时间：2023-07-24 16:25:44
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关键词;官僚体制 管理主体 新公共管理
世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主义”( Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。
(一)
自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主体;政府的公共管理泛化到社会的各个层面;政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域;政府机构日益膨胀;政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在:
其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。
其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。
其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。
其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破;业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。
由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。
(二)
“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施:开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计;大力改革公共部门的工会;实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人;对地方政府的预算开支实行总量控制;要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理:下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自主权。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。
兴起于20世纪70年代的以“新公共管理”为旗帜的政府再造运动使公共管理的概念得到了广泛传播。但是张康之教授提出的“公共管理”模式的概念与前者有着本质的不同的。从某种意义上说新公共管理运动是“在政府实施干预市场失灵的政策却又出现政府失灵时寻求的新出路”。它在研究方法上存在许多观点、技术、理论的“生硬拼凑”，在思维方式又陷入了“政府——市场”两极思维的陷阱，[1]在价值上更多是效率取向的；在技术手段上则是广泛的市场化。然而“当我们逐渐加强政府活动的民营化的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向”。“政府企业化（市场化）运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。”[2]（P156，158）可见新公共管理运动忽视了公共价值这一“公共行政”的灵魂。片面强调了社会关系的权力和法律向度而忽视了伦理向度，因此可以说它仍是囿于工业社会的治理模式的建构。
张康之教授所提出的公共管理模式是对“后工业社会治理模式”的全新建构。总体而言,可将“公共管理”理解为后工业社会会中的多元管理主体对以伦理关系为核心的公共管理社会关系的治理，是基于社会道德制度的德治模式；它倡导服务精神以及“合作型”的信任关系，是一种服务型的治理模式；同时又是一种基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本质是德治。具体而言我们可以从以下几个方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主体多元化。传统公共行政模式的一个基本命题是：公共物品只能由公共部门（政府）来提供。[3]（P23）也就是说政府是公共事务管理的唯一主体，其对公共物品的供给是垄断性的。随着后工业社会的到来，市民社会日益壮大，社会自治的程度愈来愈高，打破了原来的行政主体一元化和公共物品供给的垄断性。许多社会自治组织和非营利组织也承担起了公共物品的供给职能，政府的许多管理职能转移给社会，可以从繁杂的日常公共事务管理中解脱出来更多的负责公共政策的制定、执行以及监督。随着公共组织的迅速膨胀，“在政府与社会组织的竞争伙伴关系中，原先国家与社会的分离开始重新走上了一体化的进程。”[4]（P36）国家权力日益回归社会，政府逐渐成为一种与众多其它公共组织平等竞争的权威，整个社会在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主体呈现多元化。
其次，客体中心主义。传统的行政管理模式是“主体中心主义”的。因为传统行政的组织体制是官僚制，权力的配置呈金字塔型，权力的运行是自上而下的支配过程。这决定了管理主体必然处于中心地位，而管理客体被置于边缘性的和受支配的地位。公共管理的社会关系基础是开放、平等的伦理关系，是服务导向的，其组织形式是网络化的任务型组织。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社会成员的服务需求，即以社会成员的满意为目标。公共管理的服务模式不是把社会和公共管理客体的服务期望当作压力，而是动力。客体的服务期望越强，越能强化伦理关系，推动管理的改善。
第三，服务型的治理模式。后工业社会公共权力日益社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的主体。这实际上也意味“管理”的服务化，即公共管理已成为一种为公众服务的活动。因此“服务”是公共管理的核心价值，公共管理的体系已经不再是以权力为中心，而是以服务为中心。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，即一种服务型的社会治理模式。
第四，注重伦理向度的治理模式。完整的社会关系应该是权力关系、法律关系和伦理关系的统一体。然而在农业社会中权力关系处于主导地位。进入工业社会后，法律关系又成为社会关系的中心。后工业社会中的公共管理模式的核心意向是服务与合作，它通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务,在这种意向支配下的社会关系首先必然是伦理关系。伦理关系成为社会关系的核心，这决定了一切治理形式手段都要围绕“伦理”这一主题来构建。公共管理模式就是伦理关系的制度化，其目标是实现德制，是德治与法制相统一的治理模式。由于公共管理模式具有对工业社会治理模式批判继承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有较高的管理素质，因此新的治理模式更重视公共管理者的道德能力而非管理能力。后工业时代人们之间是高度的合作型信任关系，德治是公共管理模式的本质特征。
张康之教授用一系列规范化的术语为我们界定了一种全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”这一全球性的运动有了新的诠释，这一概念的界定，是从历史发展的实际出发的，也是革命性的。它使我们有理由相信：一切关于社会治理问题的思考，都会在不远的将来归宗于张康之教授对公共管理这一概念的界定。[5]
二、公共管理模式产生的历史必然性
公共管理模式的出现是社会历史发展的必然趋势。张康之教授运用历史现实主义的方法，从社会形态演进的角度给我们阐述了公共管理产生的历史必然性。《公共管理伦理学》所描绘的社会治理模式的演进及其相关因素的变化可以用下面的图表予以简单的概括。
社会治理模式及其相关因素的历史变迁比较
社会形态农业社会工业社会后工业社会
治理制度权制法制德制
治理模式权治
（统治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服务型模式）
社会角色身份契约合作
社会关系权力关系为中心法律关系为中心伦理关系为中心
社会领域一体化（同质性）公共领域、私人领域、生活领域总体性
信任关系习俗型信任
（感性）契约型信任
（工具理性）合作型信任
（实质性）
>核心价值秩序效率、公平服务
权威类型权力权威法律权威道德权威
主导精神权力意志法律精神、科学精神服务精神
总体上看，人类社会的治理模式经历了一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程。权治是农业社会的基本治理模式，即用权力去治理社会，属于统治型的社会治理模式。该模式下法治和德制处于边缘地位。就人们的社会角色而言，此时人们之间是身份关系；“法治”是工业社会的基本治理模式，即人们用法律治理社会，属于管理型的社会治理模式，该模式也有权治的内容，然而德治是受到排斥的，此时人们的角色是由契约关系决定的；到了后工业社会社会治理模式发展到了“德治”，即人们用道德治理。这是一种服务型的社会治理模式。这种模式是德治与法治的统一，当然也有着权治的内容，但是权治已经被边缘化了，此时人们之间是实质性的合作关系。
社会治理模式从“权治”到“法治”再“德治”的变革，是一个客观的逻辑序列和历史进程，公共管理模式的出现具有历史和逻辑的必然性。公共管理作为一种新型的社会治理方式，是德治与法治的统一，其本质是德治的，并且是人类历史上第一个在伦理精神、理念和原则基础上建立起来的社会治理模式。
三、公共管理治理模式的实现途径：德制
1.公共管理模式下制度设计的基石：人的道德存在
面对人类面临的向前的时代，托夫勒坚信：第三次浪潮“将凭借着我们理性的帮助，成为有史以来第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）这也意味着“公共管理”的治理模式要实现人性的全面发展。那么人都包括哪些方面呢？纵观人类的思想史，人们大都徘徊在从人的物质存在和精神存在这种二元分立和同构的立场上来认识人。而张康之教授认为：人不仅是物质存在和精神存在的同构体，而且人还具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一体。人的三个存在之间相互联系、相互制约、缺一不可。道德存在是人的道德潜能通过直觉的方式与社会理性、群体理性或职业理性的契合。道德存在是人的社会性本质所在，它是人的最深层和最本质的存在，道德存在决定了人的道德行为。
人的存在或本质是决定制度设计和制度安排的重要依据。在农业社会和工业社会，人们基于人的物理存在和精神存在所设计的“权制”和“法治”被历史证明是不完善的，无法实现人的自由而充分的发展。根据历史的发展逻辑，后工业社会，人们将从人的道德存在出发进行制度设计和制度安排。因此，对人的道德存在的认识和把握就构成了全部社会生活和活动的基础。
2.“德治”实现的关键：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：为政以德，譬如北辰，居其位而众星拱之。但在统治型和管理型的治理模式中德治只能作为一种可望而不可及的理想。历史经验告诉我们德治绝不可能是一种单单通过道德教化的途径来实现的社会治理方式。历史上所有的建立在个人道德修养基础上的所谓“德治”都最终都只能是“虚幻的德治”。德治的实现最终是人们道德存在的自觉。人的道德存在是客观的，是不可以教的，只能通过道德潜能与社会理性、群体理性或职业理性的相契合而觉醒。德治的实现不是靠公共管理主体的道德修养的提升，而是根源于管理客体的服务需求的刺激和约束。德治是通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上而做出制度设计和制度安排的结果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目标是建立起道德化了的制度。这一制度框架能够对人起到激励和惩治作用，从而给人们以客观的约束，人们会得到一种客观化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行为都会在潜移默化中具有道德的特征。只有制度和体制的道德才是广泛的，才具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德都无法达到的。[7]（P210）“以制度为师“而非道德说教才是德治实现的根本途径。只有谋求制度的道德化才能建立稳定的德治。
公共管理的治理模式是服务导向的，其核心价值是服务。德制建设是公共管理服务精神的物化过程[4]（P8），服务精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保证公共管理者忠诚的去贯彻服务精神，为服务精神的实现提供保障。
公共管理模式是德治与法治的统一体，新的社会治理模式下，德治与法治实现了真正的统一，二者不仅仅作为社会治理的手段而存在，不再从属于工具理性，而成为人的本质的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
据此德制的建设应该至少包括以下几个原则：其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；并且已经确立的制度应当是有利于道德因素生成和成长的；[7]（P212）其二，德制要有成为服务精神贯彻实施的保障；其三，德制应该是同时在德治与法治两种理念指导之下进行的制度设计和制度安排。
德制的确立是实现德治的前提，而不是终极目标。德治的确立遵循一个循序渐进的逻辑过程。其起点是的道德的制度化。然后通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全体成员，实现一切人的道德化。德制作为整个进程的起点具有关键性的作用，是整个社会治理体系道德化能够稳定持续发展的保障。
第三次浪潮的冲击，意味着人类社会的历史又在经历一场巨大的变革。回顾历史，我们会发现每一次重大的社会变革都有一次的宏大的启蒙运动与之相伴随。后工业时代变革呼唤一场建构性的启蒙，如果说工业社会的启蒙运动确立了法的精神的话，那么它将确立起一种伦理精神；如果说工业社会确立了分工—协作的社会体系的话，那么它将根据合作理念去进行社会建构。[8]《公共管理伦理学》一书描述了公共管理作为一种新型社会治理模式的基本特征和本质，并在服务理念下提出制度设计的构想。《公共管理伦理学》本身就是一本关于第三次浪潮的启蒙性著作，其所蕴含的思想对社会的成功转型以及新时代治理模式的构建有着的重大启蒙意义。
（一）数字政府公共管理模式的概念及其基本特征
数字，几乎每个人从小就开始接触，它就是一个简单的数学符号。但是数据就没有那么好理解了。目前，对数据的定义还没有一个统一的说法，可以笼统地解释为大量的数据、海量的数据。如何理解数字政府公共管理模式呢？其实就是政府公共管理开始运用数据来进行管理，利用数据库软件工具对数据进行抓取，接着对其进行分析管理，最终得出结论。这种新型的管理模式有规模大、类型多样、时效高速等几个特点。采用数字管理模式，海量数据会不断增长，政府采集的数据来源渠道和种类也比较多样化，对数据的处理速度也是比较快的。这样以数据作为依托，可以更好地解决公共问题，为广大人民群众带来更多的利益。
（二）数字化办公模式对政府公共管理创新的意义
在政府公共管理中，政府是公共管理的主体，主要的任务是解决公共问题、实现公共利益，为广大人民群众谋求福利。数字化办公模式对政府公共管理创新有两个方面的意义。一方面，对政府自身而言，在数字政府公共管理模式中，政府完全可以用收集回来的数据分析政府公共管理的行为，以此作为参考，设立可行的预警机制，转变传统思维，面对挑战，改革创新，消除信息孤岛现象，让数据资源得到共享，令信息的传达更便捷更畅通，从而增强政府公共管理的效率，为科学的管理决策提供指导。另一方面，对政府外部而言，能够把政府的相关信息反映给公众，使信息更加透明，提高了公众的参与度，公众不仅可以参与政府公共管理的政策制定，还可以随时查看政府的执行情况，加大了监督政府的力度，能够不断推动政府公共管理水平的提高。
二、数字政府公共管理模式面临的挑战
虽说数字政府公共管理模式给政府公共管理带来了诸多的好处，但是在当前大趋势下，政府公共管理也面临着诸多的挑战。
（一）行政思维方式落后
随着时代的不断发展，信息的传播速度也越来越快，但是目前我国大部分政府公共管理人员的工作方式仍旧跟不上时代的步伐，他们的思维模式和思维方法还是停留在传统的模式中。传统的政府公共管理模式，一般流程如下：问题出现了—分析问题出现的原因—找出问题的根源—提出解决问题的方案—总结经验，避免下次再发生类似问题。但是现如今，社会的信息量相当的庞大，传统政府公共管理模式已渐渐不适应社会的发展和需求了，因为在人们还没及时找出问题的根源时，大批量的数据和接踵而来的相关问题会扑面而来，让人们措手不及。
（二）数据行政文化意识不强
政府公共管理人员缺乏数据行政文化意识。数据行政文化是指政府公共管理人员在处理行政事务的时候，要根据具体的真实的数据处理事情，实事求是，看重数据的准确性。但是在传统的行政文化意识里，还缺乏利用数据处理事务的意识。这会降低政府公共管理的质量，降低政府在百姓心中的信誉度和公信力。
（三）缺乏专业的数据统计技术人才
在我国，互联网用户数量达到了将近5个亿，基本上是美国的两倍；手机用户高达9个亿，几乎是美国的三倍。在这么庞大的基数里，意味着我国每天产生的数据也不会少。政府公共管理部门尽管拥有海量的数据可供采集和发掘，但是却缺乏专业的数据统计技术人才，所以无法深入地发掘运用数据所带来的信息量，不知道怎么处理这些复杂的数据，也不清楚这些错综复杂的数据所带来的价值。在我国数字政府公共管理中，常常会出现大量的数据被丢弃，甚至直接删除，造成资源浪费。
（四）大数据相关的法律和法规体系不健全
在我国，数字政府公共管理模式已经在逐步推行试用中，但是也存在一些隐患。例如一旦政府的公共网络受到攻击，民众的个人隐私也往往会受到侵犯。在这方面，我国虽然加强了对网络安全的管理，但是迄今为止，国家还没有立法出台相关的法律法规，也没有明文规定网络安全问题。没有法律法规的保障，出于安全考虑，政府上下级之间或者是各个部门之间就不能完全实现共享信息资源。而对于个人来说，其隐私得不到相关法律法规的保护，那么群众的真实想法就很难传递到公共管理人员那里，政府的公开性和透明性就很难实现。
（五）大数据的合作共享程度不够
在我国信息资源中，重中之重的部分就是政务信息资源。政务信息资源在整个信息资源中有着主导的作用，是不可替代的。然而在现阶段，政务信息资源在政府的各个部门中、政府与政府间、人民群众与政府之间的共享程度是远远不够的。部门间没有充分地利用数据，甚至导致政府的某些行政审批程序杂乱烦琐，办事效率低下，增加了行政的成本。
三、数字政府公共管理模式的创新措施
信息化时代已经到来，这也为我国政府公共管理创新开辟了新的道路。对于政府来说，如何创新模式、应对挑战，笔者有以下五个方面的建议。
（一）改变传统的政府公共管理模式，培养数据行政文化意识
当前，世界各国竞争的核心和关键就是是否拥有大数据思维。要改变传统的政府公共管理模式，就要培养数据行政文化意识。在进行政府公共管理的时候，要运用数字化的思维和理念，如根据收集采纳回来的真实可靠数据做出科学的决策。如何才能建立起数字政府公共管理模式呢？首先在政府公共管理工作中，运用数据平台大量地智能地搜集公众对政府需求的信息数据，其次对这些信息进行整理、分析，找出数据中有用的信息点，并对其进行推导和预测，最后根据推导和预测的数据制定优化政府决策的方案。上述数字政府公共管理模式是一种预测模式，也是一种事前方案。
（二）培养专业的数据统计技术创新人才
培养专业的数据统计技术创新人才是数字政府公共管理模式的重点。这里的创新人才不仅仅指个人，也包括政府公共管理的整个团队。首先，要培养专业的数据统计技术创新人才，例如数据分析员、数据架构师等这些新兴人才。其次，创立数字管理团队。个人的力量是微小的，所以要有团队的支撑，这样才能更加充分及时地发掘数据中有价值的信息。
（三）建立数字政府公共管理模式，让政府数据更加透明
在信息量庞大的当今社会里，要利用好庞大的数据库，建立数字政府公共管理模式，让政府数据更加透明。如何才能建立数字政府公共管理模式呢？一方面，政府可以开放一些和民众交流的公众平台，例如微信公众号、政府官方微博等，让民众一起参与到政府公共管理中，这样不仅能增加政府的公信力，还能增加公众和政府的亲密度。另一方面，政府内部要共享数据信息，把有用的数据一起分享、一起分析、一起运用，避免出现“信息孤岛”的现象。
（四）加强相关的法律法规建设
正因为大数据相关的法律和法规体系不健全，所以要加强相关的法律法规建设。从法律角度上来思考，要做到有据可行、有法可依，不仅要完善我国网络信息安全的法律法规，还要完善公民个人的隐私权利保护法。对于网络安全管理，欧美国家相对来说做得较好。所以在完善法律法规上，我国可以学习借鉴欧美国家先进的网络安全法律法规，然后制定出符合我国国情的法律法规。
（五）运用数据建立政府公共管理监督体系
监督体系对政府公共管理是十分的重要的。政府可以建立一个数据库专门用来收集公众的意见建议，然后由专业的数据人员进行分析，让广大群众对政府进行监督，随时随地了解政府的工作进程，让民众最大化地参与到政府公共管理中。
论文摘要:“新公共管理模式”是当代西方政府改革的基本趋向和实践模式，其出现具有深刻的经济、政治和社会背景。从哲学层面看，西方“新公共管理”理论是哲学的单一主体范式向后现代的多极主体范式转移的具体显现。从历史与逻辑相统一的向度，具体阐释行政管理由传统的官僚体制向新公共管理转移的历史过程与原因，分析其背后内蕴的哲学墓础是管理主体由单一性向多样性的范式转型，对当代中国的政治体制改革具有重要启迪。
世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主义”( Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。
(一)
自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主体;政府的公共管理泛化到社会的各个层面;政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域;政府机构日益膨胀;政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在:
其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。
其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。
其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。
其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破;业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。
由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。
(二)
“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施:开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计;大力改革公共部门的工会;实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人;对地方政府的预算开支实行总量控制;要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理:下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自主权。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。
继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。
美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是:其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多;其二，人事特别是高层人事缺乏连续性;其三，缺乏追求高效和经济的诱因;其四，会计和管理信息系统不完善;其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则;改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出:从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则:消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统;把顾客放在首位;授权雇员以取得成果;一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。
欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容:调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。 新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径:一是限制开支和公共任务的终结;二是增加收人，特别是税收;三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说:“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转;它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。
(三)
综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴:即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。
生活提出问题，哲学解答问题，哲学是生活的解答逻辑。任何具体科学背后都蕴含着哲学理念，因而哲学主导范式的转换，总会在不同的具体学科中得到或迟或早的彰现。西方“新公共管理”理论的出现也概莫能外，它是哲学的单一主体范式向后现代的多极主体范式转换的具体显现。传统的政府行政管理把马克斯·韦伯的官僚制组织管理原理奉为圭桌，将政府看作是唯一的行政权力运行主体，其中心是追求社会秩序的稳定，管理的稳定性主要是依靠刚性的规范来维持。可是，我们可以看到，规范化对行政体系自身的整体协调、结构合理、规模适度等方面提出了较高的要求，这就把人们关注的焦点聚集在行政体系自身。原本是为了社会秩序的目标，但是在对行政体系自身的关注中，目标常常被疏远、淡化，行政体系自身的存在和运行却异化为行政权力与行政行为推崇的终极目的，行政权力与行政行为被置于整个社会的中心位置。在这种单一管理主体中心主义的行政权力运行机制中，管理者以自我为中心，将被管理者置于客体的地位和从属“我”并为“我”而存在，从事管理活动，是为了张扬自我的存在。由于传统的行政管理将行政主体的单一性看作是不可移易的原则，当政府规模太大时需精简机构，而职能分化的必然性又客观上要求增加机构;当权力失控时，则强调权力制约，而权力制约不仅需要增加机构，而且会增加权力运行的成本从而降低权力运行的效率。因而行政改革陷人精简一膨胀、再精简一再膨胀的恶性循环中，要走出这一怪圈，就必须打破行政主体的单一性。新公共管理就展示了打破行政主体单一性的趋势，将公共管理的职能对象性分化转变为主体性分化，即公共管理的社会化。
“新公共管理”是上世纪70年代至今西方政府行政改革中的一种新的行政管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它主张运用市场机制和借鉴私人部门的管理经验来提高政府绩效，又被称为“企业化政府”。
新公共管理理论以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。
新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚机构，政府服务应以顾客为导向，以公民为顾客，强调顾客的价值，政府为服务组织，向顾客提供最佳服务，以顾客满意度作为衡量绩效的标准；第二，重视提供公共服务的效率和质量，改变过去只关心投入而不关心产出的做法，重视组织的战略目标和长期计划，强调政策、规划、项目的成本效益关系；第三，更多地注重管理的结果、激励和绩效评估，反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张实行严明的绩效目标控制；第四，强调采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，取消行政服务供给的垄断性。
二、新公共管理理论对我国税务行政管理的启示
近年来，我国积极借鉴公共管理理念，作为加快行政管理改革的有益参照，并取得初步成效，如建设“服务型政府”、“问责型政府”、“企业型政府”、“学习型机关”等都是发源于新公共管理相关理论。新公共管理理论的确立和传播对作为政府公共部门的税务机构完善行政管理职能，按照“调动人力，减少成本，优化服务”的基本方针，建立服务理念和制度、服务精神和形式高度统一的，税务机关与纳税人和谐互动的，税务人员激励约束机制趋于完善的，税务机关服务和中介机构有机结合的管理模式有着重要意义。
（一）增强纳税服务意识
思想是行动的先导，思想观念的更新和转变是优化纳税服务的关键，纳税服务观念要努力实现以下两个方面转变：
1.由被动服务向主动服务转变。淡化权利意识，充分认识到搞好服务是提高征管水平的重要手段，把尊重纳税人、理解纳税人、关心纳税人贯穿征管工作始终，积极、主动、及时地为纳税人提供优质高效、便捷经济的服务。
2.由“监督打击型”向“管理服务型”转变。从税收管理实践看，以往强调“刚性”管理，而忽视“柔性”服务，应站在管理者的立场，改变注重对纳税人防范、检查和惩罚的观念，相信大多数纳税人能够依法诚信的履行纳税义务，将服务基点从对纳税人的不信任转变到相信纳税人、尊重纳税人、服务纳税人，牢固树立“服务就是管理”的思想，以服务促管理，寓管理于服务之中，通过优化纳税服务来预防涉税犯罪，使管理执法和优质服务相互融合、互相促进，在一定程度上积极引导了纳税遵从，优化了税收秩序，提高了征管效率和质量。
（二）建立有利于提高纳税服务效率与效能的服务体系
税收工作应把“经济、效率、效能”作为纳税服务追求的目标，具体包括以下四个方面：
1.应用网络和信息技术,加快建立规范的纳税信息服务体系,整合税务信息资源,提供涉税公共信息和个性化信息服务、税收征收管理服务和实时在线服务，实现全天候的“一站服务”或“无站服务”，减少纳税服务的中间环节,降低服务费用,提高服务效率，实现足不出户就能获得纳税服务。
2.运用流程再造理论，开展结果导向的管理，深化税务行政审批改革，使程序运作现代化，解决办税程序繁琐、效率不高的现象。
3.加强过程控制，把优化服务渗透到税收征管的每项工作、个岗位、每道环节，建立以纳税人满意度为衡量标准的纳税服务质量评价体系。
4.纳税服务更多的通过市场化方式进行，税务机关虽然是纳税服务的核心主体，但并不是唯一的主体，在纳税人需求日益多元化的市场经济条件下，构建以税务机关为主导，多种服务组织共同参与的纳税服务体系，将具体的纳税服务事项交由社会中介机构或民间非赢利组织通过市场化方式进行。
（三）综合运用定性和定量指标体系，完善绩效评估机制建设
绩效评估机制的设计要以税务机构的战略目标为基础，制定明确的绩效考核目标，并以此制定出客观可衡量的绩效指标，避免管理者盲目管理、工作人员失去工作方向。税务机关的绩效评估可分为组织绩效评估和个人绩效评估两套机制。组织绩效评估机制要设计定量指标，引入外部力量进行评估，定期根据综合效能考核指标对内部部门进行综合效能考核；个人绩效评估机制不宜采用定量指标，部门内部根据岗责指标考核到人，由直接上司和部门负责人来评估下属的绩效。一个完整的绩效评估应该有五个阶段，即制定绩效目标、指标实施考核评估评估对象对评估报告的反馈公布评估报告绩效改进反馈，目前的税务绩效考核中后三项比较缺乏。
（四）设计科学的激励机制，完善人力资源管理机制
关键词：预算会计；预算会计制度；改革；新公共管理模式；
目前，以部门预算、国库集中收付和政府采购等3项制度改革为标志的预算会计管理改革，有利于实现财政预算管理的科学化、法制化的规范化，也是从源头上治理腐败，提高财政资金使用效益的重大举措，它标志着我国公共预算建设进人了一个新的历史时期，但这些政策涉及面广、政策性强，改革中必然会遇到许多新问题、新情况。比如，实行国库集中收付制度，客观上需要对财政资金收付过程完整的核算、反映、监督，因此完善的预算会计制度是施行国库集中收付制度的内在要求。我国的预算会计制度基本是在20世纪50年代初沿袭前苏联预算会计体系基础上经由几次改革而成。现行的预算会计制度是1997年颁布，1998年执行的。其基本特征是以预算资金为核算对象，以收付实现制为会计基础，以预算资金收支运动为核算重点，会计主体与报告主体合二为一。如果说我国的政府资金管理仍然以分散管理模式为主，那么这套会计制度应该说基本满足了政府对预算收支管理的需要，但随着财政管理改革的深化，尤其是财政资金管理方式由分散向集中转变，即国库集中收付制度的实行，使得现行预算会计制度无论从体系还是内容，都已满足不了国库集中收付制度所引起的财政资金运动变化的核算要求。这就必然要求对现行的预算会计体系进行全面的改革，建立新的公共财政框架，适应新形式下发展的需要。笔者拟从以下几个方面，谈谈对我国现行预算会计制度改革的思考:
1适应新公共管理模式要求，建立政府会计体系
现行预算会计制度是在吸收企业会计改革的成功经验和借鉴国际公共会计习惯做法的基础上，建立的与我国市场经济体制相适应的、有中国特色、科学规范的管理型预算会计模式和运行机制。但这与国际政府部门公共会计还有很大的差别，还不是规范的政府会计体系。按照现代政府公共管理理论，世界经济合作与发展组织提供了一个“新公共管理模式”的基本框架性建议，概括地说它应包含5个方面的主要要素原则，即透明度、负责任、灵活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡导建立一种“以市场为基础的公共管理，最大限度地重视国家资源的使用效率”。这种新公共管理模式，也正指引着国际上政府会计的改革发展趋势。
“新公共管理模式”的实质是从“企业化政府”层面上定位预算会计的“受托”责任关系，即预算会计应围绕社会公共资源的优化配置和合理利用，反映并报告社会公众要求与政府职责之间的受托责任。而我国现行制度下提供的财务数据，只能反映公共部门是否正确执行了预算计划，无法报告其绩效情况及受托责任信息。因此，客观上要求把现行的“财政总预算会计”与“行政单位会计”合并拓展为“政府会计”，这种拓展决不是简单的称谓变化，而是从根本上转变会计观念，较为全面地采用国际通用的公共会计习惯做法。它将不仅有利于实现政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社会公众对政府的财务受托责任进行客观真实的评价，并极大地满足国家宏观管理的需要，更好地全面实现政府会计目标。
2引入权资发生制记账基础，充分反映受托资任和业绩僧息。
目前我国预算会计采用的是单一的收付实现制记账基础。其不足之处很多，突出地表现在以下几个方面:(1)不能全面反映政府债务、资产和财务状况等情况。在收付实现制下，一些在当期已经发生、但尚未用现金支付的政府债务(如欠发的退休养老金、拖欠征地补偿款、农民工工资等)，或者具有年度连续性的经济事项(如应由本期负担、但却在以后年度偿还的贷款本金和利息)等，均被制度“善意”地变成了“隐性负债”，从而实质上隐蔽了财政风险，人为地夸大了政府可支配的财政资源，造成一种失真的财政预算平衡假象。(2)不能有效地分析政府的资金运用情况和效果。收付实现制是以款项的实际支付作为成本、费用确认的依据，现行制度规定行政、事业单位的固定资产不计提折旧，这就意味着购置固定资产的财政资金一旦支出后，就以其原始成本始终挂在账面上，其结果是使提供公共服务的资源产生的业绩和其利用效率，不能从预算会计中得到完整反映;因而为将资产处置游离于财政监督之外的财务处理创造机会;同样，在实行财政国库集中支付和政府采购制度后，对己收到但未付款的物资、或均衡拨款支付采购的物资，在该记账基础上因未付款而不予纳人预算会计核算之中，削弱了对各项财产物资的全面控制管理;同时，收人、费用是按其款项实际收付的时间来确认记账的，它不考虑收支项目的配比性。管理当局可根据其意愿和效用，将收付的时间人为地在当期和以后期间进行调节，从而形成满足其期望的预算收人的增加(减少)或支出的节约(超支)，导致年度预算结余金额与实际情况不符，最终客观上影响财务信息的可靠性、一致性和可比胜，使国家对宏观财政经济形势的分析和决策缺乏相关、有用的预算会计信息。为真实反映政府的财务状况和管理业绩，提供高质量的财务信息，使社会公众能客观全面地评价政府的受托责任，消除以上不良现象的产生，引人权责发生制记账基础，成了我国预算会计制度改革的必然趋势和要求。目前，财政部门实行的部门预算和国库制度改革以及政府间转移支付制度等，为预算会计引进权责发生制作了大量的基础性工作。可以预见，有中国特色的预算会计在结合了这两种记账基础后，将会充分发挥它们各自的优势，形成有利于加强政府职责行为的规范，明确政府的财务受托责任、增强预算会计信息全面、完整、真实、透明和决策相关的效果。
3国库集中收付制度条件下现行预算会计制度的缺陷
(1)从会计体系和内容来看，按国库集中收付的内容和环节，现行预算会计体系和核算内容将远远不能满足核算、反映、监督国库集中收付资金运动的过程和结果要求。现行预算会计体系是建立在现行财政资金运动过程基础上的。现行财政资金运动过程大致可分为两个阶段:一是财政资金人库和拨款阶段;二是财政资金进人行政事业单位后具体的资金耗费阶段。根据现行财政资金这一运动过程特点，现行的预算会计制度相应分为财政总预算会计和行政事业单位会计两部分，并以各自的会计主体在资产、负债、净资产、收人、支出五要素框定的核算体系下进行核算。
一、缘起与内涵协作性公共管理理论的生成是多种因素综合作用的产物，学者们从多层面对协作性的基本内涵进行了分析与归纳。
1．协作性公共管理的缘起
(1)思想传承：行政协调论的现代生长行政协调论是传统行政思想的一个优秀因子，在西方传统行政理论中不乏丰富的行政协调理念。1887年，古德诺在《政治与行政》一书中对威尔逊的“政治与行政”二分法做了进一步阐述，“分权的原则使每种机构只限于行使一种被分开的政府功能。然而，实际的政治需求却要求国家意志的表达和执行之间协调一致。”“法律与执行之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。”…12。51为此，他提出通过行政适度集权化和政府体制改革等措施来实现政治与行政的协调。1947年。怀特也在《行政学概论》一书中对行政协调的动因、机构及原则迸行了分析。他认为：“协调的困难性是行政单位数目的增加”，从而导致“在各个方面的活动中。行政部门之间的相互联系十分困难，这个问题越来越严重”，为了实现政府各部门的协调．“应该设置政府委员会以利于行政协调工作的有效开展”。而“协调机关的组织原则是对任何事件均由主管会制定完整的政策，用以领导相关的各部”[217“船。佩里•希克斯指出．“政府之间的协作和整合必要性决不是一个新的东西．尽管具体的形式、偏好的工具和特殊的问题已经时过境迁。但政府机构之间的协调、合作和整合，不管是被称作是‘协同的’、‘整体的’，还是‘协调的’、‘整合的’，所有的这些都是政府组织永恒的追求目标。”【3一因此，协作性公共管理是“传统的合作理论的一种复兴，只不过其内容更加复杂，具有综合性和理论性”H1。
(2)理论反思：碎片化治理的根治之道碎片化治理是新公共管理改革走向极端的产物。自20世纪70年代末以来，西方国家普遍地推行了一场以新公共管理改革为内容的政府再造运动。新公共管理大量借鉴工商企业管理的原则、方法和技术，把传统的官僚制政府改造成小型化和分权化组织结构模式。“新的组织形式以灵活性的日益增强和垂直整合组织结构的解体为特征，合同承包广泛地被采用，大型组织规模大幅小型化，并被分裂为更具自主性的商业单位。”[5]12-t3如新西兰除创立国有企业单位外，将剩余的政府部门分割为更小的、更专业的机构，英国也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的执行机构。但随着新公共管理改革的推进，也产生了新公共管理的限度问题，即机构裂化问题¨】。碎片化治理就是机构裂化进一步发展的产物。新公共管理的碎片化治理主要表现为如下几个方面：转嫁问题，让其他机构来承担代价；互相冲突的项目；导致浪费并使服务使用者感到沮丧；互相冲突的目标；由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想；在对需要做出反应时各自为政；公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务；由于没有考虑问题产生的原因，而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距¨娜。可见碎片化治理的根源在于新公共管理改革不仅没有摈弃传统官僚制功能性组织原则，而且强化了功能性组织设计。从而导致政府机构之间协调和整合问题急剧增加。因此。寻找一种增加协调和合作的治理模式就成为根治碎片化治理的根本出路，协作性公共管理正是对这种理论反思的结果。此外，新公共管理理论将公民当成客户回应，隐含着把公民视为公共服务和公共产品被动接受者的危险．忽视了政府和公共机构与公民之间开展协作。协作性公共管理则抛弃公民所有权和控制权的概念．以协作为基础，强调加强政府和公共机构与公民以及其他社会参与者I50i}；之间的协作关系和伙伴关系¨1。(3)实践需求：复杂性问题的应对逻辑公共服务与公共事务的复杂性是协作性公共管理产生的直接动因。在信息时代或知识经济时代，世界趋向复杂化和多样化，地方政府面对的公共服务需求日趋复杂化和多样化，这在客观上需要跨越功能划分、组织界限甚至地理界限的协作性公共管理活动。奥尔图提出组织问网络管理等跨组织结构普遍存在且可能增加的五个原因。a．是处理艰难或复杂政策的需要。传统社会中官僚制组织形式可以有效解决的那种容易界定、明确的目标和任务的问题已经让位于需要多方共同解决的恶劣问题。b．政府直接干预的局限性促进了基于网络解决方法的增长。c．政治驱动力诱导出需要超越政策目标，使联网成为基本需求。d．实现联系制度化的努力结果。由于二级项目效果的信息不断增多，通过组织之间的特别工作小组和计划团队等制度安排也相应地增多。e．横向规定和交叉法令等在内的命令层次提供的额外压力。因为在许多热点闽题中，如经济发展、社会福利等，不同的项目之间具有不同的目的、资金来源、颁布标准及利益相关者，协作与互动沟通势在必行一m～。可见，跨组织结构应对复杂性问题是协作性公共管理产生的现实动因。
2．协作性公共管理的内涵
协作是协作性公共管理的一个核心理念，它对于理解协作性公共管理的内涵具有重要的作用。学者们主要从组织间关系、组织结构和集体行动的逻辑三种视角对协作进行了界定¨o】肼：a．组织间关系视角的协作是指基于特定议题的利益相关者自发组织、参与到同一过程中，采取行动或共同决策。b．组织结构视角的协作主要从结构与功能的角度来定义协作．认为协作过程是松散的、多层网络组织的相关组织领导利益相关者以解决共同关注的社会问题。c．集体行动的逻辑的视角的协作意味着自治的参与者通过正式或非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来处理相互问的关系，决定和解决共同关注的事务。基于协作的协作性公共管理是一个含义十分广泛的概念，大量存在于各种跨组织协作、网络管理和公私伙伴关系等实践之中，学者们从多种视角、多个层次对协作性公共管理的内涵进行了揭示和探究。沃尔特•鲍威尔从官僚制官僚制单中心治理和新公共管理分权化治理的和新公共管理的比较中揭示了协作性公共管理地方政府治理理论的新模式①。以公民为中的含义，认为协作性公共管理是一种独特的制心、多中心安排治理和整合性公共服务是协作度形式，它不同于市场自发性协作和等级制度性公共管理的三个基本特征。有意识性管理的诸多过程‘111。罗伯特•阿格
二、结构、机制与模式
拉诺夫和迈克尔•麦圭尔在《协作性公共管在实践中，协作性公共管理可以发生在区理：地方政府新战略》一书中把“协作”作为在域、地方政府和社区管理等多个层次，且横向协政府组织间进行管理的基本描述符号，“它描作和纵向协作是相互重叠的，协作既可以存在述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解于中央政府层级(如美国联邦系统内)的纵向决单个组织不能解决或者不易解决的问题。协环境中，也可以存在于参与者是地方政府(代作性公共管理的基本特征是纵向和横向活动的表社区内多种利益)的横向环境里。协作性公复杂结合，其中仅有一些结合可以被认为是协共管理形成了独特的结构类型、协作机制和实践作的，但是所有的结合都是多方参与的。”p”一模式。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯则认
1．结构类型
为协作性公共管理是一种网络化治理模式，它协作性结构可以在政府运作的各种制度和象征着当前改变公共部门形态的四种有影响的体制环境，即在纵向政府各个层级和公私部门发展趋势正在合流：由公私联合提供公共服务中组织互动的横向环境中产生。在具体运行的第三方政府；联合政府若干机构提供整体服时，既可以自_Ei而IT，也可以自TilliI-_，还可以务的协同政府；基于先进技术用以往不可能的在自外而内的网络环境里操作n3】。一个公共方式与外部伙伴进行适时合作的数字化革命；管理者可能同时涉及跨政府边界、组织边界和要求多元化和个性化的消费者需求选择。这四部门边界，且负有正式的契约责任，从而很难区种发展趋势的集合，使网络化治理成为一种公分不同环境中的边界，因此，划分协作公共管理共部门的新形态，“它将第三方政府高水平的公的结构类型就具有重要的意义。米尔娜．曼德私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合尔和托迪．斯蒂尔曼根据西方国家治理实践的起来，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务经验总结了实践中协作公共管理的基本结构类运行方案中给予公民更多的选择权。”m弘“7型及功能特征(见表1)。总之，协作性公共管理是一种不同于传统上表从问题导向、对目标的承诺、联系强度、努力宽度、目的的复杂性和努力范围等功能性特征分析了如下五种协作性公共管理的网络类型…。
(1)间歇性协调这主要发生在两个或多个组织相互调整、相互适应地完成同一目标的政策和程序中。间歇性协调结构的交互作用一般在较低的层次产生，组织间的承诺也只是保持在目标完成的深度，资源共享也相对较少和低风险。
(2)临时性工作组这是用于完成一个具体的和有限的目标，并随着目标的完成而迅速解体的协作性公共管理结构类型。在这种结构中，资源共享仅仅存在于有限的范围之内。这类型的结构主要包括为具体的问题(如水质量标准、社会关注事件等)而建立起来的讨论潜在性解决办法的各种组织间关系的群体。
(3)长期或经常性的协调这种类型的协作结构主要发生在两个或多个组织为了完成一个或多个目标而通过正式的安排(如委员会、伙伴关系等)协议参与有限的活动。这种结构中成员关系通常进行严格的划定和限制，以确保稳定的协作关系。这类结构主要包括区域规划小组(如南加州政府协会)和各种活动计划小组(如社会护理小组)。
(4)联盟联盟结构发生在相互依赖与战略性的行动之中，但其目标限制在小范围内，且所有的行动都发生在实际参与活动的组织中。这类结构的目标是具体的，成员关系以长期承诺为基础，相对稳定。这类结构主要包括各种公私伙伴关系、职业培训计划，以及其他完成具体性长期目标的实体关系。
(5)网络结构这种类型以长期使命和联合的战略性相互依赖的行动为典型特征。它的结构安排以广泛的任务为基础，各成员承诺在长期内使用重要的资源实现共同的目标。这种类型的协作结构主要发生在各种社区建设项目和经济开发项目之中。相比较而言，网络结构正成为协作性公共管理的代表性结构类型。网络结构为多种机构和组织的交互联系和协同运作提供了一个很好的平台，在解决复杂性问题和公共服务供给方面显示出了强大的优势。在政策领域，网络结构也发展迅猛，有学者认为2l世纪政策领域主要具有信息网络、开发网络、延展网络和行动网络四种基本类型¨“。当然，各种网络类型也存在着优劣，根据特定的实践活动选择相应的网络结构类型是公共管理实践者必须考虑的问题。
2．协作机制
协作性公共管理的协作机制包括一系列复杂的规则、规定和标准体系，但它与官僚制那种等级制度、严格的命令管理和新公共管理分散．化组织实体的内部管理也不相同。协作性公共管理的“协作机制的设置不是基于一个中心权威之上，因此不能由一个单一的组织目标来指导。这种设置中管理者的首要活动就是选择适i52；ij：当的参与者和资源，创造网络的运行环境，想方设法应付战略的和运行的复杂性。通过协作，每个参与者树立并维持了他的或她的权威，同时又与其他人一起管理。”[9牌。3换言之，这种协作机制以参与者相互依赖、联合决策、集体行动为重要内容。各种协同工作的协议和规则建立是协作机制的一个基本特征。以美国区域协作公共管理中的州际协议为例，它是由两个或两个以上的州之间协商达成，并经国会同意的法律协议。州际协议分为州际边界协议、州际分配或发展协议、州际规制协议、州际再分配协议四种类型。这些类型的州际协议共有300多份，涵盖的领域包括边界、重大基础设施建设、流域水资源管理、环境污染共同防治、区域经济发展、大都市区治理、共同资源开发和突发事件应急管理等。州际协议“被认为是解决州际边界和其他争端，促进各州通过联合行动解决包括从区域经济发展和资源保护到社会管理、公共服务与教育文化卫生等跨州区域公共问题的一种强有力的合作机制”Ⅲ1。美国的州际协议有效地促进了州际协作行动的制度化，推动了跨州公共事务管理的区域化，成为区域协作性公共管理运作机制的典型案例。
3．治理模式
协作性公共管理模式把公民参与作为运作过程一个重要的内容，注重公民参与在协作治理中的作用，赋予公民参与新的内涵，是协作性公共管理区别于其他治理理论的显著特色。正如库珀(Cooper)所言：“公民参与就是在一系列利益、制度、网络中和发展公民身份中，人们有意地组织起来，集体行动，参与治理的过程。”以此为基础，库珀(Cooper)等学者从理论上构建了一种以公民为中心的协作性公共管理治理模式(见图1)¨”。这一协作性公共管理治理模式包括五种参与途径和六个协作性变量。五种参与途径就是协商的、公民社会、信息交换、选民的和对抗的途径。六个协作变量即加强政府合法性，加强政府回应性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府对公民的信任和强化公民效力。六个协作性变量的最大化有利于以公民为中心的协作公共管理发挥最大的功效。在公民参与途径中。对抗的途径是最不能增加公民参与的协作性变量，而协作的途径是最能增加公民参与的协作性变量，它们代表参与途径的两端点；选民的、信息交换和公民社会的途径是一些具有中间功效的参与途径。在图l中，从外向内，参与途径的功效逐步增强。因此，通过协商的途径是实现公民参与的最佳途径，这一途径的实现依赖于对公民参与五个维度的把握：公民中哪些人是参与者?他们的参与动机是什么?他们为什么参与?在什么地方参与最有效?公民怎样进行参与?协作性公共管理治理模式从理论和实践上完整地回答了这五个问题，在公共政策和公共服务的公民参与中广泛地运用协商途径，实现了真正意义上的以公民为中心的治理。在地方治理的实践中，协作性公共管理可以具有多种模式。罗伯特•阿格拉诺夫(Rob-errAgranoff)和迈克尔•麦圭尔(MichaelMcguim)以“城市协作性活动的水平”和“此活动作为城市治理战略的程度”作为两个变量，把城市间的协作模式归结为六种：基于辖区的管理模型、节制模型、自上而下模型、接受捐赠模型、保守模型和满足模型¨”“’卵。多种实践模式的存在为以公民为中心的协作性公共管理的理论模式提供了坚实的实践基础。
三、评价及启示
从生成背景、内涵、结构、机制和治理模式看．协作性公共管理已经成为一种系统化的理论模式。它比官僚制单中心治理模式更具灵活性，比新公共管理分权化治理模式又更具协调性，比流行的多中心治理模式更加关注公民需求，注重民主治理。正如迈克尔•麦圭尔(Mi•chaelMc”im)所盲：“在理论和实践中，协作性公共管理已经成为公共管理中一种标准的政府治理的新模式。”【I7】w•D•利奇也指出：“协作性公共管理已经成为民主治理的一种重要理论。”【18】协作性公共管理理论模式对传统政府管理模式进行了有效的扬弃。在传统的政府管理中，协作关系一直存在于上下级政府之间和同级政府之间，相关的协作理论(如政府间关系理论、资源依赖理论等)广泛地存在于行政学的思想发展史中。当代西方地方政府的协作性公共管理可以看做是传统协作理论的一种复兴，并在扬弃传统协作理论的基础上，注入了新的内容，在治理结构、治理机制、治理模式及相关的管理能力与技能等方面都与传统的协作管理具有显著的区别，呈现出崭新的特征。协作性公共管理与新公共管理相比较，也具有较为明显的特色：
(1)从竞争转向协作。协作性公共管理与新公共管理的最大差异就是强调协作，把协作作为核心理念。新公共管理从本质上看是一种以竞争为核心理念的政府治理理论，它对市场机制和工商企业管理的方法、技术、手段倍加推崇，对协商、沟通、参与等协作功能却严重忽视，从而产生了碎片化治理的困境。协作性公共管理则把协作作为核心理念，通过协作的方法、技术、手段来提供整合性公共产品和公共服务。协作性公共管理从竞争转向协作，使政府治理模式从分散化治理迈向整体治理，推动了政府治理理论的模式创新。
(2)从任务转向问题。新公共管理以具体公共服务任务作为出发点，在实践中倡导单目标的任务型组织。任务型组织有效地满足了公民对多样化或个性化公共服务的需求，较大程度地提高公共服务供给效率，但是在解决公共服务中的邪恶问题(wickedproblems)面前表现得无能为力。协作性公共管理以问题为导向，提倡在公共治理与公共服务中的多主体协同运作与组织功能整合，通过建立一种跨界性的网络治理结构有效地解决了新公共管理任务型组织所不能解决的邪恶问题。因此．协作性公共管理与传统的协作理论和当代新公共管理理论区别开来，成为一种代表未来发展趋势的新型治理模式。随着社会变迁与政府所面临的公共治理问题的日趋复杂化．协作性公共管理必将成为未来公共行政理论与实践中最具活力的领域之一。作为一种地方治理理论的新模式，协作性公共管理也存在一些缺陷。如有学者认为协作中会出现协作参与者的目标难以达成一致、参与者力量不对称、信任关系难以建立、参与者之间的关联性模糊等障碍Ho】鹏。也有不少学者对协作性公共管理所要求的技术手段及工作人员所必备的素质要求提出担忧。还有学者认为协作性公共管理在权力影响、资源分配、责任共享等方面也存在困难。那么，为满足协作性公共管理的需要，未来的公共管理者需要做哪些准备呢?罗伯特•阿格拉诺夫(RobertAgranoff)等认为主要是考虑如下六个方面的闻题：
一是把协作性公共管理作为一种技术类型，发展协作的技术，开发协作的资源和技能；
二是调查协作环境中的决策，推测它与源自应用行为科学模式的决策有何不同；
三是协作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依赖以及其他协作性管理因素(类似于官僚制中合法权威的统治力量)；
四是要解决协作环境中权力、权威和影响的问题；
五是讨论老生常谈的责任问题，协作使我们的视野从关注等级责任转移到职责、回应的理念及民主观的教育；
六是探讨协作在公共计划和交付过程中加入的公共价值问题。认真地考虑这些问题，无疑有利于增强我国公共管理者运用协作性公共管理的能力。改革开放后，我国地方政府在一些领域也进行了新公共管理改革与治理理论模式创新的探索，取得不少成绩，但也产生了西方地方政府实施协作性公共管理时面对的共性问题，如新公共管理改革产生的部门协调与机构整合等治理问题。协作性公共管理对我国地方政府改革与治理不乏借鉴意义，归纳起来主要有如下几点。
一是在推进大部制改革的过程中构建地方政府间的协调机制。这可以在地方推进大部制改革的进程中建立如下三大机制：1)建立结构化的部门协同机制，既对部门内部的组织机构进行职能整合，也要对部门间的组织机构进行职能整合，实现部门内与部门问的协同联动运作。2)建立制度化的权力约束机制，在权力运行制度化的基础上建立行政权、执行权和监督权三权既相互协调又相互制约的权力运行机制。3)建立民主化的利益协调机制。大部制改革与以往的机构改革具有本质的区别，它是行政管理体制改革质的飞跃，必须对部门利益及相关个人利益进行大调整。西方地方政府的i54；i；i协作性公共管理的经验表明，部门利益是客观存在的，它不能根除，但可以通过民主化协商程序进行协调与化解。可见，建立民主化的利益协调机制是我国稳步进行了大部制改革、减少阻力的关键所在。通过大部制改革的这三大机制，有利于深化行政管理体制改革，切实解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。
【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【 正 文】
从本世纪70年代开始,曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久,并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政,遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战,其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活,其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难:政府财政危机,社会福利政策难以为继,政府机构日趋庞大臃肿,效率低下,公众对政府能力失去信心,“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下,一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同,新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整,或仅仅是为了降低行政管理的成本,减少行政费用开支,更重要的是,它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先,新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据,如从“理性人”(人的理性都是为自己的利益,都希望以最小的付出获得最大利益)的假定中获得绩效管理的依据;从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向,提高服务效率、质量和有效性的依据;从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次,新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为,私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境,而不是韦伯所说的僵化的科层制;对产出和结果的高度重视(对私营部门来说,产出就意味着利润,而在高度竞争的市场环境中,要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务,同时尽可能地降低成本),而不是只管投入,不重产出;人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制,而不是一经录用,永久任职,等等。总之,新公共管理认为,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等,但它们都具有大体相同的特征。
首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等,就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次,与传统公共行政只计投入,不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责,如在计划和预算上,重视组织的战略目标和长期计划,强调对预算的“总量”控制,给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三,与上一点紧密相联,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制),而实现严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估,由此而产生了所谓的三E,即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。
第四,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等,新公共管理认为,政府的主要职能固然是向社会提供服务,但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。如图所示:
市场状况/宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内,同时也没有其他竞争者,如国防,应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责,但同时有其他竞争者的存在,即其他非政府部门也在从事此项活动,如医院,在这种情况下,政府并非一定要亲自提供此项服务,而大可通过招标、合同出租等形式,将其出租给其他公营或私营部门,政府只要对其绩效目标进行测定和评估,并提供相应的报酬,便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责,而又存在着市场竞争者,如影视业,这时政府就完全可以不从事此项活动,而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责,同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者,如高等院校,这时政府就应积极培育市场,鼓励人们参与此项活动,以提高此项服务的效率、质量和有效性。
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需要说明的是,上述只是典型的四种公共服务类型,在现实中,更多是介于这四种之间的混合型服务领域,因此,政府应根据具体情况,而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五,在看待文官与政务官的关系上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩,强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别是对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性,因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通,因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标,而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的,这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程,其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时,他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外,文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策,一是任期优势,事务有的任期长,而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势,这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工,而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上,而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势,政务官与事务官的比例严重失调,美国联邦政府现有文官250万,而政务官仅4000人左右,这使得“两官”力量失去平衡,政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下,若硬性规定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力,只有正视行政机构和文官的政治功能,才能提高他们的自觉意识,即除了尽职尽责地执行政策外,更以主动的态度设计政策议程,并善用裁量权发展公共政策,使政策更加有效地解决社会问题。
第六,与传统公共行政热衷于扩展政府干预,扩大公共部门规模不同,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是,许多新公共管理的拥护、支持者也认为,公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时,也遭受到许多批评和指责,主要有以下几方面。
(一)新公共管理理论的基本内涵
由于新公共管理在各国有不同的表现形式,故不同的学者对其内涵的表述也各有千秋,以下列举的是国内外较具代表性的论述。——胡德的观点英国学者胡德在担任伦敦经济学院院长的就职演说中将新公共管理的内涵归纳为:1.向职业化管理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出控制;4.单位的分散;5.竞争;6.私人管理部门的风格;7.纪律与节约。——奥斯本和盖伯勒的十大原则美国学者戴维•奥斯本与特德•盖伯勒在1992年发表的《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中描述的新公共管理模式应具有以下十大基本原则:1.起催化作用的政府:掌舵而不是划桨;2.社区拥有的政府:授权而不是服务;3.竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;4.有使命感的政府:改变照章办事的组织;5.讲究效果的政府:按效果而不是按投入拨款;6.受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,不是官僚政治的需要;7.有事业心的政府:有收益而不浪费;8.有预见的政府:预防而不是治疗;9.分权的政府:从等级制到参与和协作;10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。②——欧文•E•休斯的观点澳大利亚学者欧文•E•休斯在《公共行政与管理》一书中写道,新公共管理“并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化……新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现”。③并将新公共管理的共性归纳为六大要点:1.该模式意味着对传统行政模式的重大改变,注重结果的实现和管理者个人负责任;2.一种脱离官僚制的趋势,目的使组织、人事、任期等具有灵活性;3.明确规定组织和人事任期目标,建立绩效评估系统,其背后的推动力是“三E”(经济Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness);4.公共管理人员更具有政治色彩,而不是政治中立和无党派中立;5.将掌舵与划桨分开,民营化和合同外包等方式减少政府职能的趋势。——陈振明的观点我国学者陈振明在总结了西方学者的基础上将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为强调职业化管理、明确的绩效标准与绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引入、采用私人部门管理方式和管理者与政治家、公众关系的改变等八个方面。④
(二)新公共管理与政府再造
“再造”一词是美国管理大师汉默和钱皮提出来的,是对组织流程的基本问题进行反思,并对它进行彻底的重新设计,以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧烈的改善。而“政府再造”根据德国行政学者塞顿托夫的观点,其应包括现代行政国的概念,也就是通过“再造工程”去重塑社会,以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长,而更重要的是质的方面的改变。“政府再造”一词,在很大程度上标明了现如今人们在行政改革问题上的观念更新。我们知道新公共管理的核心思想即把政府看作企业,公民当作顾客,效仿企业以顾客为中心的服务方式,改变以往低效率的工作模式,使得政府部门能更有效的运作。在运用新公共管理进行改革的同时,也就是政府流程再造的过程。
二、我国政府公共管理的现状及政府再造的障碍
(一)我国政府公共管理的现状
首先,经验化管理还普遍存在。虽然,我国的行政体制已建立了类似科层制的结构,但制度化管理的要求却远未实现。个人偏好和经验仍然是许多决策者特别是中高层决策者做决定的第一依据,规则和制度依旧被他们抛之脑后。同时,规则和制度本身的不健全,也阻碍了其应有功能的发挥。其次,公共部门在权力行使中缺乏有效的监督,上下级之间并未形成以制度为依据的管理,而还是存在着下级唯上级是从的局面。这使得我国职能部门在行使权力时,仍然是“单行道”,而不是科层制中所要求的相互制约、相互监督的闭合回路。最后,行政机构设置不够合理,致使部分政府机构职能定位模糊,一方面形成管理上的盲区,另一方面又出现多头管理,最终导致政府部门的低效运作。
(二)我国政府再造的障碍
1.观念障碍
许多公务员并不能真正理解“流程”的含义,也就区分不了“流程”与“过程”,将政府的流程再造等同于过程的优化,忽视了“流程再造”的基本特征:根本性、彻底性、戏剧性,势必会保守不前,不能实现政府流程的突破。还有就是大多数的公务员还是缺乏服务意识,以顾客为导向的思想并未树立,“官本位”意识仍然很严重。这些都影响着政府再造的顺利进行。
2.体制障碍
目前我国还处于不断适应市场经济发展要求的转型期,行政体制仍然不完善,科学合理的政府管理体制还未确立,政府部门内部、部门与部门之间、上下级之间仍然存在许多矛盾和问题。同时,在人事行政上,公务员的制度仍不完善,公务人员的管理体制仍然遵循科层价值,等等。
3.技术障碍
在当今的信息社会,信息技术在任何领域都起着非常重要的作用,信息的处理能力直接决定着组织的运行效率和成本。而流程再造这一管理思想的提出,也正是基于信息技术的快速发展以及信息技术与经营过程的创造性结合。但是,目前中国的政府信息化刚刚起步,政府的信息及时处理能力比较薄弱,政府网络技术利用率不高,网络基础设施不够完备,政府网络统一性差,网络传输可靠性低,政务在线处理技术未广泛运用,政府网站建设仍处于起步阶段。
三、新公共管理理论对我国政府再造的启示
通过对新公共管理理论的介绍和分析,结合我国的实际情况,可以得出以下借鉴和启示:
(一)将科学的企业管理方法引入政府部门,提高政府工作效率,实现其向新公共管理模式转变
我们知道,企业一向将效率放在首要地位,其一系列的管理方法都是以提高效率为目的。因此,选择性的将企业的一些科学的管理方法,如目标管理、绩效评估、成本考核等引入政府机构将有效提高政府效率,这也是新公共管理所强调的。尽管政府部门的公共管理和企业的管理对象、方式、目的不同,但是企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面都值得政府部门借鉴。政府公务员应该和企业员工一样树立效率意识,用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。
(二)加速政府组织机构变革,以适应市场经济的需要
精简政府组织机构,解决机构庞大、臃肿、人浮于事的现象;建立合理的组织机构使管理更加有效,管理幅度更加合理化,各部门的职能定位更加明确,避免职责不清、相互推诿的现象。改革政府组织机构,是政府在新公共管理理论的指导下,进一步转变职能、下放权力,以达到提高行政效率的目的。
(三)引入竞争机制,注重政府服务效率和质量
政府是公共服务的提供者,但是并不等于所有的公共服务都应该由政府提供,在市场经济竞争机制中,政府是作为一个特殊的经济行为主体参与经济活动的,应该抛弃传统公共行政中政府的垄断管理行为,让私营部门参与公共服务的供给,引入竞争机制,通过竞争实现低成本和高效率,政府的角色应定位为“有事业心的政府有收益而不浪费”①。对于我国来说,一方面,将竞争机制引入公共服务领域,允许和鼓励一些私营部门进入,可以改变我国基础设施建设中长期存在的瓶颈现象。另一方面政府部门提高行政服务效率和质量,也有利于公共服务的有效供给,利于服务型政府的塑造。
(四)增强公务员的“服务”意识,建设服务型政府
新公共管理力图打破传统公共模式下政府与社会的关系,重新对政府职能和社会的关系进行定位。公共管理部门应是为公众服务的机构,而公务员则是对公众负责的“企业经理和管理人员”,社会公众则是为政府提供税收的纳税人,同时享受政府服务的“顾客”。因此政府应增强公务员的“服务”意识,建设服务型政府。建设规范化服务型政府,首先要明确政府的职能定位,限制政府的权力,从管制型政府向服务型政府转变,全面履行政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。其次,完善政府运作机制,改革政府管理方式,积极探索建立办事高效、运转协调、行为规范、公正透明的行政管理体制。第三,完善监督机制,加强对各级行政机关的执法监督。主要包括加强对各级领导干部特别是主要领导干部的监督,加强行政执法的制度建设,加强行政执法监督的组织建设,加强政府内部监督,加强人民群众和社会舆论的监督,等等。②
(五)注重行政工作绩效,努力节约行政成本
新公共管理根据交易成本理论认为,政府应该注重管理活动的效率和质量。而我们传统的公共管理注重的是投入而不是结果,注重的是既有的法律规章制度而不是实际的工作绩效。这就造成了行政成本的大量浪费,却得不到有效的管理。因此,我们在政府再造中必须注重工作的绩效,注重分析投入和产出比,政府也要讲究成本核算,及注意节约行政成本,以最小的投入实现最有效的管理目标。
