本经营收益收入。
三、区属企业国有资本收益的收取由区财政局负责，财政局在国资股设立专户。
四、区属企业国有资本收益的申报
（六）区属企业应如实填写区区属企业国有资本收益申报表（详见附件1-4），并按以下程序办理申报事宜。
1．应交利润。年度终了区属企业委托中介机构进行年度决算审计，区属企业收到审计报告10个工作日内申报。区财政局对年度决算进行抽查复核。
2．股利、股息。在股东大会决议产生后10个工作日内，由国有控股、参股企业据实申报，并附送股东大会决议文件。
3．产权转让收入。在签订产权转让合同后20个工作日内，由区属企业据实申报，并附送产权转让合同和资产评估报告。
4．企业清算收入。在清算组或管理人编制剩余财产分配方案后10个工作日内，由清算组或者管理人据实申报，并附送企业清算报告和中国注册会计师出具的审计报告。
5．其他国有资本经营收入。在收益确定后10个工作日内，由有关单位据实申报。
五、区属企业国有资本收益的核定与收取
（七）国有独资企业拥有全资公司或者控股子公司、子企业的，应当由集团公司（母公司、总公司）以年度合并财务报表反映的归属于母公司所有者的净利润为基础申报。
（八）国有独资企业应交利润，以区财政局核定的年度净利润20%收取。国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息，纳入所属公司收益，合并计算收取。
（九）已改制的医药分公司和燃料公司以企业当年收入扣除区财政局核定企业本年所需费用支出及缴纳税收后，余额全数上缴。医药分公司在偿还债务及清理债权期间给予2年过渡期，过渡期按亏损企业缴交国有资本金占用费。
（十）区属企业当年亏损的，仍按以前文件规定缴交国有资本金占用费。
（十一）国有产权（含国有股份）转让收入扣除转让税费后的净收益，按全额收取。
（十二）区属改制关闭（撤销）企业、破产企业清算（或资产处置）净收入（扣除清算处置费用）全额转入区财政局国资专户，专项用于关闭、破产企业职工安置费用的支出。
（十三）国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算净收入（扣除清算费用），按全额收取。
（十四）区政府另有决定的，按决定的要求收取。
六、区属企业国有资本收益的缴交程序
（十五）区财政局在收到区属企业上报的收益申报表15个工作日内批复，并下达国有资本收益上缴通知。企业缴交国有资本收益后不再缴交国有资本金占用费。
（十六）区属企业国有资本收益缴至区财政局国资专户，主要用于弥补国有企业改革成本、拨补社保金、企业退休人员费用、经营者业绩奖、企业借款贴息等费用性支出。
现在，资源类央企上缴国有资本收益的比例为15%，一般竞争类央企的上缴比例为10%，军工科研类央企的上缴比例为5%，烟草类央企为20%。这四类央企上缴红利的调整比例不会“一刀切”的都是5个百分点，资源类、垄断类和烟草类的央企调整得会相对多一些。
在今年国家审计署的第1号公告中，审计署直言不讳地指出，“目前国有资本经营预算范围不完整”“现行国有资本经营收益收缴比例仍偏低”等涉及“中央国有资本经营预算管理”的若干问题。
财政部日前的数据亦佐证了审计署的观点：2012年中央国有资本经营预算支出安排875.07亿元；预计收取中央企业税后利润823亿元，比前年执行数增加65.64亿元；而2011年已纳入中央国有资本经营预算编制范围的中央企业实现利润总额为14943.9亿元，实现净利润11115亿元。简单测算，纳入中央国有资本经营预算编制范围的央企利润上缴比例不足10%。
2007年之前，央企只纳税，利润不用上缴；从2007年开始，央企才告别不缴红利的历史。按照2007年颁布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，上缴红利的央企可划分为三类：第一类为资源型企业，收取比例为10%；第二类为一般竞争性企业，收取比例为5%；第三类为军工企业、转制科研院所企业，规定暂不上缴。
不过，一些业界人士对此颇有微词，他们认为，国企红利征收依然存在范围小、力度小的问题。国资专家安林就持有这样的观点，他认为，对于一些资源性、垄断性的公司，应该大幅度提高收取比例，20%太低了。
“对这些企业来说，如果不上缴红利，其利润就会有被企业内部集团占有的危险，这也不符合国家收入分配改革的方向。”安林称。
而中国政法大学李曙光的观点则更为“激进”：一般央企的收取比例应该达到50%才行，像中国烟草总公司这类公司，甚至应该达到100%，否则国家办国有企业有何意义？
事实上，关于提高央企国有资本收益收取比例的讨论，近几年一直没有停止过，但改革难度很大，主要原因是牵扯到太多的利益分配。
在一些人士看来，国有资本收益收取比例，需要根据国有企业改革发展的实际综合考虑，现阶段不宜过高。国资委人士称，既要考虑政府以所有者身份依法取得国有资本收益，也要考虑企业可持续发展的需要，要处理好企业自身经营积累和国民经济持续发展需要的关系，避免计划经济时期“寅吃卯粮”“杀鸡取卵”等问题的再次出现。
此外，在央企“红利”的征缴上，还有一些问题需要思考。一位国资专家认为，扩大央企红利的来源，突破目前以净利润为主的单一结构，将产权转让收入和清算收入真正纳入其中。又比如在国有股权已经多元化的情况下，研究产权关系复杂的企业如何征缴的问题等都需要研究。
【关键词】 债转股 国有企业 银行体系 国企改革
一、前言
本轮的债转股从2016年10月正式落地至今，不可否认，本轮的债转股的实施被寄予了极高的厚望，当然这出来作为供给侧结构性改革的重要举措，更重要的目的是降低企业的高杠杆率，防范企业的债务风险，但是实施过程中牵扯到银行，企业，政府多方，在落地之后的几个月里都出现了各种风险与机遇。首先联系银行的增值创新来说，本轮的债转股可能会对银行体系或者资本市场产生开放式的资产替代效应，具体分析下来是要重点调整国有资本的布局结构，还可以通过债转股观察作为实施机构的得国有资本投资运营公司的实际效果，从而有可能会帮助到国有金融资产和国有工商企业之间的资产分割管理。当然有些国企长时间积累下来的历史问题也可以得到适当地解决。最后，要通过债转股建立一个解决国有资本经营收益的长效机制。本文以国有企业为例，重点分析国有企业债转股存在的风险，并对本轮国有企业债转股问题进行了讨论，具有较强的理论价值与现实意义。
二、国有企业债转股问题的现状、作用及问题
（一）国有企业债转股问题的现状
债转股已经实施多个阶段了，其中涉及到的多方利益包括银行、企业、政府，他们之间纠缠着越来越深的复杂性，当然国家的经济政策在制定实施之前所必须考虑的便是成本与收益的因素，但是成本收益从来都不是站在一方角度就可以定论的，方向不同，那么结论就会有所不同，但是国企运营对于社会的发展出现的各种不适应，逃避不了，所以又必须作出必要的改革，问题的困难度决定了很难找到一蹴而就的方案，所以债转股的设计可谓是摸着石头过河的试验，并且是一项长期试验，一轮一轮的过去，对于这些问题一定会有更深刻的理解。
（二）国有企业债转股问题的作用
银行体系的资本市场中需要债转股发挥的作用，很大程度上是开放式的资产替代效应。过去的十年来，我国金融体系发生了巨大的变化，与之相对应的改革也在不断地深化，金融体系比较重要的就是在于市场准入和价格市场化的改革，特别是过去几年，这写方面被给予了很大的自由度，但是很明显的资产替代方面仍然存在很大的限制，相对封闭，去年，投贷联动政策，刚刚开始试点，是否会发挥预期效果，我们不得而知，但是这必然会为金融改革提供新的而方向。互联网高科技企业在金融业的创新不断在给银行业造成冲击，如今的债转股也是银行必然要面对的问题，当然也会成为银行的创新点，同时很重银行体系和资本市场之间联动机制存在的问题也需要在探索中解决。
（三）国有企业债转股问题的问题
针对国企中存在的最显著的问题，就是高负债率和高杠杆率，债转股的主要目的就是解决这个问题，但是对比金融改革上面成绩突出，国企改革的问题远远超过金融改革，突出强调国企存在大量的历史遗留问题，在实施方案的设计上也会存在很多的不确定性，在推进的速度和质量上也不如预期，这是债转股必须面对的严重的现实问题，所以还需要一步一步得慢慢探索。
三、关于国有企业债转股问题的若干思考
（一）国有企业债转股的主要任务及工作重心
本轮的债转股，其重点任务就是要重新调整国有资本的布局结构，应该是说把国有资本放到更重要的位置，当然，众所周知，国有企业改革中一直在说的问题便是国有资本布局的调整，但是为什么一直都难见成效，这也是此次债转股需要突破的问题，过去的毛病主要是战线太长，而且布局过宽，改革中不痛不痒，政策的主要目标不是在于改革，而是去鼓励企业，特别是竞争性的行业国有资本改革中有进有退，总体上适当收缩，但是这就会很容易出现两方面对立的矛盾，具体来说在被看好的好的行业中，由于存在很大的利润前景，很多国企当然是不愿意退出，而另一方面差的企业纠缠在历史遗留问题中太久，根本无法轻松退出，或者是推出的过程中会遇到很多困难，也会造成很大的损失。这个时候，债转股设置的实施机构就可以发挥很大关键性的作用，就是在企业自身无法完成退让时，企业可以将股份转让给实施机构，然后可以由实施机构帮助其退出，从而便可以实现国有资本布局结构的调整，避免企业自主调整困难的处境。
（二）国有企业债转股带来的资产分割机遇
通过债转股同时可以观察到作为实施机构的国有资本投资运营公司的实际效果，从而解决国有金融资产和国有工商企业之间存在的资产分割管理带来新的可能性。而且国资委现在在国有资本投资运营公司有一个试点，正处于初步尝试的阶段，虽然对于其中究竟国有资本投资运营在债转股上能发挥多大的作用还是个未知数，但是也很期待可以切实地发挥出预期的作用，因为这对于长期以来一直没有解决的国有金融资产和国有企业之间的资产分割管理可能意味着一个新的机遇。
（三）国有企业债转股面临的重要挑战与风险
如前所述，本文有重点在谈国企存在严重的历史遗留问题，也是不管是业界，还是学界都非常关心的问题，事实表明这些历史遗留问题更是债转股是否能够顺利推进的一个重要因素，所以在国企改革中，我们都始终避不开这个难题，既然这样我们不妨将债转股和国企改革结合起来谈。首先我们应该清楚造成国企的一系列历史遗留问题的原因是多方面的，也有部分问题经过几轮的债转股有所改善，虽然有些问题得到了解决，但并没有完全解决，据国资委前两年的研究保守估计，国企现在的状态，如果想要彻底解决历史遗留问题，可能需要两万亿的资金才可以实现，随着问题的复杂性的逐渐暴露，现在的估计所需要的资金可能会更多，我们可以从目前的一些重化工行业的国企情况来看，比如像中钢，中铝，情况都不太好，而且据估计很有可能这些行业未来的趋势会越来越不好，在面对这些大概率的事件的同时我们要做好评价判断，因为，之前这些重工业的飞腾是因为中国进入到工业化的发展阶段，市场的不可替代的需求很大，而如今，中国的工业化阶段整体已经进入了后期，重化工行业的发展峰值很明显就在眼前，行业即将到达天花板，往后发展很有可能会给社会带来超额的负荷，既然这样，倒不如在这一轮一轮的债转股的过程中结合历史遗留问题把对这些企业继续投入的资本尽量搬出，用于完善社会保障体系和投入新的战略产业领域才是更好的选择，这不仅仅是国企真的重点改革，更是社会生产转型的非常关键的一步。
（四）国有企业债转股过程中国有资本经营收益长期机制的构建
债转股可以帮助建立一个解决国有资本经营收益的长效机制。通过债转股，将资本金渠道合理化，R祷。需要合理化，则其中必然存在很多的不合理性，对于国企，规范的途径应该是需要增资就增资，需要减资就减资，这才是正常的逻辑，然而国企每年大概可以实现两万多亿的利润收益，这些收益虽然在数字上很有优势，但是真正纳入财政的会计核算利润可能只有一半不到，那么其他的利润收益虽然可能会以各种方式回流到国企体系内，但是如果没有具体规范就会存在这样或者那样的漏洞出现，给国企改革留下诟病，久而久之可能会成为新的历史问题，所以要将其中存在的各项资本经营收益的界限划清，建议要按照三中全会的大目标来做，在时间上也要给出一个宽度，逐步实现国有资本经营收益的规范化，也就是，在资金渠道的安排上，合理规范到每一笔，不做不相关的任何其他的财务安排，包括像资产负债表的持续恶化，甚至最后企业面临破产，只有严格按照《公司法》和《破产法》的相关条例来履行该有的程序，法律要求改如何办理就如何办理，程序上的严格执行，也有利于建立一个国有资本经营收益的长效机制。
四、结论
总而言之，本轮的债转股自实施以来，一系列项目都在有序得推进，其中不乏在很多区域的重点国资企业，像是广州交通投资集团、重庆建工投资控股有限责任公司云南锡业、广晟资产经营有限公司以及山东能源集团等等。债转股在国有企业中推进得如火如荼，这也引发了各方积极的讨论，学术界以及业界仍然存在越来越深的思考和观察。因此，不管是对备受瞩目的本轮的债转股，还是以后的国企改革来说，问题的复杂性需要多方正视与重视，方案的科学性需要试验和探索。债转股的关注度在持续上升，也有利于督促国企改革或者金融改革给出更漂亮的成绩。
【参考文献】
[1] 娄飞鹏. 商业银行不良贷款债转股的历史经验及实施建议[J]. 西南金融2016. （06期）.
第二条《暂行方法》第二条所称“市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）直接履行出资人职责的企业”指依据市政府授权。
或依法以其他方式取得出资权（股权）企业。暂行方法》第七条所称“所投资企业”指由市国资委出资企业出资设立的企业。
第三条市国资委根据市政府的要求。并纳入国有资本经营预算上报市政府审批。市国资委根据市政府批准的经营预算，向企业下达预算批复，同时将经营预算抄送市财政局。
第四条市国资委于每一会计年度结束后编制国有资本经营决算。理清应收应支和往来款项，做好决算数字的对账工作，确保决算收支数字准确。
第二章企业国有资产收益的收缴
第五条出资企业应上缴国有资产收益的计算
出资企业以本部实现的收益为基础计算应缴国有资产收益。实现的收益包括：本级经营收益、国有产（股）权转让净收入及其他收益等。
一）本级经营收益的计算
本级经营收益是指出资企业本级直接进行经营活动所取得的收入扣除相关税费后的净收入之和。具体包括：
1资产租赁收入；
2占有、使用国有资产形成的收益；
3证券等资本市场投资收益；
4项目及特许经营收入；
5经营利润；
6其他应缴收入。
再按市国资委下达的征收比例计算应缴国有资产收益额。初次计算应上缴收益基数时，应缴本级经营收益数应以上述收入之和为基数。应加上以前年度结余收益数。
二）国有产（股）权转让净收入的计算
市国资委只扣除交易税费，国有产（股）权转让净收入应为扣除相关利息及交易过程中发生的各项费用后的剩余局部。但对国有资产需要退出的产（股）权转让。剩余收入全部收缴；对部分产（股）权转让，政府继续坚持投入或有专项用途的转让收入，应先将转让收入上缴市国有资产收益专户，然后根据批准的支出计划拨付到企业。
三）其他收益指按照法律、法规规定应由出资人收取的其他收益、收入。应根据相关法规、合同章程及协议等规定，计算应缴国有资产收益。
第六条所投资企业应上缴国有资产收益的计算
一）所投资企业应缴利润、股息红利的计算
按规定弥补以前年度亏损和计提盈余公积金后的数字为基数，国有独资企业(公司)计算应上缴利润以财务决算审计后的企业当年净利润。再按市国资委下达的年度征收比例，计算当年应缴利润。初次计算应上缴利润的基数时，应加上以前年度累计利润数。国有股权分得的股息红利全额上缴市国有资产经营收益专户。
二）所投资企业应缴国有产（股）权转让收入的计算
全额上缴市国有资产收益专户；对局部资产转让且不涉及股权变化的原则上不单独收取国有产（股）权转让收入，所投资企业国有产（股）权转让净收入（包括整体和部分转让）为扣除利息和交易费用后的净收入。国有资本需要退出的股权转让则不扣除成本。该收入在企业利润中核算；但对土地转让收入和数额较大的资产转让收入，则应全额上缴市国有资产收益专户，然后再根据批准的支出计划拨付到转让企业。
三）其他收益的计算
计算国有资产收益。所投资企业破产、解散、撤销的清算收益及其他国有资产收益,以相关法规章程及协议等规定为依据。
第七条企业国有资产收益的收缴顺序
一）企业国有资产收益的申报
填写《企业国有资产收益申报表》报市国资委。受国资委委托收缴收益的出资企业，出资企业及所投资企业在测算应缴国有资产收益后。对委托范围内所投资企业的收益申报表进行初审、汇总后，报市国资委审核。
二）企业应缴国有资产收益的核定
向缴款企业下达《企业国有资产收益缴款通知书》以下简称《缴款通知书》受委托的出资企业对委托范围内的所投资企业转达《缴款通知书》市国资委根据市政府的批复确定企业国有资产收益收缴比例和数额。
三）企业国有资产收益的缴纳
直接将国有资产收益全额收缴到市国有资产经营收益专户，市国资委对企业国有资产收益实行统筹管理。然后按预算安排，有计划地拨付到有关出资企业的收益专户进行使用。具体缴纳顺序如下：
受委托的出资企业料理收缴手续，实行委托收缴的所投资企业应根据《缴款通知书》要求。由委托出资企业开据《非税收入一般缴款书》未实行委托收缴的所投资企业及出资企业应根据《缴款通知书》内容要求，市国资委料理缴款手续，由市国资委开据《非税收入一般缴款书》
出资企业及所投资企业应缴利润必须在缴款年度6月底前全部缴清；股息、红利在董事会（股东大会）决议规定的时间内缴清；国有产（股）权转让收入在合同规定的时间内缴清。出资企业和所投资企业上缴收益全部进入市国有资产经营收益专户。
因特殊原因需延期上缴的缴款单位应事前向市国资委提出申请。市国资委应当自收到申请延期缴款演讲之日起20日内作出批复。第八条企业按规定上缴国有资产收益。
第三章企业国有资产收益的使用
第九条企业国有资产收益严格按《暂行方法》规定的用途使用。任何企业任何部门不得以任何理由侵占企业国有资产收益。
第十条《暂行方法》第十条中所列企业国有资产收益的使用。
一）对资本性投资项目的支出。根据项目合同协议规定的时间，提出书面申请，市国资委根据全市经济发展规划和国有资产收益规模，提出资金使用计划并按项目单笔或分期拨付到出资企业。
二）对必要的改革改制支出。市国资委按改制进度拨付到出资企业。
三）对社会保证和监管费等支出。根据需要直接拨付。
四）对局部出资企业本部必要的管理费支出。经市国资委审查后拨付。
第十一条经批准的预算。市国资委提出预算调整方案报市政府审批。
第四章监督管理
第十二条市国资委按月编制国有资产收益收缴和使用情况表上报市政府。
第十三条市国资委可根据实际情况。用于不可预见支出。
第十四条企业超额完成收益上缴任务的可按企业超额上缴收益的一定比例从未分配利润中提取奖励资金。奖励资金可用于集体福利和员工奖励。报市国资委审批。对受市国资委委托进行收益收缴的出资企业，可根据收益收缴完成情况，给予一定的奖励。
第十五条企业未按规定时间缴纳国有资产收益的市国资委应当责令其缴纳。
关键词：国有资本经营预算 公共预算
建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算是当前我国财政改革的一项重大课题，也是贯彻党的十六大关于深化国有资产管理体制改革系列探讨的一项重要内容。
一、国有资本经营预算的涵义及与公共预算的关系
（一）涵义
严格来讲，我们当前要建立的应是国有资本经营预算而非国有资产预算，因为国有资本和国有资产不同，国有资本也可称为经营性国有资产，特指处在竞争性领域的国有资产，主要特征是具有盈利性而不是公益性，而国有资产则泛指国家所有的资产。目前，我国各级国有资产监督管理委员会作为“出资人代表”管理的主要是国有经营性资产，非经营性国有资产由财政部门管理，土地与其他资源性国有资产归各主管部门管理，因此作为公共财政框架下政府出资人管理企业国有资产与财务工作的结合点，作为市场经济条件下实现所有者职能、确保出资人到位的基本手段，当前需要的是将国有资本经营预算与公共预算分离，而非将全部国有资产预算和公共预算分离。因此，国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，即是对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具，反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系。国有资本经营预算就是要通过计划，反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，以实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资产的优化配置，并服务于政府的社会和经济管理的总体目标。
（二）公共预算与国有资本经营预算的关系
一般来说，政府公共预算的编制和实施体现了政府的社会管理职能，其分配主体是作为社会管理者的政府，分配的目的是为了满足社会公共需要，分配的手段主要是凭借政治权力经由非市场的渠道进行分配，分配的形式主要是税收，并安排各项具有公共需要性质的支出，其中包括经费性和公共投资性支出，其支出必须严格控制在税费收入的范围内，保持收支平衡。公共预算从性质上看是供给型预算。
国有资本经营预算则体现政府的国有资本所有者职能，其分配主体是作为资本所有者代表的政府，它以国有资本的宏观经营并取得宏观经济效益为分配目的，以资本所有权为分配依据，并以竞争性市场为其活动范围，其收支内容基本上是围绕着对经营性国有资产进行价值管理和分配形成的，因而国有资本预算是经营型预算。国有资本经营预算的基本目的在于划分政府的社会管理和资产所有者双重身份的不同属性和不同要求，实现政府公共预算与国有资本经营预算分离，把政府作为社会管理者征收的税收收入和作为资产所有者获得的资本经营收益，分别纳入公共预算和国有资本经营预算进行管理和使用，以期体现既有利于政企分开、政资分开，又有利于深化国有资产管理和营运效率改革的目标。
因此，公共预算和国有资本经营预算是两个相对独立的预算体系，既各自独立又有一定的内在联系。从联系来说，两者之间存在着税收缴纳以及财政补贴和转移性收支的关系，国有资本经营的绩效必然影响公共预算收支，但国有资本金的性质决定了其追求经济效益、保值增值的特征，由此决定了国有资本经营预算须根据财务运行的规律，按照宏观财务预算的要求反映国有资本的经营过程及结果。
二、我国现阶段建立国有资本经营预算的客观必要性
长期以来，我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支一起，混收、混用、混管，这种作法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。如何尽快建立国有资本经营预算，以单独反映国有资本经营活动状况，确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行，已成当务之急。因此，我国现阶段建立国有资本经营预算的现实意义主要有如下几点：
（一）有利于建立和完善社会主义市场经济体制
随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的职能范围发生了较大的转换，国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体，从而相应要求政企分开、政资分开。这种变化决定了国有企业与政府有着双重关系：一方面，作为独立的市场主体，其对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现；另一方面，作为市场经营主体，其对投资者或产权人的贡献，应通过向出资人上缴投资收益来实现。由此决定了我国政府经济管理职能是双重的。而政府预算作为反映政府活动的范围和方向、保障国家发挥其职能的工具，自然要随着政府职能的转换而进行相应的改进，使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性质的收支，就是要分别建立公共预算和国有资本经营预算，政府负责对企业实行有效的产权制约、引导和监控，维护国有资产的合法权益；企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度，承担国有资本保值增值的法律责任。基于此，通过单独设立国有资本经营预算，集中管理国有资本运营，特别是国有资本收益与再投资活动，有助于在预算制度方面，将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开。
（二）有利于提高国有资产整体运营效益
党和国家提出的国有经济战略性调整，支持发展混合经济和国有企业改革发展与制度创新等重大举措，已使我国国有经济发生了根本性变化，国有企业有进有退，有所为有所不为的机制正在形成。国有资产正从一般竞争性领域退出，同时增强财政对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位，促进国民经济结构优化和升级，引导和带动整个社会经济的发展。国有资本经营预算的设立，有助于对国有资产实行资本经营，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，最大限度提高国有资本的营运效率，发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。此外，通过设立国有资本经营预算，还有助于对财政投资按其不同性质实行分类管理，克服过去在建设性预算条件下，由于公益性投资与经营性投资不分而导致的财政对基础性设施投入不足问题，促进国有资产运营宏观经济效益的提高。
（三）有利于维护国有资产所有者权益
一、建立国有资产经营预算的必要性
1．维护国有资产所有者权益的必然要求。为了解决国有资产所有者缺位及政府多头干预的问题，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的方针，许多地方成立了国有资产授权经营公司，政府将经营权交给授权经营公司行使。然而由于相应的配套措施、特别是监督机制尚未健全，授权经营公司同样出现了“所有者缺位”的现象，资产经营中所有者权益得不到保障，资产经营收益也不能及时足额上缴。因此，有必要通过建立国有资产经营预算，对企业资产收益分配和产权变动等资产经营活动进行规范。
2．提高国有资产总体运营效益的需要。通过建立国有资产经营预算，可将各部门国有资产经营收益集中起来，纳入自身预算体系，并以效益为核心、以市场为导向进行资本投资规划，解决存量调整和增量投向问题，有利于合理配置资金，真正实现产业结构调整。，我国国有资产总量达10万亿元，各类企业占有的国有资产达7万多亿元，若不能取得盈利，不建立国有资本收益收缴制度，那么建立健全的主义市场经济体制是不可能的。
3．完善国家预算制度的需要。按照建立社会主义市场经济的要求，拓宽财政职能范围，加强财政调控能力，对不同性质的预算资金采取不同的管理，全面反映政府活动的方向，逐步建立和完善国有资产经营预算及社会保障预算，壮大国有经济，提高企业运营效益，最终将为公共财政预算提供更多的收入来源。因此，国有资产经营预算不仅是复式预算的重要组成部分，而且是公共财政预算的重要经济基础。
4．加强国有资产管理的需要。通过建立国有资产经营预算，可建立一套国有资产存量和流量的总账，及时、全面地反映国有资产投入及其产出的数量、效益、结构等情况，为国家提供预警监督信息，为宏观经济调控提供资产数量和质量的依据，以实现分类指导，对国有经济进行战略性调整，实现国有经济的“有进有退”。
二、建立国有资产经营预算的目标
1．加强对国有资产的整体规划和调控，进一步规范国有资产管理、监督、运营主体之间的关系，以实现国有资产权益的最大化。
2．进一步明确和落实国有资产出资人的收益权，完善收益分配的管理程序，维护国有资产出资者的合法权益。
3．强化国有资产运营的过程监控，加强国有资产经营收益管理，提高国有资产运营质量。
4．形成一套既符合国有资产管理需要，又能体现国有资产授权经营公司内部规范化运作的制度及程序。
三、国有资产经营预算与公共财政预算的区别
1．依据权能不同。国有资产经营预算依据的是国有资产所有权及其派生出来的收益索取权和支配权；公共财政预算依据的则是国家公共权利及其派生出来的对国民经济收入的分配和再分配权。
2．目标取向不同。国有资产经营预算目标是追求经济效益的最大化；公共财政预算侧重于实现最佳社会效益。
3．收支范围不同。国有资产经营预算收支范围限于国有资产经营企业或占用企业；公共财政预算收支范围涉及全社会所有的经济成分，其范围比前者大。
4．收支形式不同。国有资产经营预算收入以收缴经营利润为主，支出则以投资形式出现，资金具有周转性、有偿性特征；公共财政预算收入以税收为主，支出则采用拨款方式，主要用于社会公共支出，资金具有一次性、无偿性特征。
5．管理手段不同。国有资产经营预算中所有者与经营者之间以产权为纽带，二者之间是地位平等的民事契约关系；公共财政预算中管理者与被管理者之间是不平等的行政隶属关系。
6．筹资渠道不同。国有资产经营预算除收取收益外，还可以通过发放贷款、发行股票和债券、实行股份制等形式向银行、单位、个人及外商筹集资金，比公共财政预算的筹资更具多样性、灵活性和广泛性。
四、国有资产经营预算的基本
1．国有资产经营预算报表体系。主要包括国有资产经营预算收支表、相关附表和编制说明书等。其中，国有资产经营预算收支表是指通过运用收入、支出类科目，反映国有资产主要资金来源及其使用方向。不同类型的编制主体，政府或授权经营公司的国有资产经营预算收支表内容是有差异的；即使是同一类型的编制主体，不同地方、不同时期的有关内容也是可以不同的，有逐步完善的过程。在国有资产授权经营公司的国有资产经营预算收支表中，收入项目包括国有资产经营收益、资本性融资收入、其他收入及历年结余收入等；支出项目包括国有资产运营支出、资本投入、债务性支出、其他支出及结转支出等，不同类型的国有资产授权经营公司，其经营预算收支表可以有所调整；附表则主要为资产负债表、损益表、现金流量表等；编制说明书则是对报表中主要指标的形成及变动原因进行详细说明。
2．国有资产经营预算的配套制度。①明确资产经营者的财务责任，包括财政部门作为出资人在资产和财务管理方面的责任，以及对投入国有资本在资产和财务管理方面的责任；②明确与财务责任相关的考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来，建立一套完善的国有资本保值增值考核与评价体系、经营者激励机制和风险责任制度；③建立有效的外部财务监督机制，对投入国有资本的企业派驻财务总监，委托中介机构进行审计、监督和反映企业的经营行为和财务状况；④规范企业筹资和投资行为及方式，包括国有资本的增加和减少、国有股权的设置等；⑤规范企业的成本费用管理，包括工资分配、业务招待费、企业坏账损失、大宗固定资产和流动资产损失、投资损失等项目的监督以及企业捐赠等项目，实施规范的管理办法；⑥监督企业资产重组中的产权变动及其财务状况变化，规范企业的资产重组行为，包括国有企业合并分立、对外投资、转让、质押、担保、国有股减持、关闭破产等国有资本的变动管理，注重国有资本的优化配置，建立国有资本的进入退出机制；⑦规范企业的分配政策，包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等。
五、逐步推进国有资产经营预算工作
1．应将资本预算分为国有资产授权经营公司预算和政府预算两个层面，国有资产授权经营公司预算是基础。在国有资产授权经营公司预算完成后，再汇总国有资产授权经营公司的预算，形成政府预算。在形成政府预算框架阶段，要采取“自下而上、自上而下”的结合，由试点地区和试点经营公司在汇总所属授权经营公司或所属全资、控股公司经营状况的基础上，根据本地区或本公司规划和上年度运行的实际情况，汇编本地区或本公司下年度预算草案。
2．坚持收支平衡原则。明确该预算的管理对象为经营性国有资产。在当前财力状况下，有多少国有资产经营预算收入，就安排多少用于国有资产经营预算支出，预算收入适当留有余地，支出不留缺口。
