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1、城乡交错带土地利用的基本特征
城乡结合部是一个历史范畴，它是社会生产力发展到一定历史阶段时社会经济发展相对一定的社会经济制度而存在的。必须明确的是，研究城乡结合部是以目前的生产力发展水平、行政管理体制和法律制度框架来对它进行考察。
2、建设用地与农业用地矛盾显著
建设结合部是城乡空间一体化的产物。城市的发展需要一定的用地支持，建成区的扩大必将不断蚕食其周围的农业用地（多为肥活的耕地）。既要发展城市，又要实现耕地总量的动态平衡，因此建设用地与农业用地的矛盾日趋突出。
2.1布局不合理，相互干扰
城乡结合部农业用地与非农用地总处在一种相互转换与争夺的过程中，彼此相互干扰程度很大。在结合部，往往居民用地与污染工厂相邻，军队用地与地方生产用地互相穿插，商业用地被夹在教学之中。另外，由于征地时为节省资金，有意避开居民点，形成“城中村”，城乡建设极不协调。
2.2土地利用稳定性差，结构失衡
建设用地的无序扩展，引起土地利用格局分散而混乱。道路的延伸，独立工矿、居民点的兴建使得农业用地支离破碎，既不利于农业生产发展，也不利于城区规划建设的实施。一方面，有些刚建成的工业、居住建筑不久就面临拆迁，如近5年来，许昌市城乡结合部许多农户已经不止一次地历经征地拆迁，搬了建，建了搬；另一方面，投资兴建的菜蓝子基地、水利设施，在城区扩展影响下被迫缩小、迁建，造成产业结构不稳定，外部经济负效应显著。
2.3土地利用不充分，浪费严重
城乡结合部一方面人地关系十分紧张，另一方面又存在着建设用地占地大、建筑密度低、容积率低以及征而不用、浪费严重的现象。不少单位往往因为征地面积过大，征地费用过高，而缺乏建设所需资金，只好在所征土地的修上围墙，或围铁丝网，长期荒废，造成土地资源严重浪费。
2.4生态环境质量下降
由于偏重眼前经济效益，缺乏整体规划与分局，基础设施建设落后于整体开发，配套设施不齐全，商业医疗教育等服务设施缺乏，绿地系统不足等，另外工业污染、农业污染和生活污染“三管齐下”大气、水、地资源遭到破坏，导致生态环境恶化，土地质量下降。
3、土地利用调控对策
3.1对城乡结合部的土地利用实行动态监测
城乡结合部是城市向郊区扩展的重要地带，城市发展总是表现为大片土地成为城市土地，最初的农业景观逐渐被工矿、居民、商业等为主的城市人文景观所取代。由于城市的不断外延，城乡结合部的空间位置和区域不断改变。分析城乡结合部土地利用状况，有些土地利用基本合理，是城市经济发展的客观需要，而另外一些则是人为活动的过度影响，存在乱占滥用的不合理现象。
为了有效加强对城乡结合部的土地管理，需要加强城乡结合部土地利用的动态监测，对土地利用状况及动态变化获得及时准确的了解。监测的方式和手段可以多样，比如，一方面，可以通过航片、卫片的判读解译，获取不同时期土地利用的动态变化；另一方面，可以通过对土地利用监测结果的研究，就可以及时地对土地利用现状做出分析、引导和调控，合理、有效地利用土地资源。
3.2实行土地管理信息化、科学化
传统的土地管理方式和手段高耗、低效而且精确度不高，使得土地管理工作中的时空信息不能及时得到管理和更新。随着信息时代的到来，现代计算机、网络以及现代通信技术飞速发展，以计算机技术、地理信息系统（GIS）和全球定位系统（GPS）为支撑的土地管理软件应运而生，实行城乡结合部土地管理的信息化、科学化，可以及时了解各种土地信息的变化情况，如土地用途变更等，并及时、适当的进行宏观调控和管理，如严格控制非农用地审批，使土地管理达到实时、高效。
4、实现城乡结合部土地可持续利用的战略措施
要实现城乡结合部土地的可持续利用，除采取诸如对城乡结合部的土地利用实行动态监测、实现土地管理信息化和科学化、规范土地市场、依法加强土地管理和利用、加强污染治理、优化城市建设用地的扩展模式、建设土地可持续利用的示范基地与示范工程等一般措施外，还应特别注重以下三方面的战略措施：
4.1制定科学合理的城乡结合部土地发展战略
有关职能部门要与周边乡村的基层组织密切合作，在明确结合部建设的目的和意义，分析政策、市场、技术、人才、资金、信息、区位等方面的条件与优势，准确把握自身不足和外界挑战的基础上，遵循重点突破、发挥优势、整合功能、博采众长等原则，提出具有创新性和操作性的城乡结合部建设与发展的基本方向、指导思想、战略目标、功能分区、建设内容、重点项目、战略部署、组织体系和运作机制等，使城乡结合部的土地管理和利用有章可循。
参考文献：
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[7]谢蓉.城乡结合部土地利用与可持续发展[J].国土开发与整治，1999， 9（1）：42-45.
（一）完成经贸工作年度各项主要指标。（市经贸局负责，市统计局、科技局、外经贸局、工商局、质监局、城乡规划局、国土资源局、发展改革局配合）
（二）大力发展产业集群，促进石材、水泥、不锈钢制品、纺织服装等传统产业保持较快增长。（市经贸局负责，市工商局、科技局、质监局、环保局、发展改革局、国土资源局、城乡规划局配合）
（三）组织现有企业技术改造和技术革新，实施品牌战略，提高企业自主创新能力和核心竞争力。积极支持省驻企业投资新项目，扩大生产，提高经济效益。（市经贸局负责，市科技局、外经贸局、工商局、质监局、城乡规划局、国土资源局、发展改革局配合）
（四）抓好电厂三期、华润西江发电厂、内河核电的申报立项和筹建工作，继续做好粤泷电厂二期、抽水蓄能电站等大项目的有关论证工作，力争今年工作有新突破。（市发展改革局负责，市经贸局、外经贸局、环保局、国土资源局、城乡规划局、供电局、发电厂配合）
（五）切实落实项目工作责任制，进一步完善重点项目抓落实的台帐管理制度，加快在建项目建设进度。（市发展改革局负责，市经贸局、国土资源局、城乡规划局、外经贸局、农业局配合）
（六）加快工业园区建设，重点推进都杨、新成产业转移工业园区规划、建设，跟踪协调县域、镇域工业园区建设。加大园区招商推介力度，大力吸纳珠三角产业转移，落实好异地办工业项目的利益分成政策，促进项目早进园区。（市经贸局负责，市外经贸局、国土资源局、城乡规划局、农业局、质监局、科技局、工商局、林业局、环保局、发展改革局配合）
（七）继续跟踪和落实市高新科技园区报批等各项工作。（市科技局负责，市经贸局、国土资源局、城乡规划局、农业局、质监局、工商局、林业局、环保局、发展改革局配合）
（八）加强对工业经济的服务和协调，做好工业产业发展规划及结构调整，协调解决企业用电、用煤、用油、用地和用工等实际问题。（市经贸局负责，供电局、市劳动保障局、市国土资源局、市安全监管局、市物价局、市发展改革局配合）
（九）加强对重点企业改制上市和股份制改造的指导，加快资本市场的开发利用，发挥好中小企业担保机构效能，积极开展与市内外金融机构的合作，帮助企业解决融资难问题。（市金融办负责，市经贸局、人行市中心支行、银监分局、市工商局配合）
（十）继续推进与高等院校、科研院所合作，继续加强科技服务体系、科技创新体系建设，培育和发展高新技术企业，为工业发展提供科技动力和智力保障。（市科技局负责，市经贸局、农业局、教育局、质监局配合）
（十一）完善招商引资工作层级责任制和考核奖惩制度，加大力度多形式多层次开展招商引资工作，今年力争要引进一批新项目。加强已签约项目的跟踪落实，加强对外资引进项目的协调与服务。（市外经贸局负责，市经贸局、国土资源局、环保局、城乡规划局、农业局配合）
二、以农业产业化为龙头，加快农村经济发展，推进社会主义新农村建设
（十二）完成农业工作年度各项主要指标。（市农业局负责，市统计局、粮食局、林业局、水务局、畜牧水产发展中心配合）
（十三）推广温氏模式和经验，利用我市资源优势大力发展种养业、农产品深加工以及流通业、资源深加工及相关产业。（市农业局负责，市林业局、畜牧水产发展中心、工商局、质监局、科技局配合）
（十四）依托各地农林资源，加强农业招商引资，继续引导龙头企业到石灰岩苦旱镇发展。（市农业局负责，市外经贸局、林业局、工商局、质监局、科技局配合）
（十五）加强名优农产品培育创建力度，大力发展无公害农产品和绿色食品。（市农业局负责，市林业局、工商局、质监局、科技局配合）
（十六）发挥现有农贸专业市场的集散功能，搞活农产品流通；加快粤西泷州农产品交易中心二期和思劳农产品交易市场建设。（市农业局负责，市经贸局、林业局、工商局、质监局、国土资源局、城乡规划局、供销社配合）
（十七）积极发展罗非鱼等水产养殖业，做大做强水产品牌产品。（市农业局负责，市畜牧水产发展中心、质监局、工商局、科技局配合）
（十八）发展林业产业、城市绿化苗木培植和林产品深加工等，提高林业经济效益。继续推进林业生态县建设。（市林业局负责，市经贸局、水务局、公路局、交通局配合）
（十九）全面实施“百万农村青年技能培训”工程，加快农村富余劳动力向非农产业和城镇转移。（市劳动保障局负责，市财政局、教育局、经贸局、农业局、扶贫办配合）
（二十）加大扶贫开发力度，大力实施“智力扶贫”，提高贫困地区和贫困农民的自我发展和到非农产业就业能力，提高扶贫效益。（市农业局负责，市扶贫办、劳动保障局、财政局、教育局、经贸局、工商局、农业局、质监局配合）
（二十一）积极配合省开展新农村建设试点和“百镇万亩、千村千亩改低示范行动”计划，今年内完成4.3万亩中、低产田改造任务。（市农业局负责，市建设局、城乡规划局、卫生局、粮食局、财政局、水务局、国土资源局配合）
（二十二）加快推进农村贫困户危房改造计划，今年完成3500户贫困户危房改造任务，确保在年前基本完成改造任务。（市农业局负责，市民政局、扶贫办、妇联、残联、建设局、城乡规划局、财政局配合）
（二十三）深化农村综合配套改革，全面落实免征农业税、种粮补贴、农机补贴、粮食最低收购价等各项政策。（市农业局负责，市发展改革局、财政局、粮食局、监察局、审计局配合）
（二十四）继续推进生态文明村建设，加快发展农村沼气。今年内完成600条生态文明村建设任务。（市建设局负责，市环保局、卫生局、城乡规划局、农业局、林业局、国土资源局配合）
（二十五）抓好高致病性禽流感等重大动植物疫病的防控工作。[市农业局负责，市畜牧水产发展中心、林业局、工商局、公安局、经贸局、邮政局、交通局、卫生局、海关、出入境检验检疫局（筹）配合]
三、继续加强交通、城建、水利和环保等基础设施建设，努力改善经济发展环境条件
（二十六）积极配合业主单位做好云梧高速公路建设施工的各项服务工作；加快至广西岑溪高速公路（粤境段）申报立项等前期工作。今年内完成云梧高速公路12亿元投入建设任务，完成投入2.12亿元建设改造563.6公里通镇、通村公路建设。（市交通局负责，市发展改革局、公路局、国土资源局、城乡规划局、水务局、林业局、财政局配合）
（二十七）加快六都至高要大湾沿江公路和云城城北至云安高村公路的申报立项工作，争取尽快动工建设。（市交通局负责，市发展改革局、国土资源局、环保局配合）
（二十八）今年内完成投入9251万元建设改造25.2公里国道、省道建设。（市公路局负责，市交通局、国土资源局、城乡规划局、水务局、财政局配合）
（二十九）抓好都杨码头的招商筹建。（市港务局负责，市发展改革局、交通局、城乡规划局、外经贸局、经贸局、国土资源局、财政局配合）
（三十）继续推进罗定至岑溪段铁路筹建工作，争取早日动工建设。（市交通局负责，市发展改革局、城乡规划局、国土资源局、财政局配合）
（三十一）加快市城区道路改造步伐，重点开展兴云中路、兴云西路、城中路、城南路、建设路、河滨路等城区主要道路改造。（市公用事业局负责，市城乡规划局、国土资源局、发展改革局配合）
（三十二）开通河滨南路凤凰桥至金华桥段、河滨西路邓中至过境公路段。（市建设局、房地产开发总公司负责，市城乡规划局、国土资源局配合）
（三十三）继续推进市委党校、市迎宾馆三期、市图书馆、博物馆、档案馆和市老干部活动中心等项目建设。（市建设局负责，市国土资源局、城乡规划局、公用事业局、环保局、供电局、振云公司、老干部局、党校、档案局、文广新局、房地产开发总公司配合）
（三十四）编制公共交通规划，积极发展城市公共交通服务，做好农村客运发展规划。（市交通局负责，市公路局、城乡规划局、公用事业局、汽车运输集团公司配合）
（三十五）加快修编市城区总体规划及“十一五”近期建设规划，完善县城和中心镇控制性详细规划。（市城乡规划局负责，市建设局、国土资源局、环保局、公用事业局、房地产开发总公司配合）
（三十六）继续推进市城区、县城和中心镇住宅小区建设。（市建设局负责，市城乡规划局、国土资源局、环保局、公用事业局、房地产开发总公司配合）
（三十七）切实抓好水利基础设施建设。南山河城区防洪工程、郁南县城防洪工程等水利工程，要争取在年内动工；完成5宗城乡水利防灾减灾工程、23宗小型水库除险加固等工程建设；解决15条水库移民村的住房、饮水、道路等问题。从今年开始，启动农村饮水安全工程建设，分期分批解决全市121万农村群众的饮水安全问题，“十一五”期间解决其中的100.4万人。（市水务局负责，市农业局、城乡规划局、建设局、国土资源局、财政局、卫生局、环保局配合）
（三十八）加快市区生活垃圾卫生填埋场等8个环保项目建设，年内要建成市区麻鸡坑生活垃圾填埋场、罗定生活污水处理厂二期工程、市区南山河1至4号陂清淤工程和云城河口石材废渣综合利用建材厂等4个项目。（市环保局负责，市公用事业局、建设局、城乡规划局、国土资源局配合）
四、走“三化”路子，大力推进县域经济发展
（三十九）大力发展县域特色产业，着力培育县域优势产业、优势企业和优势产品。（市经贸局负责，市发展改革局、国土资源局、科技局、质监局配合）
（四十）发展壮大商贸流通、交通运输、餐饮旅馆等各类服务业。（市经贸局负责，市交通局、供销联社、城乡规划局、国土资源局、工商局配合）
（四十一）开展创建全国优秀旅游城市活动，争取年通过国家旅游局验收。帮助各县（市）发展旅游业，指导、推动旅游强县的创建工作。（市旅游局负责，市府办、财政局、统计局、建设局、城乡规划局、国土资源局、发展改革局、公用事业局、交通局及其他各创优工作责任单位配合）
（四十二）落实加快民营经济发展的优惠措施，依法放宽准入条件和领域；引导和支持民营企业创新经营机制实行股份制改造，推动民营企业资本合作，逐步培育发展主业突出、市场竞争力强的民营企业集团。完善民营经济服务体系，积极为民营企业做好用地、用水、用电、招工、人才引进、科技引进、创立品牌等服务工作。（市经贸局负责，市科技局、劳动保障局、人事局、质监局、国土资源局、工商局、金融办、工商联、供电局、市自来水公司配合）
（四十三）继续大力推进镇域经济发展，开展招商引资，重点引进各类资源加工型和劳动密集型企业;继续加快专业镇建设，发展和壮大镇域特色产业。（市经贸局负责，市农业局、外经贸局、工商局、科技局、环保局、发展改革局、国土资源局、城乡规划局配合）
（四十四）抓紧建设和配套完善市区环卫设施。（市公用事业局负责，市建设局、城乡规划局、国土资源局、环保局配合）
五、进一步加强外经贸工作，做大外源型经济
（四十五）完成外经贸工作年度各项主要指标。[市外经贸局负责，市统计局、市经贸局、海关、市外事侨务局、出入境检验检疫局（筹）、市贸促会、市外管局配合]
（四十六）认真组织好第三届中国（）国际石材科技展览会，积极参加省组织的粤港、中东、欧洲等经贸活动。（市外经贸局负责，市经贸局、外事侨务局、贸促会、工商局、环保局、国土资源局、物价局、文广新局配合）
（四十七）进一步扩大我市产品出口规模，鼓励和支持民营企业获取出口经营权，扩大出口。实施科技兴贸，优化出口商品结构。[市外经贸局负责，市经贸局、海关、外事侨务局、出入境检验检疫局（筹）、市贸促会配合]
（四十八）抓紧“出入境检验检疫局”的筹建，加快建立石材和不锈钢两个保税仓，优化口岸服务工作。[市外经贸局负责，海关、出入境检验检疫局（筹）、市港务局配合]
（四十九）巩固和开拓国际市场，引导和支持有条件的企业到境外开设分支机构，拓展发展空间，扩大对外合作。（市外经贸局负责，市经贸局、外事侨务局、贸促会、工商局、环保局、物价局、文广新局配合）
六、完善财政管理体制，进一步强化财税工作
（五十）完成年度一般预算收入指标，力争财政综合增长率在全省的排位稳中有升。（市财政局负责，市统计局、国税局、地税局、监察局、审计局配合）
（五十一）继续推进各类政府资源的开发和管理。（市国资委负责，市财政局、发展改革局、建设局、国土资源局、水务局、城乡规划局、房管局、公用事业局、振云公司配合）
（五十二）严格依法治税，努力提高征管水平，完成年度税务工作各项主要指标。（市国税局、地税局负责，市财政局、经贸局、工商局、海关配合）
（五十三）加强“收支两条线”管理，进一步规范非税收入管理。（市财政局负责，市监察局、审计局配合）
（五十四）进一步调整优化财政支出结构。加大财政对农业、科技、教育、文化、公共卫生、重点项目和就业、社保等方面的投入。（市财政局负责，市监察局、审计局配合）
（五十五）积极推进国库集中支付改革，积极稳妥推进财政支出绩效评价，控制财政举债规模，完善政府采购制度。建立健全与公共财政体制相适应的行政事业单位资产管理体制。（市财政局负责，市监察局、审计局、国资委、建设局、招标采购中心配合）
（五十六）继续深化预算执行审计，涉及人民群众切身利益资金的审计，以及开展效益审计，提高财政资金使用效益。（市审计局负责，市财政局、监察局配合）
七、加强资源节约和环保工作，发展循环经济，建设节约型社会
（五十七）以耗能行业为重点，大力推行清洁生产、节能降耗和资源综合循环利用。支持创建循环经济示范县和示范企业。加快循环经济相关技术的研发，逐步淘汰能耗高、效率低、污染严重的技术和设备。年度单位国内生产总值能源消耗比上年下降3%。（市经贸局负责，市发展改革局、环保局、建设局、科技局、供电局、城乡规划局、国土资源局配合）
（五十八）加强环境保护和生态建设。继续加强西江、南江河、新兴江、南山河综合治理，加强农村水资源污染治理，切实保护饮用水源。严格执行建设项目的环保准入制度，加快建立重点污染源信息动态管理系统和重点企业环保信用档案。加强环保监督和执法，严厉查处违法排污行为。（市环保局负责，市经贸局、建设局、城乡规划局、国土资源局、林业局、水务局配合）
（五十九）加强森林资源保护，加快生态公益林体系建设，切实纠正因发展经济而破坏林业生态建设行为，继续开展绿色城镇、绿色学校、绿色社区、生态示范区等绿色创建活动，营造绿色生态屏障。（市林业局负责，市财政局、民政局、农业局、国土资源局、城乡规划局、文广新局、教育局、公用事业局配合）
（六十）实施矿山地质环境恢复治理工作。（市国土资源局负责，市环保局、建设局、城乡规划局配合）
（六十一）加强地质灾害调查、监测、防治工作。（市国土资源局负责，市环保局、水务局、科技局、建设局、城乡规划局、气象局配合）
（六十二）提高气象预警预报能力。（市气象局负责，市文广新局、日报社配合）
（六十三）广泛开展节能、节水、节材、节地等资源节约活动。广泛宣传和动员全社会共同参与节约型机关、企业、学校、社区创建活动。（市文广新局负责，市经贸局、市环保局、市国土资源局、市城乡规划局、市教育局、市公用事业局、日报社、市自来水公司配合）
八、努力解决好与人民群众切身利益密切相关问题，推进和谐建设
（六十四）扩大城乡就业门路，今年要努力创造3万个以上新增就业岗位；落实就业再就业扶持政策，帮助国有集体企业下岗人员实现再就业；统筹做好大中专学校、职业技术（技工）学校毕业生和复退军人以及城乡新增劳动力就业工作。抓好市技工学校和罗定技工学校的扩建工作。完成年度就业工作指标。（市劳动保障局负责，市民政局、财政局、经贸局、国税局、地税局、工商局、农业局、扶贫办、质监局配合）
（六十五）加大劳动监察力度，规范企业用工行为，坚决制止和查处拖欠工资、侵犯劳动者权益等行为。（市劳动保障局负责，市建设局、经贸局、外经贸局、总工会、妇联、工商联配合）
（六十六）加快城乡社会保障体系建设，完善城乡特殊困难群众的社会救助体系。确保养老统筹金当期收支平衡和社保待遇按时足额发放。健全对被征地农民的合理补偿和安置机制，认真解决失地农民的就业、养老保障和生活出路问题。（市劳动保障局负责，市经贸局、外经贸局、财政局、工商局、国土资源局配合）
（六十七）加强住房公积金管理。（市住房公积管理中心负责，市财政局、人事局、审计局、监察局配合）
（六十八）抓好廉租房建设，逐步解决全市城镇住房困难户住房；加强城区经营场所房屋安全和出租房屋管理。（市房管局负责，市建设局、财政局、审计局、监察局、民政局、妇联、残联、公安局、文广新局、城乡规划局、工商局、公用事业局配合）
（六十九）加强社保费征收和管理。（市地税局负责，市劳动保障局、社保基金局、财政局、工商局、经贸局、外经贸局配合）
（七十）进一步巩固和推进新型农村合作医疗工作；建立健全低保、五保对象医疗救助制度，推进医疗救助工作，解决低保、五保对象“医疗难”问题。（市卫生局负责，市财政局、审计局、农业局、民政局配合）
（七十一）认真落实好推行农村免费义务教育政策。（市教育局负责，市财政局、公安局、审计局、监察局配合）
（七十二）落实安全生产责任制，严格执行安全生产许可制度；加大投入改善安全生产条件，强化企业安全主体责任，强化安全生产执法，加大对矿山、危险化学品、烟花爆竹、消防、道路交通、建筑施工等领域的安全监管工作力度。（市安全监管局负责，市经贸局、市交通局、市公路局、市公安局、市公安消防局、市国土资源局、市建设局、市农业局、海事局、市食品药品监管局、市质监局配合）
（七十三）继续深入整顿和规范市场经济秩序。（市经贸局负责，市工商局、公安局、科技局、金融办、国土资源局、建设局、农业局、食品药品监管局、质监局配合）
（七十四）加快社会信用体系建设，严惩无照经营、抽逃出资、虚假出资、制假售假、商业欺诈、走私贩私、偷逃骗税、金融诈骗和侵犯知识产权等行为，以及传销和变相传销活动。（市工商局负责，市经贸局、公安局、科技局、金融办、国土资源局、建设局、农业局、国税局、地税局、食品药品监管局、质监局配合）
（七十五）严厉打击商业贿赂。（市监察局负责，市工商局、公安局、经贸局、财政局配合）
（七十六）加快农村药品监督网和供应网建设，开展食品安全专项整治。（市食品药品监管局负责，市工商局、经贸局、公安局、农业局、质监局、卫生局、畜牧水产发展中心配合）
（七十七）加强社会治安综合治理，维护社会稳定。严厉打击“双抢”、“双盗”等多发财犯罪、有组织犯罪、犯罪以及严重暴力犯罪。加强娱乐场所管理，深入推进城市社区和农村治安防范工作，营造良好治安环境。（市公安局负责，市司法局、法制局、综治办、文广新局配合）
（七十八）深入贯彻实施《条例》，完善领导接待和包案责任等制度，切实解决群众反映的热点难点问题，有效预防和处置群体性突发事件。（市局负责，市法制局、公安局、司法局、民政局配合）
九、全面发展各项社会事业，加强精神文明建设
（七十九）继续推进社会主义思想道德建设。加强社会公德、职业道德、家庭美德教育和现代公民教育。深入开展群众性精神文明创建活动。（市文广新局负责，市总工会、市妇联、团市委、日报社配合）
（八十）重点发展职业教育，抓好市职业技术学校、罗定市电子工业学校的新建和罗定职业高级中学、郁南县中等职业学校、新兴县理工学校的扩建工作。大力发展普通高中教育，抓好新兴慧能中学和郁南实验中学的建设。继续抓好中小学布局调整。积极实施农村中小学校生活设施改造工程和农村中小学“新装备”工程。继续深化“一机两语”教育，全面提高教育教学质量。（市教育局负责，市财政局、发展改革局、城乡规划局、国土资源局、建设局、劳动保障局、环保局配合）
（八十一）努力营造良好的干事创业环境，加强人才的引进和培训工作。（市人事局负责，市科技局、教育局、卫生局、经贸局配合）
（八十二）加强农村基层文化建设，全面构建公共文化服务体系；繁荣文化事业，加强文化市场管理，促进文化产业发展。整合文化资源，加大文化遗产的保护力度；实施有线电视数字化转换工作，扩大广播电视无线发射覆盖面。（市文广新局负责，市工商局、公安局、民宗局配合）
（八十三）推进医疗体制改革，规范医疗服务项目和收费，规范药品和医疗器械集中招标采购行为；加强疫情监测，严控人禽流感、传染性非典型肺炎、狂犬病和艾滋病等重大疾病发生。加强农村卫生工作，加快发展中医药事业。做好迎接全省卫生城市检查工作。抓好红十字会体制改革。完成80条省级卫生村创建工作。建立社区卫生服务网络，突出解决群众“看病难”问题。（市卫生局负责，市纠风办、监察局、建设局、国土资源局、城乡规划局、财政局、民政局、审计局、工商局、公用事业局、招标采购中心配合）
（八十四）深入开展全民健身活动，今年内完成全民健身广场健身综合楼建设；做好省“十二运”、省第五届残运会和省第三届少数民族传统体育运动会备战参赛工作（市体育局负责，市财政局、城乡规划局、建设局、发展改革局、环保局、教育局、公安局、卫生局、文广新局、机关事务管理局、残联、民宗局配合）
（八十五）坚持完善人口和计划生育目标管理责任和利益导向机制，综合治理出生人口性别失衡，开展创建“无政策外多孩生育镇（街）和无政策外生育村（居）”活动，开展创建计生优质服务先进县活动。完成年度各项计生指标。（市人口计生局负责，市农业局、监察局配合）
（八十六）支持和加强国防建设，大力推进创建省双拥模范城工作。（市民政局负责，市双拥工作领导小组各成员单位配合）
十、以提高行政能力为重点，建设人民满意政府
（八十七）加强民主法制建设，推进依法行政。（市法制局负责，市司法局、监察局配合）
（八十八）加快政府职能转变，深化行政审批制度改革，规范行政审批程序，加快电子政务建设，建立健全各种突发事件应急机制。（市府办负责，市法制局、监察局、信息产业局、政府行政服务中心配合）
一、进一步提高思想认识。近来年，中央、省、市三令五申要求实行最严格的土地管理制度，严厉打击违法用地行为，切实保护耕地，对违法严重的地区实施问责。各级各部门要切实提高思想认识，认清当前面临的严峻形势，正视我县存在的违法占地和违规建设方面问题，把严厉打击违法占地和违规建设工作列入重要议事日程，作为优化发展环境和促进经济社会可持续发展的一件大事，抓实抓好抓出成效。要加强协调，搞好配合，认真履职，树立“全县一盘棋”的思想，形成打击违法占用土地和违反城乡规划建设的高压态势。
二、进一步加强组织领导。县政府成立汝城县打击违法占地和违规建设行为工作领导小组，由县政府副县长钟玉龙同志任组长，县政府副处级干部谭纯明同志任副组长，县法院、政府办、监察局、国土资源局、公安局、司法局、住建局、城乡规划局、房产局、财政局、经信局、工商局、广电局、郴电国际汝城分公司、自来水公司等单位负责人和各乡镇乡镇长为成员。领导小组下设办公室，由朱红专同志兼任办公室主任。各乡镇人民政府要成立相应的组织机构，明确分管国土和规划的领导及联络员负责抓好此项工作，相关单位要指定专人负责此项工作。
三、进一步加大宣传力度。要组织开展声势浩大的宣传活动，充分利用广播、电视、咨询台、宣传车等多种宣传方式，多渠道、全方位宣传《土地管理法》和《城乡规划法》等法律法规和政策。国土资源、城乡规划、司法等部门要组织开展“送政策下乡”活动，摆设宣传摊点，印发宣传资料，向群众讲解相关法律法规。新闻宣传部门要加强对国土资源和城乡规划相关法律法规的宣传，公开曝光典型案件。各乡镇要组织召开村组干部座谈会，专题讲解国土资源及城乡规划的法律法规和政策，提高村组干部的法制意识，引导广大人民群众学法、懂法、守法。要在全县范围内营造打击违法占地和违规建设的浓厚氛围，各乡镇悬挂、张贴打击违法占地和违规建设方面的横幅、标语不得少于20条(其中固定宣传标语不得少于2条)。
四、进一步落实工作职责。各级各部门要明确职责，严格按照法律法规的规定及县政府的要求，认真履行工作职责，积极配合打击违法占地和违规建设行为。要建立健全打击违法占地和违规建设的联动责任机制，部门与部门之间、乡镇与部门之间要加强沟通和协作，形成工作合力，提高工作效率，在巡查、审批、监管、打击等方面要实现信息共享、部门联动、统一行动。县政府将此项工作列为乡镇年度考核内容，若因领导不重视、履职不到位，或对违反《土地管理法》和《城乡规划法》的行为不制止、不查处、不报告的，出现违章建筑并造成不良后果的，将依法依纪追究乡镇及相关单位主要负责人和相关责任人的责任。
乡镇人民政府：负责辖区内的巡查、制止和打击违法占用土地建房和违反城乡规划建设的行为。每个行政村(居委会、社区)必须明确一名村干部负责，实行网格式管理，建立健全巡查台帐，确保违法用地和违规建设行为在第一时间发现、第一时间制止、第一时间打击。积极配合行政主管部门查处违法占地和违规建设行为。组织开展打击违法占地和违规建设行为的专项行动，坚决拆除违法、违章建筑。
法院：负责国土资源及规划部门移送的违法案件的依法审理和依法强制执行。
政府办：协调各乡镇、部门工作；牵头组织开展集中拆违行动；对各单位工作开展情况进行跟踪督查。
监察局：督促乡镇及部门认真履行工作职责，对工作中存在失职、渎职的行为依法依纪追究责任。
国土资源局：负责土地动态巡查，及时发现、制止、报告、查处违法占地行为，配合政府、司法机关违法占地修建的建筑物。
公安局：立案侦查违法占地构成刑事犯罪的违法行为，打击阻碍执法、扰乱治安秩序的不法行为，为打击违法占地和违规建设工作保驾护航。
司法局：协助抓好《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律法规的宣传。
住建局：严格施工许可审查。对未办理用地许可和规划许可的，不得办理建设施工许可等手续；依法查处违法施工行为。
城乡规划局：负责依法查处违反城乡规划建设的违法行为。
房产局：严格房产证的办理工作，对未办理用地许可和规划许可的，不得发放房产证。
财政局：为打击违法占地和违规建设工作提供经费保障。
经信局：负责督促供电部门停止向未办理用地手续和规划手续的建设工程供电；依法查处非法供电、盗电行为。
广电局：负责《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律法规及打击违法占地和违规建设行为专项行动的宣传报道。
工商局：对存在违法用地和违规建设且未处理到位的商铺，不得发放工商营业执照，并依法查处非法经营行为。
郴电国际汝城分公司：加强用电管理。不得给未办理用地许可证和规划许可的建设工程供电，对已供电的要立即停止供应。
第二条市城市规划建设区范围内的各类建设用地变更使用性质，适用本规定。
第三条本规定所称建设用地使用性质，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（）的大类进行分类。
第四条市城乡规划行政主管部门负责本市城市规划建设区内建设用地使用性质变更的管理工作。市国土资源、住房城乡建设、监察等部门按照各自职责协同做好建设用地使用性质变更管理工作。
第五条市城乡规划行政主管部门应严格按照城市总体规划、控制性详细规划确定的建设用地使用性质和要求进行管理，不得擅自变更。
第六条建设单位应当严格按照市城乡规划行政主管部门确定的建设用地使用性质进行开发建设，任何单位和个人不得擅自改变。
第七条满足环境容量要求，符合建设、消防、卫生、文物保护等相关规定，且符合下列条件之一的，可以申请变更规划建设用地使用性质：
（一）国家、省、市的有关政策发生变化的；
（二）城市总体规划、控制性详细规划和专项规划变更或者修编，造成地块开发建设条件发生变化的；
（三）因城市基础设施、公益性公共设施、重大项目建设等原因，导致地块的建设条件发生较大变化的；
（四）法律、法规规定的其他情形。
第八条申请变更建设用地使用性质按以下程序办理：
（一）申请。建设单位向市城乡规划行政主管部门提交变更申请报告和变更方案。变更申请报告包括建设用地基本情况、规划许可情况、变更建设用地使用性质的理由、变更幅度等内容。变更方案包括变更前、变更后的修建性详细规划方案。
（二）受理。符合本规定第七条所列情形之一的，市城乡规划行政主管部门应予受理。
（三）论证。由市城乡规划行政主管部门组织召开专家论证会，对变更的必要性、可行性和科学性进行论证，提出论证意见。
（四）公示。经论证可以变更建设用地使用性质的，由市城乡规划行政主管部门对变更方案进行公示。必要时，组织召开听证会。
（五）报批。市城乡规划行政主管部门应当依法提出变更建议，并附变更申请报告、专家论证意见、公示及听证情况、规划变更方案，报市政府批准。
（六）许可。市政府批准后，市城乡规划行政主管部门应将变更后的建设用地使用性质的情况抄告市国土资源部门，市城乡规划行政主管部门根据市国土资源部门的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》或其他有关文件，办理规划许可变更手续。
第九条市城乡规划行政主管部门应严格监督规划的实施，加大执法力度，对在建设过程中擅自改变规划建设用地使用性质的，必须坚决制止，并依法进行处罚。
第十条市住房城乡建设行政主管部门应当根据《建设工程规划许可证》等相关资料核发《建筑工程施工许可证》，并督促施工单位按照审定的施工图施工。
第二条本办法适用于全县农村宅基地的利用和管理。
第三条县国土资源局负责全县村民宅基地的审批和管理工作；各国土资源所负责本辖区内农村村民宅基地申请材料的组织、调查、初审和上报工作。
县建设局负责全县城乡规划的编制和建设手续的审批。
各乡（镇）人民政府负责审核本辖区内村民宅基用地是否符合土地利用总体规划和城乡建设规划，是否符合建房条件，配合县国土资源局、县建设局进行逐宗落实。
第四条城镇居民不得以任何名义在农村购置宅基地。县国土资源局不得为城镇居民在农村购置的宅基地办理任何审批手续。
第五条坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。城镇每户不超过一百三十三平方米（二分）；平原每户不超过二百平方米（三分）；山区每户不超过二百六十七平方米（四分）。
第六条新农村建设鼓励集中建住宅楼。县国土资源局根据农村村民宅基地标准和住宅楼面积审查用地。
第七条农村村民申请宅基地实行预报制度。
县国土资源局各国土资源所按照土地利用总体规划、县县城总体规划、城乡规划，对所需建房户进行调查摸底，以村为单位预报下年度建房户名单。县国土资源局根据预报计划及上级下达的农村宅基地占用农用地的计划指标，向各国土资源所下达本年度村民宅基地用地指标。
因地质灾害、洪涝灾害、项目拆迁、旧村改造等原因，需要异地建房的，经县国土资源局会同县建设局、乡（镇）人民政府核实后可特事特办。
第八条农村村民申请宅基地，必须遵循以下原则：
（一）符合土地利用总体规划、城乡建设规划、土地利用年度计划的原则；
（二）坚持节约和集约用地的原则；坚持实施城乡规划和土地整理相结合的原则；
（三）坚持村民新建、改建、扩建住宅，充分利用村内空闲地、老宅基地以及废弃地的原则；
（四）坚持对宅基地占用的耕地由村集体经济组织或村民小组组织进行补充耕地的原则；
（五）坚持按规定履行审批手续，依法用地的原则。
第九条农村村民符合下列条件之一的，可以申请使用宅基地。
（一）具有农村户口的村民无宅基地的；
（二）申请宅基地使用权的户主是达到法定年龄的完全民事行为能力人；
（三）按《婚姻法》有关规定，确需分户建房,现有宅基地面积低于规定标准的；
（四）因发生或为防御自然灾害需要搬迁或为实施城乡规划需要调整宅基地的；
（五）拟在实施统一规划建设的中心村新建、扩建住房的；
（六）因公共设施、公益事业建设需要或国家建设征收土地等原因需要重新安排宅基地的。
第十条凡有下列情况之一的不得申请宅基地
（一）非本集体经济组织成员；
（二）原有宅基地面积超过规定面积的；
（三）原有住房出租、买卖、赠与的；
（四）原有住房用以经商办企业的；
（五）未到法定婚龄，且无独立生活条件的；
（六）其他。
第十一条村民宅基地严禁占用基本农田。县国土资源局各辖区国土资源所对申请户实地调查后核实拟用地位置是否在基本农田保护区内，属基本农田保护区内的不得发放《县农村村民宅基地申请审批表》。
第十二条农村集体经济组织或者村民委员会应当保证至少有一个子女与其父母共同占用同一处宅基地。
第十三条为了建立统一的协调管理机制，使农村村民宅基地审批和管理规范化，宅基地必须按以下程序审批：
（一）符合申报条件的村民建房时应向村民小组或村委会提交书面申请；
（二）村、组在接到申请后及时召开村委会会议或村民代表会议研究,经村委会或村民代表和参会人员在会议记录上签字确认后,将申请人的情况在本集体经济组织内进行公告，公告日期不应少于七日；
（三）经核实符合申请宅基地条件的申请户，由村委会签署意见，连同会议记录和公告结果一并报县国土资源局辖区国土资源所。对二曲镇、哑柏镇、广济镇、马召镇、终南镇、楼观镇、尚村镇、集贤镇建制镇所在地规划区范围内的建房户向所在乡（镇）人民政府提出申请，由乡（镇）人民政府报县建设局核发乡村建设规划许可证。
（四）县国土资源局辖区国土资源所受理宅基地申请后，应在十五个工作日内审查申请是否符合条件，拟用地是否符合土地利用总体规划，乡（镇）人民政府审核是否符合城乡建设规划。辖区国土资源所、乡（镇）人民政府以及村组干部联合调查后在《县农村村民宅基地调查表》上签署意见；
（五）县国土资源局依据住房困难程度按先急后缓的原则，初步确定申请对象，按照当年度分配下达的宅基地占用农用地计划指标，符合条件的发放《县农村村民宅基地申请审批表》。对二曲镇的镇丰村、镇东村、八一村由县国土资源局二曲国土资源所会同二曲镇人民政府以及所在村村委会共同研究发放《县农村村民宅基地申请审批表》（审批表采用一式四份形式审批并发放，取消原《宅基地批准证》）；
（六）审批表经组、村和乡（镇）人民政府签署意见后，由县国土资源局辖区国土资源所初审汇总后,报县国土资源局，由县国土资源局依法审批；
（七）批复下发后，县国土资源局应将审批结果在申请人所在村组进行公告，公告期应不少于五天；
（八）公告期满之日起十五日内，乡（镇）人民政府会同县国土资源局辖区国土资源所和村、组管理人员按照批准面积、规划位置和原现场勘查情况，进行放线定界。二曲镇、哑柏镇、广济镇、马召镇、终南镇、楼观镇、尚村镇、集贤镇建制镇所在地规划区范围内的由县建设局办理建审手续后会同以上单位进行放线定界；
（九）村民住宅建成后，县国土资源局辖区国土资源所和所在乡（镇）人民政府、村、组对照原批准的四址、面积和其它审批内容进行实地核查后，在《县农村村民宅基地申请审批表》上加盖印章予以认定。村民应向辖区国土资源所提出土地登记申请，国土资源所按照相关法律法规和土地登记程序办理土地登记手续，报县国土资源局颁发《集体土地使用证》。
第十四条原宅基地的处理。
经批准异地新建住宅，原宅基地须交回集体时连同《村民宅基地批准证》和《集体土地使用证》交县国土资源局辖区国土资源所，按程序办理注销登记手续。否则，新批宅基地不予定点放线。对于强行占用土地的，以非法占用土地进行处理。
确实需要在原住房暂住过渡的建房户，应向村民委会写出限期拆除保证书，期限不得超过一年，并将保证书原件报县国土资源局辖区国土资源所备案。逾期不拆除的，由县国土资源局按照有关规定，申请人民法院依法拆除，所需费用由当事人承担。
第十五条有下列情况之一的，农村集体经济组织、村民委员会、村民小组可以申请收回土地使用权；
（一）为实施城乡建设规划，需要调整宅基地的；
（二）为公共设施和公益事业建设，需要调整宅基地的；
（三）不按照批准用途建设使用连续达两年以上的；
（四）宅基地依法批准并划定后，超过一年未建房的；
（五）因迁移等原因不再使用和已失去居住使用价值的房屋占用宅基地的。
第十六条集体土地使用权被依法收回的，当事人或本集体经济组织应当自收到通知之日起三十日内，向县国土资源局申请办理集体土地使用权注销登记，交回原宅基地使用权人的《集体土地使用证》。
第十七条对已办理宅基地审批手续因特殊原因超过一年未建设的,宅基地使用权人可重新提出申请，由县国土资源局复审并按本办法有关规定办理。
第十八条农村村民宅基地收费，除有关部门按现行有关法律、法规征收有关税费外，任何单位不得搭车收费。
第十九条宅基地审批应当提交下列材料。
（一）村民需使用宅基地的申请；
（二）户籍证明（居民身份证、户口薄或公安部门的农业户籍证明）；
（三）县农村村民宅基地申请审批表；
（四）二曲镇、哑柏镇、广济镇、马召镇、终南镇、楼观镇、尚村镇、集贤镇建制镇所在地规划区范围内的提交乡村建设规划许可证；
（五）缴纳有关税费票据复印件；
（六）其他有关材料。
第二十条已建成的不符合土地利用总体规划，乡村建设规划的住宅不得重建、扩建。
第二十一条有下列行为之一的，均属违法用地和违章建筑，由县国土资源局、建设局或乡（镇）人民政府根据相关法律法规，依法予以处理。
（一）未经批准，非法占用土地建住宅的；
（二）采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的；
（三）超过批准数量，多占土地的；
（四）买卖或者以其他形式非法转让宅基地的；
（五）擅自改变定点位置的；
第一条为加强我县城乡规划建设和用地的监督管理，推进城乡统筹发展，遏制和打击违法用地、违法建设行为，实现土地卫片执法检查“零”问责目标。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《省城乡规划条例》以及有关法律法规，结合我县实际，制定本办法。
第二条使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
第三条本办法所称建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游设施用地、军事设施用地等。
本办法所称规划区，是指县城、乡（镇）和村庄的建成区及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。县城规划区范围内的乡（镇）和村庄，乡（镇）规划区范围内的村庄，不单独划定规划区。
第二章城乡规划建设和用地管理
第四条县城、乡（镇）和村庄应当分别编制县城规划、乡（镇）规划和村庄规划；县城总体规划、乡（镇）总体规划确定的建设用地范围，应当编制控制性详细规划；县城乡规划主管部门和乡（镇）人民政府可以组织编制重要街区、重点景观区、广场、公园、大型公共服务设施用地、重要交通枢纽用地以及其他重要地块的修建性详细规划。
第五条规划建设用地范围内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，县城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分；未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的审批、核准、备案文件、环评和国有土地使用权出让合同，向县城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
第六条规划建设用地范围内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当在申请划拨土地前，持选址意见书和建设项目批准、核准或者备案文件以及规定比例尺地形图等相关材料，向县城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请。
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县国土资源部门申请用地，经县人民政府审批后，由县国土资源部门办理划拨用地手续。
第七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜土地。已经办理审批手续的非农业建设用地，一年以上未动工建设的，征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满两年未动工建设的，由县人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。因不可抗力等原因造成动工开发延迟的除外。
第八条规划建设用地范围内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须依法申领建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证。
第九条县城规划建设用地范围内规划建设和用地按以下要求控制：
（一）在国有出让土地上进行建设，必须符合批准的控制性详细规划或国有建设用地使用权出让时的一般规划条件的要求。建设单位和个人不得随意改变国有出让土地使用规划条件，确需改变的必须按相关规定报经批准，重新签订合同或补充合同，按规定足额补缴土地出让金和相关税费后，办理用地批准手续。
（二）在符合划拨用地目录的国有划拨土地上进行建设，必须符合批准的控制性详细规划要求。
在不符合划拨用地目录的国有划拨土地上不得新建、改建或扩建房屋，但政府在实施征地拆迁中用于安置的和祖居、继承的国有划拨土地上需要建设的，按历史问题分类处理，并办理有关批准手续。
（三）严格控制在县城规划建设用地范围内个人建房，确需建房的按照《县县城规划区个人建房管理暂行办法》执行。
第十条在县城规划建设用地范围外规划建设和用地按以下要求控制：
（一）乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理审批手续。
（二）乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县国土资源部门申请，按批准权限由县级以上人民政府批准。涉及占用农用地的，应依法办理农用地转用审批手续。
乡（镇）企业需要使用土地的，应当持有关批准文件，向县国土资源部门申请，按批准权限由县级以上人民政府批准。涉及占用农用地的，应依法办理农用地转用审批手续。
农村村民建设住宅需要使用土地的，必须提出申请，经村民会议或集体经济组织全体成员同意、乡（镇）人民政府审核，由县国土资源部门报县人民政府批准。涉及占用农用地的，应依法办理农用地转用审批手续。
乡镇企业、公共设施、公益事业等建设，以及农村村民建房，均应按《省城乡规划管理条例》的规定办理乡村建设规划许可证。
（三）农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过160平方米。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
（四）在城镇规划区内农村村民建房，建筑面积控制在50平方米/人以内；在城镇规划区外农村村民建房，建筑面积原则上控制在50平方米/人以内，层数控制在三层以下，因特殊情况需超过上述标准的必须经乡（镇）人民政府审核，由县城乡规划主管部门批准，但每户总建筑面积不得超过250平方米。
第十一条县域范围内，在穿过乡（镇）规划区的国道、省道、县乡道路两侧建设，必须严格按乡（镇）规划的要求退让红线；严禁在河道、干渠两侧等水利设施管护区域内建设。
规划村庄时，同一居民点仅允许在道路一侧选址，而且用地界址距道路边缘必须大于50米。
第三章管理体系与职责
第十二条县强化城乡规划建设和用地监督管理工作领导小组负责对全县范围内城乡规划建设和用地情况进行监督检查。
第十三条按照“属地管理”原则，各乡（镇）人民政府对本辖区内耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用总体规划和土地利用年度计划执行情况、节约集约用地情况、土地执法监管情况，以及乡（镇）和村庄规划编制、执行情况负总责，主要负责人为第一责任人。
乡（镇）人民政府负责本辖区内违法用地、违法建设的查处工作。对违法行为依法责令停止、限期改正；逾期不改正的，由乡（镇）人民政府按照《省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《省城乡规划条例》对违法建设实施拆除。乡（镇）人民政府要建立城乡规划建设和用地信息员制度，明确信息员职责，健全乡（镇）、村（社区）执法监察网络。
村（社区）负责本辖区内违法用地、违法建设的巡查、劝阻工作，并及时向乡（镇）人民政府报告。
第十四条按照“谁主管、谁负责”原则，县有关部门根据各自职能，分别承担遏制和打击违法用地、违法建设的相关工作：
（一）县发展改革部门负责组织相关职能部门对建设项目进行审查，对未能提供县国土资源部门用地预审意见或未经县国土资源部门预审的建设项目，以及未经县环境保护主管部门进行环境影响评价的建设项目，一律不予办理审批、备案、核准手续；对涉及违法用地、违法建设的项目，依法撤销有关批准手续。
（二）县国土资源部门负责相关用地审批，指导和监督违法用地案件的调查、取证、立案、处理工作；负责告知相关部门对涉嫌违法用地的项目暂停办理项目有关批准、许可手续。
（三）县住房和城乡建设部门负责相关规划建设行政审批，指导乡（镇）编制规划，指导和监督行政执法部门查处违法建设案件。
（四）县财政部门负责对土地出让金收支进行监督管理，负责对违法用地、违法建设案件罚没收入实行“收支两条线”管理。县国资办及时接收相关部门移交的罚没物品（包括建筑物及其他设施），并依法予以处置。
（五）县交通、公路部门负责查处国、省、县级公路两侧的违法用地、违法建设，协助乡（镇）人民政府对上述区域的违法建设实施拆除。
（六）县水利部门负责查处位于河道、干渠两侧等水利设施管护范围内的违法用地、违法建设，协助乡（镇）人民政府对上述区域的违法建设实施拆除。
（七）县林业部门负责查处非法占用林地的违法用地、违法建设，负责对林业用地的审批，协助乡（镇）人民政府对上述区域的违法建设实施拆除。
（八）县招商部门在招商引资年度考核中，对有违法用地、违法建设行为的招商项目不予认定。
（九）县环保部门负责对县发展改革部门备案并已经县国土资源部门进行了用地预审的建设项目进行环境影响评价，负责项目竣工环保专项验收。
（十）县公安机关负责维护拆除违法建设现场秩序，及时制止、查处妨碍执行公务等违法犯罪行为，依法立案查处有关部门移送的涉嫌犯罪的违法用地、违法建设案件。
（十一）县纪检监察机关负责对行政执法部门移交的涉及违法用地、违法建设的案件依据相关规定进行问责。
（十二）县检察机关负责对相关国家工作人员涉嫌渎职、贪污贿赂等职务犯罪行为进行立案查处。
（十三）县审判机关负责对行政执法部门依法申请符合条件的、需要强制执行的违法用地、违法建设案件，在规定期限内执行结案。
（十四）其他相关单位（消防、工商、农业、商务、房产、供水、供电、供气、金融、电信等）按照各自职能严格办理审批、许可等手续，加强对违法用地、违法建设的控管。
第四章建立长效机制
第十五条建立综合查治机制。县政府成立县城乡规划建设和用地综合执法大队，负责县城规划区建设用地范围内违法用地、违法建设的巡查和控管，负责对县城规划区建设用地范围内的违法建设实施拆除，指导和支持各乡（镇）违法用地、违法建设执法工作。
分别成立城乡规划建设和用地综合执法中队，负责辖区内县城规划区建设用地范围外违法用地、违法建设的巡查和控管，负责对辖区内县城规划区建设用地范围外的违法建设实施拆除。重大任务时由县城乡规划建设和用地综合执法大队统一调度行动。
其他乡镇分别成立城乡规划建设和用地执法机构，负责本辖区内违法用地、违法建设的巡查、控管工作，负责对本辖区内违法建设实施拆除。
县工业园管委会、县城东北片区开发建设指挥部、县临江产业园建设筹备工作指挥部负责本规划区建设用地范围内违法用地、违法建设的巡查、控管工作，配合乡（镇）人民政府和县城乡规划建设和用地综合执法大队对违法建设实施拆除。
第十六条建立督查协调机制。县强化城乡规划建设和用地监督管理领导小组对全县城乡规划建设和用地管理以及执法监察等情况进行督查，结果报县委、县政府，并视情通报全县；建立联席会议制度、执法监管信息共享制度、联合办案制度、案件移送制度等，保证查处违法用地、违法建设案件过程公开、透明。
第十七条建立联合审批机制。县人民政府集中县相关职能部门对涉及城乡规划建设和用地的事项进行联合审批；乡（镇）人民政府集中乡（镇）各职能单位对辖区内涉及城乡规划建设和用地的事项进行联合审核、审查或审批，属县有关职能部门审查审批的事项报送县相关职能部门审查审批。
第十八条建立考核奖惩机制。将各乡（镇）人民政府以及县相关职能部门执行本办法情况纳入县委、县政府对乡（镇）人民政府和各部门年度考核的内容。对招商引资项目执行本办法情况纳入招商单位招商引资考核内容。
第二条*市*城区中心区（以下简称市区）内的新老建筑物改变使用功能，都应遵守本规定。
第三条建筑物改变使用功能是指将办理规划报建时确定的使用功能改变或者将某些老建筑物原来使用功能改变成为对环境有影响的行业的建设行为。
对环境有影响的行业是指各类宾馆、饭店、招待所、酒店、餐厅、集体食堂、食品加工、酒吧、西餐厅（咖啡厅）、歌舞厅、溜冰场、发廊、桑拿、沐足、废品收购店以及机动车维修、汽车美容（洗车）店（场）、五金加工、石材加工、照相洗印、易燃易爆化学危险物品生产经营业、动物饲养等饮食、娱乐、服务业。
第四条任何单位和个人都应当按照市城乡规划行政主管部门批准的建筑物功能使用建筑物，未经依法批准不得擅自改变建筑物的使用功能。
第五条改变建筑物使用功能的项目，应当符合下列原则：
（一）符合城市规划功能的布局。
（二）有足够停车场地，不占道停放车辆妨碍城市道路交通。
（三）内部布局、装修和设施符合卫生、环保和消防安全要求。
（四）不影响市容市貌。
（五）不影响周围单位和居民正常工作、生活、学习秩序。
（六）建筑物有土地使用权证和房屋产权证，在建建筑物有《建设工程规划许可证》。
对不符合上述原则的一律不予改变使用功能。
第六条有下列情形之一的，不得改变建筑物使用功能：
（一）新建建筑物，以改变使用功能的方式规避有关土地、房产税费的。
（二）改变使用功能后不符合建筑、结构、消防、环保等技术规范的。
（三）汽车停车库和首层架空作为公共活动空间或公共停车位（库）的。
（四）属于文物古迹、古建筑、纪念性建筑、标志性建筑、具有地方特色和传统风格的民居，改变功能不符合保护要求或影响城市景观的。
（五）属于规划配套设施用房，改变功能后无法满足功能配套要求且未采取补救措施的。
（六）建筑物与他人共有，未经共有人同意的。
（七）改变使用功能后，对相邻土地、建筑物造成影响，影响相关利害关系人合法权益，未取得相关单位或个人同意的。
（八）改变功能不符合城市市容管理、小区物业管理要求的。
（九）法律、法规规定不得改变的。
第七条凡需要改变建筑物使用功能的，申请单位或者个人应提交改变使用功能建筑物的具体设计图纸及有关资料，由联审小组进行现场查看、会审。联审小组由市城乡规划行政主管部门牵头，*城区政府和市工商、文化广电新闻出版、国土资源、城管、卫生、环卫、环保、消防、公安等有关部门派员参加，实行定期联席会审制度。
第八条经联审小组会审，同意实施改变使用功能，同时又改变土地使用权及使用性质的项目，必须先到市国土资源部门重新签订土地使用权出让合同或补充合同，补交地价和变更土地使用权登记后，由市城乡规划行政主管部门办理改变功能手续，核发《建设工程规划许可证》。不涉及改变土地使用权及使用性质的，直接到市城乡规划行政主管部门办理改变功能手续，并报市国土资源部门备案。
第九条凡未按本规定第七条、第八条的规定程序，擅自改变土地用途和建筑物使用功能的，由市城乡规划行政主管部门和国土资源部门依照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规的规定进行处罚。
一、关于管理体制问题
（一）对新城实行“政区共管”管理模式。高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）党工委和管委会、经济技术开发区（以下简称“经开区”）党工委和管委会作为市委、市政府的派出机构，行使市级经济建设管理权限。在代表市委、市政府统一领导和管理区域范围内党务、经济建设、行政监察及社会管理事务的同时，作为新城经济建设主体，分别与松北区、平房区共同承担新城开发建设任务。
南工业新城所涉及的区、市与经开区、平房区，要按照“统一规划、任务明确、责任到位、有合有分、协调推进”的原则，积极探索开发建设和管理的新模式。
（二）调整完善新城支撑服务体系。
原开发区城乡规划分局、国土资源分局、房产住宅分局、环保分局、工商分局、地税局、国税局等机构更名为经开区相关分局，为市直相关部门在经开区的派出机构。管理范围为南岗集中区（高新区创业中心直属4个孵化器除外）、平路工业集中区及拓展区。
依托松北区已有机构建立高新区城乡规划分局、国土资源分局、房产住宅分局、环保分局，既为市直相关部门在高新区的派出机构，也为市直相关部门在松北区的派出机构，“一个机构两块牌子”。管理范围为松北区、迎宾路工业集中区及拓展区、高新区创业中心直属4个孵化器。
增设或依托松北区已有机构建立高新区工商分局、地税局、国税局，为市相关部门在高新区的派出机构，同时也为市相关部门在松北区的派出机构，加挂松北区的牌子。管理区域为松北区、迎宾路工业集中区及拓展区、高新区创业中心直属4个孵化器。
市直部门委托高新区、经开区相关分局行使市级管理权限，并对其具体行政行为进行指导、监督、检查。
（三）支持新城创新管理模式。要本着提高工作效率的原则，支持两个开发区与行政区优化资源配置，在确定的编制和机构数、领导职数范围内，可自行确定和调整内设机构及处级领导职数，协调推进各项工作，加快新城开发建设。高新区和经开区城乡规划分局、国土资源分局的人员、编制和经费由两个开发区管理（两个开发区在配备城乡规划分局、国土资源分局领导班子时，需征求市城乡规划局和市国土资源局的意见），业务及工作监管由市城乡规划局和市国土资源局负责。鼓励高新区和经开区探索尝试政府雇员制、公务员聘任制等用人制度，形成“人员能进能出、能上能下”的新机制。支持高新区和经开区所属事业单位进行用人机制改革。
（四）高新区和经开区管委会分别享有一级财政。各自单独设立国库，设立一级预算，税收上缴各自国库。
二、关于行政审批问题
（五）作为新城经济建设主体，高新区和经开区管委会要正确有序行使市级管理权限，承担相应的责任和义务，并接受市级相关部门的指导和监督。
（六）凡国家规定必须由市级政府审批的事项，授权高新区和经开区管委会审批；凡国家关于审批权限规定不明确的，一律交由高新区和经开区管委会行使。除按规定必须报国家和省有关部门审批的事项外，全部由高新区和经开区管委会予以审批和办理。
（七）高新区和经开区管委会均享有市级外资企业审批权限，受委托核发《外商投资企业批准证书》。
（八）高新区和经开区管委会分别享有市级项目立项、可研审批和固定资产核准备案权限，重大项目需报市发改委备案。
（九）高新区和经开区管委会分别享有市级建设审批管理权限，负责建筑工程施工审批事宜，并核发《建筑工程施工许可证》。人防、消防、卫生、安全等建设循环审批事项，由市政府相关部门分别将审批权下放到高新区、经开区联合审批服务中心，设立首席代表，实行窗口审批。
（十）高新区和经开区管委会分别享有市级市政、园林绿化、市容审批管理权限，负责对城市道路占用挖掘、占挖绿地和树木移植与砍伐、户外牌匾广告设置等进行审批。
（十一）高新区和经开区管委会均享有征占林地、林木采伐的审批管理权限。
（十二）新城的总体规划、控详规划、重点地区（段）的修建性详细规划和城市设计由市城乡规划局和两个开发区管委会组织编制，经法定程序审定后，由高新区和经开区组织实施；新城内建设项目的规划管理与审批由高新区和经开区城乡规划分局负责；高新区和经开区城乡规划分局负责核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，并负责组织建设工程的开工验线和竣工验收。
（十三）高新区和经开区管委会国土资源分局负责土地使用权的出让、转让、出租、抵押和地政、地籍管理等工作，受委托核发《建设用地批准书》和《国有土地使用证》。高新区和经开区分别设立土地收储中心，用地计划指标单列；土地的批次用地审批由高新区和经开区国土资源分局负责组件和审批，市国土资源局按照规定履行相关程序后实施。涉及呈报省、国家的事项，需呈报到市国土资源局后，再行上报。市国土资源局把土地统征权和土地监察权分别下放给两个开发区国土资源分局；在征地过程中，地上拆迁物无统一补偿标准的，由两个开发区管委会自行确定补偿标准。
（十四）高新区和经开区环保分局负责区域内建设项目环境保护验收、建设项目环境影响评价审批、污染物排放审批和核发《排污许可证》等。对环境影响较大的工业项目，严格按国家规定进行审批，其余项目简化环保审批手续。
（十五）高新区和经开区房产住宅分局负责核发房屋预售、销售许可证，负责房屋所有权初始登记、房屋租赁合同备案、房屋所有权变更登记、房屋抵押登记、房屋注销登记、房屋转移登记及廉租房审批等。
（十六）原开发区投资服务中心及国家、省、市派驻中心的服务窗口，负责为经开区、平房区及拓展区的公民和法人及其他组织提供行政审批与相关服务，也可根据需要覆盖至新城内非“县”体制管理的行政区。
（十七）依托松北区行政服务中心建立科技创新城联合审批服务中心（同时挂松北行政服务中心牌子），为迎宾路工业集中区及拓展区、高新区创业中心直属4个孵化器、松北区所辖区域内的公民和法人及其他组织提供行政审批与相关服务。
三、关于行政执法管理问题
（十八）除涉及国家安全、公共安全、环境及其他影响人身健康和安全的检查外，行政执法部门对新城内的企业经营实行非违法不介入。必须进行执法检查时，由高新区和经开区管委会派人陪同检查。
（十九）新城内日常执法及在征地拆迁过程中涉及的行政执法事项，委托松北行政执法局和平房行政执法局统一执法。鼓励新城探索行政执法新模式，逐步形成“一支队伍综合执法”。
（二十）新城行政执法部门必须在受委托范围内依法行政，涉及规划、土地、环保等重大执法事项，要自觉接受市相关部门的执法监察。
四、关于政策、资金支持问题
（二十一）给予财税扶持政策。以高新区、经开区上缴市级共享税收为基数，至2012年，将超基数部分全部返还高新区和经开区管委会；2013年至2015年，将其上缴市级共享税收超过区级平均增幅部分全部返还高新区和经开区管委会；至2015年，将其缴入市级的土地、房产契税分别按60%比例返还两个开发区管委会。
（二十二）给予财政资金支持。新城基础设施配套费由高新区和经开区管委会负责收取，并全部留给高新区和经开区管委会，用于新城基础设施建设。新城内征地上缴的新菜田基金由市财政返还两个开发区管委会。
（二十三）给予土地开发支持。新城建设期开发土地收缴的土地出让金全部留给新城，由高新区和经开区管委会统一收取，用于新城发展建设。新城范围内马家沟和何家沟沿岸的土地，由新城负责开发建设。
（二十四）给予专项资金支持。自起，市政府各类专项资金重点向新城倾斜，用以支持新城内企业发展和大项目建设。
（二十五）给予融资支持。新城建设期内，市政府优先支持高新区和经开区管委会发行政府债券和企业债券。
（二十六）给予项目支持。对全市重点建设的大项目，按照新城不同产业定位优先予以摆放。
五、关于其他问题
（二十七）积极争取省的支持，使新城能够享受“大齐工业走廊”“5+1”重点区的优惠政策。
关键词：规划管理 执法 问题
中图分类号:F290 文献标识码:A
文章编号:1004-4914（2012）01-229-01
一、山西规划管理执法问题的现状分析与兄弟省市的借鉴
城乡规划是引导城乡有序建设和发展的重要公共政策，科学编制和实施城乡规划对于有效配置公共资源，保护资源环境，协调利益关系，维护社会公平，确保城乡可持续发展，具有十分重要的作用，在整个城乡建设中处于龙头地位。城乡规划管理执法主要是通过对违法建设的制止和依法查处来保障规划实施的权威性、严肃性，确保城乡建设的有序发展。违法建设的存在干扰城市秩序破坏城市规则，对城市构成建设性破坏，浪费社会资源，加大了建设管理成本，形成社会不公，毒化社会风气，激化社会矛盾，降低政府公信力，损害了广大人民群众的根本利益和社会公共利益，危害十分巨大。因此城乡规划管理执法在整个城乡规划制定、实施中占有举足轻重的作用。
但是在城乡规划管理执法中出现难题，违法建设屡禁不止，甚至部分地区呈现高发态势，突出表现在以下几个方面：一是规划管理立法方面上存在不完善的地方，许多规定过于原则化，为自由裁量留有较大空间。例如我省在对违法建设的行政处罚方面中处罚标准并未作出明确的法律规定。北京市按照违法建设所在区域及违法建设的性质，制定出了处罚标准。根据土地地价情况，本市行政区域划分为七类，其中，东城区、西城区、朝阳区被定为A类区域。依据违法建设对规划的影响程度、情节轻重等具体情况，设置固定的系数，相应减轻或加重处罚。二是我省规划编制工作与社会经济发展相比存在一定的滞后性，一些地区的总体规划已经严重落后于经济发展，而新的城市总体规划还未制定，同时控制性详细规划并未做到全覆盖，甚至一些地区并无编制控规，导致规划管理执法无规划可依，规划管理执法成为一句空话。三是违法建设责任追究制度不健全，尤其是对违法建设的设计单位、建设单位、施工单位的行政责任追究制度并未建立。广州市在违法建设查处条例中在对违法建设的建设单位、设计单位和施工单位的直接责任人和主管人员，属行政监察对象的，城市规划部门和综合行使城市管理行政处罚权机关可以向有管辖权的行政监察机关提出行政处分建议。行政监察机关查证属实后，应当视情节轻重给予行政处分。四是在对违法建设的处罚力度过小，导致违法建设的守法成本高而违法成本低，尤其是在房地产开发领域，不断出现越证，擅自加高、加胖。重庆市为加大违法建设查处力度，提高违法建设成本，在建设工程规划违法建设处罚标准中对主城区（2737平方公里）内的商品房工程违法建设行为，按违法建筑每平方米500元罚款；不能以面积计算的，按违法建设工程造价的50%罚款。对主城区外的商品房工程违法建设行为，按违法建筑每平方米不低于400元罚款；不能以面积计算的，按不低于违法建设工程造价的40%罚款。五是部门联动机制并未建立。规划管理执法与土地、建设管理有密切关系，尤其是在城乡结合部区域更加明显。六是行政执法部门在采取查封现场、等行政强制措施时缺乏切实的执法保障。七是相对注重对违法建设的行政执法力度，缺乏对建设单位守法的激励
二、破解规划管理执法难题的措施与对策
鉴于上述城乡规划管理执法中存在的难题，导致我省规划管理执法工作不容乐观，最近几年一些地区违法建设呈现高发态势。如何破解规划管理执法难题，建立具有山西特色的规划管理执法机制，从源头上遏制违法建设的蔓延就成为摆在我们面前的一个重要课题。
（一）完善相关法规制度
加快制定与国家《城乡规划法》《山西省城乡规划条例》相配套的法规制度，提高其科学性和适应性，制定具有可操作性的程序性制约规定，清晰准确界定法律责任与义务。
（二）加强宣传教育
开展城乡规划法律、法规、规章、制度的专题学习教育，加强对城乡规划龙头作用和违法建设危害的宣传，提高规划管理人员的廉洁自律意识和全社会规划守法意识。同时注重规划管理执法人员的双重作用，既要充当法律的执行者、违法建设的斗争者，也要充当规划管理知识的传播者，深入建设工地、深入到老百姓中间，宣传规划的龙头作用和违法建设的危害性，使全社会形成规划守法意识。
（三）建立规划、国土、建设和公安等部门联动机制
1.建立规划、国土、建设等多部门联动机制。在土地储备阶段，由规划国土资源部门梳理形成储备土地数据，房屋管理部门提早介入，预测远期市场供应量。在土地出让阶段，由规划、国土资源、房屋管理部门加强沟通，共同参与形成出让合同数据，明确规划国土资源部门作为签订合同的主体，及时将出让合同内容、约定的开竣工时间等各种技术参数抄报房屋管理部门。在开发建设过程中，房屋管理部门及时将实际开竣工情况、开发进度情况反馈至规划国土资源部门，由其按出让合同约定的条款加强监管，同时将房地产市场分析情况及时反馈给规划国土资源部门，为下阶段科学制定土地储备计划提供依据。
2.建立规划公安联动机制。一是规划部门在执法过程中，需要公安部门介入的，公安部门应派员参加；对涉嫌规划犯罪的案件，规划部门应及时向公安部门移送，便于公安部门尽早掌握案情，做好刑事侦查工作。二是对规划违法案件每月会商一次，通报近期规划违法案件查处情况，在查处规划违法案件上寻找合力点。
（四）建立规划守法激励机制
从经济学角度上看，任何行为都是需要付出成本的，守法行为也需要成本，守法成本是指遵循法律所需要付出的代价。守法成本具体包括行为成本和机会成本，行为成本的大小一般由法律自身所决定，一般情况下，以作为的方式履行守法义务的行为，需要付出行为成本，比如给车辆上牌、缴纳行政收费、工厂安装使用治污设备等等。机会成本是人们被迫在稀缺物品之间作出选择时所需要付出的成本，是将资源用于某一方面而不能用于其它方面所放弃的收益，或者说，机会成本是采取某种而非另一种行动所放弃的机会的成本。在存在法律规范的前提下，人们的行为决策通常只有两种可能即守法和不守法，从一种极端的机会成本角度上看，不守法的收益即为守法的成本。因此，守法意味着承担守法的成本，如果没有相应的补偿，“经济人”不会有守法的动力，所以需要我们探索一套规划守法的激励制度。比如，对于需要付出高额守法成本的守法行为，给与适当补偿；对于长期守法的公民或社会组织，适当给予一定的奖励作为激励，努力构建诚信守法的社会环境。
[基金项目：2010年度山西省高等学校哲学社会科学研究项目《山西城乡规划管理执法问题研究》（项目编号：20102224）成果之一]
